馬 嶺

(1.海南師范大學(xué) 法學(xué)院，?？?571127； 2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 法學(xué)院，北京 102488)

1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》)，長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為在1949—1954年期間起著臨時(shí)憲法的作用，“相當(dāng)于當(dāng)時(shí)的國(guó)家根本大法的形式”[1]，“在我國(guó)建國(guó)之初發(fā)揮臨時(shí)憲法作用”[2]69。同時(shí)，《共同綱領(lǐng)》也往往被視為“確立”了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，如認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》“以臨時(shí)根本法的形式確認(rèn)了人民代表大會(huì)制度為人民民主政權(quán)的組織形式”[3]，《共同綱領(lǐng)》“正式確定了人民代表大會(huì)制度為我國(guó)的政權(quán)組織形式”[2]109，等等。筆者認(rèn)為從人民代表大會(huì)制度的基本特征，如由人民選舉產(chǎn)生人大，人大在其中是主干、居于核心地位等因素來(lái)看，這些“通說(shuō)”值得商榷。由此連帶出來(lái)的問(wèn)題是，當(dāng)時(shí)確立政體的憲法性文件僅僅是《共同綱領(lǐng)》嗎?是否還應(yīng)包括《中央人民政府組織法》以及《政協(xié)組織法》?甚至更多?這一時(shí)期的憲法形式究竟是什么?是成文憲法還是不成文憲法?

一、人民代表大會(huì)制確立于1954年《憲法》而不是1949年的《共同綱領(lǐng)》

人民代表大會(huì)制度是指，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；在這一制度中，人大處于至高無(wú)上的地位，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，這些機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)監(jiān)督和制約人大。那么《共同綱領(lǐng)》確認(rèn)的政體是否符合人民代表大會(huì)制度的這些特征呢？

(一)人民代表大會(huì)制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)是普選

在人民代表大會(huì)制度中，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，這是人民代表大會(huì)制度建立的基礎(chǔ)，表明人大與人民的關(guān)系——人大的權(quán)力是人民授予的，由人民選舉的代表組成人大，這是其正當(dāng)性所在。雖然《共同綱領(lǐng)》第12條第2款也規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之。”但由于“當(dāng)時(shí)中南地區(qū)、西南地區(qū)的軍事行動(dòng)還沒有結(jié)束，土地改革還沒有徹底實(shí)現(xiàn)，各界人民群眾還沒有充分組織起來(lái)，還不能進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的普選?！薄霸?949年新中國(guó)成立時(shí)，由于條件不具備，還無(wú)法立即建立全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，還不能立即實(shí)行人民代表大會(huì)制度。”[1]也就是說(shuō)，由于當(dāng)時(shí)沒有進(jìn)行普選，所以全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)并沒有召開。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第13條第2款的規(guī)定：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”，而政協(xié)成員主要是由中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派人士及人民團(tuán)體的代表組成(非公民選舉)，這使其更像一種精英協(xié)商的政治體制①，有一定的“貴族政體”色彩。

我國(guó)第一部《選舉法》于1953年2月頒布，1953年下半年到1954年6月完成了中國(guó)歷史上第一次普選。1954年6月至8月，全國(guó)縣、市、省由下至上逐級(jí)召開了人民代表大會(huì)，并選舉產(chǎn)生了全國(guó)人大代表。1954年9月15日至28日第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在中南海懷仁堂召開，這意味著人民代表大會(huì)制度建立起來(lái)了[1]。因此1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《憲法》才應(yīng)是人民代表大會(huì)制度建立的標(biāo)志。第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王晨指出：“1954年9月召開的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，標(biāo)志著我國(guó)人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)。這次會(huì)議通過(guò)了新中國(guó)第一部憲法，明確規(guī)定：‘中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！@就以國(guó)家根本法的形式，確立了人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的憲制基礎(chǔ)?！奔础皹?biāo)志著我國(guó)人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)”的是1954年的一屆全國(guó)人大一次會(huì)議，而不是1949年的政協(xié)第一屆全體會(huì)議，“確立人民代表大會(huì)制度”的是1954年憲法，而不是1949年的《共同綱領(lǐng)》[4]。

(二)人民代表大會(huì)制度的主干部分是人大系統(tǒng)

在人民代表大會(huì)制度中，有人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)等等，它們共同構(gòu)成了人民代表大會(huì)制度的若干板塊，其中人大系統(tǒng)是主干部分，其地位高于其他系統(tǒng)，是人民代表大會(huì)制度的核心。

首先，在人民代表大會(huì)制度中，人大系統(tǒng)不能缺位。1949—1954年期間不僅全國(guó)人大缺位(1954年9月才成立)，地方各級(jí)人大也基本都處于缺位狀態(tài)。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第14條的規(guī)定，當(dāng)時(shí)情況下，“在地方，向人民代表大會(huì)制度過(guò)渡是通過(guò)城市軍事管制委員會(huì)和人民代表會(huì)議”。而當(dāng)時(shí)一些地方成立的“人民代表會(huì)議”并不能等同于后來(lái)的人民代表大會(huì)，“從性質(zhì)上說(shuō)，代表會(huì)議還只是個(gè)咨詢機(jī)關(guān)，而不是權(quán)力機(jī)關(guān)，它只有權(quán)反映人民的意見和要求，對(duì)軍管會(huì)和政府工作進(jìn)行討論，提出批評(píng)和建議?！盵5]雖然在當(dāng)時(shí)這些過(guò)渡性措施是歷史的、現(xiàn)實(shí)的選擇，有其合理性甚至必然性，但從邏輯上說(shuō)，一個(gè)沒有全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)的政權(quán)組織形式還能稱之為人民代表大會(huì)制度嗎？我們或許可以說(shuō)人民代表大會(huì)制度中沒有國(guó)家主席、沒有檢察院，這個(gè)制度還是存在的，只是不健全而已(如1975年《憲法》)，但我們很難想象一個(gè)沒有人大的人民代表大會(huì)制度是什么狀態(tài)。因此我國(guó)人民代表大會(huì)制度的確立應(yīng)是1954年，1954年《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！逼涞?1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！痹诖藳]有政協(xié)代行全國(guó)人大的工作，全國(guó)人大不再有替身，它本身就是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大也不再是“人民代表會(huì)議”那樣的咨詢機(jī)構(gòu)，而是1954年《憲法》第55條規(guī)定的“地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。

其次，在人民代表大會(huì)制度中，人大處于至高無(wú)上的地位。在人民代表大會(huì)制度中，人大系統(tǒng)不僅不能缺位，而且應(yīng)處于核心位置。而《共同綱領(lǐng)》第12條第1款規(guī)定：“人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府”，在這里“人民代表大會(huì)和人民政府”是并列的，人大的至高無(wú)上性并不明確，這與1954年《憲法》確定的人大地位有明顯不同。在實(shí)踐中，這一時(shí)期各地人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)實(shí)際上是“各級(jí)人民政府和軍事管制委員會(huì)”，而不是“各級(jí)人民代表大會(huì)”，也不是“各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府”②。此外，《共同綱領(lǐng)》第12條第2款規(guī)定：“國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央人民政府為行使國(guó)家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)?！钡吨醒肴嗣裾M織法》并沒有就中央人民政府作出相關(guān)規(guī)定，只規(guī)定了中央人民政府委員會(huì)的組成、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、會(huì)議等內(nèi)容，而中央人民政府委員會(huì)與中央人民政府是什么關(guān)系，也不明確，“中央人民政府”只是出現(xiàn)在《中央人民政府組織法》這一法律的名稱中，似乎包括中央人民政府委員會(huì)、政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署，是這些機(jī)構(gòu)的總稱。有學(xué)者認(rèn)為中央人民政府“由中央人民政府委員會(huì)及其所屬政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署組成”。中央人民政府委員會(huì)是“中央人民政府的首腦部分，對(duì)外代表國(guó)家，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)，是當(dāng)時(shí)國(guó)家權(quán)力的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”[6]。由于當(dāng)時(shí)全國(guó)人大尚未召開，因此處于最高地位的是代行全國(guó)人大職權(quán)的政協(xié)，政協(xié)閉會(huì)期間是“中央人民政府”③，這與人民代表大會(huì)制下全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的體制也明顯不同。

二、1949—1954年我國(guó)的政體是什么

1949—1954年期間，我國(guó)的政體形式如果不是人民代表大會(huì)制度，那是什么？根據(jù)《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》等憲法性文件的規(guī)定，這一時(shí)期的政體有三個(gè)特征：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)；中央人民政府由政協(xié)全體會(huì)議產(chǎn)生；中央人民政府再產(chǎn)生并監(jiān)督其它國(guó)家機(jī)關(guān)。

首先，政協(xié)是當(dāng)時(shí)的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)(執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán))，而政協(xié)是執(zhí)政黨與參政黨進(jìn)行合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是一個(gè)黨派機(jī)構(gòu)，即國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作的黨派組織。

其次，由政協(xié)全體會(huì)議產(chǎn)生中央人民政府，中央人民政府對(duì)政協(xié)負(fù)責(zé)，政協(xié)全體會(huì)議與中央人民政府之間是一攬子授權(quán)。即政協(xié)全體會(huì)議不是選舉產(chǎn)生若干國(guó)家機(jī)關(guān)，分別授權(quán)，而是只產(chǎn)生一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)——中央人民政府，二者之間的權(quán)力分配是：關(guān)于政協(xié)全體會(huì)議的權(quán)力，“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)”④。而中央人民政府委員會(huì)的權(quán)力有十項(xiàng)：(一)制定并解釋國(guó)家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行。(二)規(guī)定國(guó)家的施政方針。(三)廢除或修改政務(wù)院與國(guó)家的法律、法令相抵觸的決議和命令。(四)批準(zhǔn)或廢除或修改中華人民共和國(guó)與外國(guó)訂立的條約和協(xié)定。(五)處理戰(zhàn)爭(zhēng)及和平問(wèn)題。(六)批準(zhǔn)或修改國(guó)家的預(yù)算和決算。(七)頒布國(guó)家的大赦令和特赦令。(八)制定并頒發(fā)國(guó)家的勛章、獎(jiǎng)?wù)?，制定并授予?guó)家的榮譽(yù)稱號(hào)。(九)任免各項(xiàng)政府人員。(十)籌備并召開全國(guó)人民代表大會(huì)⑤。從中可以看出，政協(xié)幾乎把所有國(guó)家權(quán)力都授予給了中央人民政府，使其擁有大部分立法權(quán)⑥，全部行政權(quán)、司法權(quán)和軍事權(quán)。

再次，中央人民政府產(chǎn)生并監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)共同存在于中央人民政府的框架之內(nèi)(互相平行)，有議行合一甚至議事行政司法合一的特點(diǎn)。《中央人民政府組織法》第5條規(guī)定：“中央人民政府委員會(huì)組織政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署?！备鶕?jù)這個(gè)體制，中央人民政府委員會(huì)統(tǒng)攬所有國(guó)家最高權(quán)力，在它之下設(shè)置的政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署均由它產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督⑦。

這三個(gè)層次不論哪一層都與1954年憲法確立的人民代表大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)、它產(chǎn)生并監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)的體制有較為明顯的差異。筆者認(rèn)為，這一時(shí)期的政體形式可以概括為“以黨領(lǐng)政”，其中政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民統(tǒng)一戰(zhàn)線組織處于最高地位，統(tǒng)領(lǐng)一切國(guó)家權(quán)力；中央人民政府作為受政黨統(tǒng)領(lǐng)的“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”掌握所有國(guó)家權(quán)力，集立法、司法、行政、軍事權(quán)于一身，是國(guó)家權(quán)力高度集中的模式。

圖1 1949—1954年期間我國(guó)的政體

三、我國(guó)1949—1954年的憲法形式：多文本的成文憲法

通說(shuō)認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》在1949—1954年期間起著臨時(shí)憲法的作用，這等于說(shuō)這一時(shí)期沒有正式憲法。確實(shí)，《共同綱領(lǐng)》作為一個(gè)憲法性文件，其綱領(lǐng)性過(guò)強(qiáng)，憲法性不足，難以獨(dú)立擔(dān)當(dāng)憲法之責(zé)，但如果說(shuō)我國(guó)這一時(shí)期沒有憲法，只有起著臨時(shí)憲法作用的一個(gè)綱領(lǐng)，恐怕也不符合實(shí)際情況。筆者認(rèn)為，我國(guó)這一時(shí)期的憲法形式不是典型的單一文本的成文憲法，而是較為特殊的、由多文本構(gòu)成的成文憲法⑧。

翟志勇教授曾將這一時(shí)期的憲法定性為“不成文憲法”?！?949年建國(guó)之時(shí)，憲法意義上的人民尚未生成，人民擬制性地存在著，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派代表著不同階層的人民，統(tǒng)一戰(zhàn)線和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議構(gòu)成這一時(shí)期的第三維度，以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議暫時(shí)代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，制定了共同綱領(lǐng)和兩部組織法，時(shí)稱‘三大憲章’，是新中國(guó)的立國(guó)之基，這一時(shí)期可以稱之為新中國(guó)的不成文憲法階段。這個(gè)時(shí)期建立了軍政合一、議行合一的中央人民政府委員會(huì)體制，但這是準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)性的臨時(shí)體制。”[7]筆者在2019年中國(guó)憲法學(xué)年會(huì)上發(fā)言時(shí)曾同意這一觀點(diǎn)，并認(rèn)為這與英國(guó)式的不成文憲法模式有所不同——僅僅由一系列憲法性文件構(gòu)成，沒有憲法性習(xí)慣和憲法判例，這或可成為不成文憲法的第二種模式。但筆者在撰寫本文的過(guò)程中，對(duì)此進(jìn)行了反思，進(jìn)而改變了原有看法。

(一)成文憲法與不成文憲法的區(qū)別點(diǎn)

成文憲法與不成文憲法是英國(guó)學(xué)者蒲萊士1884年在牛津大學(xué)講學(xué)時(shí)首次提出的憲法分類，這種分類所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)為憲法是否具有統(tǒng)一的法典形式[8]。通說(shuō)認(rèn)為，成文憲法是指由一個(gè)或者幾個(gè)憲法性法律文件所構(gòu)成的憲法；不成文憲法是指既有書面形式的憲法性法律文件、憲法判例，又有非書面形式的憲法慣例等構(gòu)成的憲法⑨?？梢姵晌膽椃ㄅc不成文憲法的關(guān)鍵區(qū)別點(diǎn)不在于是由一個(gè)還是若干個(gè)憲法性法律文件構(gòu)成，而在于在這些成文的憲法性文件之外，是否還有大量的憲法慣例。我們之所以誤判我國(guó)1949—1954年的憲法形式為不成文憲法，就是認(rèn)定成文憲法只能有一個(gè)憲法文本，若有幾個(gè)憲法性法律文件構(gòu)成，則是不成文憲法，而這顯然是不對(duì)的，如法國(guó)歷史上的1875年憲法就由三個(gè)憲法性文件組成(《參議院組織法》《政權(quán)組織法》和《國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)相互關(guān)系法》)，但人們并沒有因此認(rèn)為法國(guó)這一時(shí)期是不成文憲法⑩。此外，成文憲法是否必須以“憲法”命名？筆者認(rèn)為不必，如上述法國(guó)1875年憲法的三個(gè)文件，德國(guó)1949年的《基本法》，我國(guó)1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》等，都未以“憲法”命名，但顯然都是成文憲法。

應(yīng)當(dāng)指出的是，多文本的成文憲法與不成文憲法確有相同之處——都是由多個(gè)(而不是一個(gè))憲法性文件構(gòu)成，有關(guān)憲法的內(nèi)容均散見于這些不同的憲法性文件之中。如英國(guó)有1628年的《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗贰?679年的《人身保護(hù)法》、1689年的《權(quán)利法案》、1701年的《王位繼承法》、1911年的《國(guó)會(huì)法》、1918年的《國(guó)民參政法》、1928年的《男女選舉平等法》、1969年的《人民代表法》等等，我國(guó)1949年9月政協(xié)第一屆全體會(huì)議也產(chǎn)生了《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》等憲法性文件；但多文本的成文憲法與不成文憲法還有很重要的區(qū)別，即在不成文憲法中有大量的憲法慣例存在(這是其號(hào)稱為“不成文”憲法的緣由所在)，而我國(guó)1949—1954年期間基本沒有憲法慣例。當(dāng)時(shí)我國(guó)立法數(shù)量較少，內(nèi)容也比較粗陋，因此實(shí)踐中可能創(chuàng)制一些先例填補(bǔ)成文法空白，但這些先例后來(lái)是否成為慣例，尤其是它們是否可稱之為憲法慣例，則還有待梳理和研究。因此，即便《共同綱領(lǐng)》不能獨(dú)立承擔(dān)起“臨時(shí)憲法的作用”，當(dāng)時(shí)的憲法是多個(gè)憲法性文件構(gòu)成，也不能說(shuō)明這一時(shí)期的憲法就屬于不成文憲法，它仍然是成文憲法，只是不同于1954年憲法那樣典型的單一文本的成文憲法。

(二)我國(guó)1949—1954年的憲法由多個(gè)憲法性文件構(gòu)成

這一時(shí)期我國(guó)的憲法是由多個(gè)憲法性文件構(gòu)成的，但“多”個(gè)是幾個(gè)？哪些是哪些不是？為什么？還需仔細(xì)甄別。

1.《共同綱領(lǐng)》

《共同綱領(lǐng)》無(wú)疑是這一時(shí)期最重要的憲法性文件，其序言規(guī)定了國(guó)家的性質(zhì)、政治基礎(chǔ)等政治綱領(lǐng)，第二章規(guī)定了國(guó)家的“政權(quán)機(jī)關(guān)”，總綱和其他五章分別規(guī)定了國(guó)家的軍事制度、經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等方面的總原則和相應(yīng)的具體政策，是這一時(shí)期治國(guó)安邦的總章程。

但《共同綱領(lǐng)》主要是綱領(lǐng)性規(guī)范，全篇綱領(lǐng)性較強(qiáng)而法律性不足，如《共同綱領(lǐng)》的60個(gè)條文中，憲法最重要的內(nèi)容之一——公民權(quán)利只在“總綱”中規(guī)定了3條，而憲法另一更重要的內(nèi)容——政權(quán)組織形式也只有3條，在第二章“政權(quán)機(jī)關(guān)”的8條(第12-19條)中，并非都是政體條款，且內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單(這是更重要的)。真正屬于政體條款的是第12、13、15條，如第12條：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民。人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級(jí)人民代表大會(huì)選舉各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，各級(jí)人民政府為行使各級(jí)政權(quán)的機(jī)關(guān)。國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央人民政府為行使國(guó)家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)?！钡?3條：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)?！钡?5條：“各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會(huì)向人民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人民政府委員會(huì)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在人民代表大會(huì)和人民政府委員會(huì)內(nèi)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的制度。各下級(jí)人民政府均由上級(jí)人民政府加委并服從上級(jí)人民政府。全國(guó)各地方人民政府均服從中央人民政府?！庇行l文(第14、17、19條)嚴(yán)格說(shuō)不完全是政體條款，如第14條雖然規(guī)定的是地方權(quán)力體制(軍事管制和地方政府相結(jié)合)，但地方政府的權(quán)力有哪些，軍事管制委員會(huì)的職權(quán)是什么，二者如何分工協(xié)作，這些最起碼的制度要素都不明確(只規(guī)定了組織沒有規(guī)定其組成和職權(quán))；又如第17條只提出要建立人民司法制度，但人民司法制度的框架是什么，包括什么機(jī)關(guān)，也沒有規(guī)定(只規(guī)定了原則而未規(guī)定組織)；還有第19條規(guī)定了“監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一組織，但它只是設(shè)在縣市以上各級(jí)政府內(nèi)部(不構(gòu)成政體板塊)，在《共同綱領(lǐng)》對(duì)縣市以上各級(jí)政府是什么都沒有規(guī)定(甚至政務(wù)院都沒有提及)的情況下，該條文更像是一個(gè)原則(反腐倡廉)。此外第16條規(guī)定了國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的原則，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是很重要的，但它并非政體，且作為憲法內(nèi)容應(yīng)有較為明確的央地分工(各自的權(quán)力范圍)，而不能僅僅是一條原則。至于第18條則與政體基本沒有關(guān)系，是關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員作風(fēng)的原則性要求，與政權(quán)的組織體制不是一回事。

總之，在《共同綱領(lǐng)》中政權(quán)機(jī)關(guān)的框架并沒有搭建完整(只是原則性地規(guī)定了人大和政府的地位及其相互關(guān)系)，作為政體板塊的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，如政務(wù)院、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)以及這些國(guó)家機(jī)關(guān)與中央人民政府委員會(huì)共同構(gòu)成的中央人民政府體制及其內(nèi)部關(guān)系，都沒有相應(yīng)的條文規(guī)范。

2.《中央人民政府組織法》

有關(guān)中央人民政府委員會(huì)、政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署這些政體板塊以及這些板塊彼此間的關(guān)系，較為完整地規(guī)定在《中央人民政府組織法》里，如該法第二章為《中央人民政府委員會(huì)》(第6-12條)，第三章為《政務(wù)院》(第13-22條)，第四章為《人民革命軍事委員會(huì)》(第23-25條)，第五章為《最高人民法院及最高人民檢察署》(第26-30條)，這些條文明確規(guī)定了上述機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、組成等等，綜合《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》才能勾畫出當(dāng)時(shí)較為完整的政體圖譜。因此《中央人民政府組織法》是極為重要的憲法性文件，它比后來(lái)的《全國(guó)人大組織法》《國(guó)務(wù)院組織法》《地方人大和政府組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》等憲法性法律更重要，因?yàn)楹髞?lái)的這些組織法是在憲法構(gòu)建起國(guó)家權(quán)力的基本框架并明確規(guī)定了各機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、組成、任期、職權(quán)、內(nèi)部體制后，對(duì)其做出更為具體、詳盡的規(guī)定，而1949年的《中央人民政府組織法》是在《共同綱領(lǐng)》對(duì)國(guó)家政體的基本框架尚未搭建完整的情況下，繼續(xù)對(duì)政體的構(gòu)建工作(而不僅是對(duì)已經(jīng)搭建的政體作出細(xì)化性補(bǔ)充)，因此它不是單一文本的成文憲法體制下的憲法性法律(上述組織法才是)，而是多文本的成文憲法體制下的憲法性文件，是憲法本身的組成部分。

3.《政協(xié)組織法》

由于政協(xié)全體會(huì)議在當(dāng)時(shí)有代行全國(guó)人大工作的職能，因此《政協(xié)組織法》也應(yīng)納入這一時(shí)期的憲法性文件。

根據(jù)《政協(xié)組織法》第7條，政協(xié)內(nèi)部的最高機(jī)構(gòu)為政協(xié)“全體會(huì)議”，在當(dāng)時(shí)擁有類似全國(guó)人大的地位。政協(xié)“全體會(huì)議”的權(quán)力，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第13條第2款的規(guī)定主要有3項(xiàng)——制定中央人民政府組織法，選舉中央人民政府委員會(huì)，賦予中央人民政府以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)；但根據(jù)《政協(xié)組織法》第7條，政協(xié)全體會(huì)議的職權(quán)有5個(gè)方面，為什么會(huì)有這種不一致呢？筆者認(rèn)為是因?yàn)檎f(xié)的兩個(gè)身份引起的，《共同綱領(lǐng)》關(guān)于政協(xié)全體會(huì)議職權(quán)的規(guī)定，主要是政協(xié)作為代行人大這一最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，這些職權(quán)1954年全國(guó)人大召開后即結(jié)束，還權(quán)于人大；而《政協(xié)組織法》關(guān)于政協(xié)全體會(huì)議職權(quán)的規(guī)定，則不僅包括其代行人大職權(quán)的內(nèi)容，還包括政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織自身的權(quán)力，如《政協(xié)組織法》第7條規(guī)定的“制定或修改中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法”“選舉中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)”以及“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以后，就有關(guān)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)或重要措施，向全國(guó)人民代表大會(huì)或中央人民政府委員會(huì)提出建議案”等，這些是政協(xié)自身的權(quán)力，1954年后即便它不再代行人大職權(quán)，這些職權(quán)也繼續(xù)存在。但是作為憲法意義上的國(guó)家權(quán)力，應(yīng)是指政協(xié)代行全國(guó)人大的職權(quán)，即當(dāng)時(shí)政協(xié)“全體會(huì)議”的權(quán)力分為兩類，一是憲法性質(zhì)的最高國(guó)家權(quán)力，二是作為社團(tuán)組織的政協(xié)自身的權(quán)力。

此外，《政協(xié)組織法》第6-13條規(guī)定的政協(xié)全體會(huì)議的會(huì)議、職權(quán)、決議方式、主席團(tuán)、秘書長(zhǎng)、各種委員會(huì)以及其常設(shè)機(jī)關(guān)等內(nèi)容，由于當(dāng)時(shí)政協(xié)全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人大的職權(quán)，因此這些規(guī)定中有些內(nèi)容相當(dāng)于后來(lái)憲法“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中“全國(guó)人民代表大會(huì)”一節(jié)的相關(guān)內(nèi)容，而不僅僅是社團(tuán)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，其地位較之后來(lái)的人大組織法更為重要，是憲法權(quán)力的體現(xiàn)。如第6條規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議，每三年開會(huì)一次，由全國(guó)委員會(huì)召集之。全國(guó)委員會(huì)認(rèn)為有必要時(shí)，得提前或延期召集之。但第一屆由中國(guó)人民政協(xié)籌備會(huì)召集之?！边@相當(dāng)于1954年《憲法》第25條：“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行一次，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集。如果全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要，或者有五分之一的代表提議，可以臨時(shí)召集全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議?！边@一內(nèi)容在當(dāng)時(shí)屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)議制度的一部分，1954年后才回歸其社團(tuán)章程的地位。

政協(xié)“全體會(huì)議”閉幕后設(shè)立“全國(guó)委員會(huì)”，根據(jù)《政協(xié)組織法》第7條第5項(xiàng)，全國(guó)委員會(huì)由全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，但其職權(quán)多是協(xié)商性的。根據(jù)《政協(xié)組織法》第13條規(guī)定，全國(guó)委員會(huì)的職權(quán)為：“一、保證實(shí)行中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議及全國(guó)委員會(huì)的決議；二、協(xié)商并提出對(duì)中華人民共和國(guó)中央人民政府的建議案；三、協(xié)助政府動(dòng)員人民參加人民民主革命及國(guó)家建設(shè)的工作；四、協(xié)商并提出參加中國(guó)人民政協(xié)的各單位在全國(guó)人民代表大會(huì)代表選舉中的聯(lián)合候選名單；五、協(xié)商并決定下屆中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議的參加單位、名額及代表人選，并召集之；六、指導(dǎo)地方民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作；七、協(xié)商并處理其他有關(guān)中國(guó)人民政協(xié)內(nèi)部合作的事宜。”在實(shí)踐中也確實(shí)如此，如這一時(shí)期全國(guó)委員會(huì)協(xié)商討論了物價(jià)、財(cái)經(jīng)、工商業(yè)、稅收等重要政策方案與土改、懲治反革命和腐敗等重大事項(xiàng)；審議了《土地改革法》《婚姻法》《各界人民代表大會(huì)組織通則》《人民法院暫行組織條例》《最高人民檢察院暫行組織條例》等重要法律法規(guī)草案；發(fā)表了關(guān)于抗美援朝、保家衛(wèi)國(guó)的各民主黨派聯(lián)合宣言，通過(guò)了關(guān)于抗美援朝的決議；為召開全國(guó)人民代表大會(huì)作了相關(guān)籌備工作；等等。由于政協(xié)“全體會(huì)議”才能代行全國(guó)人大的工作，而在其閉會(huì)后，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)基本上只能起咨詢性作用，其職權(quán)多是協(xié)商性的，因此全國(guó)委員會(huì)聽取中央人民政府的有關(guān)報(bào)告后應(yīng)只能提出批評(píng)建議，政協(xié)全體會(huì)議聽取這些報(bào)告后才有批準(zhǔn)通過(guò)權(quán)(與后來(lái)的人大聽取一府兩院工作報(bào)告類似)，但實(shí)踐中全國(guó)委員會(huì)似乎代行了全體會(huì)議的某些職權(quán)，如一致“同意”中央人民政府的有關(guān)工作報(bào)告。

4.某些零散的憲法性文件

這一時(shí)期的憲法除了《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》外，還包括一些零散的憲法性文件。如1949年12月16日中央人民政府政務(wù)院第11次政務(wù)會(huì)議通過(guò)、同月18日公布的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》，1952年11月15日政務(wù)院第19次會(huì)議通過(guò)的《中央人民政府委員會(huì)關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定》，1954年6月19日中央人民政府委員會(huì)第30次會(huì)議通過(guò)的《中央人民政府關(guān)于撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》，1952年2月22日政務(wù)院第125次會(huì)議通過(guò)、1952年8月8日中央人民政府委員會(huì)第18次會(huì)議批準(zhǔn)施行的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，等等，這些文件涉及國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的構(gòu)建，確定了央地關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)，因而也應(yīng)視為憲法性文件。

5.關(guān)于“國(guó)家標(biāo)志”的憲法性文件

除上述憲法性文件外，還有關(guān)于國(guó)歌、國(guó)旗、國(guó)徽、首都等單行法律文件，它們規(guī)定了中華人民共和國(guó)的國(guó)家標(biāo)志，也屬于憲法的內(nèi)容之一。如1949年9月27日政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)都、紀(jì)年、國(guó)歌、國(guó)旗的決議》，1949年12月2日中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)慶日的決議》，1950年6月23日全國(guó)政協(xié)一屆二次全體會(huì)議通過(guò)國(guó)徽?qǐng)D案的決定，等等。

(三)其他憲法性法律文件是法律而不是憲法

這一時(shí)期除了《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》以及一些零散的憲法性文件和國(guó)家標(biāo)志的憲法性文件外，還有一些憲法性法律文件，在多文本的成文憲法體制下，它們很像憲法性文件，但實(shí)際上是法律性文件；由于其內(nèi)容與憲法性文件有較為密切的關(guān)聯(lián)，因此不同于《婚姻法》《土地改革法》等非憲法性法律文件，類似于后來(lái)的憲法性法律。如1949年9月29日政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中央人民政府委員會(huì)選舉辦法》《關(guān)于選舉中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和中央人民政府委員會(huì)的規(guī)定》，1949年12月2日政務(wù)院第9次會(huì)議修改通過(guò)的《中央人民政府政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，1952年2月政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》，等等。這些憲法性法律文件的內(nèi)容有的相當(dāng)于人大議事規(guī)則，如《中央人民政府委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定的是中央人民政府委員會(huì)選舉的具體操作程序：“三、選舉人對(duì)于選舉票上之候選人無(wú)異議時(shí)，即請(qǐng)?jiān)诒贿x舉人姓名上畫一圓圈(〇)?！薄拔濉⑦x票上之劃寫，一律用鋼筆或毛筆?！薄傲?、選舉違背以上三、四、五三條規(guī)定及書寫模糊，無(wú)法統(tǒng)計(jì)者，均為廢票?！薄捌?、選舉人填寫完畢后，應(yīng)親自將選舉票投入票箱?！庇械南喈?dāng)于后來(lái)的國(guó)務(wù)院組織法，如《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》規(guī)定：“各機(jī)關(guān)得設(shè)辦公廳；為分掌業(yè)務(wù)，得設(shè)司或處；廳、司或處以下得設(shè)處或科。其工作有半獨(dú)立性質(zhì)者得設(shè)局。其工作有特定性質(zhì)者得設(shè)室(如參事室、會(huì)計(jì)室、資料室)、組(如財(cái)經(jīng)組、文教組)、所(如研究所)或會(huì)(如高等教育委員會(huì))。”“各機(jī)關(guān)的各級(jí)負(fù)責(zé)人，廳及室稱主任，會(huì)稱主任委員，司稱司長(zhǎng)，局稱局長(zhǎng)，組稱組長(zhǎng)，所稱所長(zhǎng)，處稱處長(zhǎng)，科稱科長(zhǎng)，必要時(shí)均得設(shè)副職?！薄案魑迷O(shè)秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)，一般機(jī)關(guān)均得設(shè)秘書。各機(jī)關(guān)得視工作需要，分別酌設(shè)顧問(wèn)、參事、專門委員、工程師、技師、視察等。”“各機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行會(huì)議制度(如委務(wù)會(huì)議、部務(wù)會(huì)議、會(huì)務(wù)會(huì)議、院務(wù)會(huì)議等)，其所屬各部門，亦得分別設(shè)各項(xiàng)工作會(huì)議?！庇械碾m涉及民族區(qū)域自治制度，但基本上是《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》相關(guān)內(nèi)容的細(xì)則性規(guī)定，如《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》，等等。

在單一文本的成文憲法體制下，憲法和憲法性法律是比較容易區(qū)分的，如憲法只有一部，憲法性法律則有一系列(選舉法、立法法、地方自治法、各類組織法，等等)；但在多文本的成文憲法體制下，憲法和憲法性法律的區(qū)分則有一定難度，如這一時(shí)期往往頒布了一系列法律文件，其中哪些屬于憲法文件，哪些屬于憲法性法律文件？筆者認(rèn)為，還是應(yīng)從內(nèi)容上區(qū)分，如規(guī)定政權(quán)組織形式和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的應(yīng)屬于憲法內(nèi)容，是憲法文件，而關(guān)于政權(quán)組織性和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中某一板塊更具體的規(guī)則及其程序則應(yīng)屬于憲法性法律文件。從當(dāng)時(shí)的情況看，《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》比較明顯屬于憲法性文件(構(gòu)建政體)；規(guī)定“國(guó)旗國(guó)徽首都”的單行決定，因其屬于憲法中“國(guó)家標(biāo)志”的內(nèi)容，也應(yīng)列為憲法文件。但其他一些零散的法律性文件則需要仔細(xì)甄別，如政務(wù)院的《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，是對(duì)《中央人民政府組織法》第三章“政務(wù)院”中相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步具體化，因而應(yīng)列入法律性文件；1949年的《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)工作條例》，從內(nèi)容上看也應(yīng)屬于法律性文件(大致類似于后來(lái)的全國(guó)人大常委會(huì)工作條例)；而1949年、1952年、1954年分別頒行的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定》《關(guān)于撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》，是關(guān)于當(dāng)時(shí)大行政區(qū)的建立、變更、撤銷的文件，屬于憲法上央地關(guān)系的重要內(nèi)容，因而應(yīng)列為憲法文件；此外1952年的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，不僅將《共同綱領(lǐng)》第9條、第50-53條的原則具體化了，而且將這些原則轉(zhuǎn)化為了具體制度，構(gòu)建了相應(yīng)的權(quán)力體制，如第二章為“自治區(qū)”，第三章為“自治機(jī)關(guān)”，第四章為“自治權(quán)利”，第五章為“自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系”，等等，這些都是憲法本身的內(nèi)容(相當(dāng)于《憲法》“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中的“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”一節(jié))，而不僅僅是憲法性法律的內(nèi)容。至于1953年2月11日中央人民政府委員會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)的《選舉法》，應(yīng)屬于憲法文件還是憲法性法律文件？筆者認(rèn)為在1954年《憲法》之前，它應(yīng)是憲法性文件，屬于多文本成文憲法的一部分；在1954年《憲法》之后，它僅僅是憲法性法律，不再是憲法的組成部分。

(四)我國(guó)多文本的成文憲法之啟示

我國(guó)1949—1954年期間多文本的成文憲法體制雖然只存在短短四年，但歷史的痕跡也留給我們一些思考。

首先，成文憲法至少有兩種模式。成為憲法有單一文本構(gòu)成的憲法，這是典型的成文憲法；還有多文本構(gòu)成的憲法，這是特殊的成文憲法。我國(guó)自1908年頒布《欽定憲法大綱》起，歷經(jīng)清王朝、北洋政府、國(guó)民黨政府以及中華人民共和國(guó)，一百多年來(lái)制定過(guò)幾十部憲法，期間經(jīng)歷了起起伏伏的曲折發(fā)展，一直被認(rèn)為是成文憲法國(guó)家。但我們還應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分成文憲法的類型，我國(guó)歷史上絕大多數(shù)的憲法是由一部憲法文本構(gòu)成的成文憲法，但由多個(gè)憲法性文件構(gòu)成的特殊成文憲法形式也曾短暫地出現(xiàn)在我們的歷史中，具有臨時(shí)性、過(guò)渡性的特征。

其次，在多文本的成文憲法中，這些文本的效力有高低之分。多文本的成文憲法是由若干憲法性文件構(gòu)成的，其效力并不相同，而是有高有低，在此并不適用“后法優(yōu)于先法”的原則，不能將其等同于柔性憲法。從我國(guó)這一時(shí)期的憲法文本來(lái)看，其效力等級(jí)主要應(yīng)以制定機(jī)關(guān)的地位為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如政協(xié)全體會(huì)議、中央人民政府委員會(huì)、政務(wù)院通過(guò)的憲法性文件應(yīng)分別屬于第一、二、三層級(jí)；若在同一位階上，如同是政協(xié)全體會(huì)議制定的憲法性文件，則應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容作出判斷，如《共同綱領(lǐng)》的地位應(yīng)高于《中央人民政府組織法》，因?yàn)椤豆餐V領(lǐng)》更具有宏觀性，即便是關(guān)于政體的內(nèi)容，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的是類似于后來(lái)憲法《總綱》中關(guān)于政體的概括性規(guī)范(雖然不完整)，《中央人民政府組織法》規(guī)定的是類似于后來(lái)憲法《國(guó)家機(jī)構(gòu)》中關(guān)于政體的各個(gè)部分(機(jī)構(gòu))相對(duì)具體的規(guī)范。

再次，關(guān)于憲法性法律的甄別。憲法性法律在兩種成文憲法體制下的作用是不同的，在單一文本的成文憲法體制下，憲法性法律不僅存在，可能還很發(fā)達(dá)，但它們只是緊緊環(huán)繞在成文憲法周圍，細(xì)化成文憲法中的規(guī)范，如我國(guó)目前的選舉法、立法法、監(jiān)察法、民族區(qū)域自治法、各類組織法等等。而多文本的成文憲法的特點(diǎn)是沒有一部單行的憲法文本，憲法本身是由若干憲法性法律構(gòu)成，這些憲法性法律中的任何一部都不能單獨(dú)構(gòu)成憲法，同時(shí)它們中的任何一部又都是憲法的組成部分，因此其地位應(yīng)高于單一文本的成文憲法體制下的憲法性法律。在這一點(diǎn)上，多文本的成文憲法與不成文憲法是相同的(區(qū)別在于前者沒有大量的憲法慣例)，但這是否如斯通教授認(rèn)為的那樣，成文憲法與不成文憲法就“相結(jié)合”了，“成文憲法中有非成文憲法的內(nèi)容，不成文憲法中有成文憲法的內(nèi)容”[9]，則可進(jìn)一步商榷。我國(guó)也曾有學(xué)者認(rèn)為：“成文憲法與不成文憲法的分別，仍不過(guò)是一個(gè)程度問(wèn)題而已。”[10]筆者認(rèn)為，多文本的成文憲法與不成文憲法的相同點(diǎn)，確實(shí)造成了分辨成文憲法與不成文憲法之間界限的難度，但并非完全不可分。這里應(yīng)注意的是，成文憲法與不成文憲法雖都有一定的憲法慣例，但其數(shù)量和作用仍有較大差異，如美國(guó)憲法是成文憲法，其總統(tǒng)連任不超過(guò)兩屆在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是憲法慣例，這一憲法慣例的作用是很重要的，但這樣的憲法慣例在美國(guó)不是大量的，因此美國(guó)憲法并未因此而變成不成文憲法。有的成文憲法國(guó)家確實(shí)有較多的憲法慣例，但這些慣例的作用一般較為次要，多是一些具體的工作程序。從內(nèi)容上看，多文本的成文憲法與不成文憲法都是由一系列憲法性法律構(gòu)成的，其所規(guī)定的內(nèi)容是單一文本的成文憲法體制下有關(guān)憲法和憲法性法律共同規(guī)范的內(nèi)容，如在單一文本的成文憲法體制下，立法機(jī)關(guān)的職能、組成、任期、會(huì)議以及與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)規(guī)定在憲法中，而關(guān)于這些內(nèi)容的更具體的規(guī)則及其程序則規(guī)定在有關(guān)立法機(jī)關(guān)的組織法(憲法性法律)中，但在多文本的成文憲法體制和不成文憲法體制下，議會(huì)法作為憲法性法律可能既規(guī)定立法機(jī)關(guān)的職能、組成、任期、會(huì)議以及與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系這樣的憲法內(nèi)容，也規(guī)定其更具體的規(guī)則和程序這樣的憲法性法律內(nèi)容——在此沒有憲法和憲法性法律之分，只有憲法性法律(它們的總和即憲法)與非憲法性法律(如刑法、民法)之分，這種多文本的成文憲法體制下和不成文憲法體制下構(gòu)成憲法的憲法性法律與單一文本的成文憲法體制下處于憲法之外的憲法性法律有明顯不同。從這些特點(diǎn)來(lái)看，憲法性法律在單一文本的成文憲法體制下其性質(zhì)較為簡(jiǎn)單，它們是法律，而不是憲法；在多文本的成文憲法和不成文憲法體制下，則相對(duì)復(fù)雜，因?yàn)樗鼈冇械氖欠?，有的是憲法?？梢姸辔谋镜某晌膽椃ê筒怀晌膽椃ù_實(shí)比較雜亂(其中不成文憲法更為雜亂——因?yàn)樗€包括大量憲法慣例和判例)，這也是單一文本的成文憲法被更多國(guó)家所采用的原因(至少是重要原因之一)吧。

最后，誤讀《共同綱領(lǐng)》的歷史文化原因。為什么我們長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》在新中國(guó)成立初期起臨時(shí)憲法的作用？學(xué)界對(duì)此幾乎沒有疑問(wèn)和討論，這固然與我們對(duì)這一時(shí)期的憲法性文件研究不夠有關(guān)，但也和我們對(duì)究竟什么是憲法的認(rèn)識(shí)有關(guān)。不論政界還是學(xué)界，我們都過(guò)于強(qiáng)調(diào)憲法是國(guó)家根本法，是治國(guó)安邦的總章程，而對(duì)憲法搭建國(guó)家權(quán)力分工之體制及其功能(這更重要)則認(rèn)識(shí)不足。如果從憲法是治國(guó)安邦總章程的角度看，《共同綱領(lǐng)》確實(shí)很像憲法，它包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、民族等各方面的綱領(lǐng)性規(guī)定，較為全面，也較為宏觀，因此說(shuō)它在當(dāng)時(shí)起著臨時(shí)憲法性作用，很容易被人們所接受。但是如果我們從構(gòu)建國(guó)家政權(quán)組織這個(gè)角度看，就不僅發(fā)現(xiàn)《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于構(gòu)建政體的條文非常少，構(gòu)建出來(lái)的政體并不完整，同時(shí)也很容易發(fā)現(xiàn)《中央人民政府組織法》的作用和意義，進(jìn)而意識(shí)到至少是《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》共同起著憲法的作用。按照這個(gè)思路往下走，我們就會(huì)進(jìn)而懷疑當(dāng)時(shí)沒有一部憲法性文件能夠獨(dú)立成為憲法(哪怕是臨時(shí)憲法或起臨時(shí)憲法的作用)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)由多部憲法性文件共同構(gòu)成憲法的可能。把憲法“是治國(guó)安邦的總章程”還是把憲法作為構(gòu)建民主共和政體的根本法作為憲法的主要特征，使我們對(duì)《共同綱領(lǐng)》及其新中國(guó)成立初期的憲法形式作出了不同判斷。

事實(shí)上，憲法既是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，也是構(gòu)建民主共和政體的根本法，這是從不同角度看到的憲法的不同面相。問(wèn)題是，為什么我們會(huì)在憲法的多個(gè)面相中強(qiáng)調(diào)這一面而忽略那一面？這其中可能有歷史、文化的因素。從憲法是治國(guó)安邦的總章程看，中國(guó)歷朝歷代都需要治國(guó)安邦，也都需要一個(gè)這方面的總章程，因此從這一角度出發(fā)是很容易接受、也愿意接受作為治國(guó)安邦總章程的憲法的。但若從構(gòu)建民主共和政體的角度看，憲法要配置權(quán)力，并設(shè)計(jì)一套為實(shí)現(xiàn)此目的的權(quán)力體制，不僅要分工而且要監(jiān)督，這是我們的歷史文化中沒有的，是我們很陌生的，也是掌權(quán)者(甚至民眾)本能地難以理解、難以接受的，因此屏蔽掉這一角度也就是很自然的。我們的思維決定了我們的選擇，而我們的思維很多時(shí)候是出于習(xí)慣。

注 釋：

①“在新政權(quán)建立之時(shí)，各種政治力量都想在其中占有一席之地。因此，確定新政協(xié)代表名單尤為重要。中共中央做了一系列工作，最終確定了一份包括共產(chǎn)黨和各民主黨派、地區(qū)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體和特別邀請(qǐng)的23個(gè)單位、662位政協(xié)代表的名單?！比~介甫：《1949年新政協(xié)代表是如何產(chǎn)生的》，載《炎黃春秋》2019年第6期。

②1949年各大行政區(qū)和各省市的主席、副主席及主要的行政人員，是由政務(wù)院提議，中央人民政府委員會(huì)任免或批準(zhǔn)任免的?！度嗣袢?qǐng)?bào)》1949年9月30日第1版，轉(zhuǎn)引自范曉春：《中國(guó)大行政區(qū)研究：1949-1954》，2007年博士論文，第84頁(yè)。

③全國(guó)政協(xié)每年的開會(huì)時(shí)間不超過(guò)10天。

④《共同綱領(lǐng)》第13條第2款。

⑤《中央人民政府組織法》第7條。其中第九項(xiàng)的任免各類政府人員包括：“甲、任免政務(wù)院的總理、副總理，政務(wù)委員和秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)，各委員會(huì)的主任委員、副主任委員、委員，各部的部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)，科學(xué)院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，各署的署長(zhǎng)、副署長(zhǎng)及銀行的行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)。乙、依據(jù)政務(wù)院的提議，任免或批準(zhǔn)任免各大行政區(qū)和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人員。丙、任免駐外國(guó)的大使、公使和全權(quán)代表。丁、任免人民革命軍事委員會(huì)的主席、副主席、委員，人民解放軍的總司令、副總司令，總參謀長(zhǎng)、副參謀長(zhǎng)，總政治部主任和副主任。戊、任免最高人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和委員，最高人民檢察署的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和委員?！?/p>

⑥關(guān)于政協(xié)與中央人民政府在立法權(quán)方面的分工，政協(xié)有權(quán)制定或修改《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》(《政協(xié)組織法》第7條)，而中央人民政府委員會(huì)有權(quán)“制定并解釋國(guó)家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行”(《中央人民政府組織法》第7條)。也就是說(shuō)，除了制定《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》外，其余的立法權(quán)均屬于中央人民政府委員會(huì)，如1950年6月政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了土地改革法草案，建議中央人民政府委員會(huì)審核通過(guò)后頒布施行，即關(guān)于土地改革法這樣的法律，政協(xié)只能通過(guò)其“草案”，“建議”中央人民政府委員會(huì)通過(guò)。

⑦見《中央人民政府組織法》第7條第9項(xiàng)。

⑧有學(xué)者將之稱為“復(fù)式成文憲法”。[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987版，第51頁(yè)。筆者認(rèn)為更通俗易懂的名稱為“多文本的成文憲法”(區(qū)別于單一文本的成文憲法)。

⑨英國(guó)式的不成文憲法一般被認(rèn)為是典型的不成文憲法，此外新西蘭也是不成文憲法國(guó)家。[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987版，第59頁(yè)。

⑩除法國(guó)1875年憲法外，芬蘭、伊朗、以色列、瑞典等國(guó)也是“復(fù)式成文憲法”。[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987版，第54、56頁(yè)。