劉洋 趙龍 姜義穎

摘要：為有效應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，文章在明確海洋環(huán)境污染突發(fā)事件基本概念、分類和特征的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的立法現(xiàn)狀和存在的不足，并提出對(duì)策建議。研究結(jié)果表明：海洋環(huán)境污染突發(fā)事件是突發(fā)環(huán)境事件的種類之一， 成因可歸為自然因素和人為因素，具有污染源復(fù)雜、突然性和不確定性、危害后果嚴(yán)重以及應(yīng)急處置艱難等特征;目前我國(guó)憲法和法律針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件有相關(guān)規(guī)定，而專門規(guī)制海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的法律規(guī)范多見(jiàn)于行政法規(guī)和規(guī)章;以問(wèn)題為導(dǎo)向，構(gòu)建我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系應(yīng)進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案制度、完善風(fēng)險(xiǎn)信息收集途經(jīng)、明確執(zhí)法主體職能職責(zé)和建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、健全公眾參與制度、建立企業(yè)信息通報(bào)問(wèn)責(zé)制度以及完善后續(xù)調(diào)查評(píng)估制度和相關(guān)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境污染;突發(fā)環(huán)境事件;海洋生態(tài)環(huán)境;應(yīng)急處置;法律體系

中圖分類號(hào)： X55;X507;P76文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1005-9857（2022）04-0027-07

Legal System Construction for Emergency Disposal of MarineEnvironmental Pollution Emergencies in China

LIU Yang' ，ZHAO Long' ，JIANG Yiying

（1.School of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China;

2.School of Economics and Management，Dalian University，Dalian 164500，China）

Abstract：In order to deal with the marine environmental pollution and protect the marine ecologi- cal environment effectively， this paper analyzed the current legislative situation and existing shortcomings of China's emergency disposal of marine environmental pollution emergencies and put forward the countermeasures and suggestions based on clarifying the basic concepts， classifi- cations and characteristics of marine environmental pollution emergencies. The results showed that marine environmental pollution emergency was one of the types of environmental emergen-cies， and the causes could be classified into natural factors and human factors， which were char- acterized by complex pollution sources， sudden and uncertain， serious harmful consequences and difficult emergency treatment. At present， China's constitution and laws had relevant provisions on environmental emergencies， while the legal norms specifically regulated the emergency disposal of marine environmental pollution emergencies were mostly found in administrative regu- lations and rules. Taken the problem as the orientation， the construction of China's legal system for emergency disposal of marine environmental pollution emergency should further improve the emergency plan system， improve the way of collecting risk information， clarify the functions and responsibilities of law enforcement entities， establish an emergency linkage mechanism，improve the public participation system， establish an accountability system for corporate information re- porting， and improve the follow-up investigation and evaluation system and related compensation system.

Keywords：Marine environmental pollution，Environmental emergencies，Marine ecological envi- ronment，Emergency disposal，System of law

1海洋環(huán)境污染突發(fā)事件

1.1基本概念

突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。根據(jù)危害后果的嚴(yán)重程度，突發(fā)事件可分為特別重大突發(fā)事件、重大突發(fā)事件、較大突發(fā)事件和一般突發(fā)事件4個(gè)等級(jí)[1]。我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置的主體為縣級(jí)以上政府，且應(yīng)急處置主體與突發(fā)事件等級(jí)之間呈逐級(jí)對(duì)應(yīng)的關(guān)系，上述4個(gè)等級(jí)突發(fā)事件的應(yīng)急處置主體級(jí)別分別為國(guó)家級(jí)（國(guó)務(wù)院）、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)。當(dāng)突發(fā)事件屬于特別重大突發(fā)事件且現(xiàn)有應(yīng)急處置手段難以解決的情況下，突發(fā)事件將升級(jí)為緊急狀態(tài)[2]。

突發(fā)環(huán)境事件是突發(fā)事件的分支，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)其概念的界定尚未形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)?！秶?guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會(huì)影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件?！?/p>

海洋環(huán)境污染突發(fā)事件是突發(fā)環(huán)境事件的種類之一，是指在涉海領(lǐng)域內(nèi)突然發(fā)生的，因自然或人為因素引發(fā)的，使海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞并對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活或社會(huì)秩序造成嚴(yán)重威脅的突發(fā)環(huán)境事件。1.2海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的分類

海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的成因可歸為自然因素和人為因素2個(gè)方面[3]。其中，自然因素主要指海洋自然災(zāi)害，如突發(fā)的海嘯導(dǎo)致船只沉沒(méi)，船上石油泄漏;人為因素包括人為排放污染物入海、海洋石油勘探開(kāi)發(fā)操作不當(dāng)造成生產(chǎn)安全事故以及海上交通運(yùn)輸事故致使放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)泄漏等，且這些因素均可通過(guò)人為措施避免。

1.3海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的特征

1.3.1污染源復(fù)雜，影響因素多元

《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)環(huán)境事件的成因概括為污染物排放、自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故3個(gè)類型，然而造成突發(fā)環(huán)境事件的因素較多，不同類型的突發(fā)環(huán)境事件之間往往是共生或衍生關(guān)系，同類型的環(huán)境污染危害表現(xiàn)形式的環(huán)境污染因素也較復(fù)雜甚至差別巨大。

陸源污染物直排入海是我國(guó)海洋環(huán)境污染的最重要因素，其中工業(yè)排污和綜合排污占比較大（表1）。

1.3.2發(fā)生和發(fā)展具有突然性和不確定性

與一般海洋環(huán)境污染事件相比，海洋環(huán)境污染突發(fā)事件最本質(zhì)的特征在于其發(fā)生的突然性。一般海洋環(huán)境污染事件具有固定性和規(guī)律性，而海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的排污方式極其不固定，其發(fā)生具有很大的偶然性和瞬時(shí)性。此外，由于海洋水體本身具有流動(dòng)性和關(guān)聯(lián)性，海洋環(huán)境污染突發(fā)事件發(fā)生后產(chǎn)生的“蝴蝶效應(yīng)”后果難以確定，也難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和判斷其發(fā)展方向。

1.3.3危害后果嚴(yán)重，負(fù)面影響多重

海洋環(huán)境污染突發(fā)事件涉及的污染物種類復(fù)雜，既有工業(yè)廢物也有放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)，且污染物瞬間排放，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的危害是巨大且不可逆的。

2020年日本“若潮”號(hào)（Wakashio）觸礁擱淺致使超過(guò)1000 t燃油泄漏，改變?cè)械暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境，致使海洋生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重?fù)p害。由于石油的密度小于水， 一旦泄露會(huì)在海洋表面形成“天然的防護(hù)膜”，阻隔氧氣在海水中的交換，浮游植物會(huì)因光合作用減弱而大面積減少[4];食物的減少以及環(huán)境的污染會(huì)對(duì)海洋魚(yú)類的生存產(chǎn)生威脅，造成海洋魚(yú)類大面積死亡，給海水養(yǎng)殖業(yè)帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)損失。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)沿海地區(qū)漁民患惡性腫瘤疾病的概率遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)[5]，其原因主要在于漁民長(zhǎng)期與海洋“打交道”，海洋污染物會(huì)逐漸進(jìn)入人體。海洋環(huán)境污染突發(fā)事件還會(huì)影響海產(chǎn)品質(zhì)量安全，人類長(zhǎng)時(shí)間食用受污染的海產(chǎn)品必然危害身體健康，易引發(fā)公眾對(duì)海產(chǎn)品質(zhì)量安全的疑慮和恐慌，導(dǎo)致漁民遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失。

1.3.4應(yīng)急處置艱難，修復(fù)成本較高

由于海洋具有流動(dòng)性以及突發(fā)事件具有突發(fā)性，海洋環(huán)境污染突發(fā)事件發(fā)生后的情況具有高度不可控性，污染影響范圍波及甚遠(yuǎn)，給應(yīng)急處置工作帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。此外，海洋環(huán)境污染對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成無(wú)法挽回的損害，須花費(fèi)大量的時(shí)間和精力進(jìn)行修復(fù)，才能盡可能地恢復(fù)其原有功能。2011年“康菲公司石油泄漏”案對(duì)超過(guò)5500km2海域造成嚴(yán)重?fù)p害且漁民損失慘重，康菲公司最終以16.83億元承擔(dān)環(huán)境損害和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，但賠償數(shù)額明顯不足以修復(fù)已被損害的海洋生態(tài)系統(tǒng)。

2我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的立法現(xiàn)狀

海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的有效開(kāi)展須以完備的法律體系為支撐。在目前我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系中，《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置提出總體性和原則性要求，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》細(xì)化相關(guān)具體要求，然而專門規(guī)制海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的法律規(guī)范相對(duì)薄弱，相關(guān)規(guī)定多見(jiàn)于行政法規(guī)和規(guī)章。

2.1憲法

《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定自然資源的所有權(quán)歸屬以及國(guó)家承擔(dān)保障自然資源合理利用的職責(zé);第二十六條規(guī)定國(guó)家承擔(dān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境以及防治污染的職責(zé);第二十九條規(guī)定武裝力量的任務(wù);第六十七條和第八十九條規(guī)定進(jìn)入緊急狀態(tài)的決定權(quán)歸屬，條文內(nèi)容分別為“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（二十一）決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)……”“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：……（十六）依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)……”。

可以看出《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件的規(guī)定存在不足：未直接規(guī)定突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置措施，僅在第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”;根據(jù)第二十九條，當(dāng)武裝力量作為應(yīng)急處置主體時(shí)，須將其任務(wù)歸于“參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)”才具有憲法依據(jù);未明確規(guī)定突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置啟動(dòng)程序，而是通過(guò)第六十七條和第八十九條明確緊急狀態(tài)決定權(quán);未規(guī)定應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的職責(zé)和應(yīng)急處置措施的權(quán)限。

2.2法律

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)保類的基本法律，其第四十七條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門和企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案;環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施。企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)部門備案。在發(fā)生或者可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到危害的單位和居民，并向環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)部門報(bào)告。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織評(píng)估事件造成的環(huán)境影響和損失，并及時(shí)將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?！?/p>

作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專門法律，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則下，分章規(guī)定“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”“應(yīng)急處置與救援”“事后恢復(fù)與重建”和“法律責(zé)任”，較為詳盡地明確突發(fā)事件事前、事中和事后的相關(guān)制度[6]。

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》涉及海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的規(guī)定主要為第十七條和第十八條。其中，第十七條規(guī)定：“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個(gè)人，必須立即采取有效措施，及時(shí)向可能受到危害者通報(bào)，并向依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門報(bào)告，接受調(diào)查處理……”;第十八條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)防止海洋環(huán)境污染的需要，制定國(guó)家重大海上污染事故應(yīng)急計(jì)劃……”。值得注意的是，第十七條僅規(guī)定在突發(fā)事件中造成或者可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個(gè)人負(fù)有采取有效措施、通報(bào)、報(bào)告和接受調(diào)查處理的義務(wù)，而對(duì)于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的“企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案”并未涉及。

2.3行政法規(guī)和規(guī)章

《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》是我國(guó)專門規(guī)制海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)，但僅在第六條中體現(xiàn)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的相關(guān)內(nèi)容，即“企業(yè)、事業(yè)單位、作業(yè)者應(yīng)具備防治油污染事故的應(yīng)急能力，制定應(yīng)急計(jì)劃，配備與其所從事的海洋石油勘探開(kāi)發(fā)規(guī)模相適應(yīng)的油收回設(shè)施和圍油、消油器材……”，而未規(guī)定政府的應(yīng)急處置能力和職責(zé)。此外，該條例于1983年公布，其中的條文已難以滿足當(dāng)前海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理的現(xiàn)實(shí)需求。

作為我國(guó)規(guī)制船舶污染海洋環(huán)境的主要依據(jù)，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》專章規(guī)定“船舶污染事故應(yīng)急處置”，《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》分章規(guī)定“應(yīng)急能力建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案”和“應(yīng)急處置”。值得一提的是，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第三十七條和《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》第二條同時(shí)規(guī)定船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急處置的適用范圍包括“船舶在中華人民共和國(guó)管轄海域外發(fā)生污染事故，造成或者可能造成中華人民共和國(guó)管轄海域污染”的情形，這在其他法律法規(guī)中未見(jiàn)涉及，是我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的制度創(chuàng)舉。

《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》是我國(guó)專門規(guī)制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作的部門規(guī)章，其從風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等方面規(guī)定我國(guó)各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門和企業(yè)事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作中的職責(zé)定位，并根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理需求設(shè)置“信息公開(kāi)”專章，以充分發(fā)揮社會(huì)輿論宣傳和媒體監(jiān)督作用。

3存在的不足

根據(jù)對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置立法現(xiàn)狀的梳理，當(dāng)前我國(guó)專門規(guī)制海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的法律較少，相關(guān)具體規(guī)定多散見(jiàn)于行政法規(guī)和規(guī)章，而缺少上位法依據(jù)，尚未形成系統(tǒng)和完備的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系。

3.1應(yīng)急預(yù)案制度存在“短板”

目前我國(guó)專門規(guī)制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的法律主要是《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，其具體規(guī)定預(yù)案編制等相關(guān)內(nèi)容，但未具體規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位編制應(yīng)急預(yù)案的責(zé)任制度。

3.2風(fēng)險(xiǎn)信息收集方式不足

海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)信息通常可通過(guò)3種方式收集，即環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果、海洋環(huán)境污染肇事者的報(bào)告以及公眾向政府部門的舉報(bào)[7]。目前相關(guān)法律對(duì)前2種風(fēng)險(xiǎn)信息收集方式有具體規(guī)定，而對(duì)公眾舉報(bào)義務(wù)缺乏明確規(guī)定，僅在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十七條規(guī)定公民發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為有權(quán)向環(huán)境保護(hù)和相關(guān)監(jiān)督管理部門舉報(bào)。

3.3執(zhí)法主體易出現(xiàn)職權(quán)交叉且缺少橫向聯(lián)動(dòng)

目前我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的執(zhí)法主體包括生態(tài)環(huán)境部和交通運(yùn)輸部等[8]，并未設(shè)置統(tǒng)一安排和調(diào)度各部門的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置專門機(jī)構(gòu)。因此，各部門在海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置過(guò)程中易出現(xiàn)職權(quán)交叉現(xiàn)象，同時(shí)各部門之間缺少橫向聯(lián)動(dòng)。

3.4參與主體較為單一

目前我國(guó)的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置以政府和相關(guān)執(zhí)法部門為主，缺少公眾和非政府組織的參與[9]，參與主體較為單一。

3.5企業(yè)信息通報(bào)問(wèn)責(zé)制度缺乏

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十八條規(guī)定政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)時(shí)的行政處罰，《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的信息報(bào)告義務(wù)，《國(guó)家海洋局海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定政府部門內(nèi)部在海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故發(fā)生后的信息報(bào)告制度，但目前相關(guān)法律未規(guī)定企業(yè)不及時(shí)通報(bào)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件信息的問(wèn)責(zé)制度。

3.6后續(xù)調(diào)查評(píng)估制度有待完善

目前我國(guó)對(duì)于海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的后續(xù)調(diào)查評(píng)估缺少專門的法律規(guī)定?！秶?guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》明確相關(guān)評(píng)估主體，但對(duì)于損失評(píng)估的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式等內(nèi)容未有具體規(guī)定。

4完善我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系的對(duì)策

防治海洋環(huán)境污染和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境須有系統(tǒng)和完備的法律體系作為支撐。目前我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系的不足制約海洋環(huán)境污染防治工作的有效開(kāi)展。為有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境以及解決目前海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置中的潛在問(wèn)題，構(gòu)建系統(tǒng)和完備的應(yīng)急處置法律體系是應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的當(dāng)務(wù)之急。

4.1進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案制度

編制應(yīng)急預(yù)案是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要措施。我國(guó)應(yīng)建立從中央到地方的應(yīng)急預(yù)案制度體系，在中央總體應(yīng)急預(yù)案的框架下設(shè)立專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案和企業(yè)事業(yè)單位預(yù)案[10]，并在應(yīng)急預(yù)案制度體系建立后細(xì)化相關(guān)規(guī)定，為我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置提供科學(xué)依據(jù)。

在原有應(yīng)急預(yù)案制度中增加企業(yè)事業(yè)單位的責(zé)任條款，使企業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)不作為所帶來(lái)的民事責(zé)任或行政責(zé)任，并提高處罰力度，以此對(duì)其行為進(jìn)行法律約束。相關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)事業(yè)單位的責(zé)任監(jiān)督，對(duì)于未編制應(yīng)急預(yù)案的督促其盡快編制應(yīng)急預(yù)案或采取應(yīng)急管理措施，必要時(shí)可向其提供適用的應(yīng)急預(yù)案。企業(yè)事業(yè)單位編制應(yīng)急預(yù)案后應(yīng)向政府部門報(bào)備并報(bào)告編制情況，以便政府部門對(duì)其應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行專業(yè)評(píng)估和合理審查;對(duì)于不合理之處，政府部門應(yīng)提出修改建議或直接提出更有效的措施。

4.2完善風(fēng)險(xiǎn)信息收集途經(jīng)

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件中的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般4個(gè)等級(jí)，目前須明確海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的預(yù)警等級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)信息收集途徑，有效收集風(fēng)險(xiǎn)信息可為海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置提供科學(xué)依據(jù)。

海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)信息通?？赏ㄟ^(guò)3種方式收集，即環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果、海洋環(huán)境污染肇事者的報(bào)告以及公眾向政府部門的舉報(bào)[7]。在專業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，我國(guó)已有相應(yīng)的應(yīng)急監(jiān)測(cè)組織指揮體系（圖1），各應(yīng)急監(jiān)測(cè)小組在應(yīng)急監(jiān)測(cè)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)下相互配合，共同完成環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)[11]。

對(duì)于海洋環(huán)境污染肇事者的報(bào)告義務(wù)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十七條第三款和《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第十七條已給出具體規(guī)定。但在公眾舉報(bào)方面，僅有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十七條規(guī)定公民發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為有權(quán)向環(huán)境保護(hù)和相關(guān)監(jiān)督管理部門舉報(bào)，即規(guī)定公眾舉報(bào)權(quán)利而非義務(wù)。因此，亟須在我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)信息收集制度中建立公眾舉報(bào)制度，并明確規(guī)定舉報(bào)的具體程序和舉報(bào)后的獎(jiǎng)勵(lì)措施，以提高公眾舉報(bào)的積極性。此外，應(yīng)在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中增加環(huán)境污染肇事者不報(bào)告、不及時(shí)報(bào)告和謊報(bào)環(huán)境污染事故的責(zé)任處罰規(guī)定，可參照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十四條但不可照搬，這是由于該條對(duì)于“發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件不按照規(guī)定報(bào)告的”僅予以警告或處50000元以下的罰款，處罰力度不夠，難以從源頭上提高風(fēng)險(xiǎn)信息收集效率。

4.3明確執(zhí)法主體職能職責(zé)，建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

目前我國(guó)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的執(zhí)法主體包括生態(tài)環(huán)境部和交通運(yùn)輸部等[8]，各部門在海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置中易出現(xiàn)職權(quán)交叉的問(wèn)題。為更好地應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件，亟須明確劃分和界定各執(zhí)法主體的職能職責(zé)，使其各司其職以及避免不必要的沖突。可設(shè)置海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的專門機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)并統(tǒng)一安排和調(diào)度各部門的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。

《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》明確指出“建立健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制”[12]。在明確劃分和界定各執(zhí)法主體的職能職責(zé)后，應(yīng)在其縱向聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)橫向區(qū)域聯(lián)動(dòng)，即在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架下以市場(chǎng)主導(dǎo)的區(qū)域化橫向合作和以政府主導(dǎo)的區(qū)域化縱向協(xié)調(diào)為模式的聯(lián)合行動(dòng)。政府應(yīng)充分發(fā)揮牽頭作用，加強(qiáng)與各部門的溝通，構(gòu)建縱向與橫向相互配合的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，當(dāng)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件涉及多個(gè)區(qū)域時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)組建擁有調(diào)度權(quán)的臨時(shí)專案小組，統(tǒng)一調(diào)度海洋環(huán)境污染區(qū)域內(nèi)的各執(zhí)法主體，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域和跨部門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。

4.4健全公眾參與制度，形成政府為主、公眾為輔的多元化參與模式

公眾尤其是沿海地區(qū)漁民從海洋獲取資源，作為海洋資源受益者就有相應(yīng)的義務(wù)參與海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下輔助開(kāi)展相關(guān)工作，與政府協(xié)同應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件。為健全海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的公眾參與制度，應(yīng)完善公眾參與的具體程序并以立法的方式明確公眾參與的獎(jiǎng)勵(lì)措施，以此提高公眾參與的積極性。

4.5建立企業(yè)信息通報(bào)問(wèn)責(zé)制度

信息公開(kāi)制度是公眾參與制度的基礎(chǔ)和前提，及時(shí)和有效的信息公開(kāi)可提高公眾參與海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置的積極性。除政府依法履行信息公開(kāi)的職責(zé)外，企業(yè)也應(yīng)履行向政府及時(shí)通報(bào)海洋環(huán)境污染事故信息的義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的信息互通。因此，亟須在《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》中增加對(duì)企業(yè)信息通報(bào)義務(wù)的具體規(guī)定。此外，在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律中規(guī)定企業(yè)不及時(shí)通報(bào)信息應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任或行政責(zé)任，以此加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管力度;對(duì)于未及時(shí)通報(bào)信息的企業(yè)，除予以處罰外還可將其列入失信名單，對(duì)其開(kāi)展海洋活動(dòng)實(shí)行更嚴(yán)格的行政審批。

4.6完善后續(xù)調(diào)查評(píng)估制度和相關(guān)補(bǔ)償制度

在海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置結(jié)束后，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查評(píng)估是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)重建以及開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，同時(shí)是應(yīng)急管理系統(tǒng)不可或缺的重要內(nèi)容。《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》（GB/T 21678-2018）和《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等對(duì)特定種類突發(fā)環(huán)境事件的調(diào)查評(píng)估方法有具體規(guī)定，在此基礎(chǔ)上亟須立法完善專門針對(duì)海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的調(diào)查評(píng)估方法，并詳細(xì)規(guī)定調(diào)查評(píng)估的程序和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。此外，建立健全危機(jī)應(yīng)對(duì)評(píng)估機(jī)制，記錄海洋環(huán)境污染突發(fā)事件的基本情況、應(yīng)急處置措施以及在應(yīng)急處置過(guò)程中遇到的“壁壘”并對(duì)其歸納分類，為日后相似事件的應(yīng)急處置提供可行性經(jīng)驗(yàn)，提高政府與企業(yè)的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。

建立海洋環(huán)境污染突發(fā)事件受災(zāi)漁民的補(bǔ)償機(jī)制，在政府與社會(huì)救助相結(jié)合的模式下合理引進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)制度，將漁民的損失降到最低。

5結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)國(guó)際海洋事務(wù)話語(yǔ)權(quán)的逐漸提高，我國(guó)對(duì)構(gòu)建海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系的要求日益增強(qiáng)，海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系的完善是新時(shí)代有效防治海洋環(huán)境污染的戰(zhàn)略性要求。

加快構(gòu)建系統(tǒng)和完備的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系須在尊重自然規(guī)律的前提下結(jié)合突發(fā)事件的實(shí)際情況，將自然規(guī)律與應(yīng)急處置措施有效結(jié)合，全面提高政府與公眾的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，貫徹落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急處置措施。因此，亟須從存在的問(wèn)題出發(fā)，破解制度障礙，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)制度建設(shè)，使海洋環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系滿足新時(shí)代我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)的新要求。

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