邵春霞

內(nèi)容提要 治理常規(guī)化是指治理過程的規(guī)則化、標準化和系統(tǒng)化，常規(guī)化治理能力反映科層體系的理性化水平。在基層數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型中，數(shù)字技術(shù)的規(guī)范機制催生并強化規(guī)則系統(tǒng)，從而提升科層體系的規(guī)則化能力；技術(shù)設定機制強化科層體系的非人格性和專業(yè)性，有利于增強科層體系的標準化能力；技術(shù)整合機制推動治理全覆蓋和科層內(nèi)部整合，有助于促進科層治理的系統(tǒng)化能力。數(shù)字技術(shù)在提升科層常規(guī)化治理能力的同時，治理行動者對技術(shù)的理解與使用也影響技術(shù)發(fā)揮作用的廣度與深度。因此，數(shù)字技術(shù)對科層制的重塑能力受制于科層體系自身的需求及科層人員的主觀意愿和技術(shù)使用方式。

基層政府治理常常面臨的一個難題是，對復雜煩瑣和易反復回潮的事務缺乏持續(xù)性的日常管理手段，這一治理難題表明科層體系的常規(guī)化治理能力不足，它在很大程度上源于政府科層體系進行日常管理的制度化水平不足。如何增強基層政府的常規(guī)化治理能力和推動基層治理現(xiàn)代化建設？2021年4月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出，夯實國家治理根基需要加強基層政權(quán)治理能力建設，加強基層智慧治理能力建設，提高基層治理數(shù)字化智能化水平?；鶎又卫黼y題反復回潮的困境能否借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型得以緩解？數(shù)字化創(chuàng)新能否促進基層治理常規(guī)化和治理效能長效化？出于對基層治理常規(guī)化和制度化發(fā)展的關注，本文以上海市M鎮(zhèn)數(shù)字創(chuàng)新實踐為考察對象，探討數(shù)字技術(shù)破解基層治理常規(guī)化難題的可能路徑。

常規(guī)化：科層治理的理性化取向

自韋伯以來，學者們使用一系列術(shù)語如合理化、專業(yè)化、程序化、標準化、制度化、常規(guī)化等術(shù)語來描述理想形態(tài)的科層理性特質(zhì)，這些術(shù)語在內(nèi)涵上雖有不同側(cè)重，但其核心精神卻共同指向普遍的形式合理性。它們所界定的是一種具有連續(xù)性和穩(wěn)定性的治理過程，科層體系通過理性規(guī)則所規(guī)范的日常管理行為來保障穩(wěn)定的治理效能。本文即在理性化語境下考察科層體系的常規(guī)化治理能力。

(一)科層困境：理性化過度還是理性化不足

馬克斯·韋伯揭示了理性科層制在現(xiàn)代國家治理中的支柱性地位，他在討論法理型統(tǒng)治的行政管理班子時，強調(diào)理性化科層結(jié)構(gòu)的等級制、專業(yè)化、職業(yè)性、規(guī)則性、非個人化、職責明確性和紀律性等特點，①這種理性科層制在理想狀態(tài)下既保障國家行政管理的有效性，也使管理過程具有可預測性和常規(guī)性。當然，在現(xiàn)實治理實踐中，現(xiàn)代科層體系的等級控制、專業(yè)分化、非人格化、標準化等理性化特質(zhì)在帶來執(zhí)行效能的同時，也伴隨僵化遲滯等科層弊病和功能異化，如默頓批評過度理性化的科層規(guī)則和非人格化傾向?qū)茖有实南魅酰诿谞査古u科層制對自由和理性的侵奪，③布勞和梅耶批評科層擴張性所帶來的效率挑戰(zhàn)，④克羅齊埃則批評非人格化、等級隔離等結(jié)構(gòu)特性使理性科層制陷入低效的惡性循環(huán)。⑤對科層理性及其功能障礙所提出的懷疑和批判揭示了現(xiàn)代科層制的經(jīng)驗困境，而韋伯本人亦對現(xiàn)代科層制的形式合理性所面臨的實質(zhì)困境心懷憂慮。⑥

為擺脫積弊深重的理性科層困境，歐美國家自20世紀80年代以來，以新公共管理和重塑政府為標識進行了形形色色的科層制改革，這一運動影響了全球范圍的政府改革取向，然而這些改革卻難以實現(xiàn)對科層制正統(tǒng)的超越。⑦在中國情境下，用于解決科層困境的一個常用工具則是在科層框架內(nèi)實施運動式治理。不同于新公共管理和重塑政府的社會化、市場化改革手段，運動式治理內(nèi)嵌于科層體系，它所依賴的集中資源和打破日常工作的運行機制具有非常規(guī)特點。⑧如果歐美社會重塑政府的努力是希望通過市場化和社會化的去科層化機制，削弱過度理性化所帶來的科層弊病，那么中國社會的科層運動化則是通過政治化的非科層機制，緩解理性化不足所產(chǎn)生的效能困境。

新公共管理改革和運動式治理都試圖緩解僵化遲滯的科層困境，但它們各自所面對的科層理性化水平有所不同。西方新公共管理改革所要解決的是科層理性的過度發(fā)展及其所帶來的科層弊病，而中國運動式治理對科層體系的彌補或替代，則是科層理性化和制度化不足條件下的一種效率選擇。王思琦在分析官僚主義現(xiàn)象時討論了類似問題：官僚主義現(xiàn)象究竟是源于過度科層化還是科層化不足？他認為中國科層制的問題在于其科層化程度偏低而不是過高。⑨凱登在討論組織效率時區(qū)分了科層化的不同程度，他批評韋伯關于理性科層化與效率關系的論斷過于簡單，認為行政效率和理性科層化程度之間是一種更復雜的拋物線關系，在未達到充分科層化的最高效率之前，科層化的提升會提高組織效率，但達到充分科層化的最高效率之后，科層化與效率的正向關系便消失了。⑩

過度理性化和過度科層化所帶來的僵化弊病妨礙組織效率，并引發(fā)政府與社會的矛盾，因而需要通過政府改革和公民參與予以消解，但這并非是中國政府治理在當前所面臨的唯一挑戰(zhàn)。對于中國的國家治理體系而言，提升科層體系的理性化與常規(guī)化水平或許是更為迫切的問題。中國科層體系是專業(yè)性和政治性的混合結(jié)構(gòu)，日常的專業(yè)任務時常被臨時性職責所打斷或擠壓，科層運轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出常規(guī)化和變動性的周期循環(huán)。因此，中國科層制的優(yōu)化路徑面臨雙重壓力，在努力消除科層理性化所帶來的僵化弊病的同時，還需要彌補科層理性化不足所產(chǎn)生的非常規(guī)缺陷。本文即從提升常規(guī)化治理能力這一關切出發(fā)，探討數(shù)字化治理的變革意義。

(二)治理常規(guī)化的三個分析維度

韋伯關于科層制功能模式的討論，強調(diào)了近代科層制所特有的六方面特征，即明確的職務權(quán)限、上下級之間的等級制、以文書檔案為基礎的職務運作、專業(yè)化的職務活動、職業(yè)化的官員及其活動、一般性而非個別性的抽象規(guī)則。本文在韋伯以來經(jīng)典科層理論基礎上，結(jié)合中國基層實踐所面臨的治理長效化難題，將常規(guī)治理作為科層理性化發(fā)展的表現(xiàn)形式，從規(guī)則化、標準化和系統(tǒng)化三個維度探討理性科層制的常規(guī)化治理能力。

首先，規(guī)則化。常規(guī)治理以確定的理性規(guī)則為基礎，而非以變動的權(quán)力意志為指針。在韋伯科層制理論中，合法律性的正式規(guī)則一方面設定了科層組織中行動者的權(quán)力關系和職責范圍，另一方面也確立了行動者執(zhí)行業(yè)務的常規(guī)程序和操作規(guī)則。韋伯強調(diào)科層體制的業(yè)務執(zhí)行遵循一般性規(guī)則，這些規(guī)則必須是“明確的、全面包羅的以及可以學習的”，科層制的特有原則就是基于抽象的一般規(guī)則而行使權(quán)力，不同于傳統(tǒng)官僚制下基于個人特權(quán)和恩賜的規(guī)制模式，現(xiàn)代科層制下的職務權(quán)限“并不意味著官府可以根據(jù)(針對個別事件的)個別命令來處理,而只是賦予它抽象的規(guī)制事務的權(quán)限”。在討論現(xiàn)代科層制與平等化大眾政治的一致性時，韋伯再次強調(diào)科層制下的一般規(guī)則與“特權(quán)”相對立，反對以“個案處理”方式行事。正是這些一般性的、不受特權(quán)支配的、反對“特事特辦”的規(guī)章制度保障了科層行為的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可預測性。

其次，標準化。常規(guī)治理以專業(yè)標準為執(zhí)行依據(jù)，約束行政行為的主觀隨意性。治理過程的標準化有助于保持科層運轉(zhuǎn)的專業(yè)性與高效能。布勞和梅耶發(fā)現(xiàn)形式化和標準化并沒有促進上司權(quán)威的集中化，反而促進了權(quán)威的分散化，其原因在于標準化的“正式規(guī)章和集中化指令是控制的替代機制。如果正式規(guī)則調(diào)節(jié)有效，則少有必要從上司那里發(fā)出指令”?？茖芋w系的標準化體現(xiàn)在科層機制的多個方面和環(huán)節(jié)，如文書記錄、信息傳遞、工作程序、處置方式、考核評估等，都需要按照統(tǒng)一和確定的標準予以執(zhí)行。標準化是常規(guī)治理的效能基礎。芳汀在討論科層組織要素時強調(diào)了標準化的重要意義，將標準化作為韋伯式合理化的一種界定方式，她借助貝尼格使用“預處理”概念對標準化過程的解釋，認為通過減少信息處理量，標準化有助于減少投入、產(chǎn)出、活動、行為等因素的變動，從而提高執(zhí)行效率。

再次，系統(tǒng)化。常規(guī)治理是一種系統(tǒng)化的整體治理，而非片面性的局部治理。理性化科層體系在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為一個高度協(xié)調(diào)的整體，在功能上追求連續(xù)性的有效執(zhí)行和全方位達成組織目標，其“工作流程的渠道或多或少是成系統(tǒng)的，它推動信息、活動、生產(chǎn)和決策等因素的流動”。從結(jié)構(gòu)上看，科層組織被設計為完成工作目標的理性工具，它是一種“簡潔、嚴肅的有意識地協(xié)調(diào)行為的系統(tǒng)”。理性科層體系的專業(yè)分化和職能分工是為了更有效地達成組織整體目標，而絕非滿足于僅僅孤立地完成某些特定的治理目標。就組織的整體目標(而非個人目標)而言，組織的行為有其目的性，為了理性地和有效地達成整體性的組織目標，組織本身需要專業(yè)化、分工化，從而形成職能體系。從功能上看，吉登斯在討論現(xiàn)代國家的能力特性時提出，交通和信息等技術(shù)革新為現(xiàn)代國家實施“全面監(jiān)控”提供了技術(shù)基礎。借助這一概念來理解國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代性表征，可將常規(guī)治理視為一種全面的和系統(tǒng)化的治理形態(tài)，它要求治理體系全方位、全過程的有效執(zhí)行。一方面，就全方位的治理領域而言，科層體系全面履行規(guī)定職責，要求組織及其成員負責任地履行每一項日常職責并達成治理目標，而不是在集中完成重大任務時擱置甚至忽略其他職責；另一方面，就治理全過程的連續(xù)性而言，理性科層制實施日常的依規(guī)而治，而不是在日常治理中疏于應對，等到上級壓力增強或治理積弊深重時再圖畢其功于一役。

數(shù)字技術(shù)重塑科層治理的分析路徑

數(shù)字技術(shù)能否提升中國科層治理的理性化水平？這是學界討論技術(shù)變革如何影響科層制發(fā)展的重要議題。本文也是在技術(shù)與制度相互建構(gòu)的視角下探討數(shù)字技術(shù)為基層治理常規(guī)化所提供的可能性。

(一)數(shù)字技術(shù)影響科層治理的基本邏輯

就新興數(shù)字技術(shù)應用于科層治理而言，簡·芳汀在懷疑技術(shù)決定論的同時，也批評社會建構(gòu)論未能深入分析結(jié)構(gòu)變化和行動策略的細節(jié)，她從制度主義視角提出技術(shù)執(zhí)行理論，用以解釋信息技術(shù)對結(jié)構(gòu)和制度變遷的影響機制，認為技術(shù)既是制度變化的賦能者和催化劑，同時對技術(shù)的使用也受到制度和組織安排的嚴重制約。因而，數(shù)字技術(shù)引發(fā)的制度調(diào)適尚未改變科層結(jié)構(gòu)的核心要素，科層結(jié)構(gòu)及其所產(chǎn)生的治理效能仍然是支撐現(xiàn)代社會有效運轉(zhuǎn)的根基。

關于數(shù)字技術(shù)推動科層治理變革的中國經(jīng)驗，大量實證研究在關注數(shù)字技術(shù)所攜帶的制度變革能力的同時，也觀察到制度調(diào)適作用比技術(shù)調(diào)適作用更直接影響治理結(jié)構(gòu)，技術(shù)本身也難以打破既有的科層制結(jié)構(gòu)。而數(shù)字技術(shù)與科層體制相互建構(gòu)的諸種復雜機制則已成為學界關注的焦點。如沈費偉從制度主義視角強調(diào)制度支持在技術(shù)治理中的作用，提出應重視技術(shù)與制度的動態(tài)平衡和共生發(fā)展。吳曉林在技術(shù)執(zhí)行理論視角下提出技術(shù)賦能科層、科層規(guī)制技術(shù)的雙向互動性。張廷君等整合技術(shù)驅(qū)動和制度驅(qū)動的不同理論取向，提出技術(shù)-制度雙向調(diào)適框架，認為技術(shù)與制度持續(xù)的雙向調(diào)適推動了制度重塑。王磊等提出結(jié)構(gòu)采納技術(shù)和技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)的循環(huán)過程推動著結(jié)構(gòu)與技術(shù)的互動與適配。陳那波等在技術(shù)賦能與科層約束兩類論爭的基礎上，討論多樣性的技術(shù)和多層級的政府之間存在的張力，認為科層邏輯在技術(shù)治理過程中依然顯著。

現(xiàn)有關于數(shù)字技術(shù)變革科層制的研究常常把政府科層體系視為發(fā)展成熟的韋伯式科層制，聚焦于數(shù)字技術(shù)如何克服理性科層制的僵化弊病，關注數(shù)字化轉(zhuǎn)型如何突破碎片化的條塊治理藩籬，以及如何塑造政民良性互動，從而優(yōu)化科層制治理邏輯。這些研究都有其重要意義。但是，在中國基層治理實踐中還面臨著理性化不足和專業(yè)化不充分的科層困境，科層理性不足的困境在治理過程中即表現(xiàn)為科層體系的常規(guī)化能力不足。本文關注中國獨特的科層體系和治理常規(guī)化不足的問題，因而研究的重心不在于運用數(shù)字技術(shù)平衡理性科層制的固有弊病，也不是為了揭示技術(shù)理性的囚籠所帶來的消極影響，而是分析新技術(shù)的使用如何促進科層體系的常規(guī)化運轉(zhuǎn)，探尋技術(shù)促進科層理性和治理長效化的可能路徑。

本文在技術(shù)執(zhí)行的理論視角之下，從治理常規(guī)化的三個維度出發(fā)，對上海M鎮(zhèn)智能碼管理系統(tǒng)的作用機制進行經(jīng)驗分析。正是科層體系的自身需求與積極推動促使智能化管理系統(tǒng)得以建立，并通過技術(shù)規(guī)范、技術(shù)設定和技術(shù)整合等三種機制，分別在規(guī)則化、標準化和系統(tǒng)化維度上推動基層治理的常規(guī)化發(fā)展，其內(nèi)在邏輯如圖1所示。

(二)個案概況：效能需求催生智能碼管理系統(tǒng)

上海M鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)接合鎮(zhèn)，城市化率85%以上，農(nóng)村地區(qū)本地戶籍人口與外來租住人口比例接近1∶6，大量村民自建房長期出租供外來人口居住。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況差，庭院安全隱患多，雖經(jīng)整治卻反復回潮，治理難度大。為應對治理難題和提升治理效能，M鎮(zhèn)從自身實際出發(fā)，自主開發(fā)建設了智能碼管理系統(tǒng)。其數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程可分為三個階段：

1.垃圾分類的“人海戰(zhàn)術(shù)”階段。2019年上海市加快落實生活垃圾管理新政，雷厲風行地推動生活垃圾分類管理，不僅要求居民分類投放，而且廚余濕垃圾必須“破袋”投放。能否有效引導城鄉(xiāng)居民嚴格執(zhí)行標準、改變投放習慣，就成為決定新政成敗的關鍵。為了加強實施力度，上海市通過發(fā)布“生活垃圾分類測評排行榜”，實施“生活垃圾分類示范區(qū)、達標(示范)街鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、工業(yè)區(qū))綜合考評”等辦法給各級政府和基層管理者增壓。M鎮(zhèn)在工作開展之初，跟大多數(shù)街鎮(zhèn)做法相似，依賴社區(qū)干部、保潔員和志愿者定點蹲守垃圾投放點監(jiān)督居民正確投放。這種“看死盯牢”的辦法需要投入巨大的人力物力，在城市社區(qū)還可能行得通，因為其志愿者配備更充足，并有物業(yè)公司和攝像頭提供助力。但農(nóng)村地區(qū)居住分散，垃圾桶歸各戶獨立使用，依靠人工監(jiān)督，成本既高，又難以保證效果。到2019年底，M鎮(zhèn)垃圾分類工作未能通過上海市第二批生活垃圾分類示范街鎮(zhèn)創(chuàng)建考評。

2.數(shù)字化治理的垃圾分類“一碼專用”階段。為了彌補“人海戰(zhàn)術(shù)”在農(nóng)村地區(qū)的先天不足，M鎮(zhèn)與聯(lián)通公司合作，針對農(nóng)村居民垃圾投放監(jiān)督難題，于2020年初引入數(shù)字掃碼系統(tǒng)，不加大人力投入、不安裝攝像頭，通過一個“二維碼”激活垃圾治理流程。具體做法是，街道統(tǒng)一為每家農(nóng)戶印制帶有二維碼的門號牌，安裝在庭院大門外。垃圾清運人員進行日常清運時，負責對每戶掃碼，并將垃圾投放信息上傳系統(tǒng)。如有投放不合格，系統(tǒng)自動將信息推送至村委會相關責任人，由其上門督促整改。鎮(zhèn)政府和相關部門負責人均需掃碼進入系統(tǒng)，掌握垃圾分類運行的狀況?！岸S碼”串聯(lián)起從源頭分類到收集和監(jiān)管的全流程，通過及時采集每戶數(shù)據(jù)實施精準監(jiān)督，較為有效地解決了農(nóng)村垃圾分類管理難題。系統(tǒng)運行數(shù)月后，全鎮(zhèn)城區(qū)沿街商戶也被納進來，同樣取得顯著成效，最終M鎮(zhèn)通過了上海市2020年生活垃圾分類示范街鎮(zhèn)考評。

3.數(shù)字化治理向基層城市管理擴展的“一碼通用”階段。由于智能碼系統(tǒng)的簡潔高效與可靠性，在區(qū)領導的支持下，該鎮(zhèn)根據(jù)市區(qū)兩級政府相關工作要求和本鎮(zhèn)工作實際，逐步將垃圾分類“一碼專用”系統(tǒng)向城市管理領域的“一碼通用”拓展。至2021年底，智能碼應用場景已囊括市容管理、安全管理、農(nóng)村自建房管理、督察督辦和營商服務五大領域，形成5個大項(其中包括18個小項，51個子項)和1個商戶ABC分級管理專項，從而建立起多領域覆蓋的一碼通用智能化管理系統(tǒng)。不論該智能化系統(tǒng)如何擴展，它的起點始終是一個二維碼，管理流程從各相關工作人員手動掃碼提交信息開始，各農(nóng)戶、各商鋪或相關管理單元的數(shù)據(jù)鏈從掃碼到分析，從處理到評價，確保實現(xiàn)全流程閉環(huán)處置，并對掃碼人員和處置人員的工作軌跡和過程實施全程監(jiān)督。

基層治理常規(guī)化的數(shù)字賦能機制

簡·芳汀的技術(shù)執(zhí)行理論區(qū)分了客觀技術(shù)和被執(zhí)行的技術(shù),客觀技術(shù)是指數(shù)字技術(shù)本身及相關物質(zhì)構(gòu)件，被執(zhí)行的技術(shù)則指用戶對技術(shù)的理解與使用。技術(shù)執(zhí)行理論認為技術(shù)的物質(zhì)構(gòu)件僅代表一種潛在能力，只有實際使用時才發(fā)揮作用，而技術(shù)使用體現(xiàn)行動者的主觀性。在M鎮(zhèn)智能管理系統(tǒng)的設計和使用中，同樣觀察到科層體系對于技術(shù)使用的不同態(tài)度：基層管理者一方面希望通過技術(shù)加強信息能力和執(zhí)行能力，另一方面，也希望將技術(shù)使用限制在保障專業(yè)化和科層自主性的范圍以內(nèi)。

(一)技術(shù)規(guī)范推動基層治理規(guī)則化

M鎮(zhèn)智能碼系統(tǒng)通過便捷的信息采集與高效的信息傳遞，幫助基層部門及工作人員在日常管理中及時和持續(xù)發(fā)現(xiàn)問題，以一套精細化的規(guī)則體系協(xié)調(diào)閉環(huán)處置流程，并以明確和權(quán)威的考核機制保障執(zhí)行效率。智能碼系統(tǒng)所賴以運轉(zhuǎn)的數(shù)字技術(shù)規(guī)制，為基層治理的規(guī)則確立和規(guī)則強化提供了動力機制。

首先，數(shù)字系統(tǒng)催生精細化治理規(guī)則。如果說“一碼通用”智能化管理系統(tǒng)的硬件是一套操作簡便的技術(shù)系統(tǒng)，那么它的軟件就是規(guī)范治理全流程的復雜細密的一整套規(guī)則系統(tǒng)。這套系統(tǒng)為各個管理子項分別設定了精細的操作規(guī)范和執(zhí)行標準，形成應用場景運行規(guī)程、系統(tǒng)角色權(quán)限清單，及針對系統(tǒng)績效評估的考核細則共3個規(guī)范性文本。其中，“角色權(quán)限清單”以表格形式，清晰呈現(xiàn)25種角色及部門在51個管理子項中各自承擔的職責與權(quán)限，如鎮(zhèn)網(wǎng)格監(jiān)督員承擔市容管理大項中“門責自治”“非機動車管理”“店招店牌”“重點點位監(jiān)督”4個小項全部子項目的掃碼責任。而農(nóng)村自建房大項中的各小項及子項目由第三方巡查隊員和外來人口管理隊員負責掃碼。城管街面巡查員、村居各類角色人員、安監(jiān)專職巡查、消防專職民警、市場所、垃圾收運、城運辦、五違辦、共享單車公司等條線部門和第三方公司各有其掃碼或處置之職。此外，鎮(zhèn)分管領導、納入系統(tǒng)的職能單位負責人和督察專員負責對全部管理子項進行掃碼監(jiān)察。場景應用的運行規(guī)程也以表格形式呈現(xiàn)，每個管理小項單獨制成一表，該管理小項所涉及的角色人員、掃碼頻次、處置時限、處置方式(包括派單、一級正常處置、二級督查處置三類)和具體工作流程一一詳列。管理事項指揮手冊則綜合應用場景運行規(guī)程和系統(tǒng)角色權(quán)限清單，使之成為一整套精細的規(guī)則體系。

復雜的規(guī)則系統(tǒng)并非僅僅來源于數(shù)字技術(shù)，但將智能碼系統(tǒng)引入治理過程，技術(shù)自身運行和基層政府治理任務共同提出了更復雜精細的規(guī)則需求?；鶎又卫碇械囊?guī)則化不足，一方面表現(xiàn)為規(guī)則闕如，另一方面是將規(guī)則束之高閣。本案例中，數(shù)字技術(shù)促進了規(guī)則內(nèi)容的完整和精細化；而技術(shù)系統(tǒng)關于掃碼頻次、處置閉環(huán)的監(jiān)控則提升了規(guī)則運行的常規(guī)化。正是設計和建設智能管理系統(tǒng)的需要，推動了基層政府制定更詳盡清晰的規(guī)則體系，并通過技術(shù)系統(tǒng)的強制性運行來保障這些規(guī)則付諸實踐。

其次,數(shù)字技術(shù)有助于鞏固治理規(guī)則。M鎮(zhèn)智能碼管理系統(tǒng)是在上級目標的強大壓力和治理效用不足的情況下應急而生的，它的產(chǎn)生過程表明，數(shù)字技術(shù)具備賦能科層體系以克服資源困境的潛力。一方面，數(shù)字化治理以精準投入取代人海戰(zhàn)術(shù)，幫助基層政府打贏垃圾分類攻堅戰(zhàn)；另一方面，數(shù)字技術(shù)所要求的規(guī)則化和流程化操作體現(xiàn)著代碼技術(shù)的規(guī)制能力，有助于固化治理規(guī)則和增強治理常規(guī)性。

M鎮(zhèn)智能碼系統(tǒng)向農(nóng)村自建房管理領域的擴展，也是一個從人海戰(zhàn)術(shù)轉(zhuǎn)向精準投入的過程。由于農(nóng)村庭院曾發(fā)生過電瓶車火災事故，該鎮(zhèn)在安全治理的強大壓力下開展了農(nóng)村自建房消防安全隱患專項整治，在鎮(zhèn)村兩級成立推進農(nóng)村自建房消防隱患整治工作領導小組和推進組，集中配置資源，按規(guī)定在5個月內(nèi)完成出租戶清退、未見證建筑、非機動車智能充電站點等消防安全隱患的整治。完成這次專項整治目標后，鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府決定拓寬“一碼通用”智能化系統(tǒng)平臺，開發(fā)“農(nóng)村自建房常態(tài)長效綜合管理”專項應用模塊，涵蓋“有證出租房屋、無證未拆保留房屋和輔助用房”中涉及的人、事、點(戶)等管理內(nèi)容。之所以在專項整治完成后將這一問題納入數(shù)字化日常管理范疇，正是因為管理者認為，僅僅依靠一次或幾次突擊整治無法長遠解決這一問題，要從根本上防止此類易發(fā)安全問題的反復回潮，需要找到可持續(xù)的常規(guī)化治理方式。農(nóng)村自建房安全管理案例表明，基層政府將集中突擊視為快速緩解治理壓力的有效工具，而保持治理連續(xù)性和長效化的希望則更多寄托于數(shù)字技術(shù)所支持的智能化管理。智能化系統(tǒng)明確掃碼人員、掃碼頻次、處置人員、處置時限、處置方式、結(jié)案閉環(huán)和復核督查的具體規(guī)則，其有效運轉(zhuǎn)有助于將相關領域的治理規(guī)則穩(wěn)定下來。

再次，智能考核強化規(guī)則權(quán)威性。只有得到遵守的規(guī)則才具有規(guī)則化能力，規(guī)則化意味著規(guī)則能夠在人們的行為中形成慣例化、模式化和約束性。唐斯在討論正式規(guī)則對于協(xié)調(diào)復雜行為的重要功能時強調(diào)，官僚組織職能的實質(zhì)內(nèi)容越是重復的或常規(guī)的，官僚組織就越可能在詳盡、廣泛的規(guī)則下運作；相反，一個官僚組織在執(zhí)行其職能時越是面臨不可預測的和變化多端的環(huán)境，它就越不可能被這種規(guī)則所支配。而考核是規(guī)則系統(tǒng)落到實處的有力保障。智能化管理系統(tǒng)所記錄和分析的大量數(shù)據(jù)可用于監(jiān)管和考核，并以信息公開及自動生成分級考核報表的方式提供精準的考核依據(jù)?？冃?shù)據(jù)以系統(tǒng)自動生成報表的形式予以清晰呈現(xiàn)，鎮(zhèn)、部門、居村三級考核報表共24張，其中“人員”管理類報表13張，“事件”管理類報表11張。此外還以工作月報的形式對每月績效進行公示，為相關負責人研判和部門考核提供可靠依據(jù)。在系統(tǒng)應用初期，由于相關數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)未完成研發(fā)，且考核的權(quán)威性也未確立，相關部門在實際操作和數(shù)據(jù)分析的應用上流于形式，為掃碼而掃碼，難以達到提升城市管理績效的工作目標。為了保障系統(tǒng)規(guī)則落到實處，鎮(zhèn)政府進而制定“智能化管理考核辦法”并使系統(tǒng)生成的績效數(shù)據(jù)凌駕于整體面，成為各部門考核依據(jù)。值得一提的是，M鎮(zhèn)智能化考核的重點是日?；卫硇埽莾H僅關注急難險重事務的干部擔當和危機處理能力，這類日常行政的基礎性工作對于提升治理常規(guī)化水平至關重要。

(二)技術(shù)設定促進基層治理標準化

對于標準的制定，特別是標準的實施與鞏固，數(shù)字技術(shù)比傳統(tǒng)技術(shù)具備更強塑造能力。如芳汀所言，“在計算機程序和操作系統(tǒng)內(nèi)部，設計者通過提供菜單和選項來迫使用戶執(zhí)行設定的決策路線，繼而限制或預處理用戶的選擇或選項，由此使得工作的過程變得標準化”。

首先，技術(shù)設定強化科層體系非人格化色彩。M鎮(zhèn)智能碼管理系統(tǒng)為各類業(yè)務處置制定了專業(yè)化和標準化的清晰規(guī)范，并根據(jù)系統(tǒng)記錄的執(zhí)行過程分析數(shù)據(jù)和自動執(zhí)行操作，從而強化了執(zhí)行的標準剛性。舉例而言，針對安全管理(消防安全)、市容管理(跨門經(jīng)營、門前雜物、區(qū)內(nèi)保潔、非機動車亂停放)事務，系統(tǒng)設定了商戶ABC分級管理標準，即根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題的次數(shù)，確定升高或降低管控等級。A類屬于強化管控級別，從觸發(fā)升級為A類管控后連續(xù)七個自然日內(nèi)，安全類事務要求每日一次上門巡檢，街面管理類事務要求每日兩次巡查。B類屬中等管控級別，連續(xù)七日內(nèi)巡檢次數(shù)相對A級減半。C類為一般管控，按照系統(tǒng)日常管理要求操作。一旦達到規(guī)定標準，系統(tǒng)即自動升級，如安全管理類項目，發(fā)現(xiàn)一次問題即自動升級到A類管控；市容管理類項目，同一管理子項七日內(nèi)累計發(fā)現(xiàn)五次問題即自動升級到A類管控。為確保管理效果，在規(guī)則制定上遵循升級容易降級難的原則，下調(diào)管控等級需要連續(xù)七天巡查無問題。而且，如果在降級過程中又觸發(fā)升級規(guī)則，消防安全類事務自動升級管控，街面管理類事務重新計算管控周期。

這是一套煩瑣而又清晰的執(zhí)行標準，相關規(guī)則細致入微列在表格中提供給商戶和基層執(zhí)行人員，使雙方都清楚明白具體操作標準。這套分級管理標準還關注到市容管理和安全管理事務的易發(fā)性和反復性特點，除了日常掃碼發(fā)現(xiàn)和處置流程之外，針對反復發(fā)作、屢整不改的現(xiàn)象，還通過加大執(zhí)法力度予以扼制。提升強度的執(zhí)行方式也依據(jù)明確標準進行。該智能化系統(tǒng)的信息記錄、自動計算和自動觸發(fā)調(diào)級等技術(shù)設計，在更大程度上減少了商戶和執(zhí)法人員討價還價的余地。技術(shù)設定減弱了人格化因素的影響，限制了執(zhí)法人員自由裁量的范圍，更為有力地保障了管理運行的標準化操作。

其次，技術(shù)執(zhí)行偏好專業(yè)化和執(zhí)行標準化。如芳汀技術(shù)執(zhí)行理論所強調(diào)的，技術(shù)賦能改變科層運轉(zhuǎn)，但同時技術(shù)用戶對技術(shù)的理解與執(zhí)行直接影響技術(shù)實際發(fā)揮作用的范圍與方式。M鎮(zhèn)智能管理系統(tǒng)的使用一直面臨一個爭論：是堅持最大程度的專業(yè)化，還是進而向公眾開放？

系統(tǒng)設計初衷是從管理者的角度，用二維碼串聯(lián)管理事項的全流程，形成主動管控和可持續(xù)的日常管理。它通過規(guī)則來固定掃碼人員的角色與職責，并通過權(quán)威性考核固定執(zhí)行效果。在全部管理項目中，除市容管理模塊中有兩位商戶代表參與“非機動車亂停放”子項目的掃碼和“門責自治”“店招店牌”小項的處置以外，其余掃碼和處置人員全部為科層體系內(nèi)部各類執(zhí)行人員。用智能碼系統(tǒng)相關負責人的話來說，“碼是管人管責任用的”。也就是說，該系統(tǒng)是設計用來管理的，不是用來參與的，技術(shù)只能服務于設計者和使用者的意志。M鎮(zhèn)管理者主張日常管理工作要依靠專業(yè)人員，比如電線老化這類問題，只能讓專業(yè)人員去檢測。該鎮(zhèn)技術(shù)執(zhí)行者堅信專業(yè)化的重要性，不僅反對學者關于擴展公眾參與的建議，也不支持上級領導提出向公眾開放的意見。技術(shù)執(zhí)行者不僅反對將智能碼系統(tǒng)拓展到公眾參與領域，而且反對將之擴展為一種綜合指揮系統(tǒng)。他們認為，智能碼系統(tǒng)應該針對易反復的“牛皮癬”事務，適合應對簡單易發(fā)事務，不適合解決公安、工程監(jiān)督等問題，其治理功能必須有所限定，其管理目標應局限于保障鎮(zhèn)層面常規(guī)事務治理。

可見，以專業(yè)化程度為衡量標尺，M鎮(zhèn)智能碼系統(tǒng)基本排除了向公眾開放的治理事務，也不打算納入更特殊的公安、工程監(jiān)督等事務，而是將其限定在較為一般性的專業(yè)性事務領域。這類事務是科層體系日常面對的、較為分散且反復發(fā)生的、既無公眾性也無特殊性的管理領域。此類事務因其廣泛分布和持續(xù)發(fā)生，特別需要保持科層人員的責任心以保障執(zhí)行的連續(xù)性。智能化管理系統(tǒng)恰恰提供了由技術(shù)所規(guī)定的強制性流程，有助于提升科層體系對這類常規(guī)事務的專業(yè)化把控能力和標準化操作水平。

(三)技術(shù)整合提升基層治理系統(tǒng)化

常規(guī)化治理是一種基于結(jié)構(gòu)整合、功能協(xié)調(diào)的理性科層制所支撐的連續(xù)性治理形態(tài)。它表現(xiàn)為系統(tǒng)化的全面治理，而非偶然性和孤立性的局部應對。數(shù)字技術(shù)引入基層治理，為日常性和全面性地及時發(fā)現(xiàn)問題和有效解決問題提供了便利條件，有助于促進科層組織在結(jié)構(gòu)上的整合性和功能上的全面覆蓋性。

首先，數(shù)字技術(shù)促進科層結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性整合。該智能碼系統(tǒng)通過信息傳遞和數(shù)據(jù)分析整合科層體系，系統(tǒng)運行沒有額外增加一人，它向科層體系注入信息流，卻不改變現(xiàn)有人員和組織結(jié)構(gòu)。其一，從機制融合來看，系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)之網(wǎng)融合“城市管理亂點趨零化”“居村聯(lián)勤聯(lián)動”“門責自治”“路長制”等現(xiàn)有工作機制。其二，從人員整合來看，將各職能部門專職人員、鎮(zhèn)網(wǎng)格監(jiān)督員、城管街面巡查人員、物業(yè)公司、路長制相關人員、村居聯(lián)動站人員、街面商戶、志愿者等21類人員角色整合成以專職人員為主的綜合管理隊伍。其三，從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，該智能系統(tǒng)遵循“不替代、不越位”原則處理其與職能部門的關系，它的權(quán)力主要在于制定一個由技術(shù)牽制的工作流程，發(fā)布一份由數(shù)據(jù)分析產(chǎn)生的績效報表，具體工作和具體考核則由職能部門完成。該系統(tǒng)及其運行機構(gòu)不參與具體治理工作，不擴張權(quán)限，其數(shù)字監(jiān)控權(quán)將科層力量整合為一個系統(tǒng)性主體，同時盡量不額外增加組織和成員負擔。因而，由基層自主創(chuàng)新的數(shù)字系統(tǒng)或許提供了緩解指尖形式主義的一種可能性。

其次，智能碼系統(tǒng)為常規(guī)治理全覆蓋提供技術(shù)動力。非常規(guī)治理的日常工作往往由一個個治理難點所牽引，無暇顧及日常事務的全面統(tǒng)合治理。智能碼系統(tǒng)有助于減弱頭痛醫(yī)頭的局部性治理缺陷，因為數(shù)字技術(shù)所蘊含的信息能力，以及系統(tǒng)運行的強制能力有助于修補日常治理的斷裂鏈條。一方面，信息能力提供了治理領域全面覆蓋的可能性。智能化管理系統(tǒng)涵蓋市容管理等多個領域事務，各個細小事項幾無遺漏地統(tǒng)攬于治理結(jié)構(gòu)之中。如果技術(shù)使用者認為有必要，其覆蓋面仍可繼續(xù)擴展。事實上，該系統(tǒng)建設兩年多以來，一直處于擴張之中，一些尚未進入系統(tǒng)的職能部門甚至主動要求將相關事項納入系統(tǒng)管理。M鎮(zhèn)下階段計劃將該系統(tǒng)進一步拓展至共享單車管理、居民小區(qū)地下空間管理、群租群居長效管理和土地管理等多個領域。另一方面，系統(tǒng)固有的強制性能力給組織及其成員帶來的緊迫壓力，促進了治理流程的暢通和閉環(huán)化，從而保障治理在過程維度上的全流程覆蓋。該系統(tǒng)在運行過程中遵循掃碼、派單、正常處置、督辦處置、結(jié)案閉環(huán)的全流程管理，并提供考核硬指標數(shù)據(jù)，這種追求工作流程全要素智能化的技術(shù)設計，有助于保障治理任務貫穿始終。

總結(jié)與討論

科層體系的常規(guī)化治理能力對于我國基層治理現(xiàn)代化建設具有重要的戰(zhàn)略意義。本文從規(guī)則化、標準化和系統(tǒng)化三個層面分析科層治理常規(guī)化的數(shù)字賦能路徑,從M鎮(zhèn)數(shù)字化治理創(chuàng)新實踐來看，作為新型治理手段的數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層體系，通過其技術(shù)規(guī)范、技術(shù)設定和技術(shù)整合路徑，在一定范圍內(nèi)彌補科層體系不足并提升其常規(guī)化治理能力，對解決基層治理的復雜難題和保持治理效能的穩(wěn)定性具有積極功能。

在技術(shù)與制度的復雜互動中，如何理解數(shù)字技術(shù)的變革作用？從M鎮(zhèn)個案來看，數(shù)字技術(shù)在不改變既有科層結(jié)構(gòu)的情況下，通過技術(shù)規(guī)范路徑、技術(shù)設定路徑和技術(shù)整合路徑重塑治理結(jié)構(gòu)與治理流程，增強治理過程的連續(xù)性和治理績效的穩(wěn)定性，有助于提升基層常規(guī)化治理能力。數(shù)字技術(shù)改變的是科層體系的常規(guī)化運轉(zhuǎn)功能，使其發(fā)現(xiàn)能力、信息能力、流程控制能力、監(jiān)督能力和執(zhí)行能力得以增強。如芳汀所指出的：“因特網(wǎng)在官僚體系中的使用可能導致更大的合理化、標準化以及規(guī)則系統(tǒng)的使用。規(guī)則可能看不見，大多數(shù)規(guī)則卻可隱藏在軟件和硬件里。規(guī)則不僅可以保留，而且其權(quán)力還可以增長。技術(shù)可能被用來促進合作、加強傳播并擴大信息共享；同樣，它也有可能通過設計被強行用來促進控制及人們對規(guī)則的遵守。但無論出現(xiàn)上述哪種情況，官僚機構(gòu)都不會降低其重要性。”由于技術(shù)執(zhí)行的作用，數(shù)字技術(shù)對科層制的影響并非一種簡單的因果機制，而是受制于技術(shù)使用者的主觀意愿。一方面，數(shù)字技術(shù)進入制度體系，是科層組織及其人員應對管理難題的主動選擇；另一方面，執(zhí)行者對技術(shù)的感知、理解、設計和使用決定技術(shù)發(fā)揮作用的范圍，也影響技術(shù)變革制度的深度和發(fā)展取向。在M鎮(zhèn)個案中，執(zhí)行者表現(xiàn)出通過技術(shù)手段清除常規(guī)化管理障礙的強烈愿望，對于技術(shù)的這種理解方式使其偏重于增強組織成員的專業(yè)執(zhí)行能力，并追求組織自身標準化和理性化發(fā)展，數(shù)字技術(shù)正是通過科層體系自身的推動促進治理常規(guī)化。

關于數(shù)字技術(shù)是否促進參與的問題，本研究個案也呈現(xiàn)出技術(shù)執(zhí)行理論所強調(diào)的，組織及其人員對于技術(shù)的理解和使用最終決定技術(shù)所能發(fā)揮的變革作用。就基層治理而言，以科層專業(yè)性和公眾參與性的相互關系為標準，各種治理事務可區(qū)分為三種類型：第一類是參與需求較強的治理事務，如居民小區(qū)事務、舊城改造更新等；第二類是專業(yè)性要求極高的特殊類事務，如公安、交通等，不是說這類事務不需要公眾參與，而是說它們更依賴國家強制力；第三類是專業(yè)性較強的一般性事務，包括類型多樣的公共服務、政府監(jiān)管等，這類事務對于公眾參與具有排斥性，是否容許一定程度的參與，取決于制度和執(zhí)行的環(huán)境。M鎮(zhèn)智能碼管理系統(tǒng)所含事務主要屬于第三類即一般性專業(yè)事務，執(zhí)行者對公眾參與抱有明確的懷疑和排斥態(tài)度。專業(yè)性為科層行動確立了合理標準，是理性科層制常規(guī)化治理能力的重要來源，數(shù)字技術(shù)恰恰契合了這一需求。在這個意義上，參與性問題或許屬于另外一套技術(shù)系統(tǒng)的治理目標。

數(shù)字化治理仍處于變革過程之中，技術(shù)與制度的相互塑造還有待進一步展開。就本研究而言，M鎮(zhèn)智能碼管理系統(tǒng)是一種開放性設計，基層政府根據(jù)實際需求不斷將更多治理事務納入其中，該系統(tǒng)未來將發(fā)展到怎樣的規(guī)模，不同類型事務的治理效果會否有所差異，產(chǎn)生于基層治理實踐的這一技術(shù)創(chuàng)新能否與自上而下的城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”相整合，整合之后會發(fā)生什么改變，目前該系統(tǒng)所推動的常規(guī)化變革能否保持長久，該系統(tǒng)的進一步深入推行又將遭遇什么樣的挑戰(zhàn)，這些問題都需要進一步跟蹤研究和更深入的理論探討。

①馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》上卷，林榮遠譯，商務印書館，1997年，第242—246頁。

②羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心譯，譯林出版社，2006年，第301、305頁。

③C.賴特·米爾斯：《白領：美國的中產(chǎn)階級》，浙江人民出版社，1987年，第11頁。

④彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，馬戎、時憲明、邱澤奇譯，學林出版社，2001年，第148頁。

⑤米歇爾·克羅齊埃：《科層現(xiàn)象》，劉漢全譯，上海人民出版社，2002年，第228頁。

⑥馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》下卷，林榮遠譯，商務印書館，1997年，第138—139頁；蘇國勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海人民出版社，1988年，第227頁。

⑦參見黃小勇《現(xiàn)代化進程中的官僚制：韋伯官僚制理論研究》，黑龍江人民出版社，2003年，第244—251頁。

⑧馮仕政：《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期；周雪光：《運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期；倪星、原超：《地方政府的運動式治理是如何走向“常規(guī)化”的?——基于S市市監(jiān)局“清無”專項行動的分析》，《公共行政評論》2014年第2期；楊志軍：《運動式治理悖論：常態(tài)治理的非常規(guī)化——基于網(wǎng)絡“掃黃打非”運動分析》，《公共行政評論》2015年第2期；李有學：《反科層治理：機制、效用及其演變》，《河南大學學報(社會科學版)》2014年第1期。

⑨王思琦：《沒有官僚制的官僚主義國家：一種基于權(quán)威沖突的解釋模型》，《國家治理現(xiàn)代化研究》第五輯，中國社會科學出版社，2020年，第42頁。

⑩G.Caiden, “Excessive Bureaucratization: The J-Curve Theory of Bureaucracy and Max Weber through the Looking Glass”,Dialogue, Vol.7, No.4(1985).轉(zhuǎn)引自王思琦《沒有官僚制的官僚主義國家：一種基于權(quán)威沖突的解釋模型》，《國家治理現(xiàn)代化研究》第五輯，中國社會科學出版社，2020年，第43頁。