胡鞍鋼， 劉 珉， 趙海蘭

(1.清華大學 國情研究院， 北京 100084；2.清華大學 國家治理與全球治理研究院, 北京 100084；3.清華大學 公共管理學院, 北京 100084；4.國家林業(yè)和草原局 發(fā)展研究中心, 北京 100071)

一、中國的發(fā)展成就與五年規(guī)劃

(一)中國的經(jīng)濟增長與綠色發(fā)展成就

中華人民共和國成立之初，面對的是一個經(jīng)歷100多年戰(zhàn)亂、滿目瘡痍的爛攤子，國家一窮二白，人民生活極端貧困，工農(nóng)業(yè)基礎十分薄弱，國民經(jīng)濟幾近崩潰。70余年來，中國經(jīng)過社會主義改造、社會主義建設的探索奮斗，尤其是改革開放40多年來，隨著各行業(yè)、各領域的不斷深化改革、不斷擴大開放程度和空間，充分激發(fā)了蘊藏在人民群眾中的創(chuàng)造偉力，從而創(chuàng)造了舉世矚目的社會經(jīng)濟發(fā)展的人間奇跡[1]。中國不僅實現(xiàn)了經(jīng)濟持續(xù)高增長，而且創(chuàng)下世界經(jīng)濟歷史上增長速度最快、持續(xù)時間最長、經(jīng)濟規(guī)模最大的記錄[2]。在1978—2020 年間，中國進入經(jīng)濟起飛階段，成為世界同期經(jīng)濟增速最快的國家，年均增速達到9.2%，大大高于世界年均增速2.9%[3]；國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP，2017 國際元)占世界比重從1990年的3.2% 上升至2020年的18.3%，對世界經(jīng)濟增長的貢獻率高達28.7%[4]，成為世界上經(jīng)濟增長最大的發(fā)動機，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟奇跡。與此同時，中國森林資源持續(xù)增長、進入盈余期，實現(xiàn)了森林覆蓋率和蓄積量連續(xù)30 年的“雙增長”，對世界森林增長貢獻率高達40%以上，不僅為中國綠色發(fā)展做出了重要貢獻，而且成為遏制世界森林面積下降的最大制動器，成為世界最大的新增森林碳匯國，創(chuàng)造了世界綠色奇跡[5]。新中國發(fā)展的實踐告訴我們，偉大事業(yè)都始于夢想、基于創(chuàng)新、成于實干[6]，中國共產(chǎn)黨的百年奮斗成就和歷史經(jīng)驗也見證了這一輝煌的歷史性變革(1)黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，以習近平同志為核心的黨中央，推動黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。黨的十八大以來十三個方面的成就體現(xiàn)為：堅持黨的全面領導、全面從嚴治黨、經(jīng)濟建設、全面深化改革開放、政治建設、全面依法治國、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設、國防和軍隊建設、維護國家安全、堅持“一國兩制”和推進祖國統(tǒng)一、外交工作。中國政府網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm。《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報》指出，全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，大力弘揚偉大建黨精神，勿忘昨天的苦難輝煌，無愧今天的使命擔當，不負明天的偉大夢想，以史為鑒、開創(chuàng)未來，埋頭苦干、勇毅前行，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而不懈奮斗。求是理論網(wǎng)，http:∥www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-11/16/c_1128064152.htm。，夢想、創(chuàng)新、實干匯集成了中國最重要的治國理政體系。在中國共產(chǎn)黨的領導下，編制和實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，是黨治國理政體系的核心和重要方式(2)黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，為“十四五”時期和未來中長期發(fā)展描繪了宏偉藍圖。習近平總書記指出，“用五年規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一個重要方式?！敝袊W(wǎng)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。，更是成就中國經(jīng)濟奇跡和綠色奇跡的根本和關鍵所在。

(二)五年規(guī)劃與林業(yè)五年規(guī)劃

規(guī)劃是人類認識和改變自身以及外部環(huán)境的重要手段，包括從設定目標到尋找實現(xiàn)目標的方法和手段的全過程，是管理的重要組成，也是決策的前提基礎[7]。政府規(guī)劃是國家或地方政府承擔的公共規(guī)劃，主要針對發(fā)展中的各種問題進行公共干預和管理，具有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、履行職責、約束社會的功能[8]。五年規(guī)劃是政府規(guī)劃的一種舉措，作為最重要的宏觀經(jīng)濟和社會管理工具，一般用于指導一個國家經(jīng)濟社會的中長期發(fā)展[9]，并通過黨和政府的發(fā)展戰(zhàn)略和政策, 彌補市場“失靈”的缺陷[10]。

中國國家規(guī)劃體系分為三級四類，三級是國家、省、市縣各級規(guī)劃，四類為國家發(fā)展規(guī)劃、國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃(3)更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用 推進“十四五”時期經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。求是理論網(wǎng)，http:∥www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-10/31/c_1126681985.htm。。

中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要(簡稱“五年規(guī)劃”(4)本文所提及的五年規(guī)劃，若沒有專門說明或特殊限定，一般指中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要。)是中國特色國家治理模式的集中體現(xiàn)，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能的重要依據(jù)，是中國特色的國家治理體系、治理能力、治理手段之一，具有宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性等特點[11-12]。五年規(guī)劃主要闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導市場主體行為，是中國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的宏偉藍圖，是全國各族人民的行動綱領(5)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》。中國政府網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。。

中國林業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃(簡稱“林業(yè)五年規(guī)劃”)，是國家層面的經(jīng)濟社會發(fā)展專項綜合規(guī)劃，是在國家五年規(guī)劃的基礎上，依據(jù)國家五年規(guī)劃的基本思路，由國家林業(yè)和草原局編制而成，用于規(guī)范和指導中國林業(yè)的發(fā)展方向，描繪發(fā)展藍圖，制定發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃發(fā)展布局，落實發(fā)展措施。

五年規(guī)劃是中國最重要的治國理政方式，然而其作為國家最重要的規(guī)劃之一，作為中國經(jīng)濟奇跡和綠色奇跡的根本和關鍵，目前尚沒有成熟的理論基礎和評估框架，且沒有被人們充分認識。本文以國家五年規(guī)劃為主題，以林業(yè)五年規(guī)劃為案例，將理論與實踐相結合，歷史和現(xiàn)狀相結合，采用定性和定量相結合方法，對五年規(guī)劃展開系統(tǒng)的、全面的、深入的研究，以期進一步豐富和發(fā)展五年規(guī)劃理論，科學指導和推進五年規(guī)劃實踐。

二、五年規(guī)劃的理論基礎：中國特色社會主義制度創(chuàng)新

(一)制度內(nèi)涵外延

制度是能夠約束人們行為的一系列規(guī)則。這種規(guī)則既包括了人類社會的經(jīng)濟規(guī)則，同時也包括了社會規(guī)則和政治規(guī)則。在更廣泛的意義上，制度也是人們在現(xiàn)實中所形成的各種經(jīng)濟、社會、政策、組織或體制的集合體，是一切經(jīng)濟活動和經(jīng)濟關系產(chǎn)生和發(fā)展的框架[13]。政治制度在社會中發(fā)揮著關鍵作用，具有重要的潛在經(jīng)濟后果，并影響著經(jīng)濟的動態(tài)績效(即如何有效地創(chuàng)造財富)以及財富在社會中的分配[14]。國際社會任何國家經(jīng)濟的增長和發(fā)展不可能發(fā)生在制度真空中。經(jīng)濟成熟和市場增長需要一個制度框架，這樣可以使交易能夠有序地進行。缺少產(chǎn)權、法律、秩序和政治穩(wěn)定的另一種說法就是經(jīng)濟無政府主義——和失敗的國家[15]。因此，諾思(North,1990)指出，制度構造了人們在政治、社會經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結構，制度變遷則決定了社會演進的方式，并確信社會中制度的根本性作用，是長期經(jīng)濟績效的潛在決定性因素——第三世界國家之所以窮，是因為制度約束限定了政治- 經(jīng)濟活動的一套收益，該收益不鼓勵生產(chǎn)性活動[16]。制度之所以重要，不僅在于其提供了經(jīng)濟運行的框架，而且本身就是土地、資本和勞動之外的第四大經(jīng)濟柱石。舒爾茨(Schultz)則將制度定義為一種行為規(guī)則，認為這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為，制度之所以能夠推動經(jīng)濟發(fā)展，是因為它具有兩種非常重要的經(jīng)濟功能，降低交易成本[17]和提供激勵；并進一步對制度類型作了經(jīng)典性的劃分，包括用于降低交易成本的制度，用于影響生產(chǎn)要素的所有者之間配置風險的制度，用于提供職能組織與個人收入流之間的聯(lián)系的制度，以及用于確立公共品和服務的生產(chǎn)與分配的框架的制度[18]。

(二)中國特色社會主義制度優(yōu)勢

在當今國際社會190多個國家中，中國之所以能夠創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定以及綠色發(fā)展奇跡，最根本的原因就是創(chuàng)新了中國特色社會主義制度。中國特色社會主義制度是中國共產(chǎn)黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，中國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[19]。中國特色社會主義政治制度在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，是從馬克思主義百余年的發(fā)展中走來，是從國際共產(chǎn)主義運動百余年的興衰中走來，更是從中國革命建設改革百余年的偉大實踐中走來。這既是歷史的選擇，也是時代的選擇，更是人民的選擇。正是對中國特色社會主義政治制度的高度自覺、充分自信，中國共產(chǎn)黨在改革創(chuàng)新中才不斷實現(xiàn)了自我完善、自我超越[20]。

新中國成立以來，從社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展歷史來看，先后經(jīng)歷了三個歷史時期——社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期、新時代中國特色社會主義建設時期(6)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，2021年11月11日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過。中國政府網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm。。新時代中國特色社會主義思想，是對馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀的繼承和發(fā)展(7)習近平，決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告。人民網(wǎng)， http:∥cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。。 相應地，中國社會主義現(xiàn)代化道路也先后經(jīng)歷了五個發(fā)展階段，一方面，每個階段都有相同之點，體現(xiàn)在發(fā)展目標、戰(zhàn)略、政策的繼承性、連續(xù)性上；另一方面，每個階段又有不同之點，反映在發(fā)展目標、戰(zhàn)略、政策的創(chuàng)新性、階段性上[2]。

中國崛起的根本優(yōu)勢是制度優(yōu)勢，具有的人口規(guī)模和自然資源僅僅是必要條件，而只有擁有政治優(yōu)勢，才能形成實現(xiàn)中華民族偉大復興的充分條件[21]。制度優(yōu)勢是中國獨特的最大優(yōu)勢，也是中國持續(xù)發(fā)展、不斷強大的根本原因[22]。中國之所以能創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡和綠色奇跡，除了后發(fā)優(yōu)勢[23]、比較優(yōu)勢[24]、競爭優(yōu)勢[25]、規(guī)模優(yōu)勢[26]，更重要的是制度優(yōu)勢，并且形成了以制度優(yōu)勢為核心的綜合優(yōu)勢。后發(fā)優(yōu)勢、比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢主要是從國際貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口紅利、資本邊際報酬遞減、全要素生產(chǎn)率提高等方面入手，用傳統(tǒng)的西方主流經(jīng)濟學方法分析問題，而制度優(yōu)勢則是從制度經(jīng)濟學、政治經(jīng)濟學和發(fā)展經(jīng)濟學角度分析問題。中國在社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展道路上，正是勇于創(chuàng)新并不斷完善這一特殊的制度優(yōu)勢，使其得以充分發(fā)揮作用；也正是有了制度優(yōu)勢，才產(chǎn)生了巨大的資源配置效率，進而提高了全要素生產(chǎn)率，決定并支撐了中國經(jīng)濟長期持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)增長。中國由制度優(yōu)勢產(chǎn)生的資源配置優(yōu)勢，絕不只是針對經(jīng)濟增長一維層面，而是涵蓋經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和生態(tài)良好三維層面，并逐漸由資源配置優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)優(yōu)勢、平衡優(yōu)勢、互補優(yōu)勢，進而形成綜合優(yōu)勢。綜合優(yōu)勢來自黨的系列方針、路線、政策指引，匯集并凝練于習近平治國理政新思想新理念新戰(zhàn)略，具體表現(xiàn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升，重點體現(xiàn)在中國特色的五年規(guī)劃之中。

(三)中國特色社會主義制度在五年規(guī)劃中的重大作用

1.制度優(yōu)勢產(chǎn)生資源配置優(yōu)勢并轉(zhuǎn)化為強大的綜合優(yōu)勢

在五年規(guī)劃中，中國制度優(yōu)勢發(fā)揮了重大作用，產(chǎn)生了資源配置優(yōu)勢，并進一步轉(zhuǎn)化為綜合優(yōu)勢。五年規(guī)劃的綜合優(yōu)勢包括協(xié)調(diào)優(yōu)勢、平衡優(yōu)勢和互補優(yōu)勢。一是協(xié)調(diào)優(yōu)勢，就是國家三級四類規(guī)劃的協(xié)調(diào)，即國家發(fā)展規(guī)劃、國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)[27]，國家、省、市縣各級規(guī)劃的協(xié)調(diào)；同時，堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系(8)更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用 推進“十四五”時期經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。求是理論網(wǎng)，http:∥www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-10/31/c_1126681985.htm。。二是平衡優(yōu)勢，包括平衡生產(chǎn)要素、平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、平衡發(fā)展戰(zhàn)略、平衡自然資源環(huán)境、平衡改革開放。在平衡生產(chǎn)要素中，包括資本要素互補、土地要素互補、勞動力要素互補；在平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，包括工農(nóng)互補、一二三產(chǎn)業(yè)互補、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)(勞動密集型)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)(資本密集型)互補；在平衡發(fā)展戰(zhàn)略中，包括政府與市場互補、中央與地方互補、區(qū)域流域間互補(西部、中部、東北、成渝、大灣區(qū)、雄安、長江流域、黃河流域、京津冀等)；在平衡自然資源環(huán)境中，包括木材采伐與植樹造林互補、污染排放與環(huán)境治理互補(避免先污染后治理和邊污染邊治理)、山水林田湖草沙綜合治理、綠水青山就是金山銀山、人口與自然資源互補；在平衡改革與開放中，包括改革與開放互補。其中，我國的改革包括機構改革、國企改革、農(nóng)業(yè)改革、林權改革等；開放包括雙邊國際合作與多邊國際合作，政府間國際合作與非政府組織國際合作，如國際經(jīng)濟政治文化合作、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)、國際公約履約、世界貿(mào)易組織(WTO)協(xié)定、“一帶一路”倡議、人類命運共同體等。三是互補優(yōu)勢，是平衡優(yōu)勢的進一步深化和具體化。

在五年規(guī)劃中，中國制度綜合優(yōu)勢有著廣闊的應用空間，發(fā)揮著獨樹一幟的重要作用，具體體現(xiàn)在五年規(guī)劃的基本任務、重大工程、實施保障等方面。正是中國制度具有的強大的綜合優(yōu)勢，產(chǎn)生了強大的合力、凝聚力和執(zhí)行力，才使得五年規(guī)劃有了清晰的時間表和路線圖，具備了有力的政策支撐和堅強的組織保障。也正是如此，中國的發(fā)展才避免了貧困惡性循環(huán)、中等收入陷阱，避免了劇烈經(jīng)濟波動和經(jīng)濟危機的出現(xiàn)，有效應對了亞洲金融危機、國際金融危機的外部經(jīng)濟沖擊，以及全球糧食危機、能源危機、生態(tài)危機的沖擊、全球性新冠肺炎疫情沖擊。進入新時代，黨的十九大報告制定了新目標、新征程、新格局，提出了現(xiàn)代化建設的三個階段性目標(2020年、2035年、第二個百年奮斗目標)；強調(diào)我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要(9)習近平,決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告。人民網(wǎng), http:∥cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出了開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程(10)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》。中國政府網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。。為了積極應對全球氣候變化，構建人類命運共同體，2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話，指出應對氣候變化《巴黎協(xié)定》代表了全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的大方向，是保護地球家園需要采取的最低限度行動，中國將提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和(11)習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話。中國政府網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm。。

2.五年規(guī)劃與林業(yè)五年規(guī)劃及其他專項規(guī)劃成為獨特的治國理政體系優(yōu)勢

五年規(guī)劃是中國特色社會主義制度的具體體現(xiàn)和治理手段、中國特色的最大優(yōu)勢之一、中國國家治理體系的重要組成部分，也是最具中國特色的最有影響力和指導意義的國家治理能力，是指引中國道路的前行方向，更是中國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的制度保障。

五年規(guī)劃作為國家治理的重要內(nèi)容，與全面加強黨的領導息息相關。在五年規(guī)劃的制定過程中，黨中央要對五年規(guī)劃做出形勢判斷，對五年規(guī)劃的指導思想、基本理念、發(fā)展方向、黨的保障做出要求。我國通過13個五年規(guī)劃的制定和實施，國家的第一個百年目標——到中國共產(chǎn)黨成立100年全面建成小康社會，在“十三五”末得以順利實現(xiàn)。

五年規(guī)劃作為國家未來發(fā)展的藍圖，與實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國息息相關。五年規(guī)劃是我國建設社會主義現(xiàn)代化的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，并主要是對國家重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關系等做出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向?；诖耍瑥摹笆奈濉遍_始，我國將再用6個五年規(guī)劃，在新中國成立100年時，將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。

同時，林業(yè)五年規(guī)劃作為國家層面的經(jīng)濟社會發(fā)展專項綜合規(guī)劃，是在國家五年規(guī)劃的基礎上，依據(jù)國家五年規(guī)劃的基本思路，由國家林業(yè)和草原局編制而成。林業(yè)提供的產(chǎn)品(服務)，大多具有公共物品屬性，其生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)不能單獨靠市場解決，因此就更需要規(guī)劃引領、提供保障。國家發(fā)展規(guī)劃、國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，國家、省、市縣各級規(guī)劃共同構成了中國獨特的治國理政體系。

中國五年規(guī)劃的指導思想和基本原則也是林業(yè)五年規(guī)劃(包括其他專項規(guī)劃)的指導思想和基本原則，其主要目標和基本指標包括林業(yè)五年規(guī)劃的核心目標和核心指標，既是各專項五年規(guī)劃的主要依據(jù)，也是各專項五年規(guī)劃的重要支撐。林業(yè)五年規(guī)劃(包括其他專項規(guī)劃)的主要任務和重點工程，帶有普適性、全局性、重大性的特征，將被納入到國家五年規(guī)劃之中。林業(yè)五年規(guī)劃的制定和實施，離不開國家五年規(guī)劃的指導和支持，必須服從和遵照國家五年規(guī)劃的要求和引領。

三、五年規(guī)劃的政策循環(huán)：基本流程與文獻綜述

五年規(guī)劃是政府最重要的發(fā)展規(guī)劃之一。綜觀國際社會，不僅發(fā)展中國家有五年規(guī)劃[28-30]，發(fā)達國家同樣也存在五年規(guī)劃[31-32]。以計劃經(jīng)濟為主的國家重視制定五年規(guī)劃，用于指導國家宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展[33-34]，而市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家也在不同階段不同時期，嘗試制定五年規(guī)劃，以推動其經(jīng)濟和社會發(fā)展[35-37]。

(一)五年規(guī)劃基本流程

規(guī)劃的目的是試圖控制充滿不確定性的未來[38]，規(guī)劃的特點是一個從決策到實施的連續(xù)統(tǒng)一體，規(guī)劃的重點環(huán)節(jié)分別是規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、規(guī)劃評估。基于此，本文認為五年規(guī)劃的政策循環(huán)集中體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)劃編制(編制流程和文本內(nèi)容)；二是規(guī)劃實施(實施過程和實施結果)；三是規(guī)劃評估(定性評估和定量評估)。規(guī)劃編制用于指導規(guī)劃實施，并通過監(jiān)測和評估，反饋作用于下一個規(guī)劃編制，這三個方面相互聯(lián)系、相互支撐，形成了一個良性的政策循環(huán)(詳見圖1)。

圖1 中國五年規(guī)劃的政策循環(huán)

(二)國內(nèi)外學者文獻綜述

學界對五年規(guī)劃的編制、實施、評估等進行了多方面的研究，提出了不同的見解與闡述。

1.在規(guī)劃編制研究方面

王紹光等[39]用“集思廣益”概括了中國“十五”“十一五”和“十二五”規(guī)劃的決策過程。楊偉民[40-41]提出了規(guī)劃編制的思想方法，指出在“十三五”規(guī)劃中，必須回答10個問題，如何實現(xiàn)全面建成小康社會目標、如何保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、如何提高居民特別是低收入群體收入、如何改變傳統(tǒng)發(fā)展方式、如何擴大國內(nèi)需求、如何推進經(jīng)濟結構深度調(diào)整、如何促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、如何優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局、如何加快生態(tài)文明建設、如何擴大對外開放等。董煜[42]認為，規(guī)劃編制方法是規(guī)劃成功的前提，從前期研究階段起就應該開始思考未來規(guī)劃的結構和內(nèi)容設置與創(chuàng)新，規(guī)劃形式要服從內(nèi)容而規(guī)劃形式的重要性只會越來越突出，規(guī)劃程序的完善根本途徑還是要通過立法來實現(xiàn)。朱之鑫[43]認為，做好規(guī)劃工作需要處理好6個關系，處理好繼承和創(chuàng)新的關系，處理好發(fā)展的“好”與“快”的關系，處理好發(fā)展什么和怎么發(fā)展的關系，處理好行政區(qū)和統(tǒng)一市場的關系，處理好規(guī)劃的戰(zhàn)略性和可操作性的關系，處理好編制總體規(guī)劃和統(tǒng)籌其他規(guī)劃的關系。樊綱[44]提出，“五年規(guī)劃”該規(guī)劃什么，不該規(guī)劃什么？指出在市場經(jīng)濟條件下，政府制定規(guī)劃的基本作用與思路為“研判未來趨勢，提出發(fā)展愿景，規(guī)劃政府任務”，對市場進行“負面清單管理”，對政府進行“正面清單約束”。國家發(fā)展五年規(guī)劃強調(diào)結合經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的社會主義現(xiàn)代化建設，提出未來五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略，其基本思路和關鍵方法是將國家領導人的戰(zhàn)略戰(zhàn)術思想與公共政策分析方法兩者有機結合(吳丹等，2016)[45]。王亞華、鄢一龍[46]認為，從“一五”到“十五”規(guī)劃，指導方針經(jīng)歷了持續(xù)的變化，這種變化反映了領導人通過實踐，不斷深化對國情的認識，不斷調(diào)整治國思想，探索中國特色的社會主義道路的理念?；魢鴳c[47]借鑒西方規(guī)劃理論，從中國國情出發(fā)，提出了基于“主體-過程-內(nèi)容”( PPC) 的分析框架，把規(guī)劃編制分為戰(zhàn)略準備、戰(zhàn)略博弈和戰(zhàn)略平衡等3個階段。胡鞍鋼等[48]認為，未來中國發(fā)展規(guī)劃體系基本方向是制度化、法治化和體系化。亞歷山大(Alexander)[49]提出了4種規(guī)劃范式和合理性類型，經(jīng)典的理性規(guī)劃，交互實踐規(guī)劃，協(xié)調(diào)的規(guī)劃和基于框架設定的規(guī)劃?？祪?nèi)爾和道斯特- 菲利亞特羅(Connell and Daoust-Filiatrault)[50]提出好的規(guī)劃的質(zhì)量標準有3個維度：一是論據(jù)材料充分，有針對性，以事實為基礎，并且包含了政策支持，公眾參與，實施與監(jiān)測等方面內(nèi)容；二是政策支持的重點，是為了保證規(guī)劃實施的最大的穩(wěn)定性，最小的不確定性，公眾的優(yōu)先性，靈活的適應性；三是論述要有說服力，具備易讀性，準確性，合法性，真實性等特點。

2.在規(guī)劃實施研究方面

姜佳瑩等[51]認為，五年規(guī)劃包括制度保障、資源配置、激勵機制、具體抓手四個方面的實施機制，并通過規(guī)劃手段、行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段來實現(xiàn)。于建榮[52]提到，我國五年規(guī)劃經(jīng)歷了從國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃——到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年計劃——再到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃的嬗變。伴隨著這兩次嬗變，五年規(guī)劃的理論基礎從計劃經(jīng)濟發(fā)展成為社會主義市場經(jīng)濟。胡鞍鋼等[53]指出，五年規(guī)劃經(jīng)歷了大推動計劃期、半統(tǒng)制計劃期、混合計劃期、指導規(guī)劃期、戰(zhàn)略規(guī)劃期5個階段，五年規(guī)劃轉(zhuǎn)型之路表明計劃和市場兩者各有優(yōu)劣，需要兩種手段并用，相互補充、相互促進。從五年規(guī)劃的發(fā)展軌跡可以看出，中國制度在不斷創(chuàng)新完善，國家治理現(xiàn)代化在持續(xù)推進[54]。呂捷等[55]認為，在五年計劃中，中央和地方政府之間存在“耦合”關系，耦合的途徑主要有政治引導和行政壓力的雙重作用機制，這種關系維護了中國政體的穩(wěn)定和統(tǒng)一。中央政府通過目標層層分解，進行考核與獎懲，通過制定并修訂法規(guī)、規(guī)劃，推進體制改革進行制度調(diào)整，通過財政補貼、稅收減免、價格調(diào)整、政府采購等為企業(yè)提供經(jīng)濟激勵，通過重點項目的方式動員和配置資源，從而激勵地方政府和企業(yè)積極執(zhí)行和響應國家目標，促進國家五年規(guī)劃目標的實現(xiàn)[56]。鄢一龍、胡鞍鋼[57]對中國的11個五年規(guī)劃實施情況進行了比較，認為“一五”是計劃經(jīng)濟時期最成功的，順利發(fā)動工業(yè)化并推進社會主義改造；但“二五”時制定的五年規(guī)劃，在“大躍進”后出現(xiàn)“大躍退”；“十一五”是完成最好的一個五年規(guī)劃，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展初步納入科學發(fā)展軌道?？祪?nèi)爾和道斯特- 菲利亞特羅(Connell and Daoust-Filiatrault)[50]提出，一個好的規(guī)劃要有有力的現(xiàn)實基礎，清晰明確的目標和適合的管理政策。貝肯特(Berkeetal)[58]通過對新西蘭資源管理方案進行規(guī)劃評估，驗證了規(guī)劃執(zhí)行的重要性，研究發(fā)現(xiàn)，相對于以績效為基礎的評價方法，一致性為基礎的評價方法影響更大。

3.在規(guī)劃評估研究方面

胡鞍鋼(2014)[59]利用目標一致法對國家“十二五”規(guī)劃進行中期評估，選用經(jīng)濟發(fā)展、科技教育、資源環(huán)境、人民生活4大類(27個)指標作為評估對象，發(fā)現(xiàn)有3個指標超額完成五年規(guī)劃目標，同時，森林覆蓋率、城鎮(zhèn)化率、農(nóng)村居民人均純收入等3個指標接近五年規(guī)劃目標，還有一些指標可能完成或可能完不成，初步結論是“十二五”規(guī)劃實施3年中期評估結果得分88.9分，比“十一五”規(guī)劃5年得86.4分略高些[59]。孟芊、劉玉程[60]認為，從中國規(guī)劃的實踐看，一直存在重編制輕評估、重審議輕落實的問題，要建立規(guī)劃前、中、后期較為完整的評估制度，明晰評估主體，建立完整的監(jiān)測評價體系。杜棟、藺金磊[61]認為，五年規(guī)劃評估實際上是要回答“評什么”“如何評”“由誰來評”的問題，提出評價體系包括規(guī)劃實施結果的評價和規(guī)劃實施過程的評價。唐嘯等[62]對2001—2015年中國省市自治區(qū)五年規(guī)劃指標進行分類和分析，研究發(fā)現(xiàn)，中國各省市自治區(qū)五年規(guī)劃完成率總體呈現(xiàn)上升趨勢。王亞華、鄢一龍[63]采用完成率、基本完成率、預期準確率和完成百分數(shù)均值這4個指標，對五年計劃制定的目標與其完成情況進行對照，結果表明，我國10個五年計劃的完成程度有不小差異。奧利維拉和皮尼奧(Oliveira and Pinho)[64]詳細闡述了規(guī)劃過程結果法(PPR)方法及其理論基礎，并且利用此方法在里斯本等葡萄牙城市開展案例研究。索菲和西蒙娜(Sophie and Simona)[65]根據(jù)規(guī)劃目標和地方實際，基于溝通和行為導向，開發(fā)了用于評估規(guī)劃質(zhì)量的評估框架，被成功應用于瑞士的36個地方規(guī)劃評估。

四、五年規(guī)劃的實踐歷程：編制、實施與評估

(一)五年規(guī)劃的編制

中國五年規(guī)劃屬于典型的國家重大決策，具有科學化、民主化、制度化、程序化特點，有著科學嚴謹?shù)木幹屏鞒??！笆奈濉币?guī)劃編制工作，由國家發(fā)展和改革委員會牽頭組織，2019年初正式啟動，整個編制過程歷時兩年多，分為“基本思路”“綱要框架”“綱要草案”三個階段。五年規(guī)劃建議稿起草期間，中央政治局常委會召開3次會議、中央政治局召開2 次會議分別進行審議，形成了提交黨的十九屆五中全會審議的建議稿[66](詳見圖2)。

圖2 中國五年規(guī)劃編制流程

五年規(guī)劃的編制是一個多方參與、群策群力、上下互動、反復修改的過程，文件起草組要深入開展專題調(diào)研，廣泛征求各方意見，多次召開會議進行討論修改[67]。在“基本思路”研究階段，圍繞“十四五”時期我國的發(fā)展環(huán)境、主要目標、重點任務和重大舉措等，組織高端智庫、科研院所和企業(yè)開展課題研究和調(diào)研，并通過向?qū)＜椅瘑T會進行咨詢，形成“十四五”規(guī)劃“基本思路”，經(jīng)國務院常務會議審議通過后，報送中央《建議》起草組參考；在“綱要框架”形成階段，起草“十三五”規(guī)劃實施情況的總結評估報告，圍繞“十四五”發(fā)展的重點難點問題繼續(xù)深化研究，組織各地區(qū)、各部門和中央企業(yè)等研究提出擬納入“綱要”的主要目標指標和重大政策、重大改革、重大工程項目，經(jīng)反復討論修改，形成“綱要框架”；在“綱要草案”階段，全面對標對表中央《建議》精神，在“綱要框架”基礎上起草形成“綱要草案”；2021年3月5日，最終成稿(12)周南，發(fā)展規(guī)劃體制改革的歷程與方向，清華大學110周年校慶系列智庫論壇，清華國情論壇，第53講，2020年5月27日。。

本文以《“十四五”林業(yè)和草原保護發(fā)展規(guī)劃綱要》為例，林業(yè)五年規(guī)劃編制工作分為六個階段，包括前期研究、基本思路、起草初稿、修改完善、修改意見和專家評審、正式印發(fā)(詳見圖3)。

圖3 中國林業(yè)五年規(guī)劃編制流程

一方面，林業(yè)五年規(guī)劃和國家五年規(guī)劃密切互動。編制工作方案是林業(yè)五年規(guī)劃的第一步，工作方案要提出規(guī)劃的總體要求、工作任務、進度安排、編制保障，其中的總體要求和進度安排是基于國家發(fā)改委國家五年規(guī)劃的基調(diào)而定；在整個編制過程，林業(yè)五年規(guī)劃，都要遵循和依據(jù)國家五年規(guī)劃的進展動態(tài)、目標指標，不斷獲得信息、及時進行補充；林業(yè)五年規(guī)劃在正式印發(fā)前，要抄報國家發(fā)改委審核和備案，以確保與國家五年規(guī)劃的一致性和同步性。同時，中國五年規(guī)劃也要從各個專項規(guī)劃中了解行情、找到亮點、明確任務、整合工程。

另一方面，國家林業(yè)五年規(guī)劃和地方林業(yè)五年規(guī)劃密切相關。地方林業(yè)五年規(guī)劃編制，既要接受地方發(fā)改委的統(tǒng)一指導和部署；也要接受國家林草局的統(tǒng)一要求和安排，并且整個編制過程，都要服務服從國家林業(yè)五年規(guī)劃的指導思想、基本原則、主要任務、重大工程；地方林業(yè)五年規(guī)劃在正式印發(fā)前，除了要報地方發(fā)改委審核外，還要報國家林草局備案，以確保與國家林業(yè)五年規(guī)劃的匹配和協(xié)調(diào)。同時，國家林業(yè)五年規(guī)劃也必須及時掌握各地林業(yè)五年規(guī)劃的編制進度、發(fā)展方向、任務分解。

(二)五年規(guī)劃的實施

自新中國成立以來，中國五年規(guī)劃每五年制定1次，共出臺了14部(1949年1月至1952年的“國民經(jīng)濟恢復時期”，1963年至1965年的“國民經(jīng)濟調(diào)整時期”除外)。新中國從1953年開始制定第一個“五年計劃”；“六五”起，“國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃”改為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”(強調(diào)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展)；“十一五”起，“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”改為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”(強調(diào)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡)。

五年規(guī)劃與中華人民共和國的重大決策直接相關，直接影響了新中國的歷史走向[68]，在中國現(xiàn)代化進程中扮演著重要的角色[69]。70余年來，五年規(guī)劃的持續(xù)實施既是國家建設前行的規(guī)劃史[70]，更是探索發(fā)展、奮斗創(chuàng)新的演變歷史(詳見表1)。這充分體現(xiàn)了中國決策機制、實施機制的

表1 中國五年規(guī)劃與林業(yè)五年規(guī)劃發(fā)展歷程(1953—2020年)

續(xù)表1

實踐論特點，實踐- 認識- 再實踐- 再認識的反復循環(huán)過程，形成為不斷學習、不斷改進、不斷提升的良性循環(huán)。一是指導思想，從增長優(yōu)先、經(jīng)濟為主，到經(jīng)濟優(yōu)先、社會發(fā)展，再到可持續(xù)發(fā)展；二是發(fā)展方向，從經(jīng)濟建設為主，轉(zhuǎn)向四個現(xiàn)代化，再轉(zhuǎn)向五大發(fā)展理念；三是發(fā)展目標，從經(jīng)濟指標為主轉(zhuǎn)向公共服務；四是實施效果，經(jīng)濟增長在經(jīng)歷了超額實現(xiàn)、負增長、基本達標等幾次波動之后，趨于穩(wěn)定，進入良性健康發(fā)展的“快車道”，而社會發(fā)展方面，公共服務明顯加強，環(huán)境狀況初步改善，人民生活逐步提高，生態(tài)文明深入人心，五大建設同步推進。

林業(yè)五年規(guī)劃遵循依據(jù)并服從服務國家五年規(guī)劃，與國家五年規(guī)劃相伴而行、互為補充，國家的發(fā)展決定林業(yè)的發(fā)展，林業(yè)的發(fā)展與國家的發(fā)展息息相關。一是指導思想，從注重木材采伐、保證國家建設所需，到采育結合、綜合經(jīng)營，到林業(yè)分工、分類經(jīng)營，然后到生態(tài)為主、三大效益，最后到綠色發(fā)展、嚴格保護；二是發(fā)展方向，由采伐為主轉(zhuǎn)向采伐、造林和封山育林并舉(保護原始林、發(fā)展人工林、消滅荒山、大工程帶動大發(fā)展)，再轉(zhuǎn)向以維護森林生態(tài)安全，增綠增質(zhì)增效，加快推進林業(yè)現(xiàn)代化建設；三是發(fā)展目標，由追求數(shù)量增長到重視結構優(yōu)化；四是實施效果，體現(xiàn)在木材產(chǎn)量由增加，到調(diào)減，再到穩(wěn)定；森林覆蓋率逐步提高，森林蓄積量不斷增長，森林覆蓋率和森林蓄積量指標作為約束性指標納入國家五年規(guī)劃，森林質(zhì)量精準提升提到重要議程。

(三)五年規(guī)劃的評估

1.評估框架與指標體系

規(guī)劃評估是規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)和難點，也是規(guī)劃深入研究的關鍵環(huán)節(jié)和潛力。圍繞著規(guī)劃評估理論和評估方法，學者們一直在不斷爭論和探索。規(guī)劃的事前評估涉及到規(guī)劃的發(fā)起方式、規(guī)劃過程特征和外界環(huán)境因素[71]。規(guī)劃要考慮系統(tǒng)的完整性、分析的深度、正式性的程度、規(guī)劃與預算的聯(lián)系、規(guī)劃的時間尺度、計劃人員的角色、系統(tǒng)的出發(fā)點等方面的因素[72]。李瑛[73]用回歸殘差作為比較規(guī)劃業(yè)務績效的基礎。周省時[74]認為，具體的、可執(zhí)行的目標和指標，既是戰(zhàn)略執(zhí)行和監(jiān)控的工具，又是戰(zhàn)略目標的分解與管理過程。龔鋒[75]通過運用四階段DEA 方法，將規(guī)劃外生環(huán)境變量對效率的影響予以控制，進行供給效率的評估。鐘寧樺等[76]認為，中國企業(yè)跨境并購的重要意圖是為了貫徹國家規(guī)劃戰(zhàn)略，因此更容易受到被并購企業(yè)所在國的阻撓，導致完成率較低。陳升[77]認為，規(guī)劃完成程度評估的核心主要是對規(guī)劃目標和主要任務的評估，規(guī)劃編制對規(guī)劃目標完成程度有顯著的正向影響關系，規(guī)劃質(zhì)量正向顯著影響規(guī)劃目標完成程度。一般而言，規(guī)劃評估可以劃分為預估、監(jiān)測、實施后評估三個階段[78]。

在此基礎上，本文構建五年規(guī)劃評估框架，評估框架由10大有機關聯(lián)部分組成，其中包括兩類理論、兩類方法、兩類策略，以及1個指數(shù)、2個回歸、3個過程、10種具體方法、12個一級指標、24個二級指標(詳見圖4)。

圖4 中國五年規(guī)劃評估框架

(1)以理性規(guī)劃理論和交互式規(guī)劃理論為指導

現(xiàn)代規(guī)劃評估理論主要遵循兩條發(fā)展線索，一是理性規(guī)劃理論(Rational)，二是交互規(guī)劃理論(Communicative)。理性規(guī)劃理論尋求目標實現(xiàn)與資源使用之間的關系，適用于技術方法模型；交互規(guī)劃理論則聚焦在制度約束下所有人之間達成共識，即一種相互的學習過程[79]。圍繞著規(guī)劃理論的解釋和爭論，一些學者[80-84]從不同的角度分別給予了補充和完善，認為兩種理論可以相互補充和交叉應用。中國的規(guī)劃方法論，借鑒這些評估理論，先后經(jīng)歷了從完全理性到有限理性，從單一物質(zhì)環(huán)境到物質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟、社會、空間發(fā)展綜合，從全能指令型到有限管理型，從靜態(tài)到動態(tài)規(guī)劃的演進[85-86]

(2)非定量評估方法和定量評估方法相結合

非定量評估方法主要用于單個規(guī)劃評估，定量評估方法可以進行規(guī)劃之間比較。對于規(guī)劃評估的研究方法，主要可分為兩大類。一是由雷普斯(Reps)[87]提出的非定量的(定性)研究方法(Qualitative)，包括通過了解相關的社會和制度背景、規(guī)劃項目編制和參與者的基本情況，認清規(guī)劃項目的影響機制。例如：學者通過調(diào)查，確定，政策制定者或是參與者，誰在規(guī)劃實施的過程中發(fā)揮著決定性的作用，從而用于“基于一致性”理論的操作性評估(Operational evaluation)。然而，一些學者認為這種評估方法具有主觀性，而且評估標準不明確，同時在對結果進行評估時，無法剔除相關和不相關的其他影響因素，辨別哪些結果真正是規(guī)劃的影響，因此評估結論不客觀[88-90]。二是定量的研究方法(Quantitative)。學者通常對規(guī)劃實施結果的定量分析就是通過選取一定代表變量、引入相關模型進行實證分析，來獲得對于規(guī)劃實施效果的量化評價，以應對統(tǒng)計學和計量學上所要解決的選擇性偏誤和因果關系問題，從而用于“基于表現(xiàn)”理論的影響評估(impact evaluation)。定性評估的研究方法和定量評估的研究方法，并不是對立的或相互替代的，而是相互融合和相互補充的，可以共同作為一個有機的整體，用于支持對規(guī)劃的全面評估。

(3)一致評估策略和表現(xiàn)評估策略相結合

政府相關部門進行規(guī)劃評估，既要對規(guī)劃編制成果自身進行評估，同時，也需要對決策實施的過程和效果進行評估，由于不確定性因素的影響，規(guī)劃實施的結果與規(guī)劃方案之間的偏差并不必然地表示規(guī)劃是失敗的，僅僅對規(guī)劃實施的結果進行評估不足以認識規(guī)劃的本質(zhì)，對規(guī)劃是否成功的判斷應當從簡單的分析規(guī)劃與結果之間的線性關系轉(zhuǎn)變成對規(guī)劃實施過程本身的分析。因而相應的規(guī)劃評估理論也經(jīng)歷了由“基于一致性”到“基于表現(xiàn)”的轉(zhuǎn)向。

(4)對規(guī)劃編制進行事前評估

規(guī)劃編制評估屬于事前評估，是判斷尚未實施的規(guī)劃編制是否具有可操作性[91]。事前評估的方法首先是經(jīng)濟學中以成本和效益為基礎的投資- 收益分析(CBA)[92]，隨后里奇菲爾德(Lichfield)[93]為了改進投資- 收益分析方法中忽略公平公正價值的缺點，開發(fā)了規(guī)劃平衡表(PBS)分析，因規(guī)劃平衡表可能會使得評估結果具有主觀性，學者們還使用目標達成矩陣(GAM)在不同評估目標進行評估前，甄別其重要性及先后順序[94]。

(5)對規(guī)劃實施過程進行事中評估

規(guī)劃實施過程的評估屬于事中評價，其核心是從規(guī)劃的實施機制角度出發(fā)來進行評估。亞歷山大和法呂迪(Alexander and Faludi)[80]認為，因為規(guī)劃制定過程會假設環(huán)境條件以及區(qū)域內(nèi)部各組成要素之間的相互關系具有確定性，而忽略社會經(jīng)濟形勢的變化、各類利益相關者偏好、價值觀的改變以及現(xiàn)實環(huán)境中的其他因素變化，所以在無法確定和量化不確定因素的前提下，最優(yōu)解決方法是從簡單的分析規(guī)劃與結果之間的線性關系(“基于一致”的評估)轉(zhuǎn)變?yōu)閷σ?guī)劃實施過程本身的分析，即對 “基于表現(xiàn)”的評估。

(6)對規(guī)劃實施效果進行事后評估

規(guī)劃實施效果的評估屬于事后評估，是對規(guī)劃的目標與實施結果進行比較評估，通常分為操作性評估(OE,Operational Evaluation)(基于一致性)和影響評估(IE,Impact Evaluation)(基于表現(xiàn))。學者們主要的分歧點在于規(guī)劃本身和實施效果之間是否存在嚴格的線性關系，即規(guī)劃編制的成果是否可以作為對規(guī)劃實施結果評價的標準。例如，韋達夫斯基(Wildavsky)[95]認為，規(guī)劃實施越接近規(guī)劃的構想，就越成功，反之則失敗。薩巴蒂爾(Sabatier)[96]認為，比較規(guī)劃實施所達成的目標與規(guī)劃所設定的目標，便可評估規(guī)劃的實施效果。然而，亞歷山大和法呂迪(Alexander and Faludi)[80]認為，規(guī)劃決策過程本身具有的不確定性，因而規(guī)劃和實施效果之間不可能存在嚴格的線性關系。因此，比較規(guī)劃與實施效果并不是一個可靠的評價規(guī)劃是否成功的標準，而應當更多考慮實際的環(huán)境與背景。

(7)運用事中和事后評估的三種方法

事中和事后評估的主要方法有三種：一是“政策- 規(guī)劃/計劃- 實施過程”模型(PPIP, policy-plan/programme-implementation-process)。該模型將政策、規(guī)劃、項目、計劃、可操作的決議、實施、實施的結果和實施的影響等多項因素一并考慮，通過設立“一致性”“合理的操作過程”“關于最佳性的事前分析”“關于最佳性的事后評價”“有用性”5個評價標準，融合“傳統(tǒng)性”“主觀式”“以決策為中心”3種不同的規(guī)劃思想方法，建立規(guī)劃與政策的評價框架體系[83]。二是“結構特征行為評價方法” (MEANS, Methods for Evaluating Actions of a Structural Nature)。這是歐盟委員會(European Commission)為引導和評估各類社會經(jīng)濟計劃而制定的方法，其主要基于4類核心評估標準：關聯(lián)度、效率、有效性、效用，以及3類輔助評估標準：目標清晰度、目標的內(nèi)在一致性(項目本身所涉及的各個目標間的一致)和外部一致性(該項目與其他項目及國家政策等外部環(huán)境的一致)。三是“規(guī)劃實施評價”模型(PIE, plan implementation evaluation)。該模型起初是通過對土地開發(fā)許可審批的研究入手，考察規(guī)劃實施過程相對于原有規(guī)劃的一致程度，并從“寬度”與“廣度”評估規(guī)劃的實施，從而對規(guī)劃實施過程進行檢測與分析[97]。此外，評估方法還有規(guī)劃過程結果法(PPR)、諾頓模型法(Norton′s Model)等。

(8)確定評估方法應用場景

定性評估方法主要對應于交互規(guī)劃理論，多用在事前和事中評估；定量評估方法常用于理性規(guī)劃理論，多用在事后評估。

(9)構建一個發(fā)展綜合指數(shù)

一個發(fā)展綜合指數(shù)包括三個評價分指數(shù)，分別是事前評價指數(shù)、事中評價指數(shù)、事后評價指數(shù)，每個評價分指數(shù)又包括若干評價指標，共有23個可直接量化的指標和1個需要間接計算的指標。

(10)設計兩個計量回歸模型

兩個計量回歸是指綜合指數(shù)的回歸和事后評估的回歸。綜合指數(shù)的回歸是指將綜合指數(shù)的計算結果作為績效評估的目標(因變量)，選擇其他環(huán)境變量作為自變量并構建模型，對不同規(guī)劃的實施績效進行計量分析；事后評估的回歸是指將事后評價指標作為績效評估的目標(因變量)，選擇事前或(和)事中指標作為自變量，并構建模型，對同一規(guī)劃的實施績效進行計量分析。

此外，事后評估也可以采用數(shù)據(jù)包絡分析(DEA, Data Envelopment Analysis)、隨機前沿分析(SFA, Stochastic Frontier Approach)，進行多目標的參數(shù)或非參數(shù)績效分析。

我們不論采用什么方法，都要考慮規(guī)劃編制的背景、規(guī)劃實施的效果、規(guī)劃評估的平均(處理)效應，最大程度地保證評價結果的效度、信度、廣度、寬度、一致度、關聯(lián)度。

2.評估方法與結果分析

為了進一步闡述和驗證五年規(guī)劃評估框架，本文根據(jù)評估理論、評估方法、評估策略，針對事前、事中、事后三個過程，凝練具體方法要領，構建綜合指數(shù)，開展評估和比較。

(1)評估指標

本文依照評估框架，將五年規(guī)劃評估(p)分為事前(P1)、事中(P2)、事后(P3)三個程序，每一個程序包括若干評價指標。事前評估指標包括三個方面：一是規(guī)范性A(內(nèi)容完整性a1內(nèi)容相關性a2、術語表及附錄a3)；二是科學性B(中期評估b1、終期評估b2、專家論證b3、公眾參與b4、連續(xù)性b5、部門反饋b6、兼容性b7)；三是可操作性C(保障有力c1、目標清晰c2、布局合理c3、任務具體c4、問題明確c5)。事中評估指標包括六個方面：工程落實D、制度政策保障E、基礎保障F、組織保障G、上級采用H、下級參照R。事后評估指標包括兩個方面：目標完成率Q、目標精準率T(13)P,P1,P2,P3,A,B,C,D,E,F,G,H,R,J,K,a,,a2,a3,b1,b2,b3,b4,b5,b6,b7,c1,c2,c3,c4,c5分別代表對應的指數(shù)值或指標值。事前和事中評價指標，依據(jù)細化的評價標準，采用專家法，確定分值；事后評價指標，根據(jù)林業(yè)統(tǒng)計年鑒和全國森林清查結果，按照相關定義和計算公式，確定分值。事后評價中的績效與因果，本文不展開討論。。

(2)評估方法

本文參照聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)公布的人類發(fā)展指數(shù)(HDI，Human Development Index)的計算方法，采取綜合指數(shù)比較法。林業(yè)發(fā)展綜合指數(shù)為三個評價分指數(shù)(一級指標)的幾何平均數(shù)，每個評價分指數(shù)為其下級指數(shù)(二級、三級指標)的算術平均數(shù)，每級指數(shù)都是采用等權的方法加總，每個具體指標，被賦予為0～1之間的一個值。

本文構建五年規(guī)劃績效指數(shù)，具體計算方法：

(1)

P為某一期規(guī)劃的林業(yè)發(fā)展綜合指數(shù)；P1，P2，P3分別為事前、事中、事后評價分指數(shù)。

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

A、B、C、D、E、F、G、H、R分別為各自的指標值。

(8)

(9)

目標完成率Q，指一個規(guī)劃期內(nèi)，完成目標(即完成百分率R在100%及以上)的指標數(shù)占指標總數(shù)的比例，用以表示目標的整體實現(xiàn)程度；qi指一個規(guī)劃期內(nèi)，R≥100%的指標個數(shù)，qz為指標總數(shù)；完成百分率R，指相對于每個具體指標而言，是每個指標的實際完成值與預期值的比率；gi是某一指標的實際完成值，g1是某一指標的預期值。

(10)

(11)

目標準確率T，指一個規(guī)劃期內(nèi)，無明顯偏離目標(完成百分率R和進展百分率W同時在80%～120%之內(nèi))的指標數(shù)占指標總數(shù)的比例，用以表示目標實施偏離計劃的程度；ti指一個規(guī)劃期內(nèi)，80%

就事前評價和事中評價而言，本文運用專家法對各評價指標進行打分賦值，通過公式(5)、公式(6)、公式(7)進行等權重加權，最后根據(jù)公式(2)、公式(3)再一次進行等權重加權，計算出事前評價分指數(shù)P1和事中評價分指數(shù)P2。

計算結果顯示，“十一五”“十二五”“十三五”時期，事前評價分指數(shù)P1分別為0.793 7、0.774 6、0.866 7；事中評價分指數(shù)P2分別為0.650 0、0.783 3、0.733 3。

就事后評價而言，本文以林業(yè)五年規(guī)劃為例，選取十個最具代表性的基礎指標，根據(jù)公式(9)和公式(11)，分別計算“十一五”“十二五”“十三五”時期的完成百分率和進展百分率，進一步根據(jù)公式(8)和公式(10)，計算目標完成率和目標準確率。

本文所選取的10個基礎指標分別是森林覆蓋率、森林蓄積量、新增沙化土地治理面積、林業(yè)自然保護地面積占國土面積比例、單位面積森林蓄積量、林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、林業(yè)科技進步貢獻率、林木良種使用率、森林火災受害控制率、林業(yè)有害生物成災控制率(詳見表2)。

表2 中國林業(yè)五年規(guī)劃主要指標變化(2006—2020年)

數(shù)據(jù)來源：目標值來自“十一五”“十二五”“十三五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實際值來自全國第九次森林清查(2020年除外)(14)2020年的實際值除特殊說明外均為預測數(shù)，森林資源數(shù)據(jù)主要參考全國第九次森林資源清查結果，其他數(shù)據(jù)采用趨勢外推法。森林覆蓋率、森林蓄積量、林業(yè)總產(chǎn)值表中所列的為實際數(shù)，實際完成百分率分別為100%、103.38%、86.78%，而預測完成百分率則分別為100%、100%、93.10%。此外，個別數(shù)據(jù)有所調(diào)整，例如，根據(jù)全國第九次森林清查(2014—2018年)結果，全國森林覆蓋率為22.96%，2020年根據(jù)相關報道實際值為23.04%；森林蓄積量為175.60億立方米，參與計算的實際值(不含中國的香港、澳門、臺灣地區(qū))，為170.58億立方米。。

(3)評估結果

我國林業(yè)在“十一五”“十二五”“十三五”時期，目標完成率Q分別為0.8、0.8、0.5，目標準確率T分別為0.8、0.9、1，并由此，根據(jù)公式(4)計算事后評價分指數(shù)P3分別為0.800 0、0.850 0、0.750 0。最后根據(jù)公式(1)計算結果顯示，林業(yè)發(fā)展綜合指數(shù)P分別為0.744 5、0.802 0、0.781 2。事前、事中、事后三個評價分指數(shù)和林業(yè)發(fā)展綜合指數(shù)的得分及比較情況(詳見表3)。本文認為，從綜合比較看，我國林業(yè)五年規(guī)劃整體表現(xiàn)良好，以林業(yè)“十二五”規(guī)劃表現(xiàn)最優(yōu)。

表3 中國林業(yè)五年規(guī)劃評價指數(shù)比較(2006—2020年)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)“十一五”“十二五”“十三五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃及評估結果計算。

五、五年規(guī)劃是中國現(xiàn)代化成功的國家治理方式

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展。按不變價格計算，2020年，我國生產(chǎn)總值相當于1952年的168.5倍，年均增速高達7.8%，創(chuàng)下世界經(jīng)濟史的記錄。中國從站起來到富起來，從1949年的5.4億絕對貧困人口到14.1億人口的全面小康水平，從極端貧窮走向日益富強，大踏步地趕上了時代的發(fā)展步伐。僅用20年時間走完了發(fā)達國家?guī)装倌甑陌l(fā)展歷程，中華民族走上了實現(xiàn)偉大復興的新道路，書寫了人類發(fā)展史上的偉大奇跡。應當說，新中國先后實施的13個五年規(guī)劃，對中國特色社會主義事業(yè)做出了豐功偉業(yè)，也極大地推動并記載了這一宏大的社會主義現(xiàn)代化歷史進程。

五年規(guī)劃是中國最重要的治國理政方式，是新中國成立后中國特色社會主義現(xiàn)代化不斷成功的制勝法寶，也是未來中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏偉藍圖和發(fā)展戰(zhàn)略框架，在世界上獨具中國特色、中國創(chuàng)新、中國優(yōu)勢[98]。

本文從五年規(guī)劃的定義、分類和應用入手，一是提出了五年規(guī)劃的理論基礎——中國特色社會主義制度創(chuàng)新，即中國崛起的根本優(yōu)勢是制度優(yōu)勢，有了制度優(yōu)勢，才產(chǎn)生了巨大的資源配置效率，并逐漸轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)優(yōu)勢、平衡優(yōu)勢、互補優(yōu)勢，進而形成綜合優(yōu)勢。二是勾畫了五年規(guī)劃的政策循環(huán)，包括規(guī)劃編制(編制流程和文本內(nèi)容)、規(guī)劃實施(實施過程和實施結果)、規(guī)劃實施評估(定性評估和定量評估)，這三個方面相互聯(lián)系、相互支撐，形成了一個良性的政策鏈。三是介紹了五年規(guī)劃的編制，認為五年規(guī)劃的編制有著科學嚴謹?shù)牧鞒?，是一個多方參與、群策群力、上下互動、反復修改的過程，并且國家規(guī)劃和專項規(guī)劃密切互動，上級規(guī)劃與下級規(guī)劃互為補充，統(tǒng)一于中國特色治國理政體系之中。四是總結了五年規(guī)劃的實施歷程，五年規(guī)劃從“國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃”改為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”，從“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”，反映了五年規(guī)劃的實施，由片面重視經(jīng)濟增長到經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，由過度強調(diào)政府指令到政府與市場相結合的轉(zhuǎn)變。五是開展五年規(guī)劃的評估，以林業(yè)五年規(guī)劃為例，構建了五年規(guī)劃評估框架，分事前、事中、事后三個過程，又細分為24個具體指標；該評估框架具有系統(tǒng)性、科學性、實用性，以綜合指數(shù)法評估結果顯示，林業(yè)五年規(guī)劃整體表現(xiàn)良好，其中以林業(yè)“十二五”規(guī)劃表現(xiàn)最優(yōu)。

縱觀五年規(guī)劃的編制、實施和評估，本文認為，從歷史回顧看，五年規(guī)劃是一個漸變和調(diào)適的過程，圍繞著國家發(fā)展的戰(zhàn)略大局，圍繞不斷變化的機遇挑戰(zhàn)、圍繞著世情國情區(qū)情，不斷調(diào)整、不斷創(chuàng)新、不斷發(fā)展；從總體趨勢看，五年規(guī)劃的思想越來越豐富、規(guī)劃目標越來越科學、規(guī)劃任務越來越明確，規(guī)劃工程越來越具體，規(guī)劃保障越來越有力。五年規(guī)劃作為宏觀調(diào)控的手段和公共政策的工具，是政府施策的綱領性文件，對其主題進行熱點和演化路徑的分析表明，未來關于五年規(guī)劃的研究仍然是值得探討的話題[99],而且隨著國家規(guī)劃法的制定和以規(guī)劃為導向的宏觀調(diào)控體系逐步健全，五年規(guī)劃將在未來中國發(fā)揮更加重要的作用。同時，五年規(guī)劃的應用使中國式現(xiàn)代化發(fā)展解決了“過河”的“橋”和“船”的問題，也找到了正確處理政府和市場關系的方法和途徑[7]，而政府和市場、國情和區(qū)情、規(guī)劃和實施，相互補充、相互結合、相互促進，是中國五年規(guī)劃的理論創(chuàng)新，也是實踐發(fā)展的必然選擇。

當前，世界面臨百年未有之大變局，且已經(jīng)進入全球氣候變化時代。如何應對全球氣候變暖所導致的氣候危機，成為人類發(fā)展面臨的最大的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)[100]，而綠色低碳循環(huán)發(fā)展，既是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本方向，也是國內(nèi)外發(fā)展的大趨勢[101]。為了積極應對和適應氣候變化，中國提出了“雙碳”目標，將以新發(fā)展理念為引領，在推動高質(zhì)量發(fā)展中促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，并將打造世界上最大的林業(yè)碳匯市場[102]。同時，中國應對氣候變化，建設生態(tài)文明，林業(yè)既是難點，也是重點，由于林業(yè)在增匯減排方面具有吸收、存儲、替代、適應四大功能，也決定其在適應和應對氣候變化中的特殊作用。中國五年規(guī)劃和林業(yè)五年規(guī)劃，通過提升中國綜合治理能力和現(xiàn)代治理水平，為中國的經(jīng)濟增長和綠色發(fā)展提供堅強的支撐，有力地促進了中國的綠色現(xiàn)代化進程，從而對全球生態(tài)環(huán)境帶來巨大的正外部性和正能量[103]，也必將為美麗中國、富強中國、幸福中國做出更大貢獻，為打造人與自然生命共同體、人類命運共同體做出重大貢獻。