趙羚詣 彭海英

摘 要：快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程造成耕地面積銳減、質(zhì)量下降，國家糧食安全受到威脅。高標準農(nóng)田建設(shè)作為國家掌握糧食安全保障功能的重要戰(zhàn)略之一，有利于提高糧食產(chǎn)量、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、改善農(nóng)田質(zhì)量、增加農(nóng)民收入。云南省由于地形地貌條件特殊，其耕地質(zhì)量總體不高，為保障云南省糧食生產(chǎn)功能，高質(zhì)量推動云南省高標準農(nóng)田建設(shè)具有十分重要的戰(zhàn)略地位。云南省高標準農(nóng)田建設(shè)歷經(jīng)多年，已形成較為完善的建設(shè)格局、積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗，本研究總結(jié)出云南省高標準農(nóng)田建設(shè)中存在重新建輕改造、資金來源單一、忽視土壤質(zhì)量建設(shè)、高效節(jié)水灌溉工程推行不暢以及信息化管理滯后等五個方面的問題，并提出針對性的改進意見，以期為更好完成云南省“十四五”高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)提供參考。

關(guān)鍵詞：云南省;高標準農(nóng)田建設(shè);十四五

一、引言

我國是糧食需求大國，耕地作為糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)載體，在快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，面積銳減、質(zhì)量下降。為確保國家糧食安全，必須牢牢堅守18億畝耕地“紅線”與耕地質(zhì)量“紅線”。高標準農(nóng)田建設(shè)工程通過土地整治、土壤改良、修筑農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等手段，直接提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，符合國家“藏糧于地”戰(zhàn)略，對于保證耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量意義重大。

2019年國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》部署全國到2022年建成10億畝高標準農(nóng)田的任務(wù)[1]，隨后，2021年9月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），并于2022年4月頒布修訂后的《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》?！兑?guī)劃》要求云南省到2025年累計建成高標準農(nóng)田3733萬畝，累計改造360萬畝。為貫徹落實《規(guī)劃》中下達的建設(shè)任務(wù)，《云南省“十四五”耕地質(zhì)量提升規(guī)劃（2021—2025年）》提出到2025年新建高標準農(nóng)田1500萬畝，改造提升550萬畝，全省累計建成高標準農(nóng)田4000萬畝以上，“十四五”期間云南省高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)十分艱巨[2]。

云南省地處高原山區(qū)，山地、高原、丘陵面積占到全省面積的90%以上[3]，根據(jù)《云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于2019年云南省耕地質(zhì)量等級情況的通告》可知，云南省耕地質(zhì)量總體不高，耕地集中連片程度較低，中高坡度耕地占比較大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，為保障云南省糧食生產(chǎn)能力，云南省高標準農(nóng)田建設(shè)十分必要卻又相對艱難。本文通過總結(jié)云南省過去高標準農(nóng)田建設(shè)的經(jīng)驗及問題，提出針對性的改進建議，以期為更好完成“十四五”期間云南省高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)提供參考[4]。

二、云南省高標準農(nóng)田建設(shè)成果

“十三五”期間云南省新建高標準農(nóng)田1168.59萬畝，2020年底全省已累計新建高標準農(nóng)田2453.76萬畝，超額完成到2020年累計建成2400萬畝的國家任務(wù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到極大改善。2021年云南省獲中央預(yù)算內(nèi)投資計劃8.88億元支持20個縣共84萬畝高標準農(nóng)田建設(shè)，2022年云南省獲中央預(yù)算內(nèi)投資計劃11.12億元支持40個區(qū)縣共104萬畝高標準農(nóng)田建設(shè)，并且規(guī)劃在2021—2025年“十四五”期間新建高標準農(nóng)田1500萬畝。云南省高標準農(nóng)田建設(shè)有序開展且成果顯著。

云南省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃明確、管理嚴格。編制《云南省高標準建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》《云南省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2019—2025年）》分別作為“十三五”“十四五”期間高標準農(nóng)田建設(shè)的政策指導 ，制定《云南省農(nóng)田建設(shè)項目系列管理規(guī)定（試行）》。從前期工作、招標投標、建設(shè)監(jiān)理、竣工驗收、工程管護等方面對高標準農(nóng)田建設(shè)的全過程各個環(huán)節(jié)提出具體要求與基本工作遵循，推動云南省高標準農(nóng)田建設(shè)的制度化進程[5]。

云南省高標準農(nóng)田建設(shè)重點突出、任務(wù)清晰。規(guī)定高標準農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)域一般在永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)以及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)內(nèi)進行劃定;采取工程措施與生物措施相結(jié)合的治理方式提高耕地質(zhì)量與耕地綜合生產(chǎn)能力，以著力提升云南省糧食安全保障能力作為高標準農(nóng)田重點建設(shè)目標;同時采取任務(wù)清單的建設(shè)模式，工程開展有序、建設(shè)效率高。

云南省高標準農(nóng)田建設(shè)首先以民為本、重視需求。高標準農(nóng)田建設(shè)一方面完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，有力降低農(nóng)民群眾的生產(chǎn)成本，另一方面促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，直接增加農(nóng)民群眾收入。其次，云南省高標準農(nóng)田建設(shè)始終堅持“缺什么補什么”原則，以補齊項目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板為導向，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的真實需求。

通過多方努力，全省逐漸形成政府主導、部門合力、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一考核的高標準農(nóng)田建設(shè)格局[6]，高標準農(nóng)田數(shù)量進一步提高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進一步優(yōu)化，農(nóng)田抵御災(zāi)害能力進一步增強，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提升，全省糧食安全保障能力不斷夯實，為推進高原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。但由于多種因素的影響，高標準農(nóng)田建設(shè)仍然存在一些難點與問題，需及時解決才能防止項目建設(shè)偏離政策目標[7]。

三、云南省高標準農(nóng)田建設(shè)存在的問題

（一）“重新建、輕存量”，偏離實際需求

當前云南省高標準農(nóng)田建設(shè)非常重視完成上級下達的新增任務(wù)，各地抓緊推進工程建設(shè)，確保按照規(guī)劃完成既定目標。然而過度重視高標準農(nóng)田新建任務(wù)，容易輕視對存量高標準農(nóng)田的改造與后期管護 ：一方面，對于經(jīng)過評估清查并上圖入庫的高標準農(nóng)田，不再繼續(xù)推進集中連片工程。云南省地貌崎嶇不平，一般規(guī)定單個高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)模原則上不低于1000畝，同時重點在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和永久基本農(nóng)田劃定區(qū)開展建設(shè)，然而高標準農(nóng)田工程已歷經(jīng)多年，符合原則的建設(shè)區(qū)域?qū)⒃絹碓诫y以找到，最終無奈將部分果園、菜地納入建設(shè)范圍，導致政策目標偏離，高標準農(nóng)田的糧食安全保障功能難以提高;另一方面，存在設(shè)施損毀等問題的存量高標準農(nóng)田，其實際改造需求得不到重視。由于使用年限較長、后期管護機制不健全，再加上建時標準不統(tǒng)一、建設(shè)水平低等原因，導致部分存量高標準農(nóng)田設(shè)施損毀、無法正常使用，亟需對其進行改造提升。近年來，雖然改造提升任務(wù)已列入總體規(guī)劃，但由于缺乏實際任務(wù)分解與下達、缺乏專項資金支持，存量高標準農(nóng)田改造提升無法真正落到實處[8]。

（二）資金來源單一，撥付不及時

目前云南省高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金主要依靠中央與省級財政支持，部分地方會爭取村集體經(jīng)濟組織的支持，社會資本參與程度較低，融資渠道單一，導致各州縣實施高標準農(nóng)田建設(shè)的財政負擔過大。同時云南省政府未設(shè)立高標準農(nóng)田建設(shè)專項資金，財政每年撥付比例無固定標準，資金安排較為分散，資金使用難以落到實處，無法提高資金使用效率。另外，資金撥付不及時的情況較為普遍，前期會影響招投標進度延誤開工日期，中后期會降低施工方積極性從而耽誤工程進度、影響工程質(zhì)量，部分地方甚至出現(xiàn)項目竣工驗收完成后資金仍未足額到賬的情況，從而倒逼施工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資，社會影響較為惡劣，有損政府信譽度。

（三）忽視土壤質(zhì)量建設(shè)

根據(jù)《云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于2019年云南省耕地質(zhì)量等級情況的通告》顯示，全省耕地平均等級為5.62等，耕地總體質(zhì)量不高，中、低等耕地面積接近80%，且普遍存在土層較薄、土壤貧瘠、土壤酸化等障礙因素，再加上人為使用農(nóng)藥、化肥造成土壤污染，嚴重制約耕地生產(chǎn)潛力，土壤質(zhì)量亟需改善。云南省高標準農(nóng)田建設(shè)在實際操作中往往以平整田塊、修筑田間機耕道路、完善水電設(shè)施等項目為主，高度重視硬件設(shè)施，缺乏具有針對性的土壤改良項目，然而高標準農(nóng)田必須是“土壤肥沃、生態(tài)良好”的農(nóng)田，土壤改良工程任重道遠。

（四）高效節(jié)水灌溉工程實施不暢

云南省水資源時空分布不均問題較為突出，工農(nóng)業(yè)發(fā)達的滇中地區(qū)、作物快速生長的春季對水資源的需求量極大，然而卻存在水資源嚴重短缺問題[9]。高效節(jié)水灌溉工程能夠有效解決農(nóng)業(yè)發(fā)展水資源時空不均問題，符合云南省實際需求，卻在推行過程中由于水價及成本過高以及宣傳不到位等因素導致實施效果較差。一方面，高效節(jié)水灌溉工程實施前后水價收費標準發(fā)生變化，由按畝收費變?yōu)榘词褂昧渴召M導致水費升高，同時高效節(jié)水灌溉工程后期維護成本高，農(nóng)民群眾出于自身利益考量接受程度較低;另一方面，地方州縣宣傳工作不到位，農(nóng)民群眾不能真正了解高效節(jié)水灌溉工程的重要作用，群眾心理屏障有待消除[10]。

（五）信息化管理嚴重滯后

云南省大部分地州從2019年開始陸續(xù)開展高標準農(nóng)田上圖入庫工作，清查評估對象為“十二五”以來的建成高標準農(nóng)田，上圖入庫工作嚴重滯后。同時，2018年機構(gòu)改革以前，高標準農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)由發(fā)展改革部門、水利部門、財政部門等多個部門共同承擔，各部門對于項目建設(shè)的側(cè)重點以及標準不同，導致當前在制作高標準農(nóng)田建設(shè)評估技術(shù)方案時較為困難，既要納入以往建設(shè)要求又要考慮現(xiàn)行要求，并且此項工作的開展需要上下級部門之間、橫向部門之間共同配合參與，協(xié)調(diào)不易，上圖入庫工作難度增大。

四、云南省高標準農(nóng)田建設(shè)的改進措施

（一）重視存量改造，加強后期管護

對于過去投資標準較低、缺乏長效管護、設(shè)施損毀嚴重的這部分存量高標準農(nóng)田，早已喪失現(xiàn)行標準所要求達到的功能，無法真正發(fā)揮高標準農(nóng)田的重要作用，因此，必須對這部分存量高標準農(nóng)田進行改造。一方面，云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳應(yīng)發(fā)揮主導作用，對建成高標準農(nóng)田開展第三方評估，第三方評估機構(gòu)應(yīng)盡可能摸清地塊邊界、質(zhì)量等級、不達標問題等內(nèi)容，并按照“缺什么補什么”原則，提出切實可行的針對性改造意見。根據(jù)評估結(jié)果，同時也為了改造能落到實處，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在制定規(guī)劃時，應(yīng)將改造任務(wù)和新建任務(wù)作為約束性指標同時進行分解下達，詳細標明改造面積以及撥付資金。同步修訂完善《云南省高標準農(nóng)田建設(shè)標準》，為存量高標準農(nóng)田改造項目提供切實可行的依據(jù);另一方面，探索以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)大戶為管護主體的建后管護機制，所有受益主體按固定標準繳納管護費用作為專項管護資金。規(guī)模經(jīng)營主體在自身利益的驅(qū)使下，能有效提高管護積極性與管護效果[11]。

（二）成立專項資金，拓寬融資渠道

資金撥付渠道不暢及投入力度不夠是造成撥付不及時的重要原因。云南省人民政府應(yīng)成立高標準農(nóng)田建設(shè)專項資金，?？顚Ｓ?，暢通資金撥付渠道，保證資金撥付及時跟上工程進度，滿足建設(shè)需求。各級地方政府的財政預(yù)算要為高標準農(nóng)田建設(shè)騰出空間，政府出讓土地的收益要最大比例地用于農(nóng)田建設(shè)，增加財政支持力度。同時應(yīng)盡可能拓寬融資渠道，首先，應(yīng)充分爭取與政策性銀行及金融機構(gòu)的合作，探索通過發(fā)行“高標準農(nóng)田”專項債券的方式獲取直接融資;其次，通過優(yōu)先建設(shè)一批農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體亟需設(shè)施的方式引導其積極參與建設(shè)、自籌資金，多方面爭取高標準農(nóng)田建設(shè)投資[12]。

（三）實施針對性的土壤培肥改良工程

磚紅壤、赤紅壤、紅壤、黃壤是云南省最主要的土地資源，占全省土地面積的70%以上，這些土壤類型普遍存在酸性較重、有機質(zhì)含量偏低、保水能力弱以及易受侵蝕等問題，云南省在建設(shè)高標準農(nóng)田的過程中，首先必須因地制宜改良土壤?？h農(nóng)業(yè)技術(shù)部門牽頭對本縣高標準農(nóng)田的土壤類型以及土壤質(zhì)量展開詳細調(diào)查，科學布點采集土壤樣品進行化驗，分地區(qū)摸清土壤特征，并落實動態(tài)土壤監(jiān)測。同時走訪相關(guān)農(nóng)戶，結(jié)合農(nóng)戶實際需求與地區(qū)土壤特征，制定出適合的土壤改良技術(shù)，如通過秸稈還田并輔以深松技術(shù)，有效增加土層厚度;在山地丘陵地區(qū)，實施坡改梯田工程以有效緩解土壤流失;檢測土壤養(yǎng)分，運用測土配方技術(shù)，補充土壤缺失要素，改善土壤有機質(zhì)含量低及土壤酸化問題[13]。其次，農(nóng)業(yè)技術(shù)部門必須組織技術(shù)培訓、開展田間指導，將土壤改良培肥技術(shù)傳授給當?shù)剞r(nóng)民，同時無償發(fā)放土壤改良肥料，拉動農(nóng)民群眾參與土壤改良的積極性，推動土壤集中連片得到改良。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要貫徹落實《云南省“十四五”耕地質(zhì)量提升規(guī)劃》，做好監(jiān)督檢查工作，切實提高土壤質(zhì)量[14]。

（四）加強宣傳教育工作

在高標準農(nóng)田建設(shè)項目正式落地前，首先通過村委干部宣傳、村廣播、村民座談會等形式，深入基層宣傳高標準農(nóng)田建設(shè)工程，確保每位村民都熟悉熟知，全面客觀地認識到高標準農(nóng)田建設(shè)工程及一系列配套設(shè)施能夠給自己帶來極大利益。其次，采取農(nóng)戶問卷調(diào)查方式，做到了解每位農(nóng)民群眾的真實需求以及他們真正擔憂的問題，匯總問題、咨詢專家、解答問題，消除農(nóng)民群眾的心理屏障。在施工過程中，可以提供給當?shù)厝罕娋蜆I(yè)機會，切實增加當?shù)胤寝r(nóng)業(yè)收入，通過勞動力投入的方式參與高標準農(nóng)田建設(shè)，能夠有效爭取當?shù)剞r(nóng)民群眾對開展高標準農(nóng)田建設(shè)的支持，促進后期工程的順利實施。

（五）加速推進高標準農(nóng)田信息化管理

健全高標準農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，以《云南省“十四五”耕地質(zhì)量規(guī)劃》為指導，完善國家級-省級-州（市）級-縣級“四級”耕地質(zhì)量長期定位監(jiān)測體系，掌握農(nóng)田質(zhì)量的動態(tài)變化，隨時了解土壤水肥力狀況及農(nóng)作物生長情況，有效預(yù)防耕地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力下降問題。各州（市）應(yīng)將高標準農(nóng)田上圖入庫工作納入項目前期規(guī)劃中，制定標準嚴格落實，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門，組建高標準農(nóng)田建設(shè)評估工作領(lǐng)導小組，制定高標準農(nóng)田建設(shè)評估技術(shù)方案，組織技術(shù)培訓，依托第三方機構(gòu)開展數(shù)據(jù)收集與上圖入庫，著力補齊高標準農(nóng)田建設(shè)短板。用好“全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”，實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)全過程信息填報，同時積極開發(fā)云南省智慧農(nóng)業(yè)信息管理平臺，利用現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將耕地質(zhì)量監(jiān)測、農(nóng)作物種植、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工銷售等各個環(huán)節(jié)融為一體，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展[15]。

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（中文校對：薛萃）

Problems and Countermeasures Existing in the Construction of

High Standard Farmland in Yunnan Province

ZHAO Lingyi PENG Haiying*

（Insititute of Land Resources and Sustainable Development， Yunnan University of Finance and Economics， Kunming， Yunnan 650221）

Abstract： The rapid process of industrialization and urbanization has caused a sharp decrease in the area of cultivated land and its quality， and threatened the national food security. As one of the important strategies for improving the function of national food security， the construction of high-standard farmland is conducive to increasing grain output， promoting agricultural modernization， improving farmland quality and increasing farmers income. Due to the special terrain and landform conditions， the cultivated land quality of Yunnan Province is generally not high. In order to ensure the grain production function of Yunnan Province， it plays a very important strategic position to promote the construction of high-standard farmland with high quality. Over the years， Yunnan has formed a relatively perfect construction pattern and accumulated rich experience. The author summarizes problems about high standard farmland construction in Yunnan province， including single funding source， ignoring of the soil quality construction， implement obstacles of efficient water-saving irrigation project and lag in information management. In the same time， this research put forward targeted improvement opinions in order to complete the high standard farmland construction task in Yunnan province during the next five years.

Keywords： Yunnan Province; construction of high-standard farmland; The Fourteenth Five-year Plan

（英文校譯：翟世賢）