胡 霞 周旭海

耕地撂荒通常指耕地因未得到有效耕種和管理而處于閑置或荒蕪的狀態(tài)。從生產(chǎn)者角度出發(fā)，可將耕地撂荒視為生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)耕地收益邊際化做出的一種理性選擇（李升發(fā)和李秀彬，2016）。狹義上的耕地收益邊際化是指耕地利用的凈收益下降至小于或等于零的狀態(tài)；廣義上的耕地收益邊際化還包括了耕地利用的凈收益大于零但低于其他可考慮用途的情形（劉成武和李秀彬，2005）。就理論而言，應(yīng)對(duì)耕地收益邊際化現(xiàn)象，生產(chǎn)者可做出流轉(zhuǎn)、托管和改種等多種決策選擇，然而，在現(xiàn)實(shí)中上述決策的前提條件不成立時(shí)，撂荒便成為最直接和簡(jiǎn)便的處置方式。在人多地少的東亞小農(nóng)國(guó)家和地區(qū)，逐漸增多的耕地撂荒現(xiàn)象尤其應(yīng)當(dāng)引起高度重視（王文龍，2015）。日本是亞洲最早實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國(guó)家，為有效確保糧食安全和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，防治耕地撂荒現(xiàn)象，其在持續(xù)開展撂荒地追蹤調(diào)查的同時(shí)構(gòu)建了一套系統(tǒng)的撂荒防治體系。

一、日本耕地撂荒的現(xiàn)實(shí)困境

（一）撂荒問題漸趨嚴(yán)重

日本官方對(duì)于撂荒地的界定包括荒廢耕地和棄耕地兩類。其將荒廢耕地定義為“當(dāng)前未被用于耕種而荒廢，且客觀上無(wú)法種植農(nóng)作物的耕地”，反映的是地塊層面的撂荒情況，數(shù)據(jù)來(lái)源于市町村及農(nóng)業(yè)委員會(huì)1年1次的實(shí)地調(diào)查。按照荒廢程度，進(jìn)一步細(xì)分為可再生利用的荒廢耕地和再生利用困難的荒廢耕地。近年來(lái)，日本荒廢耕地的總面積基本穩(wěn)定在27萬(wàn)～29萬(wàn)公頃，但具體構(gòu)成出現(xiàn)了明顯變化（圖1）。2010—2020年，日本荒廢耕地中可再生利用的比例由5成下降到3成，再生利用困難的比例則由5成上升到7成，撂荒防治任務(wù)艱巨。

圖1 日本不同類型荒廢耕地的面積變化

日本將棄耕地定義為“以前曾被用于耕種，但在過去超過1年的時(shí)間里未種植農(nóng)作物，且將來(lái)數(shù)年內(nèi)亦無(wú)被考慮用于耕種的耕地”，反映的是耕地所有者層面的撂荒情況，數(shù)據(jù)來(lái)源于5年1次的農(nóng)林業(yè)普查。1985—2015年，日本棄耕地面積由13.1萬(wàn)公頃上升到了42.3萬(wàn)公頃，棄耕率也由2.9%上升到了12.2%①，反映出耕地所有者的棄耕意愿加強(qiáng)。2000年以后，產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶的撂荒現(xiàn)象得到一定遏制，自給農(nóng)戶和非農(nóng)戶的撂荒現(xiàn)象則日益突出，尤其在2005年，非農(nóng)戶超過產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶成為最主要的撂荒主體（圖2）。

圖2 日本不同耕地所有者的棄耕面積變化

近年，耕地撂荒已超過耕地轉(zhuǎn)用成為日本耕地面積減少的首要原因。為提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化程度和成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，2013年，日本政府提出要在10年的時(shí)間里將農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營(yíng)者（包括認(rèn)定農(nóng)業(yè)者、村落營(yíng)農(nóng)、農(nóng)業(yè)法人和認(rèn)定新務(wù)農(nóng)者）手中集聚的耕地比例由5成提高到8成，然而，耕地撂荒明顯阻礙了這一目標(biāo)的如期達(dá)成。截至2021年3月，農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營(yíng)者手中集聚的耕地比例僅有58%②。在食物自給率持續(xù)下降的背景下③，撂荒對(duì)保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的不利影響引發(fā)了日本社會(huì)各界的擔(dān)憂。由此，日本政府將防治撂荒作為維護(hù)糧食安全和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，其2020年發(fā)布的第五次《食品·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計(jì)劃》從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)要充分運(yùn)用多種政策工具開展撂荒防治工作。

（二）撂荒成因錯(cuò)綜復(fù)雜

根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)村振興局對(duì)全國(guó)1708個(gè)市町村的問卷調(diào)查，各類農(nóng)業(yè)地區(qū)耕地撂荒的成因大體相似，但同一成因在不同農(nóng)業(yè)地區(qū)的重要性排序存在一定的差異（表1）。

表1 日本各類農(nóng)業(yè)地區(qū)耕地撂荒的成因統(tǒng)計(jì) 單位：%

1.老齡化、勞動(dòng)力不足、后繼無(wú)人

對(duì)于日本不同農(nóng)業(yè)地區(qū)而言，首要的撂荒原因均為“老齡化、勞動(dòng)力不足、后繼無(wú)人”。1990—2020年，日本骨干農(nóng)業(yè)從事者數(shù)量由292.7萬(wàn)人下降到了136.3萬(wàn)人，在全體勞動(dòng)力中的占比也由4.6%下降到了2.0%（表2）。2020年，日本骨干農(nóng)業(yè)從事者的老齡化率已達(dá)69.6%，遠(yuǎn)高于13.4%的勞動(dòng)力總體老齡化率。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量方面的不足和結(jié)構(gòu)方面的失衡，嚴(yán)重阻礙了日本耕地利用效率的提升。

表2 日本骨干農(nóng)業(yè)從事者與全體勞動(dòng)力的情況對(duì)比 單位：萬(wàn)人，%

日本農(nóng)業(yè)資源稟賦的一大重要特征是耕地細(xì)碎化，且通常農(nóng)戶擁有的數(shù)塊耕地并非同質(zhì)。由于理性農(nóng)戶會(huì)依照不同地塊的質(zhì)量設(shè)定勞動(dòng)投入的優(yōu)先順序，在家中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足的情況下，那些不具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值的劣等地塊將首先被撂荒（定光平等，2009）。與此同時(shí)，老年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)于新技術(shù)和新模式的接受程度大多較低，難以靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求的不斷變化，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格和補(bǔ)貼政策的不確定性提高時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)厭惡的生產(chǎn)者會(huì)選擇減少耕種面積。部分產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶甚至?xí)虼宿D(zhuǎn)變?yōu)樽越o農(nóng)戶，即僅將滿足家庭成員的食品需求作為耕種的出發(fā)點(diǎn)。1990—2020年，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量下降了65.4%，自給農(nóng)戶數(shù)量則只下降了16.8%，2020年，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量?jī)H為自給農(nóng)戶數(shù)量的1.4倍④。

2.持有土地的非農(nóng)戶增加、不在村或離農(nóng)

在影響不同農(nóng)業(yè)地區(qū)耕地撂荒的因素中，“持有土地的非農(nóng)戶數(shù)量增加、不在村或離農(nóng)”的重要性均排前列。近年來(lái)，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶和持有土地的非農(nóng)戶數(shù)量出現(xiàn)了較大變化，自給農(nóng)戶數(shù)量則基本保持穩(wěn)定（表3）。1985—2015年，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量由331.5萬(wàn)戶減少到了133.0萬(wàn)戶，持有耕地的非農(nóng)戶數(shù)量卻由44.3萬(wàn)戶增加到了141.4萬(wàn)戶，2015年持有耕地的非農(nóng)戶數(shù)量已經(jīng)超過了產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量。與此同時(shí)，持有耕地的非農(nóng)戶的戶均撂荒面積明顯高于產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶和自給農(nóng)戶。2015年，產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶和自給農(nóng)戶的戶均撂荒面積分別為0.10公頃和0.11公頃，持有耕地的非農(nóng)戶的戶均撂荒面積則達(dá)到了0.15公頃。

表3 日本農(nóng)戶和持有耕地的非農(nóng)戶的數(shù)量及撂荒情況 單位：萬(wàn)戶，公頃

事實(shí)上，那些撂荒面積較大的非農(nóng)戶通常是已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的不在村土地所有者，他們平時(shí)與村莊內(nèi)的住戶接觸不多，缺少獲取各類信息的渠道，進(jìn)而難以通過流轉(zhuǎn)和托管等途徑提高耕地的利用效率。即使能找到熟人或村落內(nèi)的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行代耕，整備閑置耕地的成本和回村調(diào)整耕地利用方式的交通費(fèi)開支也不得不考慮，因此，其有更大概率選擇將部分乃至全部耕地撂荒（久保雄生和系原羲人，2012）。此外，不在村土地所有者的后代和實(shí)際耕作者的外部繼任者可能并不了解耕地的分布和管理情況，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視程度也較低，從而耕地利用效率還會(huì)進(jìn)一步下降（久保雄生和系原羲人，2013）。

相較而言，這類因素在城市近郊和平原地區(qū)的影響比山區(qū)半山區(qū)更為顯著。這主要是由于山區(qū)半山區(qū)距離地方中心城市較遠(yuǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也相對(duì)滯后，居民難以獲得各種非農(nóng)就業(yè)和增加收入的機(jī)會(huì)（胡霞，2007）。同時(shí)，20世紀(jì)80年代后，日本勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷向海外轉(zhuǎn)移，山區(qū)半山區(qū)周邊的勞動(dòng)市場(chǎng)出現(xiàn)了明顯萎縮，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)成本較低的那些農(nóng)民選擇繼續(xù)在村落從事一些簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，從而在一定程度上延緩了耕地撂荒的進(jìn)程。

3.農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷、缺少高回報(bào)作物

對(duì)于城市近郊和平原地區(qū)而言，“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷、缺少高回報(bào)作物”是導(dǎo)致耕地撂荒的第三大重要因素。這些地區(qū)的農(nóng)戶雖有耕種條件較好和耕地細(xì)碎化程度較低的天然優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)靠近主要消費(fèi)市場(chǎng)，不得不面對(duì)全國(guó)各地優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品乃至海外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的激烈競(jìng)爭(zhēng)，并不一定具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較優(yōu)勢(shì)。如果不能在質(zhì)量和價(jià)格中的任一方面取得突破，便可能加劇農(nóng)產(chǎn)品的滯銷風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)成本較高的農(nóng)民傾向于從事一些收益確定性更高的非農(nóng)工作，耕地撂荒成為農(nóng)戶的理性選擇。另一方面，山區(qū)半山區(qū)的消費(fèi)市場(chǎng)本身就相對(duì)封閉，且地方政府多年以來(lái)一直鼓勵(lì)農(nóng)民積極投身到“地產(chǎn)地消”的各類活動(dòng)中，本地農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)了較大的市場(chǎng)份額，被撂荒的可能是那些耕作不便的地塊。

不可回避的是，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷及缺少高回報(bào)作物仍是日本多數(shù)農(nóng)戶面臨的共同難題。為改變國(guó)內(nèi)大米生產(chǎn)過剩和農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的局面，20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本政府就推行大米市場(chǎng)化改革付出了很大努力，然而，老齡化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)構(gòu)和來(lái)自農(nóng)協(xié)方面的阻力還是使得“水稻養(yǎng)老”模式難以得到明顯改變（胡霞等，2021）。當(dāng)前，日本國(guó)內(nèi)還有1/3的耕地被用于種植水稻，且近年來(lái)水稻種植面積趨于穩(wěn)定，自給率偏低的小麥和大豆等作物的種植面積則沒有明顯的增加趨勢(shì)⑤。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本不斷上漲的同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物資費(fèi)用也在持續(xù)上升。1990—2020年，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物資費(fèi)用上漲了29.4%，但同期水稻和小麥這兩大主食的價(jià)格卻分別下降了25.4%和55.1%⑥。

4.耕地質(zhì)量較低、鳥獸危害嚴(yán)重

對(duì)于山區(qū)和半山區(qū)而言，“耕地質(zhì)量較低、鳥獸危害嚴(yán)重”分別是導(dǎo)致耕地撂荒的第2和第3大重要因素。與平原地區(qū)和城市近郊相比，山區(qū)半山區(qū)的農(nóng)戶通常會(huì)面臨坡度大、土壤貧瘠、耕地細(xì)碎化程度高和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題，農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜋C(jī)械化進(jìn)程受阻，在同等經(jīng)營(yíng)規(guī)模下需要投入更多的勞動(dòng)（李升發(fā)和李秀彬，2016）。又由于交通條件不便，通勤距離過遠(yuǎn)的農(nóng)戶可能會(huì)優(yōu)先關(guān)注毗鄰住宅的那些地塊，其余地塊則長(zhǎng)期疏于管理。更糟糕的是，在過疏化和老齡化現(xiàn)象極為突出的村莊，人類活動(dòng)正持續(xù)減少，大量農(nóng)田由于成為野生動(dòng)物棲息和覓食的場(chǎng)所而不得不被荒廢。2019年，日本鳥獸危害造成的農(nóng)作物損失金額達(dá)到158億日元，受害面積為4.8萬(wàn)公頃⑦。鳥獸危害頻發(fā)嚴(yán)重挫傷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，由此形成“耕地利用效率下降→鳥獸危害加劇→耕地再生利用困難”的惡性循環(huán)?？紤]到山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件的影響如此之大，也就不難想象其成為日本耕地撂荒最嚴(yán)重的地區(qū)。農(nóng)林水產(chǎn)省數(shù)據(jù)顯示，日本山區(qū)和半山區(qū)的耕地撂荒率分別是平原地區(qū)的2.6倍和2.4倍⑧。

5.沒有進(jìn)行土地改良

日本的土地改良事業(yè)主要指國(guó)家、都道府縣、市町村和土地改良區(qū)在農(nóng)協(xié)和農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)的配合下，通過推動(dòng)農(nóng)地平整化和集中連片，以及完善排水灌溉和田間道路等工程，最終達(dá)到農(nóng)地集約利用和農(nóng)產(chǎn)品附加值提升的目的。其能在一定程度上改變部分地區(qū)地塊零碎分散、基礎(chǔ)設(shè)施落后的困局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素的整合與優(yōu)化，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而有效減少耕地撂荒現(xiàn)象。農(nóng)林水產(chǎn)省2019年調(diào)查顯示，實(shí)施了土地改良事業(yè)的地區(qū)耕地荒廢率僅為0.2%，遠(yuǎn)低于6.0%的全國(guó)平均水平⑨。從結(jié)果來(lái)看，沒有進(jìn)行土地改良對(duì)于耕地撂荒的影響在山區(qū)更為顯著。但不可忽略的是，土地改良與耕地撂荒之間可能存在雙向因果關(guān)系，即越是粗放利用和耕作困難的地塊，實(shí)施土地改良事業(yè)的難度就越大。

6.資產(chǎn)保有意識(shí)強(qiáng)、不愿意流轉(zhuǎn)

當(dāng)農(nóng)戶缺乏耕作意愿或能力時(shí)，可以選擇將耕地流轉(zhuǎn)出去，然而，較強(qiáng)的資產(chǎn)保有意識(shí)可能會(huì)降低農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿，進(jìn)而提高耕地撂荒的概率。二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，日本非農(nóng)建設(shè)用地需求大幅上升，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)格抱有較高期待，而不愿輕易出售耕地。又由于城市近郊地價(jià)上漲預(yù)期通常更高，不難解釋為何資產(chǎn)保有意識(shí)對(duì)耕地撂荒的影響在城市近郊更為顯著。20世紀(jì)90年代日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，地價(jià)趨于穩(wěn)定，但有學(xué)者發(fā)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用預(yù)期對(duì)于所有權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙作用仍然存在（川喜田太郎等，2017）。農(nóng)戶不愿出租耕地這一現(xiàn)象則可用稟賦效應(yīng)來(lái)解釋，即耕地對(duì)于農(nóng)戶而言是一種難以替代的人格化財(cái)產(chǎn)，農(nóng)戶通常會(huì)給予其更高的價(jià)值評(píng)價(jià)（Radin，1982）。耕地出租意味著將耕地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給了他人，而經(jīng)營(yíng)權(quán)收回時(shí)耕地的質(zhì)量和用途可能發(fā)生改變，如果農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)形成事前預(yù)期，且這種預(yù)期不在農(nóng)戶的可接受范圍內(nèi)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致稟賦效應(yīng)增強(qiáng)，進(jìn)而抑制耕地流轉(zhuǎn)（羅必良，2014）。

綜上可知，當(dāng)前日本遏制耕地撂荒和推動(dòng)耕地資源集約利用需要重點(diǎn)考慮三方面問題：一是既存撂荒地和利用效率低下的耕地該交由誰(shuí)耕種；二是能否合理改造不便于耕種和管理的地塊；三是如何創(chuàng)新耕地資源的利用方式和提高耕地利用的比較收益。

二、日本防治耕地撂荒的政策布局

面對(duì)撂荒問題漸趨嚴(yán)重和撂荒成因錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)困境，近年來(lái)日本探索出了一套防治耕地撂荒的完整政策體系。總體而言，其包含三個(gè)層面的內(nèi)容：一是通過農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策和農(nóng)地中間管理事業(yè)，加大對(duì)于耕種的支持力度和撂荒的監(jiān)管力度，解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問題；二是通過土地改良事業(yè)和鳥獸害防治工作，推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)和耕地地力提升，解決“地可否種”的問題；三是通過農(nóng)業(yè)高附加值化策略和農(nóng)福聯(lián)合政策，拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)增收渠道，解決“地怎樣種”的問題。

（一）解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問題

1.農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策

日本與確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策主要有“山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能補(bǔ)貼政策”“最佳土地利用政策”三類。山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是日本2000年出臺(tái)的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，其補(bǔ)助對(duì)象為生產(chǎn)條件較差的地區(qū)以村落或個(gè)體的名義簽署補(bǔ)助協(xié)議，約定在5年的協(xié)議期內(nèi)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)合作組織。當(dāng)前，山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已進(jìn)入第5個(gè)五年計(jì)劃期。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省推算，第2至第4個(gè)五年計(jì)劃期，分別防范了3.3萬(wàn)、3.7萬(wàn)和3.9萬(wàn)公頃的耕地演化為棄耕地⑩。對(duì)于村落內(nèi)現(xiàn)存的荒廢耕地，如果生產(chǎn)者保證在協(xié)議期滿前恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也能取得與一般耕地同等數(shù)額的補(bǔ)貼，否則需返還已發(fā)放的補(bǔ)貼。更為關(guān)鍵的是，為確保耕地利用效率和村落共同體機(jī)能不會(huì)因協(xié)議到期而顯著下降，第5期政策提出了“村落戰(zhàn)略規(guī)劃”的概念。協(xié)議參加者不但要對(duì)村落內(nèi)不同年齡段勞動(dòng)力的務(wù)農(nóng)情況和農(nóng)業(yè)繼任者的確保情況擁有清晰的認(rèn)知，還要明確待修繕基礎(chǔ)設(shè)施、可再生荒廢耕地、聯(lián)耕聯(lián)種和委托耕種等事項(xiàng)的具體范圍，在此基礎(chǔ)上向市町村提交他們共同商定的村落戰(zhàn)略規(guī)劃。未能提交村落戰(zhàn)略規(guī)劃而單純以“繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”為條件申請(qǐng)補(bǔ)助的生產(chǎn)者，僅能獲得80%的補(bǔ)貼。

日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能補(bǔ)貼政策是2014年正式形成的綜合性補(bǔ)貼政策，其主要由土地維護(hù)補(bǔ)助和資源提升補(bǔ)助兩方面構(gòu)成，補(bǔ)助對(duì)象是以村落或地域共同體為設(shè)立基礎(chǔ)的各類活動(dòng)組織。除被用于農(nóng)用道路和農(nóng)業(yè)設(shè)施的日常維護(hù)和改造工作外，上述兩類補(bǔ)助也被用于開展村落或地域內(nèi)的交流與合作。例如，農(nóng)地利用利益相關(guān)者會(huì)議的舉辦和不在村土地所有者的調(diào)查聯(lián)絡(luò)工作都能得到土地維護(hù)補(bǔ)助的支持，資源提升補(bǔ)助在擴(kuò)大組織規(guī)模和推動(dòng)組織實(shí)行非營(yíng)利法人化改造等方面發(fā)揮著十分重要的作用。為此，活動(dòng)組織需要制定時(shí)長(zhǎng)為5年的事業(yè)規(guī)劃，隨后向市町村提出補(bǔ)貼申請(qǐng)，獲批后還要及時(shí)匯報(bào)工作內(nèi)容和開支情況。另外，都府縣和北海道的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在著一定的差異。由于北海道地形以平原為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力也相對(duì)充裕，其補(bǔ)貼水平通常低于以山區(qū)半山區(qū)為主的都府縣（樸英愛和付蘭珺，2021）。

最佳土地利用補(bǔ)貼政策是2021年日本政府為應(yīng)對(duì)耕地撂荒問題專門出臺(tái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，其補(bǔ)助對(duì)象為負(fù)責(zé)實(shí)施“農(nóng)地活用事業(yè)”和“低成本土地利用事業(yè)”的市町村、農(nóng)協(xié)、土地改良區(qū)和地域協(xié)會(huì)等主體。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)地所有者和地區(qū)居民等利益相關(guān)者集體協(xié)商的基礎(chǔ)上，由事業(yè)實(shí)施主體向都道府縣和國(guó)家提交時(shí)長(zhǎng)為2～5年的實(shí)施計(jì)劃，申請(qǐng)通過后還要進(jìn)一步制定更為詳細(xì)的“最佳土地利用計(jì)劃”“整備計(jì)劃”和“食物增產(chǎn)計(jì)劃”。具體而言，農(nóng)地活用事業(yè)的實(shí)施目標(biāo)是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件、推動(dòng)地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高地區(qū)資源附加值，事業(yè)內(nèi)容包括邀請(qǐng)專家參與制定最佳土地利用計(jì)劃、以調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向進(jìn)行初步的土地改良和改造農(nóng)村人居環(huán)境等方面；低成本農(nóng)地利用事業(yè)的實(shí)施目標(biāo)則是以盡可能低的成本維護(hù)和管理包括土地在內(nèi)的寶貴地域資源，其補(bǔ)助一方面被用于支持具有環(huán)境保護(hù)功能的蜜源植物、綠肥作物的種植，另一方面還被用于開展土地生產(chǎn)潛力的評(píng)估工作。

綜上可知，在農(nóng)戶自家勞動(dòng)力不足的背景下，日本政府將農(nóng)業(yè)繼任者的搜尋范圍擴(kuò)大到村落共同體乃至整個(gè)地域共同體，能否獲得較高水平的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有賴于民間智慧和集體力量的充分發(fā)揮。消除撂荒不再只是各家各戶的責(zé)任，還是村落和地域內(nèi)所有民眾共同的責(zé)任。與此同時(shí)，日本政府近年來(lái)還通過“農(nóng)業(yè)次世代人才投資事業(yè)”來(lái)培養(yǎng)一批有熱情和有能力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的青壯年職業(yè)農(nóng)民，不斷擴(kuò)充農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營(yíng)者的后備軍，進(jìn)而防范耕地撂荒現(xiàn)象的繼續(xù)蔓延。農(nóng)業(yè)次世代人才投資事業(yè)的資助對(duì)象是年齡未滿50周歲的新務(wù)農(nóng)人員，針對(duì)事業(yè)起步者的最長(zhǎng)資助期限為5年，其中第1～3年每年資助150萬(wàn)日元，第4～5年每年資助120萬(wàn)日元，申請(qǐng)者需要事先向市町村提交時(shí)長(zhǎng)為5年的務(wù)農(nóng)計(jì)劃?。

2.農(nóng)地中間管理事業(yè)

為全面提升耕地資源的配置效率，日本政府于2013年12月頒布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》，在全國(guó)各地設(shè)立了兼具土地流轉(zhuǎn)中介和土地托管服務(wù)平臺(tái)功能的農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)為地方政府監(jiān)管下的非營(yíng)利法人。農(nóng)地中間管理事業(yè)鼓勵(lì)沒有耕種意愿或耕種能力的農(nóng)地所有者將分散和棄耕的地塊轉(zhuǎn)出給機(jī)構(gòu)，在開展土地改良和制定土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由機(jī)構(gòu)匹配條件合適的土地受讓方或進(jìn)行暫時(shí)性的代耕代種。由于機(jī)構(gòu)匹配的土地受讓方多為有持續(xù)耕種意愿和較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營(yíng)者，且土地轉(zhuǎn)出期限基本規(guī)定為10年以上，轉(zhuǎn)出土地的利用效率得以顯著上升。對(duì)于缺少農(nóng)業(yè)繼任者和猶豫是否要將土地交由他人耕種的土地所有者而言，其無(wú)須自行搜尋土地受讓方和承擔(dān)無(wú)法收回土地的風(fēng)險(xiǎn)即可獲得穩(wěn)定的租金收入，從而降低了撂荒的概率。

值得注意的是，日本政府還在農(nóng)地中間管理事業(yè)的基礎(chǔ)上初步建立了撂荒追責(zé)機(jī)制。2013年12月修訂后的《農(nóng)地法》規(guī)定，市町村的農(nóng)業(yè)委員會(huì)要對(duì)閑置耕地所有者開展土地利用意向調(diào)查，引導(dǎo)其將閑置耕地流轉(zhuǎn)給農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)。閑置耕地所有者若未按意向調(diào)查的回答情況處置土地，且經(jīng)農(nóng)業(yè)委員會(huì)和農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)勸告后，仍不愿把閑置地塊出讓給機(jī)構(gòu)或重新開始耕種，則將面臨更高數(shù)額的固定資產(chǎn)稅。根據(jù)日本2016年頒布的《稅制改革大綱》，上述土地所有者每年需繳納約1.8倍的固定資產(chǎn)稅，平均每公頃增加近1萬(wàn)日元的稅額（石田一喜，2016）。經(jīng)由都道府縣知事裁定，農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)甚至能取得這些地塊的使用權(quán)。此外，對(duì)于所有者不明的土地以及半數(shù)以上份額歸屬不明的共有土地，經(jīng)過正式的公告程序后，農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)也可以取得使用權(quán)。

截至2021年3月，農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)累計(jì)轉(zhuǎn)入耕地30萬(wàn)公頃，累計(jì)轉(zhuǎn)出耕地29.5萬(wàn)公頃，并有0.5萬(wàn)公頃的耕地現(xiàn)處于機(jī)構(gòu)托管狀態(tài)?。由此可知，當(dāng)前農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的土地流轉(zhuǎn)中介功能要明顯強(qiáng)于土地托管服務(wù)平臺(tái)功能，而遏制耕地撂荒有賴于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的齊頭并進(jìn)，這也正是農(nóng)地中間管理事業(yè)未來(lái)應(yīng)當(dāng)努力的方向。

（二）解決“地可否種”的問題

1.土地改良事業(yè)

東亞小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式的一大典型特征在于，零碎交錯(cuò)的低等級(jí)地塊給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的進(jìn)一步提高帶來(lái)了較大難度，經(jīng)由土地改良讓農(nóng)田變得更適宜耕種的重要性不言而喻。日本的土地改良事業(yè)具備公共性和公益性兩大屬性。根據(jù)日本2017年修訂后的《土地改良法》，無(wú)論事業(yè)實(shí)施主體是誰(shuí)，開展土地改良均需征得地域內(nèi)2/3以上受益農(nóng)民的同意。進(jìn)一步細(xì)分，國(guó)家和都道府縣在考察地域是否適合開展土地改良的基礎(chǔ)上制定事業(yè)規(guī)劃后，還需15名以上的受益農(nóng)民共同制定事業(yè)規(guī)劃，原則上半數(shù)至2/3的事業(yè)實(shí)施費(fèi)用由國(guó)家補(bǔ)助?。

作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的長(zhǎng)期政策工具，土地改良事業(yè)曾對(duì)日本二戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速實(shí)現(xiàn)做出了突出貢獻(xiàn)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，土地改良事業(yè)更是被賦予了多重使命，防范耕地撂荒和推動(dòng)撂荒地復(fù)耕復(fù)種便是其中一項(xiàng)重要目標(biāo)。政策重心主要有三點(diǎn)：一是通過降低農(nóng)地耕種成本提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；二是通過水田改造擴(kuò)大作物種植的選擇范圍；三是通過農(nóng)地互換歸并實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用的大區(qū)劃化。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計(jì)，實(shí)施土地改良事業(yè)能縮短約5成的水稻生產(chǎn)時(shí)間和節(jié)省約1/3的水稻生產(chǎn)費(fèi)用，經(jīng)過改良的農(nóng)地被用于種植麥類和大豆的比例平均提高9個(gè)百分點(diǎn)，改良后農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)規(guī)模平均提高1.1倍?。由此可知，土地改良事業(yè)極大地提升了耕地利用的效率和空間，在撂荒防治方面發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。

2.鳥獸害防治工作

根據(jù)日本2007年頒布的《鳥獸害防治特別措施法》，鳥獸害防治采取屬地管轄的原則。首先，由距離受害地最近的市町村負(fù)責(zé)制定損害防治計(jì)劃，隨后各級(jí)政府對(duì)鳥獸害防治工作提供必要的支援。當(dāng)前，針對(duì)鳥獸害防治的財(cái)政補(bǔ)貼主要包括三方面：一是驅(qū)除鳥獸的經(jīng)費(fèi)，主要用于購(gòu)買防護(hù)柵欄、設(shè)置緩沖帶和《鳥獸保護(hù)法》允許范圍內(nèi)的鳥獸捕獲；二是宣傳經(jīng)費(fèi)，主要用于指導(dǎo)農(nóng)戶防范可能出現(xiàn)的鳥獸危害并提醒他們及時(shí)為鳥獸準(zhǔn)備其他餌食；三是研究經(jīng)費(fèi)，主要用于勘測(cè)鳥獸的生存狀況和評(píng)估防治措施的成效。

2021年修訂后的《鳥獸害防治特別措施法》突出強(qiáng)調(diào)了防治工作中吸納多樣化人才的重要性，市町村的對(duì)策實(shí)施隊(duì)不僅包含行政人員，還引入?yún)⑴c意愿強(qiáng)烈和具備專業(yè)知識(shí)的民間隊(duì)員。截至2020年4月，日本已有86.3%的市町村制定了損害防治計(jì)劃，70%的市町村成立了對(duì)策實(shí)施隊(duì)。從工作成效來(lái)看，2010—2019年，日本鳥獸危害造成的農(nóng)作物損失金額由239億日元下降到了158億日元，降幅十分明顯?。

（三）解決“地怎樣種”的問題

1.農(nóng)業(yè)高附加值化策略

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基石，改變作物種植結(jié)構(gòu)單一和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)回報(bào)低的現(xiàn)狀也是撂荒防治必須要面對(duì)的課題。在近年來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的過程中，日本將農(nóng)業(yè)高附加值化作為基本策略，聚焦“農(nóng)工商合作”和“產(chǎn)學(xué)政合作”兩條主線，進(jìn)而在一定程度上減少了農(nóng)業(yè)回報(bào)不佳所引發(fā)的撂荒現(xiàn)象。

農(nóng)工商合作指的是農(nóng)業(yè)與加工業(yè)、流通業(yè)和觀光業(yè)等行業(yè)的從業(yè)者聯(lián)合起來(lái)開展地產(chǎn)地消、六次產(chǎn)業(yè)化等提高農(nóng)業(yè)附加值的活動(dòng)。基于2008年《農(nóng)工商合作促進(jìn)法》和2010年《六次產(chǎn)業(yè)化·地產(chǎn)地消法》的合作框架，日本農(nóng)戶主要通過共同設(shè)立團(tuán)體、法人和與中小企業(yè)合作的方式，向中央提交農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)認(rèn)定申請(qǐng)。獲得認(rèn)定的經(jīng)營(yíng)者可以得到產(chǎn)品研發(fā)推廣、直銷和加工設(shè)施建設(shè)以及專業(yè)意見咨詢等方面的政策支持，認(rèn)定能否通過取決于申請(qǐng)者近5年經(jīng)營(yíng)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)品和關(guān)聯(lián)事業(yè)的營(yíng)收情況。在此背景下，農(nóng)戶生產(chǎn)的品種范圍逐步由供應(yīng)過剩的水稻擴(kuò)大至供應(yīng)不足的經(jīng)濟(jì)作物和其他糧食作物，并形成了農(nóng)產(chǎn)品加工型、加工直銷一體型和加工直銷出口一體型等多種經(jīng)營(yíng)類型。由此可見，農(nóng)工商合作有效扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素配置效率低下的局面。農(nóng)戶改善經(jīng)營(yíng)的熱情和智慧得到充分調(diào)動(dòng)，其對(duì)于耕地集約利用的重視程度自然會(huì)隨之提高。

伴隨著2013年農(nóng)業(yè)新政的出臺(tái)，農(nóng)業(yè)科研成果如何有效銜接市場(chǎng)需求受到了日本政府的高度關(guān)注。2015年，產(chǎn)學(xué)政合作協(xié)會(huì)的成立，標(biāo)志著日本開啟以產(chǎn)學(xué)政合作探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高附加值化的升級(jí)戰(zhàn)略。2016年后，日本在全國(guó)范圍內(nèi)建立起以“產(chǎn)學(xué)政合作協(xié)會(huì)+研發(fā)平臺(tái)+研究協(xié)議組織+外部評(píng)價(jià)機(jī)制”為基本架構(gòu)的開放型創(chuàng)新聯(lián)合體，將其命名為“知識(shí)聚集和活用的場(chǎng)所”（李娜，2020）。這一舉措旨在發(fā)揮農(nóng)戶、民營(yíng)企業(yè)、院校、科研機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、地方政府和社會(huì)組織等多方力量，向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引入其他行業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和理念，努力推動(dòng)科研成果商品化和產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈的提升。截至2021年11月，創(chuàng)新聯(lián)合體已吸納4047個(gè)來(lái)自不同領(lǐng)域的會(huì)員，并搭建了175個(gè)研發(fā)平臺(tái)??？蒲谐晒捻樌D(zhuǎn)化對(duì)提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和復(fù)雜度做出了重要貢獻(xiàn)，進(jìn)一步鍛造了日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，各類合作主體提高耕地利用效率的積極性也得以充分調(diào)動(dòng)。

2.農(nóng)福聯(lián)合政策

日本近年來(lái)大力推行的農(nóng)福聯(lián)合政策，其主要出發(fā)點(diǎn)在于引導(dǎo)地域內(nèi)的殘障人士、高齡人士和貧困戶參與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和鄉(xiāng)村建設(shè)。這不僅能夠起到維持地力和減少撂荒的作用，還能提高參與者的生活水平、身體素質(zhì)和自我認(rèn)同感，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和福利的互促共進(jìn)。由于各類人士之間的耕作意愿和耕作能力可能存在較大差異，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上，委派專門的職業(yè)指導(dǎo)員進(jìn)行產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)、加工包裝方法和銷售手段等不同方面的指導(dǎo)。

當(dāng)前，農(nóng)福聯(lián)合活動(dòng)的開展主體主要包括家庭農(nóng)場(chǎng)、民營(yíng)企業(yè)、農(nóng)協(xié)和各類非營(yíng)利團(tuán)體。2019年，日本正式頒布《農(nóng)福聯(lián)合推進(jìn)計(jì)劃》，要求進(jìn)一步提升農(nóng)福聯(lián)合政策的認(rèn)知度、提高農(nóng)福聯(lián)合活動(dòng)的組織化程度和擴(kuò)大農(nóng)福聯(lián)合組織的規(guī)模，并計(jì)劃在2024年前新增3000個(gè)致力于農(nóng)福聯(lián)合事業(yè)的活動(dòng)主體??？梢灶A(yù)計(jì)，以挖掘農(nóng)業(yè)多元價(jià)值為追求的農(nóng)福聯(lián)合政策，未來(lái)將會(huì)對(duì)提升耕地利用效率和推動(dòng)鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)升級(jí)做出更大貢獻(xiàn)。

（四）政策總體實(shí)施成效

可以從閑置耕地面積的變化得知日本撂荒防治政策的實(shí)施成效。閑置耕地?cái)?shù)據(jù)同樣來(lái)源于農(nóng)業(yè)委員會(huì)每年一次的實(shí)地調(diào)查，但其與荒廢耕地的統(tǒng)計(jì)存在一定的差別。具體將閑置耕地分為1號(hào)和2號(hào)閑置耕地：1號(hào)閑置耕地即可再生利用的荒廢耕地；2號(hào)閑置耕地指的是在同一地區(qū)內(nèi)利用程度偏低的耕地，其并不屬于荒廢耕地范疇，但未來(lái)有較大可能演變?yōu)榛膹U耕地。由圖3可知，近年日本閑置耕地面積呈連年下降趨勢(shì)，且2014年農(nóng)地中間管理事業(yè)開展后的最初幾年閑置耕地面積下降尤為明顯，說(shuō)明日本撂荒防治政策取得了較好成效。與此同時(shí)，2號(hào)閑置耕地面積的下降幅度要大于1號(hào)閑置耕地面積的下降幅度，說(shuō)明政策在防范耕地撂荒方面取得了更為明顯的成效，在推動(dòng)撂荒地復(fù)耕復(fù)種方面則還有進(jìn)一步提升空間。又由于2017年以后，閑置耕地面積整體的下降幅度有所收窄，日本政府未來(lái)對(duì)于撂荒防治工作的支持力度還需進(jìn)一步加大。

圖3 日本閑置耕地面積的變化

三、對(duì)中國(guó)的啟示

著眼于維護(hù)糧食安全和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需要，日本政府將防范耕地撂荒和恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)上升到了戰(zhàn)略高度，并從“誰(shuí)來(lái)種地”“地可否種”“地怎樣種”三個(gè)維度構(gòu)建了防治撂荒的綜合政策體系，其實(shí)踐可以為中國(guó)當(dāng)前探索遏制耕地撂荒問題的有效機(jī)制提供有益啟示。

（一）建立撂荒動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制

在國(guó)際形勢(shì)不確定性加大和極端氣候頻發(fā)的背景下，為全力保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)副產(chǎn)品的有效供給，必須高度重視消除耕地撂荒的戰(zhàn)略性意義，將應(yīng)對(duì)耕地撂荒問題作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)落實(shí)。鑒于中國(guó)尚未建立起統(tǒng)一的撂荒動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，可以借鑒日本棄耕地和荒廢耕地的統(tǒng)計(jì)方法，分別從主觀和客觀兩個(gè)維度出發(fā)，做到逐戶摸查、逐塊核實(shí)。同時(shí)，應(yīng)有效銜接土地按常規(guī)統(tǒng)計(jì)調(diào)查和普查工作，明確地塊持有者、地塊面積、地塊方位和撂荒原因等重要信息，為撂荒防治工作的開展奠定基礎(chǔ)。

（二）完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策，在很大程度上仍是面向小農(nóng)戶的普惠性支持。如何通過完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)貢獻(xiàn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)回報(bào)相匹配的激勵(lì)相容機(jī)制，是遏制耕地撂荒必須面對(duì)的課題?？梢詤⒄杖毡巨r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精心設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)村落和地域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以集體申報(bào)的形式獲取事業(yè)補(bǔ)助，提高民眾的地域共同體意識(shí)，不斷壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。對(duì)于主動(dòng)要求利用撂荒地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人和集體，應(yīng)從資金和項(xiàng)目安排上給予傾斜。對(duì)于具備生產(chǎn)或流轉(zhuǎn)條件但經(jīng)勸告后仍選擇撂荒的承包農(nóng)戶，應(yīng)及時(shí)停發(fā)和追回相關(guān)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，并要求其承擔(dān)一定的違約責(zé)任。

（三）引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和托管

為缺乏耕作意愿或耕作能力的農(nóng)戶創(chuàng)造流轉(zhuǎn)和托管的條件，也是減少撂荒的重要途徑?？梢越梃b日本農(nóng)地中間管理事業(yè)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，通過有效引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和托管，鼓勵(lì)開展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為此，一方面要充分依托各地現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，建立一批規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)中介組織，強(qiáng)化其提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的功能；另一方面也要尊重農(nóng)戶自身的處置意愿，改進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和托管的宣傳與引導(dǎo)工作。針對(duì)常年撂荒且無(wú)法聯(lián)系到承包經(jīng)營(yíng)戶的地塊，應(yīng)當(dāng)允許新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體進(jìn)行暫時(shí)性的代耕代種，并在切實(shí)保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，積極匹配有志于開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)者。

（四）加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

在山地丘陵地區(qū)，耕作條件較差通常是引發(fā)耕地撂荒的一大主要因素，因此，要優(yōu)先支持這類地區(qū)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。參照日本土地改良事業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)將推進(jìn)農(nóng)地平整化、集中連片和完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要任務(wù)，有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，積極落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略。又由于中國(guó)幅員遼闊，在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的過程中，也需要根據(jù)不同地區(qū)的要素稟賦條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，將土地整治規(guī)劃落實(shí)到具體項(xiàng)目和地塊上，堅(jiān)持分類指導(dǎo)的原則，充分挖掘保供潛力。

（五）拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展空間

在城市近郊和平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)比較收益不高通常是引發(fā)耕地撂荒的一大主要因素，然而這類地區(qū)其實(shí)具備生產(chǎn)要素優(yōu)化重組的潛力，因此，要不斷拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，激活農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的各類要素。日本農(nóng)業(yè)高附加值化策略格外重視推動(dòng)不同領(lǐng)域主體之間的密切合作，力求運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)和理念來(lái)提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和復(fù)雜化程度。中國(guó)應(yīng)充分?jǐn)U大農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的合作規(guī)模，借助特色資源打造農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的熱情和智慧。與此同時(shí)，還可借鑒日本農(nóng)福聯(lián)合政策的推行經(jīng)驗(yàn)，通過挖掘農(nóng)業(yè)在康養(yǎng)、互助和教育等方面的多元價(jià)值，讓防治耕地撂荒成為全社會(huì)的共同行動(dòng)。

注釋：

①棄耕率=棄耕地面積/(棄耕地面積+經(jīng)營(yíng)耕地面積)。需要說(shuō)明的是，經(jīng)營(yíng)耕地面積和耕地面積是兩種不同的統(tǒng)計(jì)口徑：前者統(tǒng)計(jì)經(jīng)營(yíng)者用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的耕地，包括租入耕地，不包括租出耕地和棄耕地，每五年調(diào)查一次；后者數(shù)據(jù)來(lái)源于統(tǒng)計(jì)調(diào)查員等人每年對(duì)樣本單位區(qū)進(jìn)行的實(shí)測(cè)調(diào)查。

②參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)の実績(jī)等に関する資料」，2021。

③1965—2020年，日本按生產(chǎn)額計(jì)算的食物自給率由86%下降到了67%，按熱量計(jì)算的食物自給率由73%下降到了37%，且近年來(lái)食物自給率的下滑態(tài)勢(shì)仍未得到完全遏制。

④參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)林業(yè)センサス」，2021。

⑤參見：農(nóng)林水産省「面積調(diào)査」，2021。

⑥參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)業(yè)物価統(tǒng)計(jì)調(diào)査」，2021。

⑦參見：農(nóng)林水産省「全國(guó)の野生鳥獣による農(nóng)作物被害狀況について」，2020。

⑧參見：農(nóng)林水産省「平成24年度食料·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村白書」，2013。

⑨參見：農(nóng)林水産省「荒廃農(nóng)地の現(xiàn)狀と対策」，2021。

⑩參見：農(nóng)林水産省「中山間地域等直接支払制度の最終評(píng)価」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)業(yè)次世代人材投資資金の交付要件や実施體制について」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)の実績(jī)等について」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「土地改良法等の一部を改正する法律案の概要」，2017。

?參見：農(nóng)村振興局「ほ場(chǎng)整備の効果と農(nóng)家の負(fù)擔(dān)について」，2009。

?參見：農(nóng)林水産省「鳥獣被害の現(xiàn)狀と対策」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「産學(xué)官連攜協(xié)議會(huì)のホームページ」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省九州農(nóng)政局「農(nóng)福連攜の推進(jìn)について」，2019。