上海市市場監(jiān)管局 黃培東

突發(fā)事件應(yīng)急管理是市場監(jiān)管工作的一項重要內(nèi)容。隨著市場監(jiān)管體制改革的深入，市場監(jiān)管的職能更多、任務(wù)更重，突發(fā)事件應(yīng)急管理也面臨新的更大挑戰(zhàn)。特別是2020年突如其來的新冠肺炎疫情，凸顯了應(yīng)急管理的極端重要性和緊迫性，也給市場監(jiān)管突發(fā)事件應(yīng)急管理帶來了警示。新形勢下，加強應(yīng)急管理，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的市場監(jiān)管突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，已成各級市場監(jiān)管部門必須直面的重大課題。

一、意義和價值

市場監(jiān)管突發(fā)事件應(yīng)急管理（以下簡稱“應(yīng)急管理”），是指市場監(jiān)管部門依法行使職權(quán)，對市場監(jiān)管領(lǐng)域的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)的活動。其目的在于，防范化解安全風(fēng)險，應(yīng)對處置突發(fā)事件，切實保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全，有效維護(hù)市場穩(wěn)定。構(gòu)建應(yīng)急管理體系，既是現(xiàn)實之需，也是發(fā)展之要。

一是履行市場監(jiān)管職責(zé)的現(xiàn)實需要。隨著市場監(jiān)管體制改革不斷推進(jìn)，各級市場監(jiān)管部門整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價格監(jiān)督等職能，市場監(jiān)管工作職責(zé)呈現(xiàn)出“點多線長、量大面廣”的顯著特征。特別是食品藥品、特種設(shè)備、重要工業(yè)品、日用消費品等，普遍存在各類安全風(fēng)險點，且安全風(fēng)險在整體上易發(fā)多發(fā)、在類型上復(fù)雜多樣、在結(jié)構(gòu)上連鎖聯(lián)動。安全風(fēng)險的日益增多、高發(fā)頻發(fā)，不可避免地會給應(yīng)急管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建應(yīng)急管理體系，及時有效處置安全風(fēng)險，是市場監(jiān)管部門履職盡責(zé)的必然要求。

二是保障人身財產(chǎn)安全和市場秩序的現(xiàn)實需要?？v觀市場監(jiān)管領(lǐng)域的各類安全風(fēng)險，一個顯著特征就是存在危及人身財產(chǎn)安全、干擾市場正常經(jīng)營秩序的不合理危險。以缺陷汽車產(chǎn)品為例，汽車缺陷主要涉及安全氣囊爆裂、燃油泄露、減震器斷裂、發(fā)動機動力中斷等，這些安全風(fēng)險極易對消費者人身財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅。因此，構(gòu)建應(yīng)急管理體系，及時有效消除產(chǎn)品缺陷，是市場監(jiān)管部門保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護(hù)市場正常秩序的必然要求。

三是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。應(yīng)急管理體系的完善程度，反映了突發(fā)事件管理理念、制度安排、資源保障等的綜合實力，體現(xiàn)了應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力和效率。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民群眾生活水平不斷提高，對公共安全的需求日益增長，對政府部門的治理能力和水平提出了更高要求。因此，構(gòu)建應(yīng)急管理體系，切實提升應(yīng)急管理效能，是市場監(jiān)管部門適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

二、現(xiàn)狀和問題

2019年1月，為建立健全突發(fā)事件應(yīng)急管理機制，市場監(jiān)管總局制定了《市場監(jiān)管突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對包括食品安全事件、特種設(shè)備安全事故、產(chǎn)品質(zhì)量安全事故等突發(fā)事件的應(yīng)對處置作出制度性安排。從制度設(shè)計和現(xiàn)實執(zhí)行情況看，應(yīng)急管理體系還存在以下幾個問題。

一是體系有待完善。體系是指由相互關(guān)聯(lián)和相互作用的要素組成的有機整體。我國應(yīng)急管理體系隨著理論研究和實踐探索的深化，正沿著“預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)”的建構(gòu)思路，大力推進(jìn)“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機制、法制）建設(shè)。與之相對，市場監(jiān)管應(yīng)急管理體系還有很大發(fā)展空間：一方面，《辦法》主要是在法制層面填補空白，在應(yīng)急預(yù)案、管理體制和機制等方面還有待完善；另一方面，《辦法》主要聚焦突發(fā)事件“應(yīng)對”層面，對應(yīng)急處置的工作原則、組織體系、響應(yīng)機制、應(yīng)急保障等作出規(guī)定，在預(yù)防預(yù)警、治理恢復(fù)等方面還有待改進(jìn)。

二是執(zhí)行有待強化。制度的生命在于執(zhí)行。好的制度如果不抓落實，制度就會成為稻草人、紙老虎。必須看到，《辦法》是對應(yīng)急管理作出的原則性規(guī)定，其貫徹執(zhí)行、落地生根、煥發(fā)生命力，根本上需要各級市場監(jiān)管部門結(jié)合實際，腳踏實地加以細(xì)化完善，因地制宜地制定實施符合現(xiàn)實所需的制度和政策。然而從實際情況看，各地市場監(jiān)管部門在制度制定方面，客觀存在轉(zhuǎn)發(fā)、照抄文件現(xiàn)象，制度空白點亟待消除；在制度執(zhí)行方面，客觀存在隊伍不齊、演練不足、執(zhí)行不夠等現(xiàn)象，制度落實亟待強化。

三是聯(lián)動有待加強。應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及“防、控、治”等多個環(huán)節(jié)。應(yīng)急管理體系的有序運行，需要各環(huán)節(jié)的協(xié)同配合和聯(lián)合聯(lián)動。如前所述，受制度設(shè)計、落地實施、資源配置等多方因素的影響，目前市場監(jiān)管應(yīng)急管理體系還存在環(huán)節(jié)缺失、流程不暢、聯(lián)動脫節(jié)等問題。部門獨立運轉(zhuǎn)、信息聯(lián)通不暢、資源整合不全等現(xiàn)象，容易造成應(yīng)急管理體系運行低效，應(yīng)急管理整體合力難以形成。

三、建設(shè)和發(fā)展

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。為此，我們只有立足當(dāng)前，放眼長遠(yuǎn)，以科學(xué)思維、科學(xué)理念、科學(xué)方法，加快構(gòu)建應(yīng)急管理體系，才能為保障人民生命健康和財產(chǎn)安全構(gòu)筑堅固的安全防線。

（一）以科學(xué)思維推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)?？茖W(xué)思維是人們正確認(rèn)識客觀世界和改造客觀世界的有效工具。作為一項科學(xué)性、專業(yè)性、系統(tǒng)性極強的工作，應(yīng)急管理體系建設(shè)需要科學(xué)思維和理性對待。

樹立全局思維。充分認(rèn)識應(yīng)急管理的現(xiàn)實重要性和緊迫性，切實轉(zhuǎn)變觀念，把應(yīng)急管理體系建設(shè)作為市場監(jiān)管工作的重要任務(wù)和重大事項，納入工作重點和議事日程。堅持從大局出發(fā)，樹立大局意識，站在時代前沿和戰(zhàn)略全局的高度，把握應(yīng)急管理的科學(xué)內(nèi)涵，放眼全局謀劃和推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)。

樹立法治思維。充分認(rèn)識法治在應(yīng)急管理體系建設(shè)中的重要價值，增強法治意識和法治觀念，善于運用法治方式推動應(yīng)急管理效能提升。加強立法，將應(yīng)急管理體系建設(shè)納入法治軌道，完善配套法律制度，積極填補法治空白，確保應(yīng)急管理有法可依、保障有力。嚴(yán)格執(zhí)法，堅持依法行政，全面依法履行法定職責(zé)，依法實施防控措施，全面提高依法防控、依法治理能力。

樹立發(fā)展思維。充分認(rèn)識事物是發(fā)展變化的這一基本規(guī)律，以新理念、新方法、新標(biāo)準(zhǔn)推動應(yīng)急管理體系建設(shè)。深化理論研究，認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒和吸收現(xiàn)代應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗，不斷夯實自身理論基礎(chǔ)。深化實踐應(yīng)用，堅持問題導(dǎo)向，針對當(dāng)前應(yīng)急管理體系存在的短板，把握重點，聚焦關(guān)鍵，對癥下藥，切實補短板、堵漏洞、強弱項。深化開拓創(chuàng)新，打破慣性思維定式，瞄準(zhǔn)未來發(fā)展方向，積極構(gòu)建符合時代發(fā)展需要的應(yīng)急管理體系。

（二）以科學(xué)理念打造“三位一體”應(yīng)急管理模式?，F(xiàn)代應(yīng)急管理體系中，至關(guān)重要的是“防、控、治”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！胺馈奔搭A(yù)防，旨在防微杜漸，將事故消除在萌芽狀態(tài)；“控”即管控，旨在對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件實施有效控制；“治”即治理，旨在使突發(fā)事件恢復(fù)到正常狀態(tài)。三個環(huán)節(jié)彼此關(guān)聯(lián)、相互作用，共同構(gòu)成完整的應(yīng)急管理閉環(huán)。

注重事前預(yù)防。預(yù)防是最經(jīng)濟、最有效的策略。要樹立“預(yù)防為先”理念，將事故預(yù)防和風(fēng)險監(jiān)測置于前端、放在首位，通過預(yù)防關(guān)口前移，將事故遏制在萌芽狀態(tài)。一方面，加強事故預(yù)防系統(tǒng)建設(shè)，將市場監(jiān)管日常安全宣傳、知識普及、監(jiān)督檢查、執(zhí)法抽查等工作作為第一道防線，有機融入應(yīng)急管理體系建設(shè)中。另一方面，加強風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，針對各類安全風(fēng)險，建立健全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估、預(yù)警報告等機制，完善信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提高信息傳遞效率，為事故提前預(yù)警、及早預(yù)防提供支撐。

注重事中管控。樹立“管控為核”理念，將突發(fā)事件現(xiàn)場應(yīng)對處置作為核心和關(guān)鍵，通過及時介入、強力控制，避免事故擴大蔓延。目前，各地市場監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合市場監(jiān)管總局《辦法》出臺，重點抓好以下工作：一是完善制度內(nèi)容。比如，明確四級應(yīng)急響應(yīng)的判定標(biāo)準(zhǔn)，明晰突發(fā)事件性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等，通過豐富內(nèi)容提升制度的可實用性。二是細(xì)化工作流程。比如，明確應(yīng)急管控的工作流程，明晰應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)對處置、情況報告、信息發(fā)布等各環(huán)節(jié)時間節(jié)點、時限要求等，通過細(xì)化流程提升制度的可操作性。三是建章立制。認(rèn)真制定、及時出臺本地區(qū)本部門的應(yīng)急管理制度，為后續(xù)開展應(yīng)急管理奠創(chuàng)造條件。

注重事后治理。樹立“治理為要”理念，將突發(fā)事件后續(xù)整治和事態(tài)修復(fù)列為重要事務(wù)。一方面，建立健全評估機制，通過開展事后調(diào)查評估，分析研判事故成因，集中開展對區(qū)域性、系統(tǒng)性、普遍性問題的專項整治等，杜絕事故的再次發(fā)生。另一方面，建立健全長效機制，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗得失，通過分析研究、“舉一反三”，匯總形成制度化成果，推動應(yīng)急管理體系的改進(jìn)完善。

（三）以科學(xué)方法夯實應(yīng)急管理體系基礎(chǔ)。應(yīng)急管理體系本質(zhì)上是各類資源的有機整合，其中，隊伍、技術(shù)、聯(lián)合尤為重要。

加強隊伍建設(shè)。堅持“平戰(zhàn)結(jié)合”，加快應(yīng)急管理隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮人的核心作用，為應(yīng)急管理體系建設(shè)提供人才支撐。一方面，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全指揮機制，設(shè)立應(yīng)急管理指揮機構(gòu)，平時負(fù)責(zé)制定完善應(yīng)急管理重大政策，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)應(yīng)急管理體系建設(shè)。戰(zhàn)時轉(zhuǎn)化為應(yīng)急指揮部，統(tǒng)籌指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作。另一方面，加強隊伍管理，優(yōu)化力量布局，完善保障措施，強化應(yīng)急演練和專業(yè)培訓(xùn)，確保應(yīng)急管理能力穩(wěn)步提升。

加強技術(shù)保障。堅持“科技引領(lǐng)”，充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的重要作用，為應(yīng)急管理體系建設(shè)提供技術(shù)支撐。一方面，加強信息系統(tǒng)建設(shè)，積極運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等信息技術(shù)，為風(fēng)險監(jiān)測、事故預(yù)警、數(shù)據(jù)分析、信息追溯、資源調(diào)配等提供支持。另一方面，加強科技裝備配套，切實為應(yīng)急管理人員配備必要的個人防護(hù)、錄音攝像、檢驗檢測等裝備，為事故踏勘、調(diào)查取證、應(yīng)急防控等提供支持。

加強聯(lián)防聯(lián)控。堅持“合作共建”，充分發(fā)揮社會各方的資源作用，為應(yīng)急管理體系建設(shè)提供力量支撐。一方面，市場監(jiān)管部門應(yīng)有效串聯(lián)“防、控、治”三大環(huán)節(jié)，強化屬地責(zé)任，健全問責(zé)機制，深化部門聯(lián)合，推動實現(xiàn)全鏈條應(yīng)急防控。另一方面，市場監(jiān)管部門應(yīng)摒棄閉門建設(shè)思路，積極引導(dǎo)社會各方共同參與，推動實現(xiàn)應(yīng)急管理的社會協(xié)作和資源共享。