黃 維

（海南大學 公共管理學院，?？?570228）

容錯糾錯機制在于構(gòu)建一個新型工作機制，以鼓勵干部在工作中勇于嘗試、敢于創(chuàng)新，并寬容他們在創(chuàng)新工作中的失誤，大膽推動改革發(fā)展。

一、國內(nèi)外容錯糾錯的做法及啟示

（一）國外政務中容錯糾錯的做法

美國政府中的容錯糾錯機制是以法治為主導的司法審查原則管理辦法。第一，審查能力原則即美國法院不僅能依據(jù)既定法律條文進行行政程序?qū)彶?，而且能超出法律明文?guī)定的程序?qū)彶檫`法的行政程序；第二，禁止授權(quán)原則是禁止國會將行政權(quán)限進行“尋租”出售，進而使行政部門頻繁試錯。在美國“雙原則”的容錯糾錯機制下減少了行政過失的數(shù)量，優(yōu)化了競選機制的正向效應，進而生態(tài)化美國行政改革走向。英國則是以契約精神為主導的容錯糾錯機制，又稱行政寬容機制，它以協(xié)商討論為主的方式對行政過錯方和相對方做均衡化處理，將法律的強制性懲罰機制后置，與美國有著明顯不同。德國政府做法介于英美之間，既沒有像美國采用嚴格的法律程序加以規(guī)約，也沒有如英國那般以古典的契約倫理來限制，而是以宗教主導型采用靈魂教化方式從深層次降低行政過失頻率，德國這種具有宗教寬容精神的監(jiān)管特性對于各類各級行政系統(tǒng)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型起到了很大的促進作用。[1]

（二）國內(nèi)政務中容錯糾錯的做法

通過在政府門戶網(wǎng)站上檢索“容錯糾錯”關(guān)鍵詞，同時剔除已經(jīng)失效的文件和相關(guān)新聞動態(tài)，最終獲取地方規(guī)范性文件和工作文件27部①，相關(guān)政策指導性文件50余部，其中9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對外發(fā)布的典型容錯糾錯案例22個。②

從上述諸多文件可以看出我國各地容錯糾錯的思想已逐步融入到工作實踐中，在一定程度上提高了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，并營造出鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的環(huán)境，推動全社會形成“想改革、敢改革、善改革”的良好風尚，從制度上引導奮發(fā)向上；同時還發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的容錯糾錯機制中也存在需要改善的地方，如文件制定與“局部空轉(zhuǎn)”并存，文件制定的多，實際執(zhí)行的卻比較少；典型案例的指導效應不足，解釋力度不夠，宣傳效果不明顯等問題。[2]-[3]

（三）國內(nèi)外現(xiàn)行方式對海南的啟示

健全完善容錯糾錯機制是新時代激勵敢干敢想敢擔當?shù)闹匾獌?nèi)容，是解決我國當前隊伍建設(shè)問題、應對好國內(nèi)外改革風險、助推全面深化改革的重要舉措。如今正值海南自貿(mào)港蓬勃發(fā)展之際，作為我國改革開放的深水區(qū)、試驗區(qū)，全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，每一步都是在不斷探索中前進。這種形勢下，建立健全包容錯誤、鼓勵作為的容錯糾錯機制，對于推動自貿(mào)港的發(fā)展具有重要的意義。

二、將容錯糾錯機制融入海南自貿(mào)港建設(shè)的邏輯分析

（一）將容錯糾錯機制融入海南自貿(mào)港建設(shè)的必要性

根據(jù)中共中央國務院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，海南自貿(mào)港的建設(shè)是黨中央著眼于國內(nèi)國際兩個大局，在世界發(fā)展變革的新形勢下作出的重大舉措，旨在提高國內(nèi)市場開放水平，打造國際化營商環(huán)境，推動經(jīng)濟全球化，構(gòu)建人類命運共同體的實際行動。在此環(huán)境背景下建立起的自貿(mào)港，其面臨的機遇是巨大的，所遭遇的問題也是陌生的，這就要求承擔著建設(shè)海南自貿(mào)港任務的廣大干部在工作中要勇于嘗試，敢于創(chuàng)新，以新的思維、新的方法去對待新的問題。例如，在開展自貿(mào)港建設(shè)工作時，如何將國外的先進經(jīng)營方式、管理方法制度安排等同中國特色社會主義結(jié)合起來，堅定走社會主義開放道路；既體現(xiàn)優(yōu)勢又體現(xiàn)特色，既學習又創(chuàng)新等等，都不斷地挑戰(zhàn)著廣大干部的傳統(tǒng)工作方法和工作模式。[4]

因而，傳統(tǒng)的工作方式和工作方法已經(jīng)不能完全適應海南自貿(mào)港的建設(shè)，作為全面深化改革開放的試驗區(qū)，建立一個優(yōu)良的改革創(chuàng)新環(huán)境，確立一個新型工作機制來激勵廣大干部在建設(shè)自貿(mào)島的各個方面勇于嘗試、敢于擔當，不斷試錯、糾錯，摸索出一條適合發(fā)展的道路出來，在當下時節(jié)尤為重要。

放眼全球，海南自由貿(mào)易港的開放模式是獨一無二的，是一種新型“港+產(chǎn)+島+網(wǎng)+制”的綜合性、高水平的自貿(mào)區(qū)模式，這對于海南而言是一種前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，有大片的空白區(qū)域需要填補和攻克，更需要突破既有的法律法規(guī)和體制機制的思維限制，如探索建立“一線”放開、“二線”管住的新型自由貿(mào)易港制度體系，率先試點調(diào)整法律法規(guī)等。如今，全球貿(mào)易保護主義抬頭，固有且保守的開放型貿(mào)易模式已很難適應高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的新時代需要。在全國陸續(xù)批準建立的十八個自由貿(mào)易試驗區(qū)中，海南這塊改革前沿試驗區(qū)更顯得尤為重要，它代表著創(chuàng)新與試錯的實踐，它的改革過程將為全國的改革發(fā)展留出彈性空間，留下寶貴的奮斗經(jīng)驗。

（二）將容錯糾錯機制融入海南自貿(mào)港建設(shè)的可行性

首先，國家賦予了海南較大的改革自主權(quán)，并支持海南全方位大力度地推進自貿(mào)港建設(shè)，不斷改革創(chuàng)新自貿(mào)港發(fā)展辦法，在法律法規(guī)的適用、監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變、管理體制的優(yōu)化等各個方面均可靈活應用。其次，容錯糾錯機制作為促進改革發(fā)展的產(chǎn)物，其自身靈活度較大，不僅可激勵廣大干部積極創(chuàng)新作為，而且可依每個階段的發(fā)展來適時調(diào)整，對自貿(mào)港建設(shè)有較高的適應性。

三、海南自貿(mào)港建設(shè)中適用容錯糾錯機制的實踐困境

（一）海南容錯糾錯機制政策文本和相關(guān)實踐

首先在省級層面，海南于2018年7月出臺了《關(guān)于海南全面深化改革開放中激勵干部新?lián)斝伦鳛榈膶嵤┮庖姟罚趫猿帧叭齻€區(qū)分開來”的基礎(chǔ)上進一步提出“三個有利于”——有利于加強和完善黨的領(lǐng)導、有利于增強中國特色社會主義優(yōu)越性、有利于加快推進海南自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，并要求在程序和預防方面建立保護干部機制、改革風險防控和備案制度。2020年11月海南出臺了《海南自由貿(mào)易港公職人員容錯糾錯辦法（試行）》，將“支持實干、激勵創(chuàng)新”作為首要原則，將制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，劃清底線，大膽容錯，對接執(zhí)紀問責，嚴格規(guī)范了容錯啟動、核實、認定、反饋等4個環(huán)節(jié)，旗幟鮮明地為在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁，樹立保護改革者、支持擔當者的鮮明導向。對容錯糾錯的適用做出了細化說明，讓有關(guān)部門在操作層面有了政策標尺。

其次，在海南市縣級層面，可供查詢到對外攻克容錯糾錯機制文件的有9個市縣。這些市縣制定的容錯糾錯辦法雖有些許差別，但都遵循了以下五條標準：一是各市縣均無逾越法律法規(guī)底線的情形；二是服從上級部署安排，在落實黨委、政府決策要求中，出現(xiàn)工作失誤和偏差，經(jīng)過民主決策程序，無謀取私利行為，且主動消除影響或挽回損失的；三是遵循先例，只有在無先例可循、先行先試或應對突發(fā)應急事件時，出現(xiàn)探索性失誤或未達到預期效果的情形才納入容錯范圍；四是執(zhí)行容錯程序，符合容錯免責的單位和個人，一般要經(jīng)過申請、核實、認定、暫緩、公開、報備等容錯程序；五是明確規(guī)定了不適用容錯的情形。

表1 海南各市縣公開容錯糾錯機制情況表

在文件內(nèi)容設(shè)計上，后出臺容錯糾錯機制的市縣有向前者參考借鑒和整合完善的特征。從創(chuàng)新和亮點方面來看，文昌市是省內(nèi)唯一能通過網(wǎng)絡(luò)查詢到容錯糾錯實施辦法全文的市縣，把推進重大項目、著眼提高效率、解決歷史遺留問題等具體情形納入容錯范圍，并對可容錯和不可容錯的情形預留了彈性空間。白沙黎族自治縣、東方市結(jié)合工作實際，細化出16種容錯糾錯情形，但未查詢到具體內(nèi)容。?？谑忻捞m區(qū)將容錯重點工作具體細化到“雙創(chuàng)”、征地、棚改、打違控違等工作。瓊海市將“容錯免責”情況更加具體和貼合工作實際，但沒有給容錯和不容錯情形留出彈性空間。澄邁縣用“1+4”系列文件形成干部管理制度鏈條，化單一辦法為制度體系。三亞市擴大了容錯的適用范圍，把法定機構(gòu)等具有公共事務管理職能的單位及其工作人員都覆蓋進來，同時設(shè)立“非禁即入”的兜底條款。

（二）容錯糾錯機制適用理論研究相對滯后

關(guān)于海南自貿(mào)港容錯糾錯適用理論的研究應為政策的制定與實施提供指導思想，并走在前沿，才能更好地從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，加以完善。黨的十八大以來，習近平總書記多次提出建立健全容錯糾錯機制，2016年李克強總理在《政府工作報告》中明確提出健全激勵機制和容錯糾錯機制，一定程度上寬容廣大干部在創(chuàng)新工作中的失誤。[5]在此背景下，各地方紛紛響應號召，出臺一系列本地的容錯糾錯辦法來促進工作創(chuàng)新。然而，由于理論研究的缺乏與滯后，使得容錯與糾錯的概念外延、范圍擴大，存在混淆使用的情況。例如，容錯糾錯機制是針對改革創(chuàng)新工作中的失誤，并不針對全部的日常工作，不能一概而論；在制定本地方容錯糾錯機制時，缺乏對本地區(qū)實際情況的調(diào)研，過多照搬精神指示，致使本地政策實用性不強等問題。上述情況都是缺乏理論研究的表現(xiàn)，作為一個全新的理論，若想將其發(fā)展壯大，切實服務于實踐工作，就必將其本質(zhì)的理論研究放在首位。

如今，在自貿(mào)港如火如荼的建設(shè)之時，作為配套的容錯糾錯理論架構(gòu)尚未成型。例如，制度設(shè)計中某些監(jiān)管特殊區(qū)域，與一般的監(jiān)管區(qū)別有哪些，針對這些不同點應該如何設(shè)置容錯糾錯范圍；在布局風險防控體系時，針對貿(mào)易風險防控、金融風險防控、公共衛(wèi)生風險防控等，分析存在哪些共性問題和個性問題，這些都需要一個完整的理論體系去建構(gòu)涵蓋面廣的容錯糾錯體制，其指導性理論的重要性不言而喻。

（三）容錯糾錯整體氛圍尚未形成

推行容錯糾錯機制有利于構(gòu)建良好的改革環(huán)境、改善社會風尚，在組織內(nèi)部形成銳意進取的改革精神，在社會上形成包容失敗、鼓勵創(chuàng)新的社會氛圍，從而推動全社會形成愿改革、勇改革、能改革的新風氣，使海南自貿(mào)港的工作人員形成敢想、敢干、敢擔當?shù)乃枷胗^念。從目前自貿(mào)港的實踐看來，整體的容錯糾錯氛圍尚未完成形成，分析原因：其一在于容糾機制構(gòu)建時間不長，整體氛圍并不濃厚、根基不深。容糾氛圍的形成是一個不斷“交織”的過程，需要以此為主題，在政府各部門結(jié)合社會等進行反復長期的實踐。從2016年建立容錯糾錯機制以來，迄今不過六年時間，機制雖然逐步建立起來，各種具體的、適用的細化規(guī)定仍需要不斷的充實和完善；其二在于容錯糾錯典型案例較少，難以形成榜樣示范效應。在實際調(diào)研和查閱文獻中發(fā)現(xiàn)，一方面在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)的典型案例數(shù)量不多，且兼具地方特點和行業(yè)性，不具備廣泛的適用性；另一方面由于海南自貿(mào)港特殊的創(chuàng)新環(huán)境和改革要求，需要摸索出與自身相適應的容錯糾錯方式方法。

（四）容錯糾錯程序可操作性有待加強

一個體系化、科學化、規(guī)范化的管理制度必須具備完善的流程和較高的實踐操作性，不僅要在宏觀上構(gòu)建框架，更要在微觀細則上下功夫。當前，海南自貿(mào)港政府以啟動、核實、認定、反饋四個環(huán)節(jié)為容錯糾錯機制的試行辦法，同時與紀委監(jiān)委部門相結(jié)合實行執(zhí)紀問責，將容錯工作和問責同步進行，劃清了“不能容”的底線，并在容錯核實與認定環(huán)節(jié)上聽取專業(yè)部門和專家意見。試行辦法的確保障了容錯的科學性與權(quán)威性，但缺乏一定的操作性，究其原因其一在于流程復雜、耗時耗力；其二在于容糾的啟動開始就依賴于主管部門的判斷，主觀性質(zhì)色彩濃厚，容錯對象缺乏先行申請權(quán)。

四、提高海南自貿(mào)港容錯糾錯機制適用性建議

（一）完善容錯糾錯制度立法，厘清容糾標準與界限

當前應采取立法立規(guī)手段，讓容錯糾錯機制有法可依，增強機制的工作指向性、規(guī)范性，使容錯糾錯機制可以成為長效機制，為改革創(chuàng)新的工作者保駕護航。

厘清容糾界限和標準，應以“三個區(qū)分開來”為基本原則，容錯并不是容納所有工作的錯誤，更不是包容違法亂紀的行為，容錯的底線是黨紀國法，所以，容錯一要看工作者的主觀動向是否在為改革創(chuàng)新工作進行探索性的實踐，二要看工作者是否在法律的框架內(nèi)進行合理的摸索，為延伸工作深度進行必要性實驗，三要看工作者在創(chuàng)新工作中失誤的后果是否超越了最高限度，甚至逾越了工作本質(zhì)。而容錯之后的糾錯就更為重要，容錯的目的就是為了吸取各種經(jīng)驗教訓，總結(jié)出一條適合自身發(fā)展的新道路，所以在糾錯之時，一要切實記錄錯的原因及后續(xù)更正的方法，為之后的工作提供指導，避免重復出錯，二要鼓勵勇于創(chuàng)新的工作者不怕失敗，繼續(xù)努力，以制度的溫情激勵為改革奮進的工作者，三要定期總結(jié)，糾錯者之間多加交流，一起探討出正確的新型工作方法。

細化容錯糾錯負面與正面清單，其細化內(nèi)容可按照一定標準“分門別類”，例如，一是違反規(guī)定程序，因情況緊急或存在延誤時機等情況而簡化流程，結(jié)果良好類；二是落實上級部署因不可抗力或不能適應等產(chǎn)生的執(zhí)行偏差類；三是雖主觀意愿良好、決策程序完備、執(zhí)行階段嚴格，但未達到預期類；四是在工作創(chuàng)新中先行先試、突破常規(guī)，出現(xiàn)探索性事務的創(chuàng)新類。這樣可轉(zhuǎn)變在創(chuàng)新工作中“畏手畏腳”的狀態(tài)，促使執(zhí)行者放開手腳、敢為人先。

（二）樹立培養(yǎng)容錯糾錯意識，營造良好容糾氛圍

第一，加大宣傳力度，營造良好容糾氛圍。政府宣傳部門應積極開展相關(guān)講座，充分講解容錯糾錯的背景內(nèi)涵、組織架構(gòu)、實踐運用，透析新型機制優(yōu)越性、適用性，明白容錯糾錯是時代改革發(fā)展到現(xiàn)階段的強力助動器，具有高度的實踐價值，是發(fā)展創(chuàng)新的利器。同時，社會層面也要提高宣傳力度，透明運行程序，營造良好的社會氛圍，達成一種不怕犯錯，有錯就改的社會共識，讓廣大干部放下心中的擔子，勇于實踐，敢于擔當。

第二，組織系統(tǒng)學習，結(jié)合實際運用。以海南自貿(mào)港的實際案例學習為主，提高容錯實用性，提升容錯糾錯的處理意識，并定期與理論學習相融合，理論指導實踐，實踐又反饋到理論中，如此反復才能真正提高理論水平，優(yōu)化機制實用性，拓展在實踐中的運用。

（四）健全容錯糾錯程序設(shè)置，提高容糾程序操作性

容錯糾錯的程序是一套完整的制度體系，除了明確要容糾的內(nèi)容之外，還應有相配套的程序。擁有具體的制度規(guī)范和實施細則才能切實保障容糾體制的順利運行。

第一，依職權(quán)啟動與依申請啟動并行。作為容錯糾錯對象具有容糾程序啟動的申請權(quán)，而不是完全依賴于組織部門、紀檢部門等依職權(quán)啟動，進一步擴大容錯糾錯程序適用范圍，適應海南自貿(mào)港大范圍的改革創(chuàng)新工作要求。

第二，構(gòu)建容糾評估機制，將政策文本與當?shù)貙崨r融入評估之中，提高容糾操作精細化水平，明確容糾主體部門、責任主體，嚴格規(guī)范和細化認定程序，確保啟動、核實、認定、反饋四個環(huán)節(jié)步驟、時限明確，使之有序推進，進而完善運作機制，增強容糾程序的可操作性。

第三，配套容錯糾錯的激勵機制，公開激勵的方式，明確激勵的標準與方法，對在工作中大膽創(chuàng)新者明確予以獎勵，并免去其因工作創(chuàng)新而犯的錯誤，如此起到一個帶頭引領(lǐng)的作用，引導廣大干部改革工作方式，鼓勵他們開拓創(chuàng)新。在這樣的激勵過程中，相信會不斷地涌現(xiàn)出一批敢做事、敢擔當?shù)膬?yōu)秀干部來。

建立健全容錯糾錯機制是一項持續(xù)性的系統(tǒng)工程，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。同時對新興開放格局的建設(shè)，海南自貿(mào)港的發(fā)展同樣具有思想引導作用。只有做到科學規(guī)劃、全局建設(shè)、精準實施，才能構(gòu)建出行之有效的容錯糾錯機制。

注釋：

①北京市2，內(nèi)蒙古自治區(qū)1，遼寧省1，安徽省1，江西省1，山東省1，湖南省1，陜西省14，甘肅省1，青海省1，新疆維吾爾自治區(qū)1，海南省1.

②案例分布為寧夏回族自治區(qū)1，陜西省5，云南省1，江蘇省6，廣西壯族自治區(qū)2，湖南省1，吉林省4，山東省1，陜西省1.