任大鵬

【摘要】鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，困難和問題不容回避。實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，需要更可操作的、體系化的制度保障，要在強(qiáng)化基層黨組織自身建設(shè)基礎(chǔ)上構(gòu)建多元主體參與的組織保障機(jī)制;要構(gòu)建以財(cái)政資金、金融資本、社會(huì)資本和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)為主體的多元投入保障機(jī)制;要構(gòu)建城市人才下鄉(xiāng)的激勵(lì)制度、本土化鄉(xiāng)村工匠的培育制度和城鄉(xiāng)間人才流動(dòng)制度;要在保障糧食安全基礎(chǔ)上，建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需求，優(yōu)化村莊布局;要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目管護(hù)階段，完善農(nóng)民主體地位保障制度;要完善鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的監(jiān)管、考核及責(zé)任制度。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村建設(shè)? 制度保障? 財(cái)政投入? 土地制度

【中圖分類號(hào)】F323/D422? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.15.008

鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，也是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），其中對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的政策支持和要素保障作了專門規(guī)定。學(xué)術(shù)界對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)注度、參與度一直很高，但如何以制度建設(shè)保障鄉(xiāng)村建設(shè)各要素的投入還需要體系化的探討。《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》）、《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）等法律中有關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)的要素投入的規(guī)定，中央一系列文件中也有相應(yīng)要求，但更可操作的、體系化的保障制度還需要進(jìn)一步完善。

組織保障制度

組織振興是鄉(xiāng)村振興的重要組成方面，鄉(xiāng)村建設(shè)需要強(qiáng)化組織保障制度?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)組織建設(shè)的基本要求大體可以歸為以下方面。一是加強(qiáng)黨在鄉(xiāng)村振興中的領(lǐng)導(dǎo)地位，二是建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作干部隊(duì)伍建設(shè)，三是構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，四是加強(qiáng)農(nóng)村基層群眾性自治組織的規(guī)范化、制度化建設(shè)，五是加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育，六是加強(qiáng)基層群團(tuán)組織建設(shè)，七是加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，八是健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系和農(nóng)村公共安全體系建設(shè)。這些相關(guān)制度，在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中都需要全面貫徹落實(shí)，發(fā)揮各類組織對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的保障功能。

基于鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)要求，從制度建設(shè)層面看，組織保障的工作重心在于以下方面。第一，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)，發(fā)揮黨組織在鄉(xiāng)村建設(shè)中的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)和作用發(fā)揮是實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的最主要的組織保障。要以強(qiáng)有力的基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，通過鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)強(qiáng)化基層組織建設(shè)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第十九條規(guī)定，“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作”。[1]《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十二條要求，“中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用”。[2]總體上看，絕大多數(shù)基層黨組織都能夠按照黨章和有關(guān)規(guī)定，在全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村精神文明建設(shè)和文化傳承、農(nóng)村矛盾糾紛處理、農(nóng)村社會(huì)治安管理、村容村貌整治和村民教育等方面發(fā)揮重要作用，但仍然存在個(gè)別村級(jí)黨組織渙散，難以在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的情形。一些農(nóng)村黨組織成員年齡老化，思想僵化，政治素養(yǎng)不高，為民服務(wù)意識(shí)淡薄，對(duì)群眾迫切需要解決的困難和問題不主動(dòng)、不熱心，消極怠慢，甚至將手中的權(quán)力作為謀取私利的工具。盡管這是個(gè)別現(xiàn)象，但由此導(dǎo)致黨群關(guān)系、干群關(guān)系緊張，難以體現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織對(duì)黨員群眾的凝聚力，難以在鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)管理中發(fā)揮有效作用。為此，需要按照《方案》要求，常態(tài)化整頓軟弱渙散村黨組織。[3]常態(tài)化，意味著需要以健全的制度為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照黨章和相關(guān)規(guī)定要求，選拔任用干部、考核干部、監(jiān)督干部。

農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)是強(qiáng)化黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，而如何發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村建設(shè)各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，任務(wù)更加艱巨。當(dāng)前，我國(guó)各地農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人普遍按照中央要求，通過合法程序擔(dān)任村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人，從制度層面為基層黨組織全方位發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，這也為農(nóng)村基層黨組織尤其是負(fù)責(zé)人提出了更高的要求。除農(nóng)村基層黨建外，農(nóng)村基層黨組織還應(yīng)依法組織廣大村民共同承擔(dān)村內(nèi)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的職責(zé)。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第十五條規(guī)定，“加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村社會(huì)主義民主政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)”，是黨的農(nóng)村工作的重要組成部分。[4]改革開放以來，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，對(duì)新時(shí)期村民自治制度的實(shí)踐帶來了挑戰(zhàn)。為此，需要針對(duì)村民需求，探索和創(chuàng)新村民自治的具體形式，保障村民對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的參與權(quán)、受益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的重要組成部分，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是提升黨對(duì)廣大農(nóng)村居民凝聚力的重要任務(wù)。農(nóng)村基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，需要在堅(jiān)持確保糧食安全、嚴(yán)格保護(hù)耕地、切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境和保障集體成員公平分享集體收益的基礎(chǔ)上，基于資源稟賦、發(fā)展水平，因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的不同方式。然而在基層黨組織引領(lǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展方面，仍然存在著制度供給不完善的地方。由于立法缺位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方式、組織形式、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、財(cái)務(wù)管理、集體成員身份界定、集體收益分配機(jī)制等方面沒有明確的法律依據(jù)，在一定程度上制約著基層黨組織的作用發(fā)揮。一些基層黨組織負(fù)責(zé)人有“多一事不如少一事”的心態(tài)，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大過程中存在畏難情緒。為此，需要在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中進(jìn)行規(guī)范。

第二，鄉(xiāng)村建設(shè)需要明確農(nóng)村村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和各類社會(huì)組織的職責(zé)，構(gòu)建多元主體參與的組織保障機(jī)制。村民自治組織作為農(nóng)村公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的重要組織載體，在鄉(xiāng)村建設(shè)中使命重大。但是，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老齡化對(duì)村民自治組織的作用發(fā)揮帶來了一定影響，也對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)提出了新的要求。例如，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面，農(nóng)村老年人作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、農(nóng)村公共事務(wù)管理的參與主體、農(nóng)村公共服務(wù)的貢獻(xiàn)和需求主體，可以在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮重要作用。因此，村民自治組織應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新機(jī)制和方法，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)幫助老年人擺脫生產(chǎn)困境，通過互助養(yǎng)老等多種方式解決農(nóng)村老年人的生活困難，滿足農(nóng)村老年人的情感慰藉需求。在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中，村民自治組織還應(yīng)在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，摸清農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域短板，組織動(dòng)員村民通過以工代賑等方式積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和增收。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著農(nóng)村公有制財(cái)產(chǎn)保值增值的重要職責(zé)，同時(shí)也是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要力量。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十六條第一款規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)”。[5]實(shí)踐中，存在著因制度供給不足而影響集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮有效作用的現(xiàn)象。例如，以財(cái)政投入為主興建的農(nóng)田水利、田間機(jī)耕路、農(nóng)產(chǎn)品加工倉(cāng)儲(chǔ)和物流設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，在制度層面上仍然缺乏明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理和使用這些財(cái)產(chǎn)時(shí)，權(quán)能不清晰。再如，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展形成的財(cái)產(chǎn)性收益如何管理、使用和分配，也缺乏明確的制度規(guī)則。為此，需要完善相關(guān)制度和利益機(jī)制，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)者、管理者和受益者。

農(nóng)民專業(yè)合作社是在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體自愿組成并依法登記注冊(cè)的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的互助性經(jīng)濟(jì)組織。與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織比較，農(nóng)民專業(yè)合作社具有資源和要素集聚優(yōu)勢(shì)、道德風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和相對(duì)較高的產(chǎn)業(yè)融合與市場(chǎng)對(duì)接能力，可以在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成有效互補(bǔ)關(guān)系。從實(shí)踐看，220多萬家農(nóng)民專業(yè)合作社在引領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度、提升農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平、提高農(nóng)民素質(zhì)以及在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用，但規(guī)模過小、運(yùn)行機(jī)制不健全、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力弱和成員間利益聯(lián)結(jié)不緊密以及個(gè)別農(nóng)民專業(yè)合作社空殼化、排擠小農(nóng)戶等現(xiàn)象比較突出。農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的困境，既有政策環(huán)境問題，也有其自身的發(fā)展定位和組織運(yùn)行機(jī)制問題，其核心在于農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展如何融入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，并以此帶動(dòng)小農(nóng)戶共同發(fā)揮在鄉(xiāng)村文化傳承與服務(wù)、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的作用。一些農(nóng)民專業(yè)合作社通過農(nóng)旅融合等方式在第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在凸顯農(nóng)業(yè)的文化價(jià)值上取得初步成效。東北地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社在黑土地保護(hù)中發(fā)揮著不可替代的作用，體現(xiàn)了農(nóng)民專業(yè)合作社在生態(tài)文明建設(shè)中的價(jià)值。一些農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)財(cái)政補(bǔ)助維修的公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管護(hù)，使大量年久失修的農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等在修繕之后重新發(fā)揮生產(chǎn)功能。但總體上看，如何從制度層面規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社行為，構(gòu)建農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能互補(bǔ)和融合發(fā)展機(jī)制，以使二者在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮更大作用，仍然有很多工作要做。

農(nóng)村基層群團(tuán)組織和各類社會(huì)組織是鄉(xiāng)村建設(shè)中不可忽視的重要力量。實(shí)踐中，一些地方的共青團(tuán)、婦聯(lián)等基層群團(tuán)組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，利用組織的粘彈性優(yōu)勢(shì)凝聚相關(guān)群體，發(fā)揮著非常重要的作用。因此，需要通過制度建設(shè)為基層群團(tuán)組織賦能、賦權(quán)、賦責(zé)，保障其參與鄉(xiāng)村建設(shè)必須的編制、經(jīng)費(fèi)，使其更通暢地融入到鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中。同時(shí)，要充分重視各類社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給中的作用。筆者在四川省青神縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下，老人協(xié)會(huì)、少兒婦女促進(jìn)會(huì)、退伍軍人協(xié)會(huì)、應(yīng)急救援小分隊(duì)等眾多微組織，在農(nóng)村老年人互助幫扶、婦女發(fā)展與權(quán)益維護(hù)、疫情防控和災(zāi)害預(yù)防、河道清理、環(huán)境整治等農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)方面，都取得了顯著成效。但是，這些微組織在經(jīng)費(fèi)、物資、機(jī)制等方面缺乏制度保障，迫切需要通過法律和政策進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。

資金投入保障制度

鄉(xiāng)村建設(shè)需要構(gòu)建多元投入保障機(jī)制，包括財(cái)政資金的投入、金融資本的投入、社會(huì)資本的投入和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的投入等。實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)，確立投入保障的法律和政策機(jī)制。從現(xiàn)行法律規(guī)定看，2012年修改后的《農(nóng)業(yè)法》第三十八條第一款規(guī)定，“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”。[6]并在第二款明確了包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的八個(gè)財(cái)政投入重點(diǎn)領(lǐng)域?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第五十八條第一款規(guī)定，“國(guó)家建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財(cái)政投入保障制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”。[7]第五十八條第三款規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)督管理，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益”。[8]在《方案》中，又進(jìn)一步對(duì)中央財(cái)政和地方財(cái)政有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)投入提出明確要求，“中央財(cái)政繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道積極支持鄉(xiāng)村建設(shè)，中央預(yù)算內(nèi)投資將鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)作為重點(diǎn)積極予以支持，并向欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)傾斜。將鄉(xiāng)村建設(shè)作為地方政府支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，合理安排資金投入”。[9]

歸納法律和政策的相關(guān)規(guī)定，在鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入方面，有五個(gè)要點(diǎn)。一是從總體上講，保障鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入是各級(jí)人民政府的職責(zé);二是從財(cái)政投入資金來源上講，要通過中央財(cái)政和地方財(cái)政共同保障;三是在財(cái)政資金投入的重點(diǎn)領(lǐng)域上，要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)傾斜;四是在財(cái)政資金使用方式上，允許縣級(jí)按規(guī)定統(tǒng)籌使用相關(guān)資金推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè);五是鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政投入要為消除區(qū)域發(fā)展差距作出貢獻(xiàn)，特別是要向脫貧地區(qū)、邊疆地區(qū)和革命老區(qū)傾斜。

在財(cái)政資金投入方面，當(dāng)前比較突出的制度層面的問題主要有五個(gè)。其一，財(cái)政投入資金不能及時(shí)足額撥付問題。一些地方政府，尤其是在相對(duì)落后地區(qū)，在鄉(xiāng)村建設(shè)中追求大拆大建，財(cái)政資金短缺在這些地方往往成為常態(tài)化現(xiàn)象。為此，一方面，要完善財(cái)政預(yù)決算體系，確保用于鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入總量適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求并不斷增長(zhǎng);另一方面，要加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政支出的監(jiān)督檢查，同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入列入常態(tài)化檢查范圍。

其二，財(cái)政資金整合使用的法律依據(jù)問題。在脫貧攻堅(jiān)階段，涉農(nóng)財(cái)政資金的整合使用，通過集聚財(cái)政資金解決脫貧關(guān)鍵環(huán)節(jié)的資金瓶頸問題發(fā)揮了重大作用。從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興，仍然需要以縣域?yàn)閱挝徽县?cái)政資金?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第五十八條第三款規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)督管理，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益”。[10]長(zhǎng)效機(jī)制，必然是有法律保障的機(jī)制。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，財(cái)政資金來源不同，資金使用要求不同，資金使用情況的評(píng)價(jià)規(guī)則不同，對(duì)地方整合涉農(nóng)資金帶來一定障礙。為此，迫切需要完善相關(guān)法律制度，明確統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的主體、項(xiàng)目類別、具體方式、使用的范圍、監(jiān)督和考核機(jī)制等。

其三，財(cái)政資金使用方向問題。鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入應(yīng)當(dāng)明確資金投入方向，以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)。實(shí)踐中，個(gè)別地方政府習(xí)慣于追求造景式政績(jī)，即將各類資金集中使用到一個(gè)項(xiàng)目或者一個(gè)點(diǎn)位上，形成景觀式的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施，以期既利于各級(jí)部門檢查，又能夠產(chǎn)生政績(jī)亮點(diǎn)，但這種方式并不能解決普遍性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系落后的問題。從需求看，越是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件落后的地方，越是迫切需要重點(diǎn)改善的地方。“好鋼用在刀刃上”，是要將財(cái)政投入向落后的區(qū)域傾斜，而不是集中使用到條件相對(duì)較好的區(qū)域以增強(qiáng)顯示度?！把┲兴吞俊倍皇恰板\上添花”，是在鄉(xiāng)村建設(shè)中財(cái)政資金使用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的重要原則。為此，需要在制度層面對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)財(cái)政資金的使用方向作出明確規(guī)定。

其四，財(cái)政資金與社會(huì)資本的融合問題。鄉(xiāng)村建設(shè)，不可能由財(cái)政資金完全覆蓋，而是需要以財(cái)政資金撬動(dòng)各類社會(huì)資本廣泛參與，形成多元化的鄉(xiāng)村建設(shè)資金保障機(jī)制。制度的不完善，客觀上會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本融入的限制。例如，在農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過程中，工商資本通過村級(jí)組織整合農(nóng)民的閑置宅基地進(jìn)行開發(fā)利用，在鄉(xiāng)村道路、環(huán)境改善、安置就業(yè)等方面效果明顯。但是，社會(huì)資本投入在宅基地上投資建設(shè)的設(shè)施，卻因?yàn)檎氐男再|(zhì)沒有改變而不能取得產(chǎn)權(quán)證明，這就損傷了社會(huì)資本參與的積極性。為此，在吸引社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村建設(shè)方面，需要在對(duì)現(xiàn)行法律制度梳理的基礎(chǔ)上，針對(duì)社會(huì)資本融入的制度性障礙構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)性制度。鄉(xiāng)村建設(shè)具有典型的公共性和公益性特征，而社會(huì)資本具有營(yíng)利性追求，因此，要使社會(huì)資本更好地融入鄉(xiāng)村建設(shè)，需要進(jìn)一步完善土地政策、稅收政策、信貸政策等方面制度，以實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)與營(yíng)利目標(biāo)的兼容。

其五，財(cái)政資金撥付與地方配套問題。鄉(xiāng)村建設(shè)需要各級(jí)財(cái)政投入資金，但相對(duì)而言，落后地區(qū)的資金支持能力缺乏，需要上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前各類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金都要求地方配套，但財(cái)政基礎(chǔ)較弱地區(qū)往往不具備配套能力，其結(jié)果是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金更多向發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)的區(qū)域差距會(huì)因此加大。為此，需要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以區(qū)域平衡發(fā)展為原則，確保財(cái)政資金更多轉(zhuǎn)移到更需要支持的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)薄弱地區(qū)。

人才和技術(shù)支撐制度

2021年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》，強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須打造一支強(qiáng)大的鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍，必須有更具活力和可操作性的人才保障制度。為此，需要針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的人才短板，以城市人才下鄉(xiāng)的激勵(lì)制度、本土化鄉(xiāng)村工匠的培育制度、城鄉(xiāng)間人才流動(dòng)制度為核心，完善人才制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)有效實(shí)施。《方案》對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)中的人才支撐提出了明確要求，即“加快培育各類技術(shù)技能和服務(wù)管理人員，探索建立鄉(xiāng)村工匠培養(yǎng)和管理制度，支持熟悉鄉(xiāng)村的專業(yè)技術(shù)人員參與村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)人才互通共享”。[11]從實(shí)踐看，在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域，首先，人才振興面臨的制度短板是城市人才下鄉(xiāng)的待遇和條件保障問題。例如，農(nóng)村以老年人為主要群體，需要更完善的醫(yī)療服務(wù)，鄉(xiāng)村公共醫(yī)療難以滿足老年人的醫(yī)療需求，就需要有更多的城市醫(yī)療資源包括醫(yī)師到農(nóng)村去為老年人提供常見老年病預(yù)防、救治等服務(wù)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》也提出，“支持城市二級(jí)及以上醫(yī)院在職或退休醫(yī)師到鄉(xiāng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，開辦鄉(xiāng)村診所，充實(shí)鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康人才隊(duì)伍”。[12]但是，如何支持，仍然是個(gè)現(xiàn)實(shí)和迫切的問題。城市醫(yī)師到農(nóng)村執(zhí)業(yè)，需要醫(yī)療場(chǎng)所、居住場(chǎng)所，而目前鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)空間不足，并不具備接受下鄉(xiāng)醫(yī)師的必要條件。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的人口密度相對(duì)較小，醫(yī)療服務(wù)的成本相對(duì)較高，城市醫(yī)師下鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)所獲收益與其付出的勞動(dòng)不相稱，因而，對(duì)城市醫(yī)師下鄉(xiāng)不能形成吸引力。總之，醫(yī)療人才、教育人才、規(guī)劃人才、管理人才等下鄉(xiāng)，會(huì)遇到各種各樣的困難和問題，其中有些問題是因?yàn)橹贫群蜋C(jī)制不完善所導(dǎo)致的。為此，需要完善相關(guān)制度，調(diào)整相關(guān)機(jī)制，從住房、條件、待遇等方面改善下鄉(xiāng)醫(yī)師、教師等的生活和工作條件。

其次，要建立城市下鄉(xiāng)人才與鄉(xiāng)村本土人才的交流互促制度。當(dāng)前在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的人才短板問題比較突出，農(nóng)村教育人才、農(nóng)村養(yǎng)老人才、農(nóng)村醫(yī)療人才、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)人才、農(nóng)村電商人才等都存在嚴(yán)重的供給不足現(xiàn)象，不可能都通過城市人才下鄉(xiāng)來解決，而需要強(qiáng)化本土人才的培育。一方面，要通過培訓(xùn)教育形成一批鄉(xiāng)村本土專家;另一方面，可以借助城市下鄉(xiāng)人才帶動(dòng)鄉(xiāng)村本土人才的成長(zhǎng)。例如，鄉(xiāng)村工匠是重要的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)人才資源，擔(dān)負(fù)著鄉(xiāng)村文化傳承的重要使命。鄉(xiāng)村木匠、鐵匠、泥瓦匠、石匠、銀匠、桿秤匠、鋦匠、鄉(xiāng)廚等，依賴著世代相傳的手藝謀生，同時(shí)也成為人們對(duì)鄉(xiāng)村場(chǎng)景的美麗想象，是鄉(xiāng)村文化的重要組成部分。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村工匠是與傳統(tǒng)的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式密切關(guān)聯(lián)的，隨著農(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式的快速變革，一些工匠的謀生手段失去了用武之地，千百年流傳的傳統(tǒng)手藝逐漸失傳，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)工匠文化也面臨著滅絕風(fēng)險(xiǎn)。為此，確立工匠傳承人制度，培育以工匠手藝為基礎(chǔ)的新興產(chǎn)業(yè)，非常緊迫。新的產(chǎn)業(yè)會(huì)催生新的職業(yè)，新型工匠也會(huì)在農(nóng)村不斷涌現(xiàn)，完善相關(guān)制度，激勵(lì)新型工匠成長(zhǎng)，也是鄉(xiāng)村建設(shè)中應(yīng)當(dāng)重視的方面。

科技支撐也是鄉(xiāng)村建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容，不論是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，還是農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，都迫切需要強(qiáng)化技術(shù)支持。強(qiáng)化鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)引領(lǐng)的制度構(gòu)建，應(yīng)以法律和政策鼓勵(lì)鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新，規(guī)范鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則、程序，并對(duì)必要的、成熟的標(biāo)準(zhǔn)賦予法律效力。

土地保障制度

土地是鄉(xiāng)村建設(shè)中的核心要素，也是當(dāng)前制約瓶頸，需要通過制度創(chuàng)新，構(gòu)建兼顧土地多重功能的農(nóng)村土地制度體系，尤其是解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的建設(shè)用地需求，在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，通過完善鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、新增建設(shè)用地指標(biāo)傾斜制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)合利用制度、閑置宅基地盤活利用制度等，確立以糧食安全保障、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地利用序列。

在鄉(xiāng)村建設(shè)中，農(nóng)村土地制度完善的重點(diǎn)在于以下方面。一是保障糧食安全的農(nóng)用地管理制度。耕地主要用于種糧，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的原則，在這一方面已經(jīng)有了相對(duì)完善的制度體系，《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》以及正在制定的《耕地保護(hù)法》，都對(duì)耕地管理有一系列法律規(guī)定。實(shí)踐中一個(gè)突出的問題是，服務(wù)于糧食生產(chǎn)的設(shè)施用地缺乏明確的規(guī)定。例如，一些地方在基本農(nóng)田劃定時(shí)，沒有考慮到必須的育苗、倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)機(jī)存放、田間機(jī)耕路等對(duì)土地的需求。按照有關(guān)部門制定的設(shè)施農(nóng)用地政策，設(shè)施農(nóng)用地只能安排在一般農(nóng)用地上而不能安排在基本農(nóng)田中，這對(duì)糧食生產(chǎn)者而言有難以解決的困難。另外，個(gè)別地方政府預(yù)留耕作條件優(yōu)良土地以滿足城市發(fā)展需要，但劃定的基本農(nóng)田耕作條件差，甚至出現(xiàn)了基本農(nóng)田“上山下?！爆F(xiàn)象。山區(qū)往往是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱區(qū)域，迫切需要解決道路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的用地問題，如果這些區(qū)域被劃定為基本農(nóng)田，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善就面臨著用地困境。筆者在西南某地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的村委會(huì)辦公場(chǎng)所竟然是在流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地上建設(shè)的，然而按照自然資源管理部門的信息，這些土地已被劃定為基本農(nóng)田，因而村委會(huì)的辦公樓成為事實(shí)上的違法建筑。所以，保護(hù)耕地的前提是合理規(guī)劃基本農(nóng)田、一般農(nóng)用地和建設(shè)用地，嚴(yán)格限制將優(yōu)良耕地劃定為建設(shè)用地，也要嚴(yán)格限制將不具備耕作條件的土地劃定為基本農(nóng)田，同時(shí)要充分保障耕地利用中的機(jī)耕路、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)等用地需求。

二是新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)村閑置宅基地復(fù)墾節(jié)約出來的建設(shè)用地要優(yōu)先保障鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需求。鄉(xiāng)村道路、環(huán)境改善、文化體育和醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)體系等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)都離不開土地，建設(shè)用地指標(biāo)必須優(yōu)先安排用于鄉(xiāng)村建設(shè)。一些地方政府熱衷于將新增建設(shè)用地指標(biāo)用于城市房地產(chǎn)開發(fā)、各類園區(qū)建設(shè)和城市公園建設(shè)，忽視了鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需求。在閑置宅基地盤活利用的過程中，一些政府更傾向于利用增減掛鉤政策和集體建設(shè)用地入市政策將節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)異地交易以增加地方財(cái)政收入，但這卻影響到鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的用地供給。這些問題，都需要嚴(yán)格的制度進(jìn)行規(guī)范。根據(jù)《方案》要求，“合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，保障鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的合理用地需求。優(yōu)化用地審批流程，在符合經(jīng)依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃前提下，可對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地”。[13]在制定國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃時(shí)，要有切實(shí)有效的措施，保障鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求。

三是村莊布局優(yōu)化需要完善相關(guān)土地制度。在我國(guó)的西南地區(qū)，村民居住分散，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，鄉(xiāng)村公共服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)有效覆蓋。筆者調(diào)研的一個(gè)村莊，人口有1400多，分散居住在不同的山溝，為改善村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，地方政府籌集資金為村民修建道路、修建飲水管線和天然氣管線，但能夠獲益的村民只是居住在村委會(huì)附近的20多戶。在這些地區(qū)，只有通過村民適度集中居住，才能夠使公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮有效作用。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)中，需要因地制宜，對(duì)村莊布局作出適當(dāng)調(diào)整?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第五十一條為村莊布局優(yōu)化提供了法律依據(jù)，即“縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展布局，按照尊重農(nóng)民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序推進(jìn)村莊建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊”。[14]從操作層面看，村莊布局優(yōu)化的原則、程序、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制和配套的公共服務(wù)體系建設(shè)，仍然需要更加具體和可操作的制度。

農(nóng)民主體地位保障制度

鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建，不論是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，均需要農(nóng)民的廣泛參與，因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施過程中，尤其是在要素投入方面，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范的制度保障農(nóng)民參與、接受農(nóng)民監(jiān)督?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四條第（二）項(xiàng)規(guī)定，“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益”。[15]作為鄉(xiāng)村振興重要方面的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，也必須堅(jiān)持這一重要的法律原則。

鄉(xiāng)村建設(shè)中的要素投入，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入及農(nóng)民參與的資金、物資和勞動(dòng)投入，土地要素的配置等，都會(huì)涉及農(nóng)民利益。保障農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民利益應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村建設(shè)要素投入必須堅(jiān)持的原則，也需要在法律層面確立相關(guān)的具體制度。《方案》規(guī)定，要“完善農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)程序和方法”。[16]

首先，是項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的農(nóng)民參與問題。《方案》要求，“建立政府組織領(lǐng)導(dǎo)、村民發(fā)揮主體作用、專業(yè)人員開展技術(shù)指導(dǎo)的村莊規(guī)劃編制機(jī)制，共建共治共享美好家園”。[17]鄉(xiāng)村建設(shè)涉及政府的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)的供給與村民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求的關(guān)系，脫離農(nóng)民需求的項(xiàng)目，難以真正發(fā)揮作用，為此，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，廣泛征集村民意見，充分了解村民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的論證應(yīng)當(dāng)有農(nóng)民代表參加。

其次，是項(xiàng)目實(shí)施過程中的農(nóng)民參與。一是除專業(yè)性較強(qiáng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外，要廣泛采取以工代賑等方式為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。二是項(xiàng)目實(shí)施要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大和鄉(xiāng)村治理能力提升相銜接，通過鄉(xiāng)村建設(shè)的項(xiàng)目帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)村民提高協(xié)商議事能力，帶動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)、村風(fēng)、家風(fēng)建設(shè)。三是項(xiàng)目實(shí)施過程中要為村民參與監(jiān)督提供平臺(tái)和機(jī)會(huì)，確保項(xiàng)目建設(shè)過程的公開透明。

最后，是項(xiàng)目驗(yàn)收后的管護(hù)階段的農(nóng)民參與。鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目要發(fā)揮長(zhǎng)效作用，后期的項(xiàng)目管護(hù)非常重要?！斗桨浮芬?，“在項(xiàng)目管護(hù)環(huán)節(jié)，推行‘門前三包、受益農(nóng)民認(rèn)領(lǐng)、組建使用者協(xié)會(huì)等農(nóng)民自管方式”。[18]要通過財(cái)政支持和村民自籌相結(jié)合的方式，保障后期管護(hù)資金需求的滿足，并安排資金使參與管護(hù)的村民能夠獲得長(zhǎng)期就業(yè)收入，提高村民參與管護(hù)的積極性。

監(jiān)管、考核及責(zé)任制度

監(jiān)管、考核與責(zé)任制度的完善是確保鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)成效的重要保障。從監(jiān)管重點(diǎn)看，主要包括以下方面。

一是財(cái)政資金投入保障的監(jiān)管。鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入是確保各類項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)，籌措財(cái)政資金用于鄉(xiāng)村建設(shè)是各級(jí)政府的重要職責(zé)。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第七十條規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況”。[19]“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況?！盵20]第七十一條第一款規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)每年向上一級(jí)人民政府報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況”。[21]報(bào)告鄉(xiāng)村振興的財(cái)政資金預(yù)算、決算情況，是政府報(bào)告的重要內(nèi)容。根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入保障情況，也是各級(jí)人民代表大會(huì)的重要職權(quán)。上級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府鄉(xiāng)村建設(shè)工作落實(shí)情況也有監(jiān)督檢查職權(quán)?！斗桨浮芬?，“將鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施情況作為鄉(xiāng)村振興督查考核的重要內(nèi)容。各省（自治區(qū)、直轄市）將鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施情況納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核”。[22]

二是項(xiàng)目監(jiān)管。從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施過程、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目后期管護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)看，都可能出現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)與農(nóng)民需求存在偏差、項(xiàng)目資金使用不規(guī)范、項(xiàng)目質(zhì)量不合格、項(xiàng)目管護(hù)不到位致使其不能持續(xù)發(fā)揮作用等風(fēng)險(xiǎn)。因此，以項(xiàng)目為對(duì)象，實(shí)施全過程監(jiān)管非常必要。

三是農(nóng)民權(quán)益保障的監(jiān)管。保障農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是鄉(xiāng)村建設(shè)中必須堅(jiān)持的重要原則。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，要以滿足農(nóng)民需求為目標(biāo)，而不能損害農(nóng)民利益。為此，在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施過程中，要有完善的制度和機(jī)制，通過廣泛的農(nóng)民參與、保障農(nóng)民主體地位。《方案》要求，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織作用，堅(jiān)持和完善‘四議兩公開制度，依托村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)等，引導(dǎo)農(nóng)民全程參與鄉(xiāng)村建設(shè)，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。[23]政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目是否體現(xiàn)了農(nóng)民參與原則進(jìn)行監(jiān)督檢查。

注釋

[1][4]《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年9月2日，第1版。

[2][5][7][8][10][14][15][19][20][21]《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2021年4月29日通過。

[3][9][11][13][16][17][18][22][23]《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2022-05/23/content_5691881.htm，2022年5月23日更新。

[6]《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，1993年7月2日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過，2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂，根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《關(guān)于修改部分法律的決定》第一次修正，根據(jù)2012年12月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法〉的決定》第二次修正。

[12]《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-02/23/content_5588496.htm，2021年2月23日更新。

責(zé) 編/肖晗題