江依妮 張文美

摘 要：我國多次大規(guī)模研究生擴(kuò)招政策是政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)與就業(yè)問題、回應(yīng)公眾需求等多源流作用下應(yīng)運(yùn)而生的?？v觀1999、2003、2009 和 2020年研究生擴(kuò)招政策議程的形成，國家對人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略重視、公眾對高學(xué)歷的期待，專家和官員的諫言提案，危機(jī)中凸顯的經(jīng)濟(jì)、人才與就業(yè)問題，分別構(gòu)成了政治源流、政策源流、問題源流，并在重大公共危機(jī)事件爆發(fā)時匯集，打開了政策之窗。幾次重大公共危機(jī)歷練和多源流推動下，我國研究生擴(kuò)招從規(guī)模性轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性、政策過程更加合理和多元，政策制定的時效性、科學(xué)性和參與性日益增強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：重大公共危機(jī)事件;研究生擴(kuò)招政策;源流

一、引言

21世紀(jì)以來我國進(jìn)入了高等教育大眾化時代，研究生招生數(shù)亦不斷增加，尤其是在一些特殊時期，研究生擴(kuò)招規(guī)模大幅度上升。2019年末，我國新冠疫情爆發(fā)，受疫情防控、經(jīng)濟(jì)下行壓力等多種因素疊加影響，教育部在次年2月份發(fā)布了計劃擴(kuò)招研究生18.9萬人的信息。這是繼1999年高校大擴(kuò)招、2003年“非典”時期研究生擴(kuò)招、2009年全球金融危機(jī)下研究生擴(kuò)招、2017年全日制與非全日制研究生并軌之后的又一次大規(guī)模研究生擴(kuò)招。縱觀多次擴(kuò)招政策的出臺，關(guān)鍵性公共危機(jī)事件的發(fā)生似乎與其密切相關(guān)。本文將以1999、2003、2009和2020年四次研究生擴(kuò)招政策為分析對象，探討高校研究生擴(kuò)招政策為何在重大公共危機(jī)事件發(fā)生時迅速出臺？推動其進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵力量有哪些？

當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于高校擴(kuò)招政策的研究，主要集中在教育公平、教育回報、教育質(zhì)量等政策效應(yīng)角度，也有一些文獻(xiàn)從政策制定過程分析了我國高校擴(kuò)招政策特征與成因。我國高校擴(kuò)招的政策制定呈現(xiàn)出“自上而下”與政府主導(dǎo)的“單向管控”特征。[1]高校擴(kuò)招政策是擴(kuò)大教育消費(fèi)、培養(yǎng)人才為手段從而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。[2]以經(jīng)濟(jì)利益為主導(dǎo)的政府決策網(wǎng)絡(luò)對高校擴(kuò)招政策產(chǎn)生了決定性的影響[3];高校擴(kuò)招政策在中央、地方政府、廣大民眾以及一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的廣泛支持聯(lián)盟中得以出臺和落實(shí)[4]。

研究生擴(kuò)招作為高校擴(kuò)招政策的一部分，涉及我國政府決策機(jī)制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會支持、觸發(fā)事件等多重因素，需要從多維度進(jìn)行系統(tǒng)研究。高校研究生擴(kuò)招不同于本?？茢U(kuò)招，因?yàn)檠芯可逃菍σ丫邆浠緦I(yè)能力的學(xué)位獲得者的選拔和再教育，人們的考研傾向和高校的招生情況受到經(jīng)濟(jì)社會形勢的影響比本科更大。近年來，中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，且多次爆發(fā)公共危機(jī)事件，這些因素如何影響我國研究生擴(kuò)招政策的產(chǎn)生？鑒于此，本文擬用多源流理論，以重大公共危機(jī)事件為關(guān)鍵視角，分析1999、2003、2009和2020年四次研究生擴(kuò)招政策的出臺過程，解析我國研究生擴(kuò)招“政策之窗”打開的動力機(jī)制，進(jìn)而提煉出研究生擴(kuò)招政策發(fā)展的特征，豐富我國教育政策議程研究。

二、我國研究生擴(kuò)招政策歷程

我國研究生招生規(guī)模是按照上下結(jié)合的方式確定的，但總體傳承了政府主導(dǎo)型特征，即由國家統(tǒng)一制定并下達(dá)招生計劃，各招生單位按計劃執(zhí)行[5]。自1999年高校大擴(kuò)招以來，我國研究生招生人數(shù)呈現(xiàn)總體上升趨勢，并且在幾個關(guān)鍵年份呈現(xiàn)較大幅度增長。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，從1978年至2020年，研究生招生規(guī)模從1.1萬增加到111.4萬，總體增幅約為88.5%，其中最主要的幾次擴(kuò)招為1999年、2003年、2009年、2017年、2020年。

1.1999年高校擴(kuò)招政策出臺，2000年我國研究生實(shí)際招生12.8萬人，比上年增長了21.4%。1999年6月16日，原國家計劃發(fā)展委員會和教育部聯(lián)合發(fā)出緊急通知，決定在年初擴(kuò)招23萬人的基礎(chǔ)上，再擴(kuò)大招生33.7萬人，普通高等院校招生增幅達(dá)到42%。[6]隨著普通高校擴(kuò)招運(yùn)動正式啟動，教育部提出適度擴(kuò)大研究生招生數(shù)量。

2.2003年，研究生擴(kuò)招了6.63萬人，增幅為32.7%。2003年我國發(fā)生了重大公共衛(wèi)生事件SARS，當(dāng)年教育部部長陳至立在教育工作會議上的講話和《教育部2003年工作要點(diǎn)》的通知上指出，要繼續(xù)擴(kuò)大研究生培養(yǎng)規(guī)模，并決定啟動“研究生教育創(chuàng)新工程”，深化研究生教育改革。

3.2009年，研究生擴(kuò)招增幅為14.5%。2008年的全球金融危機(jī)波及我國，對高校畢業(yè)生就業(yè)產(chǎn)生了沖擊。2009年教育部決定，在擬下達(dá)的研究生招生計劃基礎(chǔ)上，增加全日制專業(yè)學(xué)位碩士研究生招生計劃5萬個，增招計劃全部用于招收應(yīng)屆本科畢業(yè)生。

4.2017年我國研究生擴(kuò)招增長大約20.8%。①為實(shí)現(xiàn)《學(xué)位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，以及落實(shí)2016年《關(guān)于統(tǒng)籌全日制和非全日制研究生管理工作的通知》的要求，非全日制研究生和全日制研究生并軌招生開始實(shí)行，推動了當(dāng)年的研究生擴(kuò)招。2017年研究生招生首破80萬關(guān)口。

5.2020年，實(shí)際擴(kuò)招20.7萬名碩士研究生，增幅為22.57%。2020年1月下旬“新冠疫情”在我國爆發(fā)。2月28日，教育部副部長翁鐵慧表示，研究生計劃擴(kuò)招18.9萬人，主要向國家戰(zhàn)略和民生領(lǐng)域急需的臨床醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)、集成電路、軟件、新材料、先進(jìn)制造、人工智能等相關(guān)學(xué)科和專業(yè)學(xué)位類別傾斜，向中西部和東北地區(qū)高校傾斜。3月4日，教育部印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情做好2020屆全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》，進(jìn)一步明確了擴(kuò)招的傾斜方向。

40年來我國研究生招生不斷增長，特別是幾次大規(guī)模擴(kuò)招政策的出臺，均發(fā)生于重大公共危機(jī)時期。危機(jī)中，經(jīng)濟(jì)社會問題的迸發(fā)，政府、專家、民眾等利益相關(guān)主體多元訴求的凸顯，推動了研究生擴(kuò)招的政策議程。下文將運(yùn)用多源流理論將這些議程的形成過程清晰地呈現(xiàn)出來。

三、多源流理論及其適用性

多源流理論以非理性主義的視角來解釋為何某些問題會引起政策制定者的關(guān)注，它構(gòu)建了影響政策議程的問題源流、政策源流和政治源流三種源流模型。問題源流主要是指社會環(huán)境中漂浮著各種社會問題，而這些問題是否得到政策制定者的關(guān)注進(jìn)而上升到政策議程取決于多種因素[7]。政策源流主要是指解決問題的政策提案的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計以及受到重視的過程;針對問題可能會產(chǎn)生多種意見主張，但只有某些主張最后會被保留，一項(xiàng)政策提案也可能匯集多個意見主張。政治源流是指政治因素對政策議程設(shè)置的影響，即促使政策問題上升為政策議程的政治事件和活動[8]。

多源流理論把政策議程看作是對政府官員及大眾極為關(guān)注的問題進(jìn)行編目[9]，這一編目的過程是焦點(diǎn)性事件觸發(fā)下三個源流的匯集，從而促使政策之窗打開。它可以解析教育、住房、醫(yī)療、住房等公共政策的出臺過程。我國有學(xué)者利用多源流理論分析教育政策的制定過程，包括高校擴(kuò)招[10]、異地高考政策[11]、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策[12]、高校教學(xué)改革[13]等。這些教育政策議程的多源流分析為文本提供了豐富的研究參考，但是對于誘發(fā)政策之窗的重大公共危機(jī)事件之作用機(jī)制的分析有限，且通常只是單個政策時間點(diǎn)的截面分析、專門針對研究生擴(kuò)招的政策議程分析也較少。因此，本文將以重大公共危機(jī)事件為關(guān)鍵切入點(diǎn)，構(gòu)建適用于四次研究生擴(kuò)招政策議程的多源流分析模型。

四、重大公共危機(jī)事件下研究生擴(kuò)招政策的多源流模型分析

重大公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、廣泛性、危害性等特征，往往會對經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生持續(xù)性影響。此時，一些社會問題容易被進(jìn)一步激發(fā)，從而迫使政府出臺應(yīng)對政策。90年代末的亞洲金融危機(jī)、2003年的SARS病毒、2009年全球金融危機(jī)以及2020年的新冠疫情，都屬于重大公共危機(jī)事件，并觸發(fā)了高校研究生大規(guī)模擴(kuò)招政策的出臺。在這些時期，教育的經(jīng)濟(jì)信號作用及調(diào)節(jié)中介作用凸顯出來，其原因在于教育與市場生產(chǎn)力聯(lián)系緊密。這不僅表現(xiàn)在市場波動對于教育生產(chǎn)性活動的作用，也表現(xiàn)在研究生教育對調(diào)整就業(yè)增量、延緩就業(yè)壓力等方面的重要作用。在重大公共危機(jī)事件發(fā)生期間，研究生招生相關(guān)的問題源流、政策源流、政治源流三流匯集，高校研究生擴(kuò)招政策之窗由此開啟，政策議程啟動，其多源流模型可概括如下圖：

（一）問題源流

社會大環(huán)境中存在著許多的問題，有些問題會引起政策制定者的重視，而有些問題被相對忽視，這主要取決于這些問題是如何被定義、以及何時被凸顯。擴(kuò)招政策的問題源流主要體現(xiàn)為高校畢業(yè)生和研究生報考人數(shù)的連年攀升，以及重大公共危機(jī)下就業(yè)困難加劇這幾方面問題的疊加。

1.高校畢業(yè)生數(shù)量不斷攀升

1977年我國恢復(fù)高考制度，我國高等教育逐漸進(jìn)入大眾視線。 21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們更加重視學(xué)歷，加上1999年以來高校擴(kuò)招政策的實(shí)施，我國進(jìn)入高等教育大眾化階段，高校畢業(yè)數(shù)量不斷攀升，如表1所示。2020年，我國普通高校本、?？飘厴I(yè)生數(shù)為797.2萬人。高校畢業(yè)生就業(yè)問題被廣泛關(guān)注的，越來越多的人尋求更高的學(xué)歷，以期獲得更好的就業(yè)籌碼。

2.研究生報考人數(shù)增加

研究報考人數(shù)日益增多。一方面，本科畢業(yè)生的增加擴(kuò)大了考研人口基數(shù);另一方面，用人單位通過學(xué)歷篩選人才，甚至“研究生及以上學(xué)歷”成為進(jìn)入某些崗位的先決條件。如圖3所示，從1978年至2020年，我國研究生報考規(guī)模從6.3萬增加到341萬，平均增長率10.89%，2020研究生報考人數(shù)猛增17.6%達(dá)到341萬人。 隨著報考人數(shù)的大增，研究生的錄取之路愈加艱難。如圖4，雖然我國研究生錄取率總體而言不斷提高不斷，但是呈現(xiàn)不穩(wěn)定的波動，尤其是在1997-1999年、2005-2009年、2019年出現(xiàn)了下降的拐點(diǎn)。研究生畢業(yè)人數(shù)的持續(xù)大增和錄取率的波動，使得高校研究生擴(kuò)招這一問題持續(xù)受到關(guān)注。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才需求與就業(yè)困難凸顯

1999、2003、2009和2020年四次大規(guī)模的研究生擴(kuò)招政策的出臺時機(jī)，均是重大公共危機(jī)事件爆發(fā)、經(jīng)濟(jì)與就業(yè)問題凸顯。1997的亞洲金融危機(jī)席卷下，中國面臨著國內(nèi)需求嚴(yán)重不足的問題和GDP增長率“保八”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。加之國企改革實(shí)施，據(jù)1999年預(yù)測，當(dāng)年全國下崗人員約2000萬人，失業(yè)率將達(dá)到9%，失業(yè)已成為影響當(dāng)時我國發(fā)展與穩(wěn)定的最突出問題[14]。2003年，除了SARS疫情給中國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶來影響，另一重要背景是，當(dāng)年為高校擴(kuò)招后本科生畢業(yè)的第一年，全國高校畢業(yè)生比2002年增長46%[15]。因此，勞動力市場對大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)吸納度銳減，畢業(yè)生初次就業(yè)率僅為50%，小于2002年的65%[16]。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，我國經(jīng)濟(jì)增速下降、大量企業(yè)倒閉，大學(xué)畢業(yè)生是受影響最嚴(yán)重的就業(yè)群體[17];2009年應(yīng)屆本科畢業(yè)生畢業(yè)時已經(jīng)確定單位的比例八年來首次降到40%以下[18]。2020年新冠疫情席卷全球，與2003年相似，有近30%的畢業(yè)生工作受到影響，如果按50%畢業(yè)生找工作計算，2020年受影響的畢業(yè)生比2003年多出百萬以上[19];為此，國家出臺了一系列針對高校畢業(yè)生的穩(wěn)就業(yè)舉措，但仍難緩解困境。危機(jī)中嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)問題，使得教育作為一種調(diào)節(jié)社會需求的生產(chǎn)性資本屬性凸現(xiàn)出來，教育具有“吸納勞動力”“擴(kuò)大內(nèi)需”的經(jīng)濟(jì)工具作用。

概言之，四次大擴(kuò)招之時，高校畢業(yè)生和研究生人數(shù)的持續(xù)上升、重大公共危機(jī)事件影響下的經(jīng)濟(jì)放緩與就業(yè)困難，這些問題疊加形成了問題源流，獲得了政府高層的關(guān)注，在很大程度上加速了我國研究生擴(kuò)招政策進(jìn)入政策議程。

（二）政策源流

多源流理論認(rèn)為，政策共同體就其關(guān)注的社會問題提出各自的政策建議，最終匯集成一個相對有效、可行的備選方案，從而形成推動政策議程的政策源流。研究生擴(kuò)招政策，亦經(jīng)過政策共同體的推動，得以進(jìn)入政策決策者視野范圍，他們主要包括政府部門、專家、高校三方。

1.政府部門與官員提案

20世紀(jì)90年代以來，高校擴(kuò)招的政策建議多次被提及。90年代初就有部門和學(xué)者基于當(dāng)時的教育發(fā)展規(guī)劃提出擴(kuò)大高校招生，但這一意見當(dāng)時并未被采納。1997年，考慮到中國高等教育入學(xué)率遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家落后和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，高校擴(kuò)招的呼聲逐步升高;1998年秋，教育主管部門集中就擴(kuò)招問題進(jìn)行研討，并對原有發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。2020年受新冠疫情的影響，高校畢業(yè)生的就業(yè)形勢緊迫，政協(xié)委員鄭軍在2月份提交《關(guān)于抓緊抓好大學(xué)生就業(yè)工作的建議》，建議適當(dāng)提高研究生擴(kuò)招比例。

2.專家倡議

專家倡議在推動高校擴(kuò)招政策出臺上起到了至關(guān)重要的作用。1998年，溫巖松、湯敏等專家學(xué)者紛紛提出建議，擴(kuò)大高等教育招生來拉動內(nèi)需，通過教育消費(fèi)提振經(jīng)濟(jì)，從而扭轉(zhuǎn)形勢[20];北大經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授指出，教育應(yīng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，“教育必須超前于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，加速高等教育發(fā)展有助于增加就業(yè)和縮小收入差距[21]。2020年新冠疫情席卷全球，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)就業(yè)危機(jī)，研究生擴(kuò)招在學(xué)者中有廣泛探討。有部分學(xué)者提倡迅速擴(kuò)大研究生招生規(guī)模，可以在一定程度上緩解就業(yè)壓力;也有部分學(xué)者提倡有針對性地適度增加研究生招生規(guī)模，建議究生擴(kuò)招要與新冠疫情有一定的相關(guān)聯(lián)性，對于重點(diǎn)的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)投放，與當(dāng)前我國社會發(fā)展的人才需求相匹配。這些專家討論為政府的研究生擴(kuò)招決策提供了參考依據(jù)。

3.高校擴(kuò)招承載力討論

對于研究生擴(kuò)招的實(shí)施，高校的關(guān)注點(diǎn)主要集中在教育承載力與擴(kuò)招收益上。一方面，學(xué)生數(shù)量的增加會給高校帶來較大的管理挑戰(zhàn)和成本，更重要的是，這直接關(guān)系到高校教育質(zhì)量。亦有學(xué)者比較分析了各國碩士生教育完成率和在校研究生占總?cè)丝诘谋壤?，認(rèn)為當(dāng)前我國仍有研究生教育規(guī)模仍有較大發(fā)展空間，高校具備相應(yīng)的承載和培養(yǎng)能力進(jìn)行研究生擴(kuò)招[22]。有媒體對我國近10年的研究生擴(kuò)招過程進(jìn)行分析，認(rèn)為隨著研究生與導(dǎo)師數(shù)量的擴(kuò)大，師生比呈現(xiàn)穩(wěn)定局面，我國的招生規(guī)模預(yù)計仍會保持增長趨勢，這有利于控制高等教育保持在一個穩(wěn)定高質(zhì)量的水平[23]。這一系列的高校承載力討論支撐了擴(kuò)招政策的出臺。另一方面，學(xué)者分析指出研究生擴(kuò)招有利于促進(jìn)高校與教師的雙向互動，也會為學(xué)校帶來更多的財政投入與辦學(xué)效益[24]。

（三）政治源流

政治源流主要包括政黨意志、國民情緒以及組織利益?！翱平膛d國戰(zhàn)略”“人民滿意的教育”等戰(zhàn)略和理念指導(dǎo)著我國高等教育政策的制定和執(zhí)行，并結(jié)合公眾教育需求的增長與媒體的傳播，共同構(gòu)成研究生擴(kuò)招政策的政治源流。

1.重視教育的執(zhí)政理念

改革開放以來，教育日益受到重視，科教興國、人才強(qiáng)國等一系列教育戰(zhàn)略被提出。1999年高校擴(kuò)招后，高等教育培養(yǎng)人才、振興國家的重要地位逐漸凸顯，2001年中央發(fā)布我國第十個五年規(guī)劃，將人才強(qiáng)國戰(zhàn)略確定為國家的指導(dǎo)戰(zhàn)略;2003年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，指出人才強(qiáng)國戰(zhàn)略是我們黨和國家重大而緊迫的工作，這為應(yīng)對SARS非典病毒而提出2003年高校擴(kuò)招奠定了戰(zhàn)略基礎(chǔ);2017年10月，黨召開十九大會議，強(qiáng)調(diào)教育事關(guān)國家大計。

同時，國家日益重視人民教育需求。2007年10月黨的十七大報告首次提出要努力去辦人民滿意的教育。此后的十八大、十九大都強(qiáng)調(diào)，國家、政府、社會要努力為每個人創(chuàng)造和提供接受高等教育的機(jī)會，獲得發(fā)展提升以奉獻(xiàn)社會的能力。教育，尤其是高等教育，是民眾提升能力、改善生活的重要手段。因此，研究生擴(kuò)招政策是政府回應(yīng)民眾教育需求的重要體現(xiàn)。

2.公眾情緒與媒體傳播

近年來，隨著大學(xué)畢業(yè)生的增加和社會發(fā)展對于高質(zhì)量人才需求的增加，高學(xué)歷日益成為人們的求學(xué)目標(biāo)。而一些重大事件的發(fā)生及網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播則強(qiáng)化了考研的熱度。教育作為公共危機(jī)事件中，擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)人才、穩(wěn)定社會的重要手段，在這一時期集中觸動政府和民眾的神經(jīng)，人們通過公共傳媒平臺來發(fā)表意見觀點(diǎn)、表達(dá)情緒態(tài)度，并以最快的速度進(jìn)行傳播。各種網(wǎng)絡(luò)傳媒的實(shí)時推廣，能夠提升熱議問題的時效性，甚至能夠在很大程度上推動政府的政策議程。

在2020年新冠疫情時期，公眾對“研究生擴(kuò)招”的關(guān)注度明顯提升。自2019年2月26日至2020年2月26日，該話題在百度上的搜索結(jié)果共有512萬個，相較去年同期增加了179萬次。有許多民眾建議通過擴(kuò)大高校研究生數(shù)量緩解社會矛盾;有部分民眾認(rèn)為研究生擴(kuò)招有益于未來的人才儲備，培養(yǎng)技術(shù)性人才;也有部分人認(rèn)為，研究生擴(kuò)招對于就業(yè)市場而言只是杯水車薪。公眾通過百度、知乎、微博等公共傳媒平臺表達(dá)了對緩解疫情中的就業(yè)就讀危機(jī)和實(shí)施研究生擴(kuò)招的意見，這也為政府將該議題引入政策議程提供了民意基礎(chǔ)。

（四）觸發(fā)機(jī)制：重大公共危機(jī)事件的發(fā)生

公共政策的最終出臺需要觸發(fā)機(jī)制，這是政府在面臨形形色色問題時，通過某種觸發(fā)事件打開“政策之窗”，辨識并且解決迫切問題的過程。重大公共事件便是一種觸發(fā)事件，當(dāng)其達(dá)到影響范圍大、強(qiáng)度高以及時間緊迫的程度時，政策之窗便由此開啟。[25]1999年、2003年、2009年以及2020年高校研究生擴(kuò)招政策的出臺，都是在重大公共危機(jī)事件發(fā)生推動三流匯合這一觸發(fā)機(jī)制下形成。

1997年泰國金融危機(jī)爆發(fā)，隨后波及亞洲其它地區(qū)，這一觸發(fā)機(jī)制推動我國1999年高校擴(kuò)招政策之窗的打開。為了頂住危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，政府一直探索應(yīng)對方法。1998年，湯敏等專家的提議被政府所采納，1999年包括研究生在內(nèi)的大幅度擴(kuò)大高校招生規(guī)模的政策隨之出臺。

2003年SARS非典病毒迅速爆發(fā)使我國經(jīng)濟(jì)社會遭受突然重?fù)簟Ｉ鐣霈F(xiàn)慌亂、信心不足、經(jīng)濟(jì)損失的現(xiàn)象。為應(yīng)對SARS病毒的廣泛影響，借鑒1999年高校擴(kuò)招經(jīng)驗(yàn)，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，教育部副部長周濟(jì)明確指出2003年的研究生招生人數(shù)將增幅30%，審核并增設(shè)一批碩博點(diǎn)。SARS非典事件的發(fā)生成為2003年高校研究生擴(kuò)招政策的催化劑。

2008年席卷全球的金融危機(jī)使得我國海外資產(chǎn)貿(mào)易縮水，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，高校畢業(yè)生就業(yè)問題突出。為緩解就業(yè)壓力、穩(wěn)定社會，2009年研究生大規(guī)模擴(kuò)招。全球金融危機(jī)爆發(fā)這一重大公共危機(jī)事件成為此次研究生擴(kuò)招政策的“導(dǎo)火索”。

2020年1月突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，新冠病毒來勢洶洶，國家迅速采取一級應(yīng)急響應(yīng)。全國范圍內(nèi)停工停產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)受到沉重打擊。高校畢業(yè)生的就業(yè)問題也異常突出。危機(jī)持續(xù)、經(jīng)濟(jì)受挫、就業(yè)不暢、民眾不安等問題疊加，觸發(fā)了研究生擴(kuò)招的政策之窗開啟。基于國家重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及國家高層次應(yīng)用型人才的需求，教育部提出研究生教育擴(kuò)招的重點(diǎn)在于國家急需領(lǐng)域的專業(yè)學(xué)位，并于2020年3月正式下發(fā)通知，明確擴(kuò)招計劃。

五、結(jié)語

1999年、2003年、2009年、2020年研究生擴(kuò)招政策的出臺，是在重大公共危機(jī)觸發(fā)之下，“政治源流——國家戰(zhàn)略重視、公眾期待;政策源流——專家倡導(dǎo)、官員提議;問題源流——經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才需求、就業(yè)問題”三流匯集的產(chǎn)物。幾次突如其來的重大公共危機(jī)，歷練了政府的迅速決策能力?？v觀四次研究生擴(kuò)招政策出臺過程中三源流對政策制定的影響，發(fā)生了三個轉(zhuǎn)變，公共危機(jī)中政策議程的時效性、科學(xué)性、參與性越來越受到重視。

（一）決策過程從粗放迅速到科學(xué)迅速

危機(jī)發(fā)生的突發(fā)性和擴(kuò)張的迅速性決定了擴(kuò)招決策出臺的速度。有學(xué)者指出，我國高校擴(kuò)招政策的從甄別問題到?jīng)Q策制定較為倉促，缺乏充分的分析論證和評估。[26]1999年的擴(kuò)招政策被一些學(xué)者詬病缺乏合理論證、公共參與不足，我國學(xué)界關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化爭論的聲音沒有得到重視。[27]2003年，研究生擴(kuò)招30%的決議也是在危機(jī)爆發(fā)后的短時間內(nèi)便發(fā)布。有了兩次應(yīng)對危機(jī)的政策經(jīng)驗(yàn)，2009年和2020年中央政府在果斷決策的同時，增加了對政策合理性的論證，出臺了有針對性的研究生擴(kuò)招政策。2009年研究生擴(kuò)招政策和以往的不同在于，在內(nèi)容上單獨(dú)提出了對應(yīng)屆畢業(yè)生的擴(kuò)招計劃。2020年，新冠疫情下，我國迅速采取相關(guān)響應(yīng)措施，自2019年12月新冠疫情出現(xiàn)不久的次年2月，教育部副部長翁鐵慧就透露將擴(kuò)大研究生招生規(guī)模，且結(jié)合社會的專業(yè)人才需求，主要針對某些專業(yè)擴(kuò)大招生，擴(kuò)招政策更加科學(xué)地考慮現(xiàn)實(shí)需求。

（二）政策內(nèi)容從一刀切到針對性

從政策內(nèi)容來看，幾次擴(kuò)招從規(guī)模性轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性。1999年高校擴(kuò)招，其中研究生擴(kuò)招9.22萬人，同比增加21.4%，政策主要內(nèi)容在于規(guī)模數(shù)量上的增長。2003年研究生擴(kuò)招雖仍主要在于數(shù)量規(guī)模的增長，增幅32.7%，但這時更為關(guān)注研究生教育創(chuàng)新工程，及擴(kuò)招后的研究生教育改革。2009年，研究生擴(kuò)招明確規(guī)定，面向應(yīng)屆畢業(yè)生，用于全日制專業(yè)學(xué)位碩士，擴(kuò)招比例為14.5%。2020年的研究生擴(kuò)招政策更加具有專業(yè)針對性，明確了此次擴(kuò)招的重點(diǎn)專業(yè)，主要向國家戰(zhàn)略和民生領(lǐng)域急需的學(xué)科專業(yè)傾斜，例如公共衛(wèi)生、臨床醫(yī)學(xué)、大數(shù)據(jù)與人工智能等擴(kuò)大招生。地方和高校積極響應(yīng)、落實(shí)政策。如廣東省3月底印發(fā)文件提出，公共衛(wèi)生碩士專業(yè)學(xué)位研究生招生計劃同比增長50%。[28]此外，2020年研究生擴(kuò)招政策還考慮了區(qū)域差異問題，對中西部以及東北地區(qū)進(jìn)行傾斜，廣西大學(xué)、云南大學(xué)、新疆大學(xué)等高校部分專業(yè)擴(kuò)招，有大量調(diào)劑名額。

政策內(nèi)容從規(guī)模性增加轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性增加的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是擴(kuò)招政策科學(xué)化的表現(xiàn)。有學(xué)者指出，這種短時間發(fā)布的擴(kuò)招政策是超常規(guī)發(fā)展，追求的是數(shù)量與規(guī)模的突破。[29]從1999年到2020年的研究生擴(kuò)招政策，越來越與當(dāng)時的社會需求相適應(yīng)，考慮到擴(kuò)招的適用對象、學(xué)位屬性、專業(yè)結(jié)構(gòu)、及不同高校的承載力，改變了原先粗放的“一刀切”模式，使得擴(kuò)招政策更加具有針對性。

（三）政策參與從有限到多元

研究生擴(kuò)招政策進(jìn)入議程設(shè)置是三源流匯合的結(jié)果。其中，政治源流中的黨政部門具有決策權(quán)威，政策源流中的政府官員、專家、利益相關(guān)者是政策的建議者，問題源流中的公眾、媒體是議程的推動者。我國早期的政策制定通常是以黨政部門絕對話語為主，專家諫言為輔，而其他群體參與有限。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，以及網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，政策議程的參與越來越多元，社會的意見和建議亦能影響政府決策。

從四次研究生擴(kuò)招政策的多源流分析可以發(fā)現(xiàn)，政策議程的參與越來越多元。1999年高校擴(kuò)招政策議程中，專家意見起到了關(guān)鍵作用，但其它社會公眾的意見并沒有有效的發(fā)聲渠道。2003年的情況仍主要是政府官員、專家建議等推動決策為主，但網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)展開始為社會公眾提供意見表達(dá)渠道。2009年，網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力越來越大，全球金融危機(jī)經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)被大眾了解、認(rèn)識，社會公眾、利益相關(guān)者通過網(wǎng)絡(luò)平臺表達(dá)對我國經(jīng)濟(jì)、社會問題的看法，將就業(yè)問題、人才培養(yǎng)問題熱化，推動政府關(guān)注。尤其是在2020年，新冠疫情下，人們的信息獲取和交流更加方便快捷，網(wǎng)絡(luò)的便利性、迅速傳播性、匿名性使得針對焦點(diǎn)問題的各種意見能夠井噴式出現(xiàn)，民情民意也更加能夠被決策當(dāng)局看見。為緩解疫情帶來的經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)及安撫民眾情緒，通過研究生擴(kuò)招緩解就業(yè)問題、加大啟動緊缺專業(yè)的培養(yǎng)人才等建議更容易得到政府認(rèn)同。

多源流視角下四次研究生擴(kuò)招政策的出臺展現(xiàn)了我國政府政策議程設(shè)置的一般規(guī)律。重大公共危機(jī)事件觸發(fā)下研究生擴(kuò)招政策出臺的過程中，政策制定的時效性、科學(xué)性、參與性不斷加強(qiáng)，體現(xiàn)了我國教育政策回應(yīng)社會需求、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入不同階段或特定時期，我國的各類教育政策還會等待合適的時機(jī)，開啟政策之窗。

注釋：

① 2017年研究生招生數(shù)的增長主要是由于全日制與非全日制研究生的并軌，而非在重大公共危機(jī)的背景之下，因此不作為本文多源流分析的對象。

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（責(zé)任編輯 賴佳）