李坤軒

（中共山東省委黨校，山東 濟(jì)南 250014）

近年來(lái)，中國(guó)各地鄰避沖突頻繁發(fā)生，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。當(dāng)前，鄰避沖突增長(zhǎng)勢(shì)頭雖有所減緩，但鄰避風(fēng)險(xiǎn)仍處于高位，鄰避問(wèn)題依然突出。[1]鄰避沖突不僅導(dǎo)致有關(guān)項(xiàng)目無(wú)法順利推進(jìn)，也使得公眾與政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的對(duì)立情緒，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。如何有效預(yù)防和化解鄰避沖突，已成為亟待解決的難題。

一、鄰避沖突的緣起與特點(diǎn)

（一）鄰避沖突的緣起

“鄰避”概念源自英語(yǔ)“Not in my back yard”（簡(jiǎn)稱(chēng)NIMBY），意思是“別在我家后院”①“鄰避”一詞本身來(lái)源于一個(gè)經(jīng)典場(chǎng)景：即某個(gè)社區(qū)的居民很容易對(duì)于安裝垃圾箱的方案形成高度共識(shí)，卻很難對(duì)垃圾箱裝在社區(qū)中什么位置形成基本共識(shí)，因?yàn)槊總€(gè)居民都不希望垃圾箱在自己后院，也就是Not In My Back Yard。，指公眾不希望可能帶來(lái)一些負(fù)外部效應(yīng)的鄰避設(shè)施項(xiàng)目建在自家周邊，盡管這些設(shè)施能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來(lái)公共利益。

鄰避沖突是在鄰避設(shè)施選址建設(shè)中引發(fā)的一種社會(huì)沖突。鄰避設(shè)施主要是指能夠帶來(lái)廣泛的社會(huì)效益，但卻會(huì)給設(shè)施周邊居民帶來(lái)不可描述的負(fù)外部性影響的公共基礎(chǔ)設(shè)施。[2]鄰避設(shè)施大致可以分為三類(lèi)：1.污染類(lèi)設(shè)施。主要是指存在空氣、水、土壤、輻射、噪音等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施，比如垃圾焚燒廠、煉油廠、磁懸浮線路、飛機(jī)場(chǎng)等。2.心理不悅類(lèi)設(shè)施。主要是指令周邊居民心里感到不愉悅的設(shè)施，比如火葬場(chǎng)、傳染病醫(yī)院、精神病醫(yī)院等。3.風(fēng)險(xiǎn)集聚類(lèi)設(shè)施。主要是指周邊居民承擔(dān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于其獲得利益的設(shè)施，比如核電站、化工廠、加油站等。

鄰避沖突起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是世界各國(guó)普遍存在的難題。以美國(guó)為例，美國(guó)民眾反對(duì)建設(shè)有毒廢棄物處理場(chǎng)、反對(duì)建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)等污染性設(shè)施的鄰避抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，早在20 世紀(jì)60 年代就已經(jīng)出現(xiàn)。隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，到了20 世紀(jì)70 年代，鄰避沖突逐漸成為世界各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)。由于鄰避問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致鄰避設(shè)施項(xiàng)目無(wú)法順利推進(jìn)。例如美國(guó)1980 年—1987 年計(jì)劃建設(shè)的81 座毒性廢棄物處理場(chǎng)，據(jù)美國(guó)1987 年統(tǒng)計(jì)實(shí)際上只有8 座順利建成，造成這一結(jié)果的主要原因就是民眾的鄰避主義思維觸發(fā)了鄰避沖突，影響了項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程；又如2010 年反核人士阻撓運(yùn)輸核廢料的列車(chē)駛往德國(guó)，許多參與者甚至將自己鎖在列車(chē)行進(jìn)的鐵軌上以示抗議，法國(guó)出動(dòng)憲兵和警察清場(chǎng)，抗議者和警察的沖突導(dǎo)致上百人受傷。

（二）鄰避沖突的特點(diǎn)

鄰避沖突具有突發(fā)性、區(qū)域性、破壞性等群體性事件一般性特征，同時(shí)呈現(xiàn)出的最顯著特點(diǎn)是社會(huì)公眾雖然反對(duì)鄰避設(shè)施建在自己居住地周邊地區(qū)，但是不排斥使用該項(xiàng)目產(chǎn)品或者接受項(xiàng)目提供的服務(wù)。

并非所有的公共設(shè)施都會(huì)產(chǎn)生鄰避問(wèn)題，導(dǎo)致鄰避沖突。鄰避問(wèn)題的誘發(fā)可能性可以通過(guò)對(duì)公共設(shè)施設(shè)置鄰避問(wèn)題指數(shù)的方式予以觀察，如果在0-100 之間設(shè)定鄰避問(wèn)題指數(shù)，則鄰避問(wèn)題指數(shù)越大，表明誘發(fā)鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)的可能性越大（見(jiàn)表1）。

表1 公共設(shè)施誘發(fā)鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

二、鄰避沖突產(chǎn)生的原因

從近年來(lái)發(fā)生的鄰避沖突來(lái)看，公眾反對(duì)鄰避項(xiàng)目建設(shè)主要是擔(dān)心政府部門(mén)規(guī)劃建設(shè)的公共設(shè)施建設(shè)在自己家的周邊會(huì)帶來(lái)一些潛在的不良影響，這種鄰避主義思想發(fā)展到一定程度，即表現(xiàn)為項(xiàng)目選址地周邊居民通過(guò)不同方式進(jìn)行反對(duì)、抗?fàn)?，進(jìn)而引發(fā)鄰避沖突。

從近年來(lái)發(fā)生的典型鄰避沖突事件看，產(chǎn)生鄰避沖突的原因既有相同之處，也有各自特點(diǎn)，政府部門(mén)采取了不同應(yīng)對(duì)方式，其最終的結(jié)局大多不容樂(lè)觀（見(jiàn)表2）。

表2 鄰避沖突事件誘發(fā)原因、應(yīng)對(duì)策略與結(jié)局比較

分析梳理近年來(lái)鄰避設(shè)施項(xiàng)目引發(fā)鄰避沖突的原因，主要可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）行政決策機(jī)制不健全

近年來(lái)，有的地方政府在行政決策上仍然習(xí)慣性地采用行政主導(dǎo)型決策模式，決策的民主化程度偏低，行政決策程序不規(guī)范；有的政府機(jī)關(guān)在決策前，雖然也請(qǐng)了專(zhuān)家進(jìn)行“咨詢(xún)”，但往往只愿意聽(tīng)專(zhuān)家的順耳之言，使得專(zhuān)家咨詢(xún)流于形式，專(zhuān)家論證會(huì)成了“走過(guò)場(chǎng)”。此外，從公眾參與上看，在鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策過(guò)程中，公眾參與普遍不充分，參與人員的廣泛性、代表性明顯不足，參與的意見(jiàn)反饋不及時(shí)或者沒(méi)有任何反饋，政府與公眾之間交流溝通不暢。由于行政決策的不科學(xué)，往往導(dǎo)致鄰避設(shè)施項(xiàng)目陷入“宣布上馬—公眾抗議—項(xiàng)目緊急叫停、延期、撤銷(xiāo)或者遷址建設(shè)”的怪圈。

（二）政府信息缺乏有效公開(kāi)

鄰避設(shè)施項(xiàng)目相關(guān)信息的及時(shí)公開(kāi)發(fā)布，既是政府陽(yáng)光行政的基本要求，也是滿(mǎn)足公眾知情權(quán)、便于公眾行使監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也有利于爭(zhēng)取更廣大公眾對(duì)政府決策的支持和理解。然而從引發(fā)鄰避沖突的原因分析，多數(shù)情況下政府沒(méi)有做到及時(shí)有效公開(kāi)信息。公眾對(duì)鄰避設(shè)施有關(guān)信息提出質(zhì)疑時(shí)，政府往往回應(yīng)不及時(shí)、不全面，避重就輕、理由不足，這是導(dǎo)致鄰避沖突發(fā)生的一項(xiàng)主要原因。

（三）公眾權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，生活質(zhì)量得到了很大改善，社會(huì)公眾對(duì)美好生活有了新的期盼，環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也有了更多關(guān)注。在事關(guān)自身權(quán)益方面，社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。鄰避設(shè)施對(duì)項(xiàng)目周邊居民存在潛在危險(xiǎn)，如果政府部門(mén)不能做好宣傳、解釋工作，及時(shí)答疑解惑，化解潛在不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目周邊居民維權(quán)意識(shí)高漲情況下，極有可能引發(fā)鄰避沖突。

（四）利益補(bǔ)償機(jī)制不明確

鄰避設(shè)施項(xiàng)目周邊居民承擔(dān)著鄰避設(shè)施帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而整個(gè)社會(huì)享受到了鄰避設(shè)施帶來(lái)的利益。從公平角度看，需要對(duì)項(xiàng)目周邊居民的利益進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)踐證明，利益補(bǔ)償也是消除居民鄰避阻力的有效方式。然而在鄰避沖突事件發(fā)生時(shí)，多數(shù)情況下利益補(bǔ)償方案或者補(bǔ)償計(jì)劃不明確、不充分，或者只是對(duì)鄰避設(shè)施附近的居民進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，缺少其他配套的利益補(bǔ)償方案。居民關(guān)心的自身利益問(wèn)題沒(méi)有得到明確的答復(fù)，難免會(huì)表現(xiàn)出對(duì)抗情緒。

（五）沖突雙方存在認(rèn)知差異

政府與公眾對(duì)于鄰避設(shè)施的潛在風(fēng)險(xiǎn)，在認(rèn)知上存在較大的差異，這是誘發(fā)鄰避沖突的一項(xiàng)重要因素。鄰避設(shè)施存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要政府與公眾進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，通過(guò)適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)溝通來(lái)消弭公眾的恐慌或者不滿(mǎn)情緒。面對(duì)鄰避設(shè)施潛在的風(fēng)險(xiǎn)，政府一方偏于理性，往往認(rèn)為未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)可以控制、可以接受，而公眾一方偏于感性，期待鄰避設(shè)施應(yīng)保證絕對(duì)的安全。沖突雙方認(rèn)知上的差異，如果不能達(dá)到一個(gè)認(rèn)知上的平衡點(diǎn)，就會(huì)導(dǎo)致矛盾糾紛逐步加劇。

（六）政府公信力有待于提高

近年來(lái)，由于行政機(jī)關(guān)在依法行政方面問(wèn)題比較集中，尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域問(wèn)題突出，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)地方政府的信任度普遍不高，政府在社會(huì)公眾心目中的公信力有所下降，這是鄰避設(shè)施項(xiàng)目頻頻遭遇抵制、繼而陷入鄰避沖突困局的重要原因。

三、鄰避沖突預(yù)防和化解的域外經(jīng)驗(yàn)

在鄰避沖突的預(yù)防和化解方面，美國(guó)、德國(guó)、瑞典、新加坡和日本等地經(jīng)過(guò)逐步探索，形成了較有成效的經(jīng)驗(yàn)做法。

（一）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)在鄰避沖突預(yù)防和化解方面，主要采取的措施是給予鄰避設(shè)施項(xiàng)目附近的居民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者實(shí)行多主體共同決策的模式。比如，弗吉尼亞州查爾斯市在建造固廢填埋場(chǎng)時(shí)，就面向項(xiàng)目當(dāng)?shù)鼐用裢瞥隽私档拓?cái)產(chǎn)稅、完善教育系統(tǒng)、免費(fèi)收取垃圾等一系列補(bǔ)償措施，較好地避免了鄰避問(wèn)題；而紐約州則曾經(jīng)為轄管的縣、市提供了一個(gè)建設(shè)固廢填埋場(chǎng)的機(jī)會(huì)，并且明確規(guī)定了利益補(bǔ)償機(jī)制，同意建設(shè)固廢填埋場(chǎng)的社區(qū)將會(huì)得到100 萬(wàn)—200 萬(wàn)美元的利益補(bǔ)償，最終一個(gè)擁有1300 名居民的社區(qū)自愿“投標(biāo)”建設(shè)新的固廢填埋場(chǎng)。

（二）德國(guó)經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)為預(yù)防和化解鄰避沖突，建立了“共識(shí)會(huì)議”制度。德國(guó)的地方政府在鄰避項(xiàng)目選址啟動(dòng)之初，就積極主動(dòng)與鄰避項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐木用翊磉M(jìn)行溝通，圍繞項(xiàng)目選址的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行反復(fù)討論。當(dāng)?shù)氐木用裨陧?xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專(zhuān)家選擇上有權(quán)自主決定，居民可以選擇專(zhuān)家參與鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃、具體補(bǔ)償方案的制定等多個(gè)程序。通過(guò)實(shí)施“共識(shí)會(huì)議”制度直至達(dá)成共識(shí)，往往會(huì)經(jīng)過(guò)1 年時(shí)間，甚至?xí)L(zhǎng)。從表面上看，“共識(shí)會(huì)議”制度導(dǎo)致花費(fèi)了大量時(shí)間去溝通論證，但是由于雙方已經(jīng)達(dá)成了“共識(shí)”，鄰避設(shè)施項(xiàng)目推進(jìn)沒(méi)有了阻力，比較好地避免了鄰避沖突事件的發(fā)生。

（三）瑞典經(jīng)驗(yàn)

在鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、核能安全風(fēng)險(xiǎn)等方面，瑞典比較重視與民眾進(jìn)行有效溝通。瑞典的核能安全機(jī)關(guān)和輻射保護(hù)局，專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了涵蓋信息透明、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、組織參與、公民參與等內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)溝通模式（RISCOM），以更好地體現(xiàn)政府工作的透明度，贏得瑞典公民的信任。在過(guò)去的10 余年時(shí)間里，先后有5 個(gè)歐盟國(guó)家借鑒瑞典的風(fēng)險(xiǎn)溝通模式（RISCOM）來(lái)解決核廢棄物等鄰避設(shè)施產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

（四）新加坡經(jīng)驗(yàn)

新加坡的化工產(chǎn)業(yè)是其經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一，政府采取了多項(xiàng)措施，來(lái)預(yù)防和化解鄰避沖突。一是嚴(yán)格執(zhí)行污染控制法律規(guī)定。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)污染排放的監(jiān)管，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)實(shí)施重罰，使得企業(yè)的環(huán)境違法成本遠(yuǎn)高于其違法生產(chǎn)的實(shí)際收益。二是注重培塑政府的公信力。政府嚴(yán)格管理鄰避設(shè)施項(xiàng)目，推進(jìn)鄰避設(shè)施項(xiàng)目相關(guān)信息公開(kāi)透明，加強(qiáng)與公眾的溝通，有序組織公眾到項(xiàng)目設(shè)施內(nèi)部參觀，讓公眾真正了解風(fēng)險(xiǎn)，消除公眾心理上的不安，從而逐步贏得公眾對(duì)政府的信任和信心。三是對(duì)鄰避項(xiàng)目周邊的居民進(jìn)行利益補(bǔ)償。限于國(guó)土面積比較狹小，雖然新加坡將化工企業(yè)相對(duì)集中地建在裕廊島，但裕廊島距離新加坡島也只有大約1 公里之遙。新加坡政府通過(guò)在鄰避項(xiàng)目周邊地區(qū)建設(shè)養(yǎng)老公寓、綠地公園、兒童游樂(lè)園以及完善醫(yī)療設(shè)施等方式改善環(huán)境，給當(dāng)?shù)毓妿?lái)看得見(jiàn)的福利。

（五）日本經(jīng)驗(yàn)

日本政府針對(duì)垃圾焚燒廠建設(shè)帶來(lái)的鄰避糾紛，采取的措施有：一是推行各區(qū)“自己處理”垃圾的理念。比如，東京提出各區(qū)應(yīng)自行建設(shè)垃圾焚燒廠處理垃圾，逐步形成了公眾對(duì)所在市區(qū)應(yīng)當(dāng)自己處理垃圾的認(rèn)知，為垃圾處置場(chǎng)地的選址建設(shè)減小了阻力。二是通過(guò)立法嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。比如，日本的《廢棄物管理法》明確規(guī)定了垃圾焚燒廠應(yīng)達(dá)到的燃燒溫度、建筑結(jié)構(gòu)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件，以及二噁英和廢氣、廢水中有害物質(zhì)的濃度檢測(cè)要求。三是注重科普教育和環(huán)保宣傳。通過(guò)加強(qiáng)垃圾焚燒有關(guān)的科普教育和環(huán)保宣傳，組織社會(huì)公眾參觀垃圾焚燒廠，消除社會(huì)公眾對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠的心理恐懼。此外，政府和企業(yè)還采取在垃圾焚燒廠附近建設(shè)休閑場(chǎng)所、溫水游泳池和健身場(chǎng)所等方式，改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，提供相應(yīng)的社會(huì)福利條件。

除上述國(guó)家、地區(qū)外，其他一些國(guó)家也在鄰避沖突的預(yù)防和化解方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)。比如，加拿大建立了危險(xiǎn)設(shè)施信息披露制度，明確了選址企業(yè)、技術(shù)專(zhuān)家和普通公眾搜集使用相關(guān)證據(jù)的平等權(quán)利；意大利采取市場(chǎng)談判的模式，通過(guò)市場(chǎng)化路子解決鄰避問(wèn)題，意大利熱電廠的選址建設(shè)多采用市場(chǎng)談判的模式，由鄰避設(shè)施項(xiàng)目承建企業(yè)直接與項(xiàng)目周邊的社區(qū)進(jìn)行談判，既淡化了政府在選址中的鄰避沖突，同時(shí)也將解決鄰避項(xiàng)目選址沖突可能產(chǎn)生的費(fèi)用內(nèi)化為選址的成本。

四、中國(guó)式鄰避沖突的預(yù)防和化解路徑

有效預(yù)防和化解鄰避沖突，需要借鑒國(guó)（境）外有益經(jīng)驗(yàn)做法，從國(guó)情實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的鄰避沖突治理方法。實(shí)踐中主要措施有：

（一）健全基層協(xié)商民主機(jī)制

分析近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的鄰避沖突事件，正如前文所述，行政決策上的不科學(xué)、公眾參與不夠都是其中的重要因素。解決這些問(wèn)題，必須提高行政決策的科學(xué)性、民主性，重視加強(qiáng)政府與公眾之間的協(xié)商。公眾參與是社會(huì)主義民主政治的重要方面，公眾參與的意義在于賦予公眾表達(dá)個(gè)人需求、提出利益主張的渠道和平臺(tái)，從而使政府的決策更為科學(xué)、民主、合理，政策的制定更符合民眾的期待。[3]要健全民意表達(dá)機(jī)制，完善公眾參與制度，通過(guò)加強(qiáng)宣傳、信息公開(kāi)、專(zhuān)家論證、民意征集、組織聽(tīng)證等方式推動(dòng)公眾與地方政府之間的溝通交流。地方政府應(yīng)認(rèn)真、及時(shí)、全面地回應(yīng)公眾提出的問(wèn)題，及早預(yù)防和化解鄰避糾紛。政府部門(mén)在鄰避設(shè)施建設(shè)初期如能主動(dòng)征求公眾意見(jiàn)，邀請(qǐng)項(xiàng)目周邊的公眾代表參與決策，將有助于消弭雙方意見(jiàn)上的分歧，促使雙方形成項(xiàng)目建設(shè)上的共識(shí)，可以有效避免后期陷于被動(dòng)尷尬的局面，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）推動(dòng)鄰避設(shè)施信息公開(kāi)

預(yù)防和化解鄰避沖突，必須建立透明、公正的鄰避設(shè)施信息公開(kāi)機(jī)制，要求政府有效實(shí)施信息公開(kāi)，保證公眾對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。政府在作出鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策時(shí)，應(yīng)預(yù)先將相關(guān)信息公開(kāi)并進(jìn)行有效說(shuō)明，在政府網(wǎng)站、社交平臺(tái)、社區(qū)公告欄、小區(qū)物業(yè)中心等公眾容易知曉的媒介渠道，及時(shí)發(fā)布鄰避設(shè)施環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，把鄰避設(shè)施的負(fù)外部性大小、專(zhuān)家觀點(diǎn)、有關(guān)的福利等信息及時(shí)告知公眾，讓公眾來(lái)評(píng)判項(xiàng)目建設(shè)的利弊得失。在項(xiàng)目建設(shè)中、項(xiàng)目建成后，政府要加強(qiáng)對(duì)鄰避設(shè)施的環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測(cè)，相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)向公眾公開(kāi)，有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，不斷提升政府的公信力。

（三）科學(xué)回應(yīng)群眾利益訴求

鄰避沖突一定程度上反映了由于風(fēng)險(xiǎn)分配的不公平所導(dǎo)致的“環(huán)境不正義”。從某種意義上講，生存在地球這個(gè)大家園的每一個(gè)個(gè)體都具有免遭環(huán)境迫害、平等享受潔凈空氣和安全環(huán)境的權(quán)利。眾所周知，大多數(shù)的鄰避設(shè)施項(xiàng)目在滿(mǎn)足社會(huì)公眾的公共利益需求的同時(shí)，也給項(xiàng)目周邊居民帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府不能只考慮公共利益，忽略項(xiàng)目周邊居民的權(quán)益，應(yīng)積極主動(dòng)地回應(yīng)公眾的利益訴求，以利益補(bǔ)償來(lái)對(duì)沖鄰避問(wèn)題。實(shí)踐證明，如果項(xiàng)目周邊居民能夠得到合理的補(bǔ)償，則引發(fā)鄰避沖突事件的概率會(huì)大大降低。為此，對(duì)于遭受鄰避設(shè)施影響的居民，政府要及時(shí)給予必要的補(bǔ)償，制定多元化的利益補(bǔ)償方案，保障當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏ɡ?，比如?duì)鄰避設(shè)施周邊居民直接給付金錢(qián)、提供有關(guān)賦稅的減免，建設(shè)綠地公園、健身場(chǎng)所、游樂(lè)設(shè)施等公眾喜歡的公共設(shè)施，增加社區(qū)的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)福利，以此換取項(xiàng)目周邊公眾的理解和支持。

（四）構(gòu)建多元主體治理機(jī)制

鄰避沖突挑戰(zhàn)的是傳統(tǒng)的“自上而下”式的鄰避設(shè)施建設(shè)管理模式，有效預(yù)防和化解鄰避沖突必須創(chuàng)新治理模式，完善鄰避沖突治理機(jī)制。鄰避問(wèn)題的解決，既需要政府依法履職，也需要企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。實(shí)踐中，可以嘗試引入市場(chǎng)談判機(jī)制，鼓勵(lì)和支持符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)與項(xiàng)目所在地周邊居民進(jìn)行談判，將解決選址沖突可能產(chǎn)生的費(fèi)用內(nèi)化為選址成本，由企業(yè)與政府共同承擔(dān)起鄰避效應(yīng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。從近些年發(fā)生的一系列鄰避沖突事件來(lái)看，鄰避問(wèn)題得以有效解決，不能僅靠政府決策和企業(yè)投資，必須發(fā)揮好社會(huì)協(xié)同作用，完善政府與社會(huì)的共同監(jiān)管制度，比如引入第三方的專(zhuān)業(yè)公司針對(duì)鄰避設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)測(cè)，積極引導(dǎo)社區(qū)開(kāi)展協(xié)同監(jiān)督；與此同時(shí)，鄰避設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)必須得到公眾的認(rèn)可和支持，對(duì)此可以探索由公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇，或者環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家的選聘，消減公眾對(duì)環(huán)境評(píng)估報(bào)告的疑慮和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的恐懼心理。鄰避設(shè)施與公眾利益息息相關(guān)，并且為社會(huì)廣泛關(guān)注，不能僅僅是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”“治標(biāo)不治本”，必須建立“政府負(fù)責(zé)+市場(chǎng)投資+社會(huì)協(xié)同+公眾參與”的多元主體治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在鄰避設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中政府、企業(yè)和社會(huì)公眾多方面的良性互動(dòng)與協(xié)同共治。

（五）完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指針對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上制定風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，從而有效預(yù)防、避免和減小項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。鄰避設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施之前，有計(jì)劃地組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這是降低鄰避沖突事件概率行之有效的措施。在公眾環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益高漲的當(dāng)今社會(huì)，對(duì)于鄰避設(shè)施建設(shè)，如果地方政府不顧公眾意見(jiàn)，消極應(yīng)對(duì)，就有很大可能激發(fā)公眾的不滿(mǎn)情緒，一旦這種情緒蔓延開(kāi)來(lái)，公眾就會(huì)采取不同方式以示抗議，甚至由此引發(fā)鄰避沖突事件。為此，必須完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立嚴(yán)格的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度，加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范，從源頭上預(yù)防鄰避沖突、避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生。

（六）加強(qiáng)公眾科學(xué)普及教育

公眾對(duì)于鄰避設(shè)施的反應(yīng)不同，主要是因?yàn)橹饔^上的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異導(dǎo)致。由于政府部門(mén)和相關(guān)企業(yè)對(duì)涉及鄰避設(shè)施項(xiàng)目的信息發(fā)布不及時(shí)、科普知識(shí)宣傳不到位、正向引導(dǎo)不充分等原因，造成社會(huì)公眾對(duì)于項(xiàng)目相關(guān)情況了解不深入，加之又缺乏相關(guān)的科學(xué)知識(shí)，當(dāng)他們對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生恐慌心理、感覺(jué)到自身的利益會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)而遭受不必要的損失時(shí)，心理情緒的燃點(diǎn)會(huì)急速降低，這種情況下很容易被一些別有用心的人員所煽動(dòng)，進(jìn)而失去自己的理性認(rèn)知，在缺少法律常識(shí)的情況下，采取一些比較激烈的抗?fàn)幨侄蝸?lái)維護(hù)和爭(zhēng)取利益。如果發(fā)生了鄰避糾紛不能及時(shí)得到有效的化解，則會(huì)愈演愈烈直至引發(fā)鄰避沖突群體性事件，造成不必要的損失。因此，政府應(yīng)注重加大對(duì)社會(huì)公眾的法律知識(shí)教育、相關(guān)科學(xué)知識(shí)的普及宣傳，盡可能地減小由于公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的偏差而誘發(fā)鄰避沖突。

（七）加快相關(guān)領(lǐng)域立法進(jìn)程

法治是化解社會(huì)矛盾糾紛的重要依托。目前，我國(guó)還沒(méi)有制定鄰避設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。鄰避設(shè)施項(xiàng)目的選址、鄰避沖突的解決缺少專(zhuān)門(mén)的法律依據(jù)，國(guó)家層面需要加快鄰避沖突預(yù)防和化解方面的立法進(jìn)程。在地方立法中，近年來(lái)出臺(tái)有鄰避設(shè)施選址和鄰避沖突解決的相關(guān)法規(guī)。比如，廣東省為解決垃圾處理鄰避問(wèn)題，于2016年頒布實(shí)施 《關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，規(guī)范了垃圾處理設(shè)施選址，強(qiáng)調(diào)垃圾處理設(shè)施選址建設(shè)是全社會(huì)的共同責(zé)任，突出居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址的科學(xué)性和公正性，要求堅(jiān)持規(guī)劃先行、區(qū)域統(tǒng)籌、聯(lián)建共享、環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，做好與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接，并且規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)完善垃圾處理設(shè)施周邊居民的訴求表達(dá)機(jī)制，健全糾紛協(xié)商解決機(jī)制，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，回饋垃圾處理設(shè)施周邊居民，公民、法人或者其他組織認(rèn)為政府及有關(guān)部門(mén)關(guān)于垃圾處理設(shè)施選址的行為不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議、訴訟等法定途徑解決。借鑒廣東省的做法，地方可以通過(guò)立法形式來(lái)規(guī)范鄰避設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，以便有效預(yù)防和化解鄰避沖突。

五、結(jié)語(yǔ)

鄰避沖突是社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，其影響范圍十分廣泛。鄰避設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)能否順利推進(jìn)，既關(guān)系地方政府的形象和公信力，也關(guān)系項(xiàng)目周邊群眾的切身利益。作為地方政府，應(yīng)始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，在鄰避項(xiàng)目建設(shè)上做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策，積極預(yù)防、妥善化解鄰避沖突，不斷提升綜合治理能力，增強(qiáng)廣大群眾的獲得感、幸福感和安全感。