包雨霏

有效投標(biāo)不足三個(gè)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否應(yīng)該否決全部投標(biāo)？招標(biāo)人是否應(yīng)該重新招標(biāo)？許多人的理解存在偏差。當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)時(shí)，如果投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性，按照法律規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)評(píng)審。但是如何來(lái)判定有效投標(biāo)不足三個(gè)投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，目前尚無(wú)法律相關(guān)規(guī)定或行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

招標(biāo)投標(biāo)是招標(biāo)人根據(jù)法律規(guī)定的交易規(guī)則，通過(guò)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇交易對(duì)象及其實(shí)施方案，確定交易價(jià)格，形成并簽訂合同的一種交易方式。招標(biāo)投標(biāo)的交易方式實(shí)質(zhì)上是投標(biāo)人之間的博弈，因此招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制的適用，必須滿足市場(chǎng)形態(tài)處于買(mǎi)方市場(chǎng)，投標(biāo)人之間具有充分的競(jìng)爭(zhēng)性這一前提條件。只有當(dāng)市場(chǎng)處于供給大于需求，買(mǎi)方處于有利交易地位時(shí)，招標(biāo)人才能使用招標(biāo)投標(biāo)交易方式，實(shí)現(xiàn)投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)博弈，采購(gòu)到物美價(jià)廉的商品或者服務(wù)。如果投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)性不充分，招標(biāo)人將難以利用招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制發(fā)揮作用。因此，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是鼓勵(lì)投標(biāo)人競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)貫穿招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的全過(guò)程，在招標(biāo)實(shí)施過(guò)程中的初步評(píng)審環(huán)節(jié)，當(dāng)通過(guò)初步評(píng)審的有效投標(biāo)人不足三家時(shí)，投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，是評(píng)標(biāo)委員會(huì)決定是否否決全部投標(biāo)，招標(biāo)項(xiàng)目是流標(biāo)還是繼續(xù)進(jìn)入詳細(xì)評(píng)審階段的唯一評(píng)判依據(jù)。

一、有效投標(biāo)不足三個(gè)處理方法的法律依據(jù)

招標(biāo)工作分為招標(biāo)準(zhǔn)備及方案制定、招標(biāo)實(shí)施、招標(biāo)后期管理三個(gè)階段。招標(biāo)準(zhǔn)備及方案制定階段的成果為招標(biāo)方案，招標(biāo)實(shí)施階段的成果為招標(biāo)結(jié)果，招標(biāo)后期管理階段的主要工作是合同簽訂、合同履約和合同管理等。

在招標(biāo)實(shí)施階段主要有三種情況造成流標(biāo)：購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人不足三家、遞交投標(biāo)文件的投標(biāo)人不足三家、通過(guò)初步評(píng)審的有效投標(biāo)人不足三家。前兩種情況根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，不得開(kāi)標(biāo)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。

針對(duì)第三種情況的處理，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》都沒(méi)有明確規(guī)定。唯一有明確規(guī)定的是七部委聯(lián)合制定下發(fā)的《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、建設(shè)部、鐵道部、交通運(yùn)輸部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部令 第12號(hào)）第二十七條規(guī)定“評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)本規(guī)定第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十三條、第二十五條的規(guī)定否決不合格投標(biāo)后，因有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以否決全部投標(biāo)。

投標(biāo)人少于三個(gè)或者所有投標(biāo)被否決的，招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)?！?/p>

其中的“因有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以否決全部投標(biāo)?！闭f(shuō)明當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，必須同時(shí)滿足“投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)”這一條件，評(píng)標(biāo)委員會(huì)才可以否決全部投標(biāo)。也就是說(shuō)，當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，如果投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性，評(píng)標(biāo)委員會(huì)不能否決全部投標(biāo)。

評(píng)標(biāo)委員會(huì)既然已經(jīng)確定了哪些為不合格投標(biāo)，哪些為有效投標(biāo)，說(shuō)明招標(biāo)項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到了開(kāi)標(biāo)條件即投標(biāo)人大于或等于三個(gè)，且已經(jīng)完成了初步評(píng)審階段的工作。而當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，如果投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性，評(píng)標(biāo)委員會(huì)不能否決全部投標(biāo)。此時(shí)，既不屬于第二十七條第二款所說(shuō)的“投標(biāo)人少于三個(gè)”又不屬于“所有投標(biāo)被否決的”情況，那么依法不能重新招標(biāo)，而應(yīng)該進(jìn)入詳細(xì)評(píng)審階段。

這一點(diǎn)在《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第2號(hào)）中也能得到佐證?！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十八條規(guī)定“在下列情況下，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依照本辦法重新招標(biāo)：

（一）資格預(yù)審合格的潛在投標(biāo)人不足三個(gè)的;

（二）在投標(biāo)截止時(shí)間前提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人少于三個(gè)的;

（三）所有投標(biāo)均被否決的;

（四）評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決不合格投標(biāo)后，因有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)決定否決全部投標(biāo)的;

（五）根據(jù)第四十六條規(guī)定，同意延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的投標(biāo)人少于三個(gè)的?！?/p>

其中的第（四）款說(shuō)得非常清楚，當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)且投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)決定否決全部投標(biāo)的，才依法重新招標(biāo)。那么，當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，判定投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性就顯得尤為重要。

二、有效投標(biāo)不足三個(gè)對(duì)投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性的判定

有效投標(biāo)不足三個(gè)，如何來(lái)判定投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，目前尚無(wú)法律相關(guān)規(guī)定或行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，本文嘗試對(duì)判定方法進(jìn)行一些合理的探討。

筆者認(rèn)為，有效投標(biāo)不足三個(gè)，要判定投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性需要結(jié)合不同的項(xiàng)目類(lèi)型及評(píng)價(jià)方法進(jìn)行分析，不能一概而論。

（一）物資采購(gòu)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目

圖1 物資采購(gòu)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目

有效投標(biāo)不足三個(gè)對(duì)投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性判定圖

1.技術(shù)簡(jiǎn)單或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的

此類(lèi)物資采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目一般采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)。由于技術(shù)簡(jiǎn)單、要求統(tǒng)一，所以此類(lèi)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)的重點(diǎn)就在于價(jià)格的比較，在滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的前提下，價(jià)格越低的投標(biāo)越有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（1）當(dāng)通過(guò)初步評(píng)審的有效投標(biāo)中，包含此次投標(biāo)的最低價(jià)或次低價(jià)時(shí)，可認(rèn)為此次投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性。因?yàn)樽畹蛢r(jià)的投標(biāo)是最具有競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)，若最低價(jià)為有效投標(biāo)，說(shuō)明其技術(shù)、商務(wù)、資格條件各方面均滿足招標(biāo)文件的要求，其價(jià)格又是最低的，招標(biāo)項(xiàng)目理應(yīng)繼續(xù)評(píng)審。當(dāng)最低價(jià)的投標(biāo)未通過(guò)初步評(píng)審，而次低價(jià)的投標(biāo)為有效投標(biāo)時(shí)，說(shuō)明最低價(jià)的投標(biāo)在技術(shù)、商務(wù)、資格條件中的某一方面或某幾方面不滿足招標(biāo)文件的要求，此時(shí)次低價(jià)的投標(biāo)實(shí)際上成為最具有競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)，其價(jià)格的絕對(duì)值又在所有投標(biāo)當(dāng)中是次低的，從維護(hù)招標(biāo)人利益和保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要的角度出發(fā)，招標(biāo)項(xiàng)目也應(yīng)繼續(xù)評(píng)審。

（2）當(dāng)通過(guò)初步評(píng)審的有效投標(biāo)中，不包含此次投標(biāo)的最低價(jià)或次低價(jià)時(shí)，又分為兩種情況。一是，如果此次投標(biāo)，所有投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格相差不大，可認(rèn)為此次投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性。特別如果是限價(jià)招標(biāo)，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)會(huì)比較接近，有效投標(biāo)能通過(guò)初步評(píng)審就說(shuō)明其投標(biāo)報(bào)價(jià)沒(méi)有超過(guò)限價(jià)，其價(jià)格招標(biāo)人可以接受，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)評(píng)審。二是，如果此次投標(biāo)，所有投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格相差較大，可認(rèn)為此次投標(biāo)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。因?yàn)樽畹蛢r(jià)和次低價(jià)的投標(biāo)未通過(guò)初步評(píng)審有可能是因?yàn)橹谱魍稑?biāo)文件時(shí)粗心大意，沒(méi)有抓住招標(biāo)文件的重點(diǎn)，不一定就是產(chǎn)品本身不滿足招標(biāo)人的需求。通過(guò)初步評(píng)審的有效投標(biāo)并不是本項(xiàng)目最具有競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)。此時(shí)如果繼續(xù)評(píng)審，招標(biāo)人很有可能會(huì)為該項(xiàng)目多支出一大筆采購(gòu)費(fèi)用，無(wú)論是從招標(biāo)采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性還是招標(biāo)人利益的保護(hù)上都有瑕疵。因此可認(rèn)為投標(biāo)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以否決全部投標(biāo)，招標(biāo)人依法重新招標(biāo)。

2.技術(shù)復(fù)雜或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的

此類(lèi)物資采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目一般采用綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)標(biāo)，當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，不能簡(jiǎn)單地以價(jià)格為唯一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，而應(yīng)該重點(diǎn)考慮技術(shù)方面的要求。

技術(shù)復(fù)雜或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的貨物，市場(chǎng)上能夠滿足招標(biāo)文件要求的潛在投標(biāo)人數(shù)量本來(lái)就比較少，重新招標(biāo)有可能還會(huì)面臨有效投標(biāo)不足三個(gè)的情況。當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，只要有效投標(biāo)能較好地滿足招標(biāo)文件的技術(shù)要求，同時(shí)價(jià)格在招標(biāo)人可以接受的范圍之內(nèi)，比如未超限價(jià)，則可認(rèn)為此次投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性。

（二）工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目

圖2 工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目

有效投標(biāo)不足三個(gè)對(duì)投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性判定圖

工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目對(duì)投標(biāo)人的技術(shù)、企業(yè)資質(zhì)、人員資質(zhì)等要求較高，招標(biāo)人關(guān)注的重點(diǎn)是工程建設(shè)項(xiàng)目和服務(wù)項(xiàng)目后期完成的質(zhì)量，價(jià)格不是其考慮的最重要因素。因此，工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目一般采用綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)標(biāo)。

1.當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，如果有效投標(biāo)中存在一家或兩家在技術(shù)實(shí)力、企業(yè)資質(zhì)、人員資質(zhì)、業(yè)績(jī)等方面都明顯高于招標(biāo)文件要求，工期滿足要求，價(jià)格在招標(biāo)人可接受范圍之內(nèi)的投標(biāo)人，那么不管是從保證招標(biāo)項(xiàng)目后期完成質(zhì)量的角度還是兼顧招標(biāo)采購(gòu)效率和公平的角度出發(fā)，此次投標(biāo)當(dāng)然是具有競(jìng)爭(zhēng)性的。

2.當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，如果有效投標(biāo)在技術(shù)實(shí)力、企業(yè)資質(zhì)、人員資質(zhì)、業(yè)績(jī)等方面只是剛好滿足招標(biāo)文件的要求，又分為兩種情況。

（1）該工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目屬于技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單的通用項(xiàng)目，例如鋪設(shè)管道的配套土建工程、運(yùn)輸服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，只要有效投標(biāo)能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，即能說(shuō)明投標(biāo)人具備完成招標(biāo)項(xiàng)目的能力，只要有效投標(biāo)價(jià)格合理，則可認(rèn)為此次投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性。在此情況下，需要特別注意的是，如果招標(biāo)項(xiàng)目未限價(jià)，而有效投標(biāo)報(bào)價(jià)虛高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)招標(biāo)人前期調(diào)研的市場(chǎng)價(jià)格，從保護(hù)招標(biāo)人利益的角度出發(fā)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)認(rèn)定此次投標(biāo)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。

（2）該工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目屬于技術(shù)要求很高的項(xiàng)目，例如建筑工程、設(shè)計(jì)服務(wù)、特定行業(yè)的工程技術(shù)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目。投標(biāo)人的技術(shù)實(shí)力、企業(yè)資質(zhì)、人員資質(zhì)等不過(guò)硬不僅會(huì)影響到項(xiàng)目后期完成的質(zhì)量，還會(huì)帶來(lái)安全、環(huán)保等方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，有效投標(biāo)只是剛好滿足招標(biāo)項(xiàng)目需求，能保證項(xiàng)目完成質(zhì)量過(guò)關(guān)，但不能保證項(xiàng)目完成質(zhì)量過(guò)硬，從保證項(xiàng)目質(zhì)量和規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，應(yīng)認(rèn)定此次投標(biāo)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。

三、結(jié)論

綜上，當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，一味否決全部投標(biāo)然后重新招標(biāo)是不符合法律精神的。招標(biāo)采購(gòu)的目的是應(yīng)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的方法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)選擇交易主體并確定全部交易條件。當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，只要投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性，能夠保證招標(biāo)人可以擇優(yōu)選擇交易主體，那么無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)、效益還是效率的角度出發(fā)，招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)審都應(yīng)該繼續(xù)。

當(dāng)有效投標(biāo)不足三個(gè)，要判定投標(biāo)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，需要結(jié)合不同的項(xiàng)目類(lèi)型及評(píng)價(jià)方法進(jìn)行分析。

（一）技術(shù)簡(jiǎn)單或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的物資采購(gòu)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)通過(guò)初步評(píng)審的有效投標(biāo)中，包含此次投標(biāo)的最低價(jià)或次低價(jià)時(shí)，投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性;當(dāng)通過(guò)初步評(píng)審的有效投標(biāo)中，不包含此次投標(biāo)的最低價(jià)或次低價(jià)時(shí)，如果所有投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格相差不大，投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性，如果所有投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格相差較大，投標(biāo)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。

（二）技術(shù)復(fù)雜或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求難以統(tǒng)一的物資采購(gòu)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)有效投標(biāo)能較好地滿足招標(biāo)文件技術(shù)要求，同時(shí)價(jià)格在招標(biāo)人可接受范圍之內(nèi)時(shí)，投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性。

（三）工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)有效投標(biāo)中存在一家或兩家在技術(shù)實(shí)力、企業(yè)資質(zhì)、人員資質(zhì)、業(yè)績(jī)等方面都明顯高于招標(biāo)文件要求，工期滿足要求，價(jià)格在招標(biāo)人可接受范圍之內(nèi)的投標(biāo)人時(shí)，投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性。

（四）工程、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)有效投標(biāo)在技術(shù)實(shí)力、企業(yè)資質(zhì)、人員資質(zhì)、業(yè)績(jī)等方面只是剛好滿足招標(biāo)文件的要求時(shí)，如果屬于技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單的通用項(xiàng)目，有效投標(biāo)價(jià)格合理則投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)性，有效投標(biāo)報(bào)價(jià)虛高則投標(biāo)不具有競(jìng)爭(zhēng)性，如果屬于技術(shù)要求很高的項(xiàng)目，那么投標(biāo)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。

只有在評(píng)標(biāo)過(guò)程中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)行認(rèn)真的分析，才是真正地對(duì)招標(biāo)人負(fù)責(zé)、對(duì)投標(biāo)人負(fù)責(zé)，才符合招標(biāo)投標(biāo)公平公正的原則，才能通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。

[作者單位：中國(guó)石油物資有限公司西南分公司（中國(guó)石油招標(biāo)中心西南分中心）]