王芳

摘? 要：新《檔案法》賦予檔案開(kāi)放主體在檔案開(kāi)放的期限、審核、多元參與、權(quán)利保障、監(jiān)督與責(zé)任等方面較大的裁量權(quán)。通過(guò)運(yùn)用權(quán)力制約理論對(duì)檔案開(kāi)放裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，有利于規(guī)范檔案開(kāi)放權(quán)的行使、保障檔案利用者和相關(guān)主體的權(quán)益以及促進(jìn)新《檔案法》的全面實(shí)施。在條件成熟時(shí)，應(yīng)盡快修訂完善《檔案法實(shí)施辦法》和地方檔案法規(guī)規(guī)章，對(duì)新《檔案法》檔案開(kāi)放期限、審核、多元參與、權(quán)利保障、監(jiān)督與責(zé)任等規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。

關(guān)鍵詞：檔案開(kāi)放;裁量權(quán);權(quán)力制約;規(guī)制

Abstract： The new “Archives Law” entrusts the subject of archives opening with great discretion in the period of archives opening， examination and verification， diversified participation， right protection， supervision and responsibility. Using the power restriction theory to regulate the discretion of archival opening is beneficial to standardize the exercise of archival opening right， protect the rights and interests of archival users and related subjects， and promote the comprehensive implementation of the new? “Archives Law”. When conditions are ripe， the Measures for the Implementation of the? “Archives Law”? and local archives laws and regulations should be revised as soon as possible， and the provisions of the new “Archives Law” should be detailed， such as the time limit for opening Archives， examination and verification， diversified participation， rights protection， supervision and responsibility.

Keywords： Archives open; Discretion; Power restriction; Rules and regulations

1 問(wèn)題的提出

新《檔案法》賦予檔案開(kāi)放主體較大的裁量權(quán)。由于行政權(quán)本身的擴(kuò)張性，如果沒(méi)有完善的立法規(guī)制，容易導(dǎo)致檔案開(kāi)放裁量權(quán)的濫用。新《檔案法》的實(shí)施雖然已經(jīng)初見(jiàn)成效，但仍然不能完全解決檔案開(kāi)放實(shí)踐中的一系列困境。因此，有必要在權(quán)力制約視角下研究檔案開(kāi)放裁量權(quán)的規(guī)制問(wèn)題，通過(guò)運(yùn)用權(quán)力制約理論來(lái)指導(dǎo)《檔案法》相關(guān)配套立法的出臺(tái)，促進(jìn)新《檔案法》的順利實(shí)施。

2 新《檔案法》中檔案開(kāi)放裁量權(quán)的表現(xiàn)

檔案開(kāi)放裁量權(quán)是指檔案開(kāi)放主體在行使檔案開(kāi)放權(quán)時(shí)，在法定范圍內(nèi)有一定的選擇權(quán)。為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的檔案規(guī)制實(shí)踐，新《檔案法》中有許多比較原則性的表述，使用了一些諸如“不宜”“及時(shí)”“重大利益”以及“必要”等不確定法律概念，這使檔案開(kāi)放主體有了很大的“判斷余地”。換言之，新《檔案法》賦予檔案開(kāi)放主體一定的裁量權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，檔案開(kāi)放主體在檔案開(kāi)放的期限、審核、多元參與、權(quán)利保障、監(jiān)督與責(zé)任等方面有較大的裁量權(quán)。

2.1 檔案開(kāi)放期限中的裁量權(quán)。新《檔案法》第二十七條對(duì)檔案開(kāi)放期限的表述比較原則，導(dǎo)致實(shí)踐中檔案開(kāi)放主體的裁量權(quán)較大。第一，該條款中“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案”的規(guī)定，對(duì)于其中的“等”字究竟應(yīng)當(dāng)理解為“等內(nèi)”還是“等外”？也就是說(shuō)，可以少于25年向社會(huì)開(kāi)放的檔案是只包括經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化這四類，還是不限于這四類檔案？理論界和實(shí)踐部門對(duì)該問(wèn)題的理解并不統(tǒng)一。另外，該條款中檔案封閉期的“少于二十五年”的規(guī)定，涉及的時(shí)間幅度太寬泛，檔案開(kāi)放主體的裁量空間太大。第二，該條款中的“重大利益”和“到期不宜開(kāi)放”均屬于不確定法律概念，需要具體界定其各自的范圍。

2.2 檔案開(kāi)放審核中的裁量權(quán)。新《檔案法》第三十條規(guī)定了檔案的開(kāi)放審核問(wèn)題，但是，該條款的規(guī)定比較簡(jiǎn)略。第一，該條款分別規(guī)定了向檔案館移交檔案前和移交后的檔案開(kāi)放審核的主體。其中，檔案館與檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)對(duì)館藏檔案的開(kāi)放審核。然而，該規(guī)定沒(méi)有明確開(kāi)放審核中這些主體之間的具體職責(zé)，也沒(méi)有規(guī)定這些主體在審核過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)如何處理，這容易導(dǎo)致這些主體在實(shí)踐中的互相推諉和難以追責(zé)。第二，新《檔案法》沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)定檔案開(kāi)放審核的具體程序。該法對(duì)檔案開(kāi)放審核的方法、時(shí)限與步驟等重要問(wèn)題都沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)定。檔案開(kāi)放審核直接決定著人民能否充分利用檔案以及檔案相關(guān)主體的權(quán)益是否得到保障?，F(xiàn)有立法對(duì)檔案開(kāi)放審核程序的粗略規(guī)定，容易造成實(shí)踐中檔案開(kāi)放審核的隨意性。第三，對(duì)于進(jìn)入檔案館前已公開(kāi)檔案，進(jìn)入檔案館后能否繼續(xù)開(kāi)放？新《檔案法》對(duì)該問(wèn)題態(tài)度不明確。實(shí)際上，如果進(jìn)館前已經(jīng)公開(kāi)的檔案在進(jìn)館后反倒不能開(kāi)放，邏輯上行不通。[1]

2.3 多元主體參與中的裁量權(quán)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中”。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理實(shí)踐，政府必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變社會(huì)治理的理念和方式。順應(yīng)當(dāng)下公私合作治理的趨勢(shì)，在檔案開(kāi)放中也需要多元主體的廣泛參與，彌補(bǔ)民主性與科學(xué)性的不足，提高檔案開(kāi)放權(quán)行使的合法程度。新《檔案法》雖然規(guī)定了鼓勵(lì)社會(huì)力量參與檔案事業(yè)，但該法對(duì)于社會(huì)力量參與檔案事業(yè)的規(guī)定尚處于宣示和號(hào)召層面，而對(duì)多元主體參與檔案開(kāi)放的范圍、方式、內(nèi)容、權(quán)利、責(zé)任等問(wèn)題均沒(méi)有明確規(guī)定?？梢哉f(shuō)，“多元主體參與檔案治理的體系尚未形成，協(xié)同合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的治理格局有待完善”。[2]立法的籠統(tǒng)規(guī)定導(dǎo)致檔案開(kāi)放實(shí)踐中多元主體參與實(shí)際上處于“弱勢(shì)”和“無(wú)序”的狀態(tài)。

2.4 權(quán)利保障中的裁量權(quán)。在規(guī)范檔案開(kāi)放權(quán)行使的同時(shí)，需注重相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)利保障，而利害關(guān)系人的積極參與又能監(jiān)督和規(guī)范檔案開(kāi)放權(quán)的行使。檔案開(kāi)放權(quán)的違法或不當(dāng)行使會(huì)損害相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益，利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)有權(quán)了解可能影響其合法權(quán)益的檔案開(kāi)放行為。因此，檔案開(kāi)放主體在檔案開(kāi)放之前對(duì)于檔案開(kāi)放相關(guān)利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)（緊急情況除外），同時(shí)給予相關(guān)利害關(guān)系人提出異議的權(quán)利。但是，新《檔案法》沒(méi)有明確規(guī)定在檔案開(kāi)放程序中，檔案開(kāi)放的利害關(guān)系人享有知情同意權(quán)、異議權(quán)等。另外，該法規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)方式太簡(jiǎn)略，新《檔案法》僅在第二十八條規(guī)定了“投訴”的救濟(jì)方式，而且，該法并沒(méi)有明確規(guī)定受理投訴的檔案主管部門的級(jí)別、受理期限以及處理期限等問(wèn)題，也沒(méi)有規(guī)定公民對(duì)投訴處理結(jié)果不滿意或者檔案主管部門沒(méi)有及時(shí)作出投訴處理結(jié)果的，是否可以尋求其他救濟(jì)途徑。這無(wú)法為公民的檔案利用權(quán)提供及時(shí)、全面的救濟(jì)。[3]

2.5 監(jiān)督與責(zé)任追究中的裁量權(quán)。監(jiān)督與責(zé)任追究是實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放的權(quán)責(zé)統(tǒng)一和保障檔案依法開(kāi)放的客觀要求。新《檔案法》專門新增了第六章“監(jiān)督檢查”，并在第七章規(guī)定了法律責(zé)任。但是，關(guān)于監(jiān)督與責(zé)任追究的規(guī)定總體來(lái)看比較籠統(tǒng)。第一，新《檔案法》第四十六條賦予一切單位和個(gè)人舉報(bào)檔案違法行為的權(quán)利，并要求接到舉報(bào)的檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)依法及時(shí)處理。但是，由于“及時(shí)”屬于不確定概念，在實(shí)踐中容易導(dǎo)致舉報(bào)遲遲得不到處理。另外，“依法處理”的規(guī)定比較模糊，該法沒(méi)有明確規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)于其接到的舉報(bào)究竟該如何具體處理。第二，該法對(duì)檔案主管部門和檔案工作人員行使監(jiān)督檢查權(quán)時(shí)可以采取哪些措施以及如何采取措施沒(méi)有明確規(guī)定，這使得實(shí)踐中有關(guān)人員在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)無(wú)所適從，不知采取哪種措施是合法的。第三，該法對(duì)如何進(jìn)行責(zé)任追究的規(guī)定不夠具體。新《檔案法》對(duì)于不按規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放的責(zé)任追究問(wèn)題，僅在第四十八條規(guī)定了處分，以及在第五十一條規(guī)定了依法追究刑事責(zé)任或承擔(dān)民事責(zé)任。其中，對(duì)于處分的規(guī)定比較簡(jiǎn)略。

3 檔案開(kāi)放裁量權(quán)規(guī)制的必要性

3.1 規(guī)范檔案開(kāi)放權(quán)的行使。行政權(quán)具有膨脹的天性，較大的裁量權(quán)使得判斷檔案開(kāi)放權(quán)的行使是否合法問(wèn)題變得更加困難，而且容易成為有關(guān)主體濫用檔案開(kāi)放權(quán)和逃避責(zé)任的理由。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。[4]因此，有必要規(guī)范和約束檔案開(kāi)放的裁量權(quán)，以規(guī)范檔案開(kāi)放權(quán)的行使。

3.2 保障檔案利用者和相關(guān)主體的權(quán)益。依法開(kāi)放檔案能夠保障人民利用檔案的權(quán)利，但是，檔案公開(kāi)權(quán)中檔案利用和個(gè)人信息保護(hù)、版權(quán)保護(hù)等常常存在沖突，尤其是檔案形成主體逐漸多元化，信息網(wǎng)絡(luò)的普及使得侵權(quán)更容易發(fā)生。因此，在檔案開(kāi)放的同時(shí)也要防止有關(guān)主體的個(gè)人信息、版權(quán)等合法權(quán)益受到侵害。權(quán)力以社會(huì)的公眾福利為限，[5]通過(guò)完善檔案開(kāi)放裁量權(quán)的規(guī)制機(jī)制，倒逼檔案開(kāi)放權(quán)的合法行使，從而保障檔案利用者和檔案相關(guān)主體的權(quán)益。

3.3 促進(jìn)新《檔案法》的全面實(shí)施。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”。[6]新《檔案法》的實(shí)施對(duì)促進(jìn)檔案的依法開(kāi)放具有重要意義，然而，新《檔案法》關(guān)于檔案開(kāi)放的規(guī)定比較原則，如果沒(méi)有與之配套的相關(guān)立法加以細(xì)化規(guī)定，檔案開(kāi)放的裁量權(quán)將得不到有效的規(guī)范，這將影響新《檔案法》的順利實(shí)施。因此，應(yīng)盡快對(duì)《檔案法實(shí)施辦法》和地方檔案法規(guī)規(guī)章進(jìn)行修訂完善，促進(jìn)新《檔案法》的全面實(shí)施。

4 檔案開(kāi)放裁量權(quán)規(guī)制的具體路徑

4.1 對(duì)檔案開(kāi)放期限的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。檔案何時(shí)開(kāi)放很可能涉及多元利益和復(fù)雜的利益衡量。檔案開(kāi)放主體不能為了一方利益而完全忽視或者過(guò)度損害另一方利益。為了防止檔案開(kāi)放主體以“公共利益”為名任意侵害私權(quán)利，不能絕對(duì)地認(rèn)定公共利益優(yōu)先或者個(gè)人利益優(yōu)先，而是應(yīng)通過(guò)立法來(lái)協(xié)調(diào)和平衡各種利益，在個(gè)案中具體界定“公共利益”，綜合權(quán)衡判斷哪些權(quán)利應(yīng)該得到何種程度的保護(hù)，從而減少損害的發(fā)生。對(duì)檔案開(kāi)放期限的細(xì)化規(guī)定應(yīng)遵循比例原則。比例原則要求行政主體的行政措施在不得已減損公民權(quán)益時(shí)，應(yīng)將損害盡量降到最低點(diǎn)。檔案何時(shí)開(kāi)放需要具體考量：第一，目的的正當(dāng)性。比例原則要求檔案的開(kāi)放目的應(yīng)當(dāng)符合《檔案法》的立法目的。第二，手段的適當(dāng)性。比例原則要求檔案開(kāi)放主體為了保護(hù)更重要的利益而不得不侵害另一個(gè)利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循最小侵害原則。第三，比例原則要求檔案開(kāi)放可能造成的損害與所要保護(hù)的利益之間應(yīng)當(dāng)成比例。

在配套立法中，需對(duì)新《檔案法》第二十七條檔案開(kāi)放期限進(jìn)行細(xì)化。第一，對(duì)于該條款中的“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案”的“等”字應(yīng)當(dāng)理解為“等內(nèi)”。也就是說(shuō)，可以少于二十五年向社會(huì)開(kāi)放的檔案目前應(yīng)限于經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化這四類，但不排除隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)“等”字作擴(kuò)大解釋的可能性。因?yàn)?，如果將“等”字理解為“等外”，那么立法?duì)于檔案開(kāi)放期限“可以少于二十五年”的檔案范圍將會(huì)無(wú)限擴(kuò)大，甚至使該條款的規(guī)定失去存在的意義。另外，對(duì)“可少于25年”應(yīng)當(dāng)理解為，如果沒(méi)有特殊情況的檔案可以隨時(shí)向社會(huì)開(kāi)放，避免檔案開(kāi)放主體的裁量權(quán)過(guò)大。第二，建議將該條款中的“重大利益”和“到期不宜開(kāi)放”的重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行列舉，并區(qū)分絕對(duì)不能開(kāi)放和相對(duì)不能開(kāi)放事項(xiàng)。其中，國(guó)家秘密或者公開(kāi)后可能危害國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的屬于絕對(duì)不能開(kāi)放事項(xiàng);涉及隱私以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的一般屬于相對(duì)不能開(kāi)放事項(xiàng)，如果第三方同意開(kāi)放或者檔案主管部門認(rèn)為不開(kāi)放會(huì)對(duì)公共利益造成重大不利影響的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放檔案。必要時(shí)，應(yīng)對(duì)涉及“重大利益”和“到期不宜開(kāi)放”的檔案在開(kāi)放時(shí)進(jìn)行匿名化的技術(shù)處理。

4.2 對(duì)檔案開(kāi)放審核的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。在配套立法中，需對(duì)新《檔案法》檔案開(kāi)放審核的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。第一，對(duì)于館藏檔案的開(kāi)放審核，應(yīng)厘清檔案館、檔案形成單位或者移交單位這些主體之間的具體職責(zé)，明確在審核過(guò)程中如果這些主體之間發(fā)生爭(zhēng)議應(yīng)如何處理，防止主體之間的責(zé)任不清。第二，細(xì)化檔案開(kāi)放審核程序規(guī)定。在檔案開(kāi)放程序規(guī)定不完善的情況下，正當(dāng)程序原則可以彌補(bǔ)法定程序的不足。正當(dāng)程序原則將正當(dāng)性作為行政程序的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。正當(dāng)程序原則意味著，若非緊急情況下，無(wú)論法律規(guī)范是否有規(guī)定，檔案開(kāi)放主體都應(yīng)在作出開(kāi)放檔案決定之前，向可能對(duì)其產(chǎn)生不利影響的相關(guān)利害關(guān)系人履行告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取異議等義務(wù)。在條件成熟時(shí)通過(guò)制定配套立法，進(jìn)一步明確檔案開(kāi)放審核的時(shí)限、方法與步驟，使得檔案開(kāi)放審核的規(guī)定具有可操作性。第三，對(duì)于進(jìn)館前已經(jīng)依法公開(kāi)的檔案，應(yīng)當(dāng)明確進(jìn)館后繼續(xù)開(kāi)放，不應(yīng)再有經(jīng)過(guò)一定年限之后公開(kāi)的限制。這在國(guó)外立法中是有規(guī)定的，如瑞士《聯(lián)邦檔案法》規(guī)定，檔案移交前公眾可以獲得的文件，進(jìn)入檔案館后公眾仍然可以獲得。[7]

4.3 對(duì)多元主體參與的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。檔案開(kāi)放往往涉及專業(yè)性問(wèn)題，因此應(yīng)適時(shí)引入第三方參與，提高檔案開(kāi)放的科學(xué)性。另外，檔案開(kāi)放過(guò)程中多元利益的平衡也需要多元主體的有效參與。在配套立法中，有必要對(duì)多元主體參與檔案開(kāi)放的范圍、方式、內(nèi)容、權(quán)利、責(zé)任等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化或補(bǔ)充規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)多元主體的實(shí)質(zhì)性參與，可采取激勵(lì)的方式提高多元主體參與的積極性，健全舉報(bào)投訴制度，充分發(fā)揮多元主體的作用，對(duì)提供線索并經(jīng)查證屬實(shí)的，適當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

4.4 對(duì)權(quán)利保障的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。檔案何時(shí)開(kāi)放以及如何開(kāi)放涉及多元主體之間復(fù)雜的價(jià)值判斷和利益衡量。德國(guó)毛雷爾認(rèn)為，“裁量權(quán)衡時(shí)不僅要考慮公共利益和受益人的利益，也要結(jié)合考慮承受負(fù)擔(dān)的第三人的利益。”[8]國(guó)家在保障人民享有依法利用檔案的權(quán)利的同時(shí)，也不能忽視對(duì)檔案相關(guān)主體權(quán)益的保護(hù)。檔案開(kāi)放應(yīng)遵循“以人民為中心”的根本原則，注重對(duì)檔案相關(guān)主體合法權(quán)益的保護(hù)。當(dāng)人民利用檔案的權(quán)利和檔案相關(guān)主體的權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用平衡保護(hù)原則，全面考慮各方利益主體的權(quán)益，在多元權(quán)益和價(jià)值訴求之間進(jìn)行利益衡量，協(xié)調(diào)不同權(quán)利之間的沖突，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元權(quán)益給予平衡保護(hù)的目的。

檔案開(kāi)放不能忽視對(duì)檔案的相關(guān)主體權(quán)利的保護(hù)，尤其是隨著檔案數(shù)據(jù)開(kāi)放成為趨勢(shì)，個(gè)人信息和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)受到更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在配套立法中，應(yīng)明確規(guī)定檔案開(kāi)放的利害關(guān)系人享有知情同意權(quán)、異議權(quán)等權(quán)利。另外，完善新《檔案法》中第二十八條規(guī)定的“不履行開(kāi)放利用義務(wù)的救濟(jì)方式”。明確受理投訴的檔案主管部門的級(jí)別、受理期限、處理期限、對(duì)投訴處理結(jié)果的救濟(jì)等問(wèn)題。為了發(fā)揮投訴的實(shí)效，應(yīng)格外重視對(duì)投訴處理結(jié)果的救濟(jì)問(wèn)題。如果檔案主管部門逾期不受理投訴或沒(méi)有作出投訴處理決定的，或投訴人對(duì)投訴處理結(jié)果不服的，投訴人有權(quán)向上一級(jí)檔案主管部門舉報(bào)。為了給投訴人提供比較全面的救濟(jì)途徑，應(yīng)明確其享有依法提起行政訴訟或行政復(fù)議的權(quán)利。

4.5 對(duì)監(jiān)督與責(zé)任追究的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。在配套立法中，有必要對(duì)監(jiān)督與責(zé)任追究的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。第一，建議對(duì)新《檔案法》第四十六條中的“舉報(bào)”制度進(jìn)行細(xì)化。對(duì)接到舉報(bào)的檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)的處理期限、程序以及對(duì)處理結(jié)果不服的救濟(jì)途徑等問(wèn)題作補(bǔ)充規(guī)定，以充分發(fā)揮舉報(bào)制度的實(shí)效。第二，明確規(guī)定檔案主管部門和檔案工作人員行使監(jiān)督檢查權(quán)可以采取的措施種類以及這些措施如何具體行使，使監(jiān)督檢查權(quán)的權(quán)責(zé)得以明晰，促使監(jiān)督檢查人員合法行使監(jiān)督檢查權(quán)。第三，建議將責(zé)任追究條款進(jìn)行細(xì)化。細(xì)化新《檔案法》第四十八條對(duì)于不按規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放給予處分的規(guī)定，處分決定的作出應(yīng)充分考慮行為的性質(zhì)、主觀過(guò)錯(cuò)、危害程度、社會(huì)影響等因素。

*本文為2018年山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“習(xí)近平法治思想中的權(quán)力制約理論研究”（編號(hào)：18CXSXJ17）的階段性成果。

2.2 筆墨與心紅紙張管理

2.2.1 筆墨管理。檔案房每年正月需要從盛京工部關(guān)領(lǐng)抄寫檔案所需要的筆墨和心紅紙張。筆者對(duì)嘉慶、道光、咸豐三朝所有的筆墨與心紅紙張管理進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到表2。查考咸豐年間所有涉及請(qǐng)領(lǐng)筆墨的檔案得知，咸豐元年、二年、三年、六年、七年的檔案房領(lǐng)取的也都是筆六十支、墨九兩。

在這幾年間，筆墨數(shù)量基本上沒(méi)有變化，體現(xiàn)了檔案房每年的工作量比較穩(wěn)定和繁重的特點(diǎn)。而其他朝代缺少記載相關(guān)內(nèi)容的檔案，具體數(shù)額無(wú)法考證。

2.2.2 心紅紙張管理。除了筆墨和普通的紙張之外，檔案房還需要關(guān)領(lǐng)心紅紙張。檔案房領(lǐng)取的心紅紙張指的是檔案房的辦公經(jīng)費(fèi)。“在清朝的行政和財(cái)政體制內(nèi)，直省及其各級(jí)衙署除為數(shù)甚少的心紅紙張與燭炭銀外，未設(shè)專項(xiàng)辦公經(jīng)費(fèi)定額。”[9]

結(jié)合表2中檔案的內(nèi)容，可以印證其并非物品，故其不屬于本文研究范圍，下文不作詳細(xì)討論。

2.2.3 筆墨與心紅紙張管理之間的聯(lián)系。由涉及請(qǐng)領(lǐng)筆墨與心紅紙張的檔案得知，咸豐元年、二年、三年、六年、七年的檔案房請(qǐng)領(lǐng)筆墨與心紅紙張的時(shí)間、發(fā)文時(shí)間都是基本一致的，一般在正月下旬，并早于銷毀鈐印空白紙張。而具體數(shù)額在這幾年間都沒(méi)有發(fā)生變化。

3 物品管理職能之二：對(duì)米豆差糧的管理

3.1 發(fā)放賑濟(jì)物品?？登⑹乐螅丝诖罅吭鲩L(zhǎng)，對(duì)自然環(huán)境的利用程度提高。東北的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，自然災(zāi)害的數(shù)量明顯增多?！懊鎸?duì)嚴(yán)重的災(zāi)害，百姓生計(jì)難以維持。清政府積極展開(kāi)救助，逐漸形成了一套較為完善的賑災(zāi)路徑，以期幫助百姓維持正常的生活?！盵10]在賑災(zāi)過(guò)程中，檔案房也發(fā)揮了一定的協(xié)助作用。

在賑災(zāi)過(guò)程中，檔案房主要協(xié)助的是發(fā)放賑濟(jì)物品。而每次受災(zāi)賑濟(jì)物品有所不同，“按照賑濟(jì)的物品分，也可以分為賑糧米、賑銀以及銀米兼賑”。[20]

在《檔案房為金州等界遭災(zāi)欠旗人關(guān)領(lǐng)賑濟(jì)銀米事呈請(qǐng)咨盛京將軍衙門》中記載了“今歲查金州、復(fù)州二城界被災(zāi)五、六分，正身旗人大口八萬(wàn)八千三十三名口，小口一萬(wàn)一千九百六十名口，應(yīng)領(lǐng)初賑一月口米，業(yè)由各城旗民倉(cāng)動(dòng)撥關(guān)領(lǐng)……并遼陽(yáng)牛莊本城等界田禾歉收，分別輕重。輕者均給一月?lián)嵝艨诿?，自?yīng)放給本色米石;重者撫恤兩月，亦照例銀米兼賑”，[21]體現(xiàn)了檔案房協(xié)助官府向那些由于遭遇自然災(zāi)害，莊稼歉收而受災(zāi)的旗民，發(fā)放賑濟(jì)的銀米。同時(shí)實(shí)行差異化管理，分別輕重與大小口，輕者和重者、大口和小口有不同的賑濟(jì)辦法。

3.2 管理官員相關(guān)的米豆差糧

3.2.1 催促官員交納差糧。催促官員交納差糧主要為催促莊頭交納差糧。這部分職能與檔案房職官管理職能存在部分重合。道光二十一年的《檔案房呈為嚴(yán)催莊頭按限交納差糧事》記載：“查得會(huì)計(jì)司催辦△黑牛館豆石、粟米、燒柴并應(yīng)交地畝、余租、艮兩。倉(cāng)上食辛者庫(kù)谷糧各有定限例，應(yīng)年清年款。該督承催并兼司之員催辦全完，均得記錄一久，歷經(jīng)辦理在案，今查倉(cāng)糧等項(xiàng)，竟有十九、二十兩年拖欠，以致倉(cāng)糧不敷散放，殊屬違例之至，著限于十二月十五日，務(wù)將兩年所欠差徭役依限歸數(shù)完交，如在違限不交，定將承督催分別辦理。至于本年十月開(kāi)征新差，尤宜照例按限交納，不得仍蹈前轍，任意拖欠。為此特諭等諭奉此，除飭令該會(huì)計(jì)司催長(zhǎng)出票，嚴(yán)飭欠差之各承催作速，實(shí)力催令莊頭等務(wù)必遵諭。按限完交外，理合呈堂存案?jìng)洳榭梢??！盵22]這里強(qiáng)調(diào)了根據(jù)核查，發(fā)現(xiàn)有莊頭拖欠差糧，檔案房發(fā)文勒令其立刻交納差糧。而不交納差糧的官員則會(huì)受到相應(yīng)懲罰。咸豐五年十月的《檔案房為王常剛代辦錢糧一案?jìng)魅≌曝?zé)刑并用刑人役事》中記載了，“前因王常剛一味狡展，是以回明￡傳掌責(zé)之祋，奉△堂諭著傳承德縣職等，奉此隨傳該縣。據(jù)該縣來(lái)文內(nèi)稱：為移覆事案，準(zhǔn)貴衙門￡移取掌責(zé)刑具，并用刑人役審辦案件。等因準(zhǔn)此縣查。內(nèi)務(wù)府系△△宮殿重地，若用刑具拷審案件，必須請(qǐng)用堂印扎取，方可詳送。”[23]而咸豐五年十一月的《檔案房為革退拖欠差銀莊頭王常剛事》中記載了“王常剛既已折服供，認(rèn)欠錢三千余吊，本應(yīng)革退且又累次瀆控，實(shí)屬膽大狡展。相應(yīng)呈請(qǐng)，按例應(yīng)將莊頭斥革，照例票諭該莊親族人等遵照例限接充，其拖欠各項(xiàng)銀兩，俟親丁接充莊頭時(shí)，將伊按年拖欠全行交納完竣，方準(zhǔn)襲替莊頭之缺，其現(xiàn)年應(yīng)交各項(xiàng)錢糧仍令王福昭等五人勒限趕緊催辦，當(dāng)堂交納，如王福昭等按限交納不齊，定行責(zé)戒?！盵24]

結(jié)合以上兩件檔案，可知由于拖欠錢糧，王常剛被革退莊頭官職，并且遭受刑罰。在此之后，由其親屬王福昭繼續(xù)交納拖欠錢糧。其如果不能交納差糧，也會(huì)受到責(zé)戒。

3.2.2 就近關(guān)領(lǐng)餉（俸）米。檔案房在官員發(fā)放俸祿的過(guò)程中，需要幫助官員協(xié)調(diào)關(guān)領(lǐng)餉（俸）米地點(diǎn)。如果居住地點(diǎn)與關(guān)領(lǐng)餉米相距過(guò)遠(yuǎn)，可以通過(guò)檔案房進(jìn)行協(xié)調(diào)。

在嘉慶十九年的《檔案房為庫(kù)使徐自振呈請(qǐng)就近關(guān)領(lǐng)餉米事呈請(qǐng)盛京戶部》中，記載了，“據(jù)庫(kù)使徐自振呈稱，呈為懇恩就近關(guān)領(lǐng)餉米事。竊職附近牛莊居住，距省窎遠(yuǎn)不能相及。懇將職每季應(yīng)領(lǐng)餉米十五斛一斗，接例撥在牛莊倉(cāng)就近關(guān)領(lǐng)，以備養(yǎng)贍家口。伏析恩準(zhǔn)施行，實(shí)為德便等情。呈遞前來(lái)，查得庫(kù)使徐自振應(yīng)領(lǐng)餉米，向在省城旗倉(cāng)關(guān)領(lǐng)苐顧，實(shí)在附近牛莊倉(cāng)居住。其應(yīng)領(lǐng)餉米自本年八月季起，按季應(yīng)照例撥在就近旗倉(cāng)關(guān)領(lǐng)。”[25]這里表明了檔案房幫助官員更改關(guān)領(lǐng)餉（俸）米地點(diǎn)，是其在物品管理過(guò)程中的中轉(zhuǎn)職能的體現(xiàn)。

3.2.3 造送官員俸餉米豆。檔案房管理官員相關(guān)的米豆差糧中，很重要的一部分就是要協(xié)助造送官員俸餉米豆。在咸豐二年的《檔案房為造送官員關(guān)領(lǐng)秋季俸餉米豆事呈請(qǐng)咨盛京戶部》中記載了：“檔案房呈為關(guān)領(lǐng)俸餉米豆事，本年秋季應(yīng)領(lǐng)俸米。佐領(lǐng)三員，各應(yīng)領(lǐng)俸米五十二斛二斗五升;堂主事一員，應(yīng)領(lǐng)俸米三十斛;食六品俸內(nèi)管領(lǐng)一員，應(yīng)領(lǐng)俸米三十斛……于道光三十年十二月內(nèi)，準(zhǔn)△盛京戶部來(lái)文內(nèi)開(kāi)倉(cāng)存豆石較多，請(qǐng)將食俸官員應(yīng)領(lǐng)米內(nèi)抵放豆一成，共應(yīng)俸米四百九十斛零一斗八升四合七勺五抄，豆五十四斛二斗四升二合七勺五抄……以上通共應(yīng)領(lǐng)俸餉米七百三十三斛二斗八升四合七勺五抄，豆五十四斛二斗四升二合七勺五抄。”[26]

在秋季俸餉米豆關(guān)領(lǐng)中，不同級(jí)別、不同官職的官員領(lǐng)取數(shù)量不一的俸餉米豆。而在統(tǒng)計(jì)完具體數(shù)據(jù)之后，檔案房協(xié)助盛京戶部進(jìn)行各員職名與應(yīng)領(lǐng)俸餉米豆數(shù)目和通共的數(shù)目核對(duì)與審計(jì)。

4 物品管理職能之三：對(duì)迎接皇室檔案所需物品的管理

“1644年清人關(guān)移都北京后清統(tǒng)治者將盛京皇宮尊為陪都宮殿。為了表示重視盛京宮殿、‘不忘根本’，除增修宮殿外，還將大量物品移送盛京宮殿收藏?！盵27]

這些皇宮檔案種類豐富，包含圣容、玉牒、玉冊(cè)等等，在送到盛京后，被尊藏在盛京宮殿的不同地方?！盎实鄣氖ト?、御寶尊藏在鳳凰樓中;皇帝皇后的玉冊(cè)、玉寶尊藏在太廟中;玉牒尊藏于敬典閣;實(shí)錄、圣訓(xùn)等尊藏于崇謨閣?！盵28]而在皇室檔案恭送到盛京之前，檔案房需要協(xié)助盛京禮部對(duì)恭送所需的物品提前備辦，如棕毯、彩亭、車輛等。

在《檔案房為恭接圣容應(yīng)領(lǐng)棕毯事呈請(qǐng)咨盛京禮部》中，就提到“此次恭接△△△圣容，搭蓋天橋一座。除先行派員敬謹(jǐn)搭蓋外，至棕毯一節(jié)。咨復(fù)△盛京總管內(nèi)務(wù)府，希將棕馬預(yù)先領(lǐng)出，知照本部，以備縱連，免致臨期鋪設(shè)貽誤可也等因前來(lái)，隨出派催長(zhǎng)慶凱。俟工部搭蓋天橋，量明丈尺應(yīng)用棕毯，若再行出具印領(lǐng)，前趕貴部領(lǐng)取，以備鋪設(shè)”。[29]

這件檔案體現(xiàn)了為恭接圣容需要盛京工部搭蓋天橋，然后盛京禮部根據(jù)天橋大小，量明棕毯尺寸并制作。而《檔案房為恭接玉寶備辦彩亭各項(xiàng)事呈請(qǐng)盛京將軍衙門等》記載到，“△盛京內(nèi)務(wù)府遵照道光二十年成案，敬謹(jǐn)預(yù)備可也，等因前來(lái)。今改鐫△△△玉寶告成于十一年初六日午時(shí)，恭請(qǐng)其之校尉并校尉所穿之駕衣咨行△盛京禮部預(yù)備，并恭請(qǐng)△△△玉寶之彩亭四座、彩綢四匹。咨行盛京工部預(yù)備其彩亭。前引、后護(hù)官員咨行盛京將軍衙門先期預(yù)備，勿致臨期有誤，相應(yīng)開(kāi)錄、粘單，知會(huì)盛京將軍衙門，戶、禮、兵、刑五部可也?！盵30]

這件檔案則體現(xiàn)了檔案房恭接玉寶，協(xié)助備辦四座彩亭、四匹彩綢等物品，并咨行盛京將軍衙門先期預(yù)備玉寶的前引、后護(hù)官員。從以上兩件檔案可以看出，為恭接皇室檔案需要檔案房協(xié)助準(zhǔn)備的物品種類和數(shù)量都是比較多的。

5 物品管理職能之四：對(duì)書籍、畫冊(cè)等的管理

檔案房物品管理所涉及的書籍、畫冊(cè)等也是比較豐富的，包含冊(cè)寶位次圖、時(shí)憲書、圖貼等。例如，咸豐三年的《檔案房為繪送尊藏冊(cè)寶位次圖奏請(qǐng)欽定事呈請(qǐng)咨總管內(nèi)務(wù)府》記載了，“盛京△△△太廟正殿三間，正中一間北面向南供俸：△△△太祖高皇帝、△△△孝慈高皇后、△△△太宗文皇帝、△△△孝端文皇后、△△△孝莊文皇后、世祖章皇帝、△△△孝惠章皇后、△△△孝康章皇后△△△寶冊(cè)各一分。西一間北面向南供俸：△△△圣祖仁皇帝、△△△孝誠(chéng)仁皇后、△△△孝昭仁皇后、孝懿仁皇后、△△△孝恭仁皇后△△△寶冊(cè)各一分。”[31]該位次圖清晰準(zhǔn)確地記載了不同皇帝、皇后的冊(cè)寶的位置及數(shù)量。

時(shí)憲書指歷書，俗稱為皇歷。明清兩朝由欽天監(jiān)每年頒布施行。在清代，“朝廷結(jié)合西方日歷，由欽天監(jiān)每年制作出一部時(shí)憲書頒行天下”。[32]

《黑圖檔》中可查的兩份檔案顯示檔案房在年中六月，從欽天監(jiān)承領(lǐng)時(shí)憲書?！稓J定大清會(huì)典事例（嘉慶朝）》中對(duì)《時(shí)憲書》印發(fā)時(shí)間有這樣的記載：“每年二月初一日，進(jìn)呈來(lái)歲《時(shí)憲書》式。御覽畢，翻譯刊印。四月初一曰，咨呈兵部。由驛遞各省布政使司書式各二本，一本用印存司署，一本不用印，照式刊刻，鈐欽天監(jiān)《時(shí)憲書》印，至期頒發(fā)本省?！盵33]這清晰表明了位于盛京的檔案房獲得《時(shí)憲書》較晚。

而《檔案房為知照崇謨閣上層安設(shè)金龍柜尺寸圖貼說(shuō)樣事呈請(qǐng)咨盛京將軍衙門》記載：“現(xiàn)將現(xiàn)定章程并安設(shè)金龍柜若干座，丈量尺寸，畫圖貼說(shuō)，知照本館再查……崇謨閣上層安設(shè)金龍柜二十二頂，丈量尺寸。書圖貼說(shuō)咨復(fù)實(shí)錄館，查照外暨知照?！盵34]體現(xiàn)了檔案房在管理皇室檔案之外，也參與接收皇帝圣旨如何缺筆書寫的字樣、金龍柜圖貼說(shuō)等。

6 物品管理職能之五：維護(hù)宮殿相關(guān)的物品管理

6.1 對(duì)修葺與破損宮殿相關(guān)物料的管理。沈陽(yáng)故宮為清朝初期的皇宮，被稱作“陪都宮殿”，包含一系列珍貴的建筑群。檔案房除了要在每年年底協(xié)助宮殿防火外，也需要協(xié)助某個(gè)盛京皇宮建筑修葺物料的管理。如咸豐元年五月的《檔案房為派員看管承修繼思齋物料事呈請(qǐng)咨盛京工部》中記載：“請(qǐng)△△欽派大臣承修盛京宮內(nèi)△繼思齋等四處，移咨前來(lái)查。向來(lái)本衙門每逢修工之際，應(yīng)派跟工看活照料開(kāi)門放匠之官員、執(zhí)事人等，在工行走之處……出派營(yíng)造司官員、執(zhí)事人等跟工看活照管物料，放匠開(kāi)門、啟閉各門，嚴(yán)禁火燭?！盵35]這件檔案清晰地體現(xiàn)了在咸豐元年繼思齋承修中，協(xié)助出派官員跟工照管物料。

而《檔案房為派員估修文德武功坊瓦片脫落工程事呈請(qǐng)咨盛京工部》記載了：“準(zhǔn)△盛京內(nèi)務(wù)府咨修△△文德、武功二坊牌樓頭停脊獸瓦片間有脫落。椽望升斗間有糟朽，通天柱八根搶木十六根，門十二扇俱已糟朽、損壞。油飾爆裂，門栓、鐵判俱已損壞。地腳沉陷，條石走錯(cuò)。”[36]這件檔案則體現(xiàn)了檔案房協(xié)助估修已經(jīng)破損的文德、武功二坊牌樓。綜合以上兩件檔案，可以看出檔案房在宮殿修葺前與修葺中都發(fā)揮著協(xié)作管理物料的作用，體現(xiàn)了管理的連續(xù)性。

6.2 宮殿附近柴薪與花炮管理。因?yàn)楣糯鷮m殿主要為木制，一旦起火，后果慘重，所以相關(guān)的各部門非常重視防火工作，尤其是在每年年末。而在防火這方面，《黑圖檔》檔案房的檔案中也有很多相關(guān)記載。其主要體現(xiàn)為禁止堆積柴薪和擅放花炮。

例如，在嘉慶十二年十二月十二日的《檔案房為宮殿附近嚴(yán)放堆積柴薪等事呈請(qǐng)咨盛京將軍等衙門》中記載了：“△宮殿重地關(guān)系緊要，附近居住旗民、戶鋪人等各宜小心火燭，不得任意堆積柴薪，且現(xiàn)值年節(jié)，附近居住旗民人等，難免任意混放火炮。不以火燭為事者嚴(yán)行。曉諭旗民、地方官，務(wù)須不時(shí)稽查。倘若有此等堆積柴薪、混放火炮，不意火燭為事之人即鎖拿，嚴(yán)加治罪外，仍將地方官員一并重處?！盵37]而這件檔案中都明確提到了在隆冬時(shí)節(jié)，為了防火，檔案房輔助傳達(dá)禁止在宮殿附近堆積柴薪、擅放花炮，打掃宮殿附近的冰雪與糞土的指示。

值得注意的是，此類檔案的發(fā)文日期多在十二月中旬，反映了春節(jié)前的隆冬時(shí)節(jié)，正值年關(guān)，柴草干燥，是防火的重點(diǎn)時(shí)期。同時(shí)，從具體的管理要求來(lái)看，體現(xiàn)了對(duì)宮殿附近防火的重視與防火工作的嚴(yán)格要求。

而嚴(yán)禁堆放柴薪可能是在其他情況下的要求。如咸豐元年六月的《檔案房為宮殿周圍嚴(yán)禁堆放柴薪事呈請(qǐng)咨盛京戶部等》提到，“宮殿重地最關(guān)緊要，茲值修理△繼思齋等處工程，所有木植在西華門外開(kāi)鋸。除飾本衙門，該班官員領(lǐng)催兵丁等嚴(yán)行稽查，阻攔閑雜人等，禁止穿朝往來(lái)行走外，相應(yīng)知照△盛京工部，轉(zhuǎn)飭并知照△盛京將軍衙門府尹，轉(zhuǎn)飭九附近△宮殿周圍居住旗人等，毋得堆積柴薪?！盵38]

這件檔案反映了由于宮中修理繼思齋等處，要特別注意防火等問(wèn)題，所以檔案房發(fā)文嚴(yán)禁宮殿附近堆放柴薪。這又與檔案房協(xié)助出派官員跟工照管物料相照應(yīng)。

7 結(jié)語(yǔ)

本文以嘉慶、道光、咸豐三朝的《黑圖檔·檔案房》有關(guān)物品的檔案為依據(jù)，對(duì)檔案房職能中物品管理方面進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)檔案房在筆墨管理、對(duì)米豆差糧的管理、對(duì)迎接皇室檔案所需物品的管理、宮殿附近柴薪與花炮管理等物品方面都有重要的體現(xiàn)。同時(shí)，從時(shí)間上看，嘉慶朝物品管理職能主要體現(xiàn)為造報(bào)與銷毀鈐印空白紙張、禁止堆積柴薪與擅放花炮。道光朝檔案房職能有了一些拓展，增加了迎接皇室檔案所需物品的管理等。而咸豐朝檔案房物品管理的相關(guān)職能最為豐富，又增加了筆墨與心紅紙張、皇室書籍與畫冊(cè)、動(dòng)物等相關(guān)物品的管理。縱向來(lái)看，三個(gè)朝代，檔案房物品管理相關(guān)檔案數(shù)量遞增、職能愈加豐富。總而言之，檔案房在完成其本身的文檔管理職能方面之外，對(duì)于其他物品管理也有著關(guān)鍵的輔助作用和重要的意義。

*基金項(xiàng)目：本文為2021年國(guó)家社科基金“《黑圖檔·檔案房》檔案整理與研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21BTQ015）階段性研究成果。

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