甘 露，顏洪平

(1.東北大學(xué) 工商管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110167；2.海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，海南 ?？?570228)

一、問題的提出

2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上鄭重宣布“支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)”(1)習(xí)近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年4月14日，第2版。。這是新時(shí)期中央賦予海南全面深化改革開放的重大使命。習(xí)總書記在“4·13”重要講話4周年之際再訪海南，并作出“加快建設(shè)具有世界影響力的中國(guó)特色自由貿(mào)易港”(2)《習(xí)近平在海南考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 解放思想開拓創(chuàng)新團(tuán)結(jié)奮斗攻堅(jiān)克難 加快建設(shè)具有世界影響力的中國(guó)特色自由貿(mào)易港》，《海南日?qǐng)?bào)》，2022年4月14日，第A01版。的新指示。這既是中央對(duì)海南過去4年工作成績(jī)的肯定，也是對(duì)海南自由貿(mào)易港未來建設(shè)提出的更高要求。

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的公布和《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》的頒布，從頂層設(shè)計(jì)上為海南自由貿(mào)易港提供了制度和法治保障，標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港進(jìn)入全面落實(shí)和加快推進(jìn)階段，這給海南地方政府帶來了前所未有的機(jī)遇、壓力和挑戰(zhàn)。例如，中央及相關(guān)部委賦予了海南一系列高水平的開放政策，海南能否接得住、用得好？海南能否對(duì)標(biāo)國(guó)際水準(zhǔn)，打造國(guó)內(nèi)外企業(yè)廣泛認(rèn)可的營(yíng)商環(huán)境？海南能否如期順利全島封關(guān)運(yùn)作，在放得開的同時(shí)，有效防控可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)？海南能否明顯提高本島的公共服務(wù)和社會(huì)治理水平？如此等等。能否完成好中央賦予的這一重大使命取決于海南政府治理的能力和水平。

中央要求海南對(duì)標(biāo)全球最高水平開放形態(tài)，加快建設(shè)具有世界影響力的自由貿(mào)易港，海南自由貿(mào)易港作為我國(guó)內(nèi)地唯一的自由貿(mào)易港，亟須對(duì)標(biāo)國(guó)際成功自由貿(mào)易港，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。近年來，關(guān)于自由貿(mào)易港國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的研究主要集中在自由貿(mào)易港的類型和特征、開放政策和制度、產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)等方面，少有學(xué)者研究政府治理與自由貿(mào)易港發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，或全球自由貿(mào)易港在政府治理方面的經(jīng)驗(yàn)與特征。筆者認(rèn)為，這是一個(gè)研究自由貿(mào)易港問題的新視角，不僅具有理論創(chuàng)新價(jià)值，還可以為提高海南自由貿(mào)易港的政府治理水平提供參考借鑒，具有重要的實(shí)踐意義。

鑒于此，本文選取新加坡、中國(guó)香港、阿聯(lián)酋迪拜三個(gè)國(guó)家或地區(qū)作為典型案例，剖析政府治理與自由貿(mào)易港的內(nèi)在關(guān)系，總結(jié)國(guó)際自由貿(mào)易港政府治理的成功經(jīng)驗(yàn)帶來的啟示，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合海南政府治理的現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展要求，提出對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)政府治理的提出與理論演進(jìn)

國(guó)外的政府治理理論發(fā)軔于20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其主張分權(quán)和政府職能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、運(yùn)營(yíng)化，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政形成重大沖擊。20世紀(jì)90年代后期,隨著社會(huì)自治組織的不斷發(fā)展壯大,理論界開始重新反思政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題，“治理”(governance)概念應(yīng)運(yùn)而生。21世紀(jì)以來，新公共治理、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等政府治理理論日益深入人心(3)Chen Huang, Wenna Chen, Hongtao Yi,Collaborative networks and environmental governance performance:Asocial influencemodel,Public Management Review,2020,vol.22,no.12.。伴隨全球公共管理實(shí)踐從“管理”邁向“治理”，央地關(guān)系、公共服務(wù)、行政組織、政策執(zhí)行、數(shù)字治理、政府績(jī)效評(píng)估等成為國(guó)際公共管理學(xué)界關(guān)注的研究主題(4)胡業(yè)飛、傅利平：《中國(guó)背景下的政府治理及其規(guī)律：研究展望》，《管理科學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第8期。。

在國(guó)內(nèi)，較早研究政府治理的學(xué)者主要將其內(nèi)涵劃分為內(nèi)部治理和外部治理兩個(gè)方面。俞可平提出中國(guó)的政府治理變革不涉及基本政治框架的變動(dòng),而是以政府管理體制為重點(diǎn)的改革(5)俞可平：《中國(guó)治理變遷30年(1978—2008)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第3期。。包國(guó)憲、郎玫提出內(nèi)部治理包括政府體制改革、政府管理創(chuàng)新、政府管理價(jià)值理念的創(chuàng)新等諸多內(nèi)容(6)包國(guó)憲、郎玫：《治理、政府治理概念的演變與發(fā)展》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第2期。。包國(guó)憲、霍春龍?zhí)岢鐾獠恐卫碇刚砩鐣?huì)施政，從社會(huì)獲取權(quán)力以促使全體社會(huì)成員履行自己的社會(huì)義務(wù)并使他們服從法律(7)包國(guó)憲、霍春龍：《中國(guó)政府治理研究的回顧與展望》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2011年第9期。。隨著2013年國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的正式提出，學(xué)者對(duì)政府治理概念也有了新的劃分，研究視角也在不斷深入。如，王浦劬從政府治理的對(duì)象(8)王浦劬：《國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》，2014年第2期。、陳曉從政府治理理念創(chuàng)新(9)陳曉：《社會(huì)合作：我國(guó)政府治理理念創(chuàng)新的新視角》，《石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2021年第3期。等不同方面進(jìn)行了研究。

(二)自由貿(mào)易港政府治理的主要特點(diǎn)

首先，提供有效的制度供給是自由貿(mào)易港政府治理的重要任務(wù)。汪洋提出髙水平的政府治理能力和港區(qū)運(yùn)行能力是創(chuàng)造自由貿(mào)易港制度空間的重要保證(10)汪洋：《推動(dòng)形成全面開放新格局》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年11月10日，第9版。。靳光濤等認(rèn)為在全球數(shù)千個(gè)自由港(區(qū))中，新加坡、迪拜、紐約、香港、鹿特丹等能脫穎而出主要源于此類典型自由港在經(jīng)營(yíng)方式和制度安排方面的不斷探索與創(chuàng)新，由此形成其在全球價(jià)值鏈分工與自由貿(mào)易背景下的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(11)靳光濤、黃抒田、唐榮：《國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)視角下海南自貿(mào)港創(chuàng)新發(fā)展路徑》，《國(guó)際貿(mào)易》，2021年第2期。。研究海南自由貿(mào)易港政府治理，一個(gè)重要任務(wù)是研究政府如何通過更加開放成熟的制度設(shè)計(jì)和制度供給，最大限度地消除邊境上壁壘和邊境內(nèi)顯性、隱性壁壘，減少企業(yè)的制度性交易成本，實(shí)現(xiàn)要素資源自由便利流動(dòng)，構(gòu)建世界最高水平開放形態(tài)的自由貿(mào)易港。

其次，管得住是自由貿(mào)易港政府治理的基本要求。自由貿(mào)易港要想“放得開”，前提是要“管得住”，具備有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管能力。黃勝?gòu)?qiáng)提出，海南自由貿(mào)易港的“一線放開”不是不管，國(guó)家對(duì)進(jìn)出境有其他監(jiān)管要求，包括禁限管制、檢驗(yàn)檢疫等；“二線管住”不是管死，應(yīng)該是放、管、服，高效監(jiān)管，物暢其流、人便于行(12)黃勝?gòu)?qiáng)：《自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度的創(chuàng)新探索》，遲福林主編：《眾論海南自由貿(mào)易港》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?020年，第137頁(yè)。。遲福林提出，適應(yīng)服務(wù)業(yè)走向全面開放的新趨勢(shì)，推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管變革，既是海南制度創(chuàng)新的重大任務(wù)，也是我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管變革的重大課題(13)遲福林：《服務(wù)業(yè)市場(chǎng)全面開放 需加快監(jiān)管變革營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境》，《財(cái)經(jīng)界》，2019年第16期。。郭永泉指出，海南自由貿(mào)易港要以“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”作為其專有特征，與我國(guó)現(xiàn)有“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”存在較大區(qū)別，離不開封關(guān)運(yùn)作和分線管理兩大制度的支撐(14)郭永泉：《海南自由貿(mào)易港的封關(guān)運(yùn)作和分線管理——從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域到海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域》，《南海學(xué)刊》，2021年第6期。。

第三，治理手段和治理方式創(chuàng)新是提升自由貿(mào)易港政府治理水平的重要支撐。一方面，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用加快了自由貿(mào)易港政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另一方面，政務(wù)誠(chéng)信成為提升自由貿(mào)易港政府治理能力現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。張湧認(rèn)為，自由貿(mào)易港要處理好經(jīng)濟(jì)自由與有效監(jiān)管的關(guān)系，要體現(xiàn)“自由、開放、放開”的一般原則，前提和保障是有效、高效、智慧、安全、公平、包容、審慎、基于誠(chéng)信和技術(shù)手段的事中事后監(jiān)管(15)張湧：《服務(wù)貿(mào)易自由化便利化：海南自貿(mào)港建設(shè)的重要選項(xiàng)》，遲福林主編：《眾論海南自由貿(mào)易港》，第85頁(yè)。。曹曉路、王崇敏建議，海南自由貿(mào)易港要以信用監(jiān)管為核心構(gòu)建事中事后監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控體系，打破數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)建跨部門跨區(qū)域的信息監(jiān)管共享平臺(tái)(16)曹曉路、王崇敏：《中國(guó)特色自由貿(mào)易港事中事后監(jiān)管創(chuàng)新研究》，《行政管理改革》，2019年第5期。。

(三)文獻(xiàn)述評(píng)及研究起點(diǎn)

通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。第一，國(guó)內(nèi)外在研究政府治理問題上已形成比較充分的理論，這為研究自由貿(mào)易港政府治理問題提供了重要基礎(chǔ)。第二，國(guó)內(nèi)外在自由貿(mào)易港開放制度供給上進(jìn)行了一些研究，包括總結(jié)國(guó)際自由貿(mào)易港實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)的主要做法，提出促進(jìn)海南自由貿(mào)易港要素自由流動(dòng)的政策建議。第三，國(guó)內(nèi)在海南自由貿(mào)易港監(jiān)管問題上進(jìn)行了探索研究，提出了關(guān)于監(jiān)管理念、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管方式等方面的政策建議，這為研究海南自由貿(mào)易港政府治理當(dāng)中非常重要的監(jiān)管問題提供了參考。第四，國(guó)內(nèi)外對(duì)于國(guó)際成功自由貿(mào)易港在政府治理的主要經(jīng)驗(yàn)，以及海南自由貿(mào)易港政府治理的主要難題和對(duì)策建議亟待深入研究，這成為本文的研究重點(diǎn)。

三、海南自由貿(mào)易港政府治理的主要難題

(一)行政區(qū)域分割分治制約海南資源價(jià)值潛力釋放

土地資源是海南最寶貴的資源和發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。從海南的現(xiàn)實(shí)情況看，受19個(gè)市縣分割分治行政格局等因素制約，海南全省土地資源利用效益較低(17)中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院課題組：《多規(guī)合一實(shí)現(xiàn)資源效益最大化——推進(jìn)海南行政區(qū)劃體制改革的10條建議》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2019年7月31日，第A6版。。2020年海南每平方公里土地產(chǎn)出的GDP只等于新加坡的0.49%、中國(guó)香港的0.72%、廣東全省的25.5%(18)遲福林：《發(fā)揮〈海南自由貿(mào)易港法〉的最大優(yōu)勢(shì)》(2021年11月6日)，http://www.cird.org.cn/2021/1106/35514.shtml。。在現(xiàn)有的行政格局和政府總體財(cái)力相對(duì)有限的條件下，城鄉(xiāng)之間、市縣之間的公共資源配置不均衡，全省公共服務(wù)水平不高，居民實(shí)際獲得感不強(qiáng)，這對(duì)凝聚海南自由貿(mào)易港建設(shè)合力形成制約。

(二)部分機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力弱掣肘海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程

海南正在積極推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)的探索和實(shí)踐，在省級(jí)層面已設(shè)立了海南國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、海南省大數(shù)據(jù)管理局，在?？诮瓥|新區(qū)、三亞崖州灣科技城、博鰲樂城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)、洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、海南生態(tài)軟件園等重點(diǎn)園區(qū)實(shí)行“一園一策”(19)應(yīng)驗(yàn)：《海南自貿(mào)港法定機(jī)構(gòu)發(fā)展芻議》，《海南日?qǐng)?bào)》，2020年8月26日，第A10版。。從實(shí)際運(yùn)行情況看，法定機(jī)構(gòu)存在著數(shù)量少、適用范圍窄、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不靈活、行政化傾向明顯等問題，在服務(wù)自由貿(mào)易港建設(shè)中的作用尚未有效發(fā)揮。

(三)一些地方政府守信踐諾度低影響企業(yè)參與自由貿(mào)易港建設(shè)信心

一方面，政府政策承諾兌現(xiàn)缺乏保障。根據(jù)2019年海南省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)(百分制)，“政策環(huán)境”指標(biāo)得分在60分以下(20)《海南省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境(2019年度)評(píng)價(jià)報(bào)告出爐 洋浦獲最高分》(2020年7月9日)，http://www.hinews.cn/news/system/2020/07/09/032384289.shtml。。另一方面，政策信息不透明導(dǎo)致企業(yè)“找不到、看不懂”政策的問題廣泛存在；政策執(zhí)行流程不明確提高企業(yè)辦事成本，政策申報(bào)“難操作”更為企業(yè)詬病。

(四)政務(wù)信息化水平尚不適應(yīng)自由貿(mào)易港行政高效運(yùn)轉(zhuǎn)的要求

政務(wù)信息化是提高行政效能、改善營(yíng)商環(huán)境、加快自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。近些年，海南在政務(wù)信息化建設(shè)上取得了一定進(jìn)展，但總體看，與建立自由貿(mào)易港高效政府的要求還有一定差距。以省會(huì)城市海口為例，從實(shí)際調(diào)研情況看，電子招投標(biāo)平臺(tái)系統(tǒng)與招投標(biāo)相關(guān)監(jiān)管部門未聯(lián)通，部分部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)由國(guó)家、省級(jí)單位建設(shè)，數(shù)據(jù)沉淀在上級(jí)部門，打通信用信息自動(dòng)歸集通道存在困難(21)甘露：《海南自由貿(mào)易港建設(shè)背景下行政效能提升研究》，《新東方》，2022年第1期。。

(五)政府綜合監(jiān)管能力還不適應(yīng)自由貿(mào)易港“既要放得開，又要管得住”的要求

管得住既是政府對(duì)市場(chǎng)治理的重要任務(wù)，也是海南全島封關(guān)運(yùn)作的基本前提。從海南目前的情況看，現(xiàn)有監(jiān)管能力和體制還不能適應(yīng)全島封關(guān)運(yùn)作的要求。一是監(jiān)管設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。集裝箱碼頭、港口作業(yè)設(shè)備陳舊，集裝箱過機(jī)設(shè)備明顯不足，造成通關(guān)耗時(shí)長(zhǎng)，給企業(yè)帶來諸多不便。二是以事中事后為主的監(jiān)管制度仍未建立?！爸粫?huì)審批、不會(huì)監(jiān)管”等問題仍然存在，行政審批與監(jiān)管相互分離的現(xiàn)代監(jiān)管理念尚未形成。三是監(jiān)管體制難以適應(yīng)高效監(jiān)管要求。重組后的海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局雖然對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了整合，但其既有審批權(quán)，又有價(jià)格監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管等權(quán)力，在監(jiān)管體制安排上仍帶有“合二為一”的突出特點(diǎn)，這使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身無法保持利益超脫和獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)。海南應(yīng)學(xué)習(xí)新加坡和中國(guó)香港的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放要求，加快推進(jìn)監(jiān)管變革(22)遲福林：《服務(wù)業(yè)市場(chǎng)全面開放 需加快監(jiān)管變革營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境》，《財(cái)經(jīng)界》，2019年第16期。。

四、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南自由貿(mào)易港的啟示

(一)城市型的行政區(qū)劃設(shè)置

新加坡作為花園城市型的國(guó)家，以都市規(guī)劃的方式將全國(guó)劃分為5個(gè)社區(qū)(相當(dāng)于行政區(qū))，由相應(yīng)的社區(qū)發(fā)展理事會(huì)負(fù)責(zé)管理。中國(guó)香港特別行政區(qū)，全港下轄香港島、九龍半島和新界3個(gè)地區(qū)，分為18個(gè)分區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)議會(huì)，區(qū)議會(huì)為非行政性組織，區(qū)議員為民選產(chǎn)生。阿聯(lián)酋迪拜劃分為9個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)位以社區(qū)規(guī)模與主要公路的界線來劃分，有132個(gè)社區(qū)。從新加坡、中國(guó)香港、迪拜的經(jīng)驗(yàn)看，其城市型行政區(qū)劃的特點(diǎn)突出，行政層級(jí)和區(qū)域間行政壁壘少，充分發(fā)揮了社區(qū)在城市建設(shè)和社會(huì)管理中的作用。海南全島建設(shè)自由貿(mào)易港可以借鑒上述經(jīng)驗(yàn)，按照全島一個(gè)大城市的思路統(tǒng)籌考慮行政區(qū)劃設(shè)置，盡快打破市縣間、城鄉(xiāng)間的行政區(qū)劃壁壘，由此最大限度地提高全島資源利用效益。

表1 新加坡、中國(guó)香港、阿聯(lián)酋迪拜、海南行政區(qū)劃比較

(二)精簡(jiǎn)扁平的行政機(jī)構(gòu)+專業(yè)高效靈活的法定機(jī)構(gòu)

從行政組織架構(gòu)看，新加坡作為一個(gè)國(guó)家型的自由貿(mào)易港，只設(shè)中央政府，沒有地方政府，是一級(jí)政府的行政組織構(gòu)造，其中國(guó)家行政機(jī)構(gòu)有16個(gè)部，共有65個(gè)法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)是依據(jù)國(guó)會(huì)專門法律成立的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的半官方機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府架構(gòu)之外，實(shí)行法人治理，在人事、財(cái)務(wù)上有很大自主權(quán)，其職責(zé)是執(zhí)行各部特定的政策。中國(guó)香港實(shí)行特區(qū)政府一級(jí)管理模式，建立了律政司、政務(wù)司、財(cái)政司的“三司”+“十三局”的行政管理架構(gòu)；在執(zhí)行層面，形成56個(gè)執(zhí)行部門，它們大部分以“署”“處”來命名。法定機(jī)構(gòu)職能主要是執(zhí)行政策和提供公共服務(wù)，兼具商業(yè)性及公益屬性。無論是以新加坡為代表的港區(qū)型自由貿(mào)易港，還是以中國(guó)香港為代表的港城型自由貿(mào)易港，其多年來營(yíng)商環(huán)境保持世界前列的重要原因就是有一套精簡(jiǎn)專業(yè)高效的行政決策和執(zhí)行系統(tǒng)。一方面較少的行政部門保證了決策的統(tǒng)一高效；另一方面較多的法定機(jī)構(gòu)保證了政策執(zhí)行的專業(yè)性和高效率，這給海南自由貿(mào)易港政府機(jī)構(gòu)改革提供了重要參考。

表2 新加坡、中國(guó)香港、海南自由貿(mào)易港行政機(jī)構(gòu)與法定機(jī)構(gòu)數(shù)量比較

(三)建立公開透明廉潔誠(chéng)信政府

當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)，這就是“塔西佗陷阱”理論(23)周威：《政府公信力“塔西佗陷阱”以政務(wù)誠(chéng)信引領(lǐng)社會(huì)誠(chéng)信》，《征信》，2018年第5期。。新加坡非常重視誠(chéng)信政府建設(shè)，實(shí)施公務(wù)員公積金制度，如果公務(wù)員到正常離職或退休時(shí)未發(fā)生失信于宣誓承諾的行為，將獲得一大筆可觀的公積金，保其后顧無憂；如果公務(wù)員任職期間在誠(chéng)信行為上出現(xiàn)問題，公積金就上繳國(guó)庫(kù)。此外，新加坡還實(shí)行嚴(yán)格的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，公務(wù)員必須自動(dòng)填寫法定聲明，并有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查(24)崔冰：《新加坡的公務(wù)員制度及其啟示》，《人民論壇》，2012年第8期。。中國(guó)香港特區(qū)政府致力于公務(wù)員隊(duì)伍保持高度的誠(chéng)信和廉潔的操守，為此專門設(shè)立了廉政公署、申訴專員公署、審計(jì)署等三個(gè)監(jiān)察部門，并獨(dú)立履行職責(zé)。此外，香港特區(qū)政府還制定了嚴(yán)明處罰措施，對(duì)違反規(guī)定的公務(wù)員按照《防止賄賂條例》和《公務(wù)人員(管理)命令》嚴(yán)格處置(25)梁壽堅(jiān)：《香港公務(wù)員管理制度及啟示》，《當(dāng)代廣西》，2013年第5期。。加快建設(shè)海南誠(chéng)信透明政府，需要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際自由貿(mào)易港的先進(jìn)做法。

(四)實(shí)行政府?dāng)?shù)字化治理

對(duì)于政府來說，大數(shù)據(jù)理念、思維和技術(shù)能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜公共問題，實(shí)現(xiàn)公共管理的智慧化、精準(zhǔn)化(26)范如國(guó)：《公共管理研究基于大數(shù)據(jù)與社會(huì)計(jì)算的方法論革命》，《中國(guó)社會(huì)社科》，2018年第9期。。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，新加坡營(yíng)商環(huán)境之所以持續(xù)位居全球前列，一個(gè)重要原因就在于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的快速發(fā)展，為各類市場(chǎng)主體和公眾提供了高效便捷的政務(wù)服務(wù)(27)《對(duì)標(biāo)世界高水平開放形態(tài)——推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)(下)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2021年10月19日，第9版。。新加坡海關(guān)以建立智能化一站式貿(mào)易監(jiān)管平臺(tái)系統(tǒng)(Networked Trade Platform)、GeTS全球電子貿(mào)易服務(wù)平臺(tái)等方式，實(shí)行高度信息化的貿(mào)易監(jiān)管。阿聯(lián)酋迪拜政府制定并實(shí)施“數(shù)字迪拜”戰(zhàn)略，通過智能化、數(shù)字化、區(qū)塊鏈?zhǔn)侄尾粩嗌?jí)政府功能與服務(wù)，提高行政效率，以滿足企業(yè)和民眾不斷變化的需求。相較于內(nèi)陸其他省份，海南是一個(gè)島嶼型經(jīng)濟(jì)體，行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員相對(duì)較少，實(shí)行全島高度智慧化、信息化的政務(wù)管理模式成本更低，難度更小。為此，智慧政府建設(shè)應(yīng)成為海南自由貿(mào)易港建設(shè)中不可缺少的環(huán)節(jié)，以大力提升行政效率。

(五)低干預(yù)、法治化的市場(chǎng)監(jiān)管

監(jiān)管是指行政主體根據(jù)法律、行政法規(guī)等的決定，對(duì)市場(chǎng)主體與客體實(shí)施的直接干預(yù)行為，目的是解決市場(chǎng)失靈問題，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障人的生命、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境與國(guó)家安全(28)席濤：《市場(chǎng)監(jiān)管的理論基礎(chǔ)、內(nèi)在邏輯和整體思路》，《政法論壇》，2021年第4期。。新加坡政府很少直接干預(yù)市場(chǎng)，主要通過完善的法律法規(guī)體系、行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織來規(guī)范和約束企業(yè)行為，且對(duì)內(nèi)外資監(jiān)管一視同仁。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要由法定機(jī)構(gòu)組成，但監(jiān)管主體沒有日常行政管理職能。中國(guó)香港未對(duì)各行業(yè)的進(jìn)入設(shè)置統(tǒng)一法定的進(jìn)入條件，而是采取各行業(yè)專門立法方式加以監(jiān)管。對(duì)電訊、廣播、交通、能源、酒制品銷售、醫(yī)藥和金融等事關(guān)公共安全的行業(yè)，除商事登記外，實(shí)行牌照管理。

(六)提供高水平的社會(huì)福利政策

提供高水平的社會(huì)福利成為國(guó)際成功自由貿(mào)易港政府對(duì)社會(huì)治理的共同做法。20世紀(jì)50年代，新加坡建立并實(shí)施中央公積金制度(29)郭偉偉：《改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的成功實(shí)踐——透視新加坡社會(huì)保障制度》，《東南亞縱橫》，2009第11期。，最初目的是解決職工的養(yǎng)老問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，目前已覆蓋了所有公共部門和私人部門的職工，使用范圍也逐步擴(kuò)展到購(gòu)買住房、醫(yī)療保健、教育和投資理財(cái)?shù)壬鐣?huì)生活的各個(gè)方面，妥善解決了國(guó)民保障問題。中國(guó)香港的醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為三類：公立醫(yī)院、補(bǔ)助醫(yī)院和私立醫(yī)院。在前兩類醫(yī)院里，市民只需交付低廉的費(fèi)用便可得到醫(yī)療服務(wù)。在阿聯(lián)酋迪拜，社會(huì)福利政策相當(dāng)優(yōu)越，當(dāng)?shù)鼐用竦尼t(yī)療費(fèi)、公立教育費(fèi)用全免。為解決國(guó)民居住及其引發(fā)的社會(huì)問題，1964年新加坡政府推出“居者有其屋”的政府組屋計(jì)劃，以家庭收入水平為依據(jù)，根據(jù)不同人群的能力和需求，實(shí)行公有住宅的合理配售政策。中國(guó)香港于1962年實(shí)行公屋制，最初的目的是為那些無家可歸者提供住房，具有福利性質(zhì)，后來隨著發(fā)展變化，政府根據(jù)不同收入標(biāo)準(zhǔn)制定了公屋、居屋、夾屋三種住房租售優(yōu)惠政策。

五、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

通過國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較分析，得出政府治理主要以三種方式促進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)。

1.政府管理體制改革。通過行政區(qū)劃調(diào)整、政府機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員制度改革等，減少行政層級(jí)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和行政人員，以建立精簡(jiǎn)高效專業(yè)誠(chéng)信政府，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的滿意度，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，由此吸引各類市場(chǎng)要素集聚自由貿(mào)易港。

2.精準(zhǔn)有效的政策與制度供給。一是政府通過制定和實(shí)施自由經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)各類經(jīng)濟(jì)要素自由便利地流動(dòng)。二是政府通過制定和實(shí)施高效、精準(zhǔn)的監(jiān)管制度，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，有效防范自由貿(mào)易港高度開放進(jìn)程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。三是政府通過制定和實(shí)施高水平的社會(huì)福利政策，在使自由貿(mào)易港的發(fā)展紅利惠及當(dāng)?shù)乩习傩盏耐瑫r(shí)，形成自由貿(mào)易港建設(shè)強(qiáng)有力的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.政府治理手段創(chuàng)新。一是通過智能化、信息化手段，以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響和帶動(dòng)政府效率提升，由此為自由貿(mào)易港公私領(lǐng)域提供更加公開、透明、便利的服務(wù)。二是依法行政，即政府在決策—執(zhí)行—監(jiān)督的整個(gè)行政權(quán)力的行使過程都在法治軌道上運(yùn)行，由此提高自由貿(mào)易港政府的公信力。

(二)政策建議

1.以行政區(qū)劃體制改革實(shí)現(xiàn)全島資源利用效益最大化。短期內(nèi)，盡快形成“六個(gè)統(tǒng)一”的格局。即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一土地資源利用、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展。以“六個(gè)統(tǒng)一”為重點(diǎn)深化“多規(guī)合一”改革，由于不涉及較大規(guī)模的行政關(guān)系變動(dòng)，改革難度比較小，比較容易得到各方面的支持，形成改革合力(30)中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院課題組：《多規(guī)合一實(shí)現(xiàn)資源效益最大化——推進(jìn)海南行政區(qū)劃體制改革的10條建議》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2019年7月31日，第A6版。。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，構(gòu)建省下轄東、西、南、北、中、海上六大區(qū)域中心城市的行政格局，由此打破城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的行政壁壘和體制束縛。

2.以行政管理體制改革為重點(diǎn)提高政府執(zhí)行力。一是在省級(jí)層面建立海南自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，其性質(zhì)為法定機(jī)構(gòu)，承擔(dān)自由貿(mào)易港的開發(fā)經(jīng)營(yíng)職能。按照因需設(shè)立、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的原則，逐步形成法定機(jī)構(gòu)為主體的執(zhí)行體系。二是以公共服務(wù)與社會(huì)管理為重點(diǎn)，最大限度地整合分散在不同部門相近或相似的職責(zé)，推進(jìn)“大部門制”改革，打造精簡(jiǎn)、扁平的政府機(jī)構(gòu)。三是推進(jìn)人事薪酬管理制度改革，探索實(shí)行政務(wù)官和事務(wù)官分開管理。除黨政部門外，全面取消編制管理，實(shí)行全員聘用制；把行政綜合類人員占比壓到最低，行政人員編制向監(jiān)管部門傾斜，形成以專業(yè)技術(shù)類和執(zhí)法類為主體的公務(wù)員隊(duì)伍。

3.以政府政策承諾誠(chéng)信制度創(chuàng)新為重點(diǎn)建立誠(chéng)信政府。以推動(dòng)政策落實(shí)為主要目標(biāo)，突出經(jīng)濟(jì)政策承諾誠(chéng)信，建立自由貿(mào)易港政策發(fā)布同步承諾制度；實(shí)行政策承諾兌現(xiàn)官制度，明確將政策承諾兌現(xiàn)官作為各政策主管部門履行政策承諾的直接責(zé)任人；探索實(shí)行“承諾即享”制；建立政策承諾兌現(xiàn)全流程管理制度；建立政府政策承諾誠(chéng)信考核機(jī)制。

4.以建設(shè)智慧政府為重點(diǎn)提升行政效率。以“政務(wù)云”為核心推動(dòng)政務(wù)流程再造，加快建設(shè)全省一體化的“智慧海南”大數(shù)據(jù)中心，以“政務(wù)云”為載體，推動(dòng)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“跨部門協(xié)同+數(shù)據(jù)互認(rèn)”，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。建設(shè)以大數(shù)據(jù)理念為支撐的、與全國(guó)企業(yè)信用信息平臺(tái)相對(duì)接的企業(yè)法人承諾制協(xié)同監(jiān)管業(yè)務(wù)平臺(tái)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動(dòng)傳統(tǒng)依靠監(jiān)管隊(duì)伍檢查發(fā)現(xiàn)違法行為的管理模式向精準(zhǔn)打擊的信息化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

5.以專業(yè)、高效、精準(zhǔn)的政府監(jiān)管防范重大風(fēng)險(xiǎn)。適應(yīng)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放實(shí)行投資安全監(jiān)管制度，實(shí)行準(zhǔn)入前負(fù)面清單+企業(yè)承諾制；市場(chǎng)監(jiān)管的主要對(duì)象由商品為主向服務(wù)為主過渡；形成與競(jìng)爭(zhēng)中性相適應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管體制；加強(qiáng)金融監(jiān)管。探索發(fā)行“數(shù)字貨幣”，構(gòu)建“進(jìn)島加密、出島解密”的金融監(jiān)管體系，使進(jìn)出海南的國(guó)內(nèi)外資金實(shí)現(xiàn)“進(jìn)出自由、區(qū)內(nèi)有痕流動(dòng)”，做到“可識(shí)別、可追溯、可監(jiān)管”。加強(qiáng)對(duì)外籍人員的監(jiān)管，建立海南移民管理局，整合現(xiàn)有公安、外事僑務(wù)等機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能，統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)外國(guó)人簽證、居留、就業(yè)、保險(xiǎn)、福利待遇、案事件處理、入籍等事務(wù)；實(shí)行嚴(yán)格的工作簽證分類管理政策。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息治理，采取技術(shù)手段對(duì)影響國(guó)家主權(quán)、公共安全，與公共利益、公共道德、公共秩序和國(guó)家統(tǒng)一相違背的不良網(wǎng)絡(luò)信息實(shí)施內(nèi)容過濾；根據(jù)不同性質(zhì)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商(ICP)采取不同的登記制度。

6.以建立均等高水平的公共服務(wù)體系提高本島老百姓的幸福感、獲得感。首要任務(wù)是推進(jìn)海南基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。加快基本公共服務(wù)制度城鄉(xiāng)一體設(shè)計(jì)、一體實(shí)施，推動(dòng)城鄉(xiāng)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一銜接；加強(qiáng)省級(jí)政府推進(jìn)省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化統(tǒng)籌職能，大幅縮小區(qū)域間基本公共服務(wù)差距。二是著力提高基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。構(gòu)建學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，支持普通高中多樣化特色發(fā)展，打造新型現(xiàn)代職業(yè)教育體系，推動(dòng)教育現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)所有縣級(jí)以上綜合醫(yī)院慢性病和健康管理中心全覆蓋，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，打造優(yōu)質(zhì)高效基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。三是健全多層次基本住房保障體系。擴(kuò)大租賃住房、保障性住房的土地供給；加大保障性住房房源供給；多種方式擴(kuò)大租賃住房房源供給，多渠道、多方式解決人才房供給問題。