肖 濱 卜 熙

內(nèi)容提要 黨的十八大以來，國家對中小企業(yè)的重視程度與扶持力度空前加強(qiáng)，中小企業(yè)政策成效日趨彰顯。然而，一些地方中小企業(yè)政策結(jié)果的偏差影響了中小企業(yè)扶持效果的整體提升。已有研究忽略了政策監(jiān)督對政策績效的重大影響。本文以南方某市A區(qū)中小企業(yè)政策績效監(jiān)督實踐為例，呈現(xiàn)政策執(zhí)行者如何找到避責(zé)空間實施避責(zé)策略，以致政策監(jiān)督走向形式化的過程。政策執(zhí)行者面對的問責(zé)壓力具有結(jié)構(gòu)化特征：外部監(jiān)督、同級監(jiān)督、上級監(jiān)督分別指向發(fā)現(xiàn)問題、定性成因、責(zé)任處分。借助壟斷情境信息的優(yōu)勢，政策執(zhí)行者利用引導(dǎo)、模糊、合法化等策略，精準(zhǔn)緩解了相應(yīng)的問責(zé)壓力，但也導(dǎo)致糾偏機(jī)制出現(xiàn)失靈、政策偏差未能得到遏止的非預(yù)期后果。

問題的提出

長期以來，各級政府針對中小企業(yè)出臺了大量扶持政策。中央出臺覆蓋科技創(chuàng)新、財政、金融、稅收、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購等類型的一系列中小企業(yè)扶持政策。在中央的示范和要求下，地方政府制定的中小企業(yè)政策更是難計其數(shù)，“延、返、降、減、免、緩、補(bǔ)”等各種政策舉措令人矚目，統(tǒng)計顯示，2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后的一個月時間里，各地政府制定的中小企業(yè)政策數(shù)量達(dá)到650多項。①但在執(zhí)行中，一些地方的中小企業(yè)政策效果卻出現(xiàn)了偏差：原本旨在扶持中小企業(yè)的政策資源反向流入大企業(yè)。有研究指出，我國內(nèi)地小企業(yè)在中小企業(yè)總數(shù)中的占比超過90%，卻只能獲得約8%的中小企業(yè)貸款總額。②2018年，審計署的一項追蹤報告顯示，一些地方控股公司發(fā)行的小微企業(yè)金融信貸產(chǎn)品中，有51.9%發(fā)給了大中型企業(yè)，未能支持小微企業(yè)發(fā)展，對此新華社直言，扶持中小企業(yè)的優(yōu)惠政策在一些地方無法落地，中小企業(yè)摸不著、夠不到、看不見。③可見，一些中小企業(yè)政策的實施進(jìn)入持續(xù)偏差狀態(tài)。以本文調(diào)研的某市A區(qū)中小企業(yè)政策為例，2012—2018年間大企業(yè)平均每年都要比中小企業(yè)多獲得數(shù)十萬元政策補(bǔ)貼，這一差距還呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。2018年至今，國務(wù)院促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組7次召開重要會議專題研究中小企業(yè)政策有效落地的辦法。④李克強(qiáng)總理在政府工作報告中也多次強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化與落實助企紓困政策，推動解決中小微企業(yè)發(fā)展難題。⑤

對于中小企業(yè)政策結(jié)果偏差的解釋，現(xiàn)有研究大致形成三條分析進(jìn)路。一是政策失效論。這一觀點認(rèn)為，國家通過產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)行干預(yù)市場，破壞了正常的市場規(guī)律，政策在執(zhí)行時自然會偏離原有的目標(biāo)與方向。張維迎將政策失效歸因于政府認(rèn)識能力的局限、官員激勵機(jī)制的扭曲。⑥周燕、潘遙認(rèn)為，政府補(bǔ)貼政策本質(zhì)上是對市場分配結(jié)果的再分配，本身就否定了市場配置資源的機(jī)制，實施過程會帶來極大的租值消散。⑦二是執(zhí)行走樣論。相較于扶持大企業(yè)，扶持中小企業(yè)給地方政府帶來的激勵或壓力均相對有限，這驅(qū)使地方官員實施走樣的中小企業(yè)政策。地方政府傾向于挑選強(qiáng)者而非扶持弱者，無論是對成熟產(chǎn)業(yè)的投入或是對新興產(chǎn)業(yè)的扶持，制導(dǎo)贏家是政府干預(yù)資源配置的主要選擇。⑧三是對象替換論。這一觀點將企業(yè)參與政策的兩極分化行為作為解釋政策偏差的變量。一方面，大企業(yè)通過一系列策略積極擠入政策“分利”，如通過隱瞞數(shù)據(jù)、⑨企業(yè)拆分、⑩業(yè)務(wù)外包等方式縮小可視的企業(yè)規(guī)模以進(jìn)入政策扶持的范圍；另一方面，原本的政策對象——中小企業(yè)在政策參與中反應(yīng)遲緩，惰性嚴(yán)重。企業(yè)參與的分化導(dǎo)致政策受眾被客觀替換，政策目標(biāo)與效果出現(xiàn)較大偏差。

以上觀點分別從載體(政策本身)、主體(政府執(zhí)行)、客體(企業(yè)行為)三個角度分析了中小企業(yè)扶持政策產(chǎn)生偏差的基本特征、制度根源及發(fā)生機(jī)制，為理解這一現(xiàn)象提供了富有啟發(fā)的解讀。然而，現(xiàn)有分析多是聚焦地方中小企業(yè)政策偏差發(fā)生的前置動因，大多忽略了政策監(jiān)督對政策績效的重大影響與關(guān)鍵作用。事實上，公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差并不鮮見，如果政策執(zhí)行能夠得到有效監(jiān)督、政策走樣獲得有力糾偏，偏差就會受到遏止，政策就可能回到正常軌道，不至于出現(xiàn)長期持續(xù)的政策偏差現(xiàn)象。2017年修訂的《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》單獨增加了監(jiān)督檢查的專題章節(jié)，明確規(guī)定各地政府要定期對中小企業(yè)扶持項目或資金等進(jìn)行評價與問責(zé)，糾偏的重要性可見一斑。政策監(jiān)督中糾偏機(jī)制的有效性直接影響著中小企業(yè)政策的實際成效，而現(xiàn)有研究對此關(guān)注較少，尚未回答政策執(zhí)行者如何規(guī)避政策監(jiān)督而讓政策偏差持續(xù)存在這一問題。基于此，本文的研究問題是：地方中小企業(yè)扶持政策偏差為何出現(xiàn)糾偏失靈？研究從政策監(jiān)督的視角切入，提供一個關(guān)于地方中小企業(yè)政策持續(xù)偏差的補(bǔ)充性解釋，從而豐富公共政策執(zhí)行偏差的解釋進(jìn)路，為進(jìn)一步提升中小企業(yè)扶持成效提供微觀卻重要的優(yōu)化路徑。

本文選擇南方某市A區(qū)在2012—2018年間中小企業(yè)科技創(chuàng)新扶持政策(下文簡稱“科創(chuàng)扶持政策”)績效監(jiān)督實踐為研究個案，收集和參考了相關(guān)的各類統(tǒng)計資料、文件資料、檔案資料，并對45家組織(政府部門、各類企業(yè))的110名相關(guān)人員進(jìn)行深度訪談，其中既包括政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，也包括企業(yè)創(chuàng)始人、高管、部門經(jīng)理和一線員工。A區(qū)政府主要通過產(chǎn)業(yè)政策實施扶持轄區(qū)企業(yè)，科技局主管的科創(chuàng)扶持政策是其中之一，事實上也是當(dāng)?shù)胤龀种行∑髽I(yè)的主體政策?？苿?chuàng)扶持政策的政策對象被設(shè)定為轄區(qū)內(nèi)的科創(chuàng)型中小企業(yè)。然而，這一中小企業(yè)扶持政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差且長期持續(xù)：2012—2018年，占比約10%的大企業(yè)獲得了36%的扶持資源，而90%的中小企業(yè)實際只獲得了64%的扶持資源，這意味著很大一部分政策資源流入了大型企業(yè)。從每年的情況來看，大企業(yè)與中小企業(yè)獲得扶持的差距還在不斷擴(kuò)大，如表1所示。政策偏差的長期存在反映出的深層問題是政策監(jiān)督未能有效發(fā)揮作用，糾偏機(jī)制出現(xiàn)一定程度失靈，政策偏差隱秘而持續(xù)地運轉(zhuǎn)。

表1 A區(qū)大企業(yè)與中小企業(yè)獲得的平均扶持金額差值(2012—2018) 單位：萬元

資料來源：筆者根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計所得。對大企業(yè)和中小企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)參考了國家統(tǒng)計局印發(fā)的《統(tǒng)計上大中小微型企業(yè)劃分辦法(2017)》。

分析框架：基于理論與田野的總結(jié)

本研究借鑒信息不對稱(information asymmetry)理論與行動者分析(actor analyzes)范式，結(jié)合對田野經(jīng)驗的分析與提煉，搭建一個“形式化監(jiān)督”的分析框架(見圖1)，從監(jiān)督結(jié)構(gòu)的內(nèi)部視角分析政策執(zhí)行者是如何有針對性地采取不同的信息策略應(yīng)對各類主體的監(jiān)督以致糾偏失靈，從而導(dǎo)致政策效果出現(xiàn)持續(xù)偏差。

政策監(jiān)督過程中的任何環(huán)節(jié)都需要信息作為參考。政策監(jiān)督所需要的信息類型更多指向政策執(zhí)行中各主體的行為細(xì)節(jié)及結(jié)果等，如政策執(zhí)行中的決策、申報、立項、執(zhí)行、驗收等細(xì)節(jié)以及政策對象的實際感知或真實反饋，本文稱之為情境信息。從現(xiàn)實來看，情境信息只能從政策執(zhí)行的一線場景中產(chǎn)生，沒有直接參與現(xiàn)場的相關(guān)主體很難掌握此類信息。借鑒相關(guān)研究對基層執(zhí)法者行動主體的劃分方式，本文將中小企業(yè)政策過程的主要參與者分成“管理官僚-執(zhí)行官僚-政策對象”三個主體。在政策監(jiān)督環(huán)節(jié)中，執(zhí)行官僚是被監(jiān)督者，管理官僚(包括上級監(jiān)督部門以及同級監(jiān)督部門)是內(nèi)部監(jiān)督者，而政策對象是外部監(jiān)督者。情境信息在監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間是非對稱分布的：首先，由于管理官僚在政策執(zhí)行時一般并不在現(xiàn)場，能夠掌握的情境信息最少。其次，政策對象在與政策主管部門互動時能夠獲得一定的情境信息，但始終不易獲得制定與執(zhí)行政策的內(nèi)部信息，在情境信息分布中處于中間位置。最后，大量情境信息掌握在執(zhí)行官僚(即被監(jiān)督者)手中。

信息不對稱理論提出，發(fā)送信號機(jī)制有助于緩解信息不對稱的狀態(tài)，即信息優(yōu)勢方主動向信息劣勢方提供相關(guān)信息，推動信息的均衡分布。但現(xiàn)實中更可能的情況是，執(zhí)行官僚會利用信息優(yōu)勢發(fā)出虛假或驗證成本很高的政策績效信號。政策執(zhí)行者會借助情境信息優(yōu)勢采取引導(dǎo)策略應(yīng)對外部監(jiān)督，采取模糊策略應(yīng)對同級監(jiān)督，采取合法性策略應(yīng)對上級監(jiān)督，使監(jiān)督者獲得的實際信息與真實信息在數(shù)量、質(zhì)量、時效等方面都存在巨大差距。埃菲與梯若爾指出，占有信息能夠形成實質(zhì)權(quán)威，這種權(quán)威形式甚至可以超越正式權(quán)威。在壟斷情境信息實施有效避責(zé)策略的情況下，政策監(jiān)督進(jìn)入了執(zhí)行官僚主導(dǎo)下于己有利且人為可控的內(nèi)生性信息不對稱狀態(tài)，這比客觀存在的外生性信息不對稱更隱蔽且影響更大，更增加了績效監(jiān)督的不確定性，最終使政策偏差的問題難以發(fā)現(xiàn)、成因難以定性、責(zé)任難以處分，從而消解由內(nèi)外監(jiān)督者帶來的問責(zé)壓力，為政策執(zhí)行偏差創(chuàng)造一個相對安全的空間。在缺乏足夠用于監(jiān)督?jīng)Q策的情境信息與面對執(zhí)行官僚制造出的信息“安全閥”時，政策監(jiān)督體系會出現(xiàn)主體缺位、激勵缺乏、能力缺陷等問題，進(jìn)入“形式化監(jiān)督”的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，政策監(jiān)督空有形式而缺乏實際效果，糾偏機(jī)制出現(xiàn)一定程度的失靈，這會將政策偏差推向持續(xù)循環(huán)的鎖定狀態(tài)。

監(jiān)督的結(jié)構(gòu)：問責(zé)主體與避責(zé)空間

監(jiān)督是政策過程中的重要一環(huán)，如果一項政策的結(jié)果未能達(dá)到目標(biāo)，執(zhí)行方必然面臨各方的問責(zé)壓力。政策監(jiān)督的有效性決定了政策運行能否回到最初的軌道，偏差能否被遏止。然而，中小企業(yè)扶持政策績效的多維化與企業(yè)發(fā)展的不確定性使得監(jiān)督評估中小企業(yè)扶持政策效果并不容易。因此，需要先對A區(qū)科技部門實施中小企業(yè)政策面對的問責(zé)主體及其可能的避責(zé)空間進(jìn)行分析。

(一)問責(zé)主體：三個層次的監(jiān)督力量

為了防止政策的偏離或走樣，各級政府都有一套常規(guī)的監(jiān)督考核機(jī)制。這套機(jī)制鑲嵌在“條塊結(jié)合”的多層級結(jié)構(gòu)中，政策主管部門面對的監(jiān)督是高度結(jié)構(gòu)化的。根據(jù)田野觀察，A區(qū)科技局在執(zhí)行科創(chuàng)扶持政策時所受到的問責(zé)壓力主要來自三個方面：政府外部、本級政府內(nèi)部以及上級政府。

第一層是政府外部的監(jiān)督。作為一項公共政策，A區(qū)科創(chuàng)扶持政策的績效先要面對政府外部主體的監(jiān)督，具體包括三種類型：公共輿論的評議、第三方機(jī)構(gòu)的評估、政策對象的評價。首先是公共輿論的評議。單一個體、碎片零散的公眾聲音很難突破行政隔層對政策造成實質(zhì)影響，但新聞媒介卻可以將輿論的影響力放大。A區(qū)科創(chuàng)扶持政策面臨的公共輿論監(jiān)督主要來自各類媒體對政策效果的評價與議論，如果負(fù)面輿論過盛，政府內(nèi)部的監(jiān)督力量就有可能介入。其次是第三方機(jī)構(gòu)的評估。第三方評估主體包括科技局聘請的第三方評估機(jī)構(gòu)與審計局聘請的第三方評估機(jī)構(gòu)?？萍季洲k公室聘請第三方機(jī)構(gòu)主要不是為了監(jiān)督，而是為了提前發(fā)現(xiàn)問題以應(yīng)對上級政府或同級審計部門的監(jiān)督。由審計局聘請的第三方機(jī)構(gòu)不是直接監(jiān)督科技局，而是致力于發(fā)現(xiàn)政策過程與結(jié)果中的問題，為審計部門的監(jiān)督提供證據(jù)支撐。2019年，審計部門在對A區(qū)科創(chuàng)扶持政策實施專項績效審計的同時還委托了當(dāng)?shù)啬掣咝５目蒲袌F(tuán)隊同步進(jìn)行調(diào)研、評估。除此之外，A區(qū)科技局日常還會以資助軟科學(xué)研究的形式委托各類智庫機(jī)構(gòu)對科創(chuàng)扶持政策的形勢、內(nèi)容、效果等進(jìn)行研究論證。這類智庫機(jī)構(gòu)并非專門的績效評估機(jī)構(gòu)，但其課題成果與研究結(jié)論同樣可以用作對政策效果進(jìn)行評價的證據(jù)支撐。最后是政策對象的評價。中小企業(yè)是科創(chuàng)扶持政策文本規(guī)定的政策受眾，也是最直接的績效評價主體。如果不能把政策受眾的滿意度控制在風(fēng)險線以上，造成政策業(yè)績的明顯下滑或出現(xiàn)聯(lián)合抵制事件，科技局就不得不面對其他監(jiān)督主體的介入，這會將自身置于被動位置。

第二層是本級政府的監(jiān)督。同級政府及專業(yè)審計監(jiān)察部門的監(jiān)督是最直接的糾偏力量，因為同級部門之間信息不對稱的程度相對較小。在同一層級中，A區(qū)科技局在執(zhí)行科創(chuàng)扶持政策時主要存在兩種監(jiān)督主體。一是局內(nèi)監(jiān)督主體。A區(qū)辦公室是內(nèi)部審計監(jiān)督的主要科室。內(nèi)審主要涉及科技局內(nèi)的其余兩個科室：規(guī)劃科與產(chǎn)業(yè)科，前者承擔(dān)政策制定與調(diào)整的責(zé)任，后者承擔(dān)政策執(zhí)行與項目受理的責(zé)任。每年10—12月，扮演內(nèi)部控制角色的辦公室會導(dǎo)出本年度的科創(chuàng)扶持政策資助數(shù)據(jù)，評估該年的政策執(zhí)行情況，形成自評報告，反饋給規(guī)劃科與產(chǎn)業(yè)科。二是局外監(jiān)督主體。在實踐中，紀(jì)委(監(jiān)委)、司法機(jī)關(guān)、審計部門都是主要的問責(zé)機(jī)構(gòu)，但前兩者更多是針對個體尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違法行為，而后者作為專業(yè)監(jiān)督部門，是轄區(qū)內(nèi)重大政策、工程項目的政府內(nèi)部控制力量。因此，A區(qū)科創(chuàng)扶持政策執(zhí)行績效最重要的監(jiān)督是同級審計局。A區(qū)審計局對科創(chuàng)扶持政策的監(jiān)督分為年度審計和專項審計兩類：年度審計是常規(guī)監(jiān)督，由科技局辦公室于每年末將內(nèi)部審計結(jié)果報送到審計局的經(jīng)濟(jì)責(zé)任科；專項審計則是根據(jù)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)(一般是區(qū)長直接分管審計局)對區(qū)內(nèi)重大政策項目的關(guān)注程度，不定期派駐專項審計組開展審計工作。近10年來，A區(qū)審計局分別于2012、2015、2019年三次成立并派駐專項審計組評估科創(chuàng)扶持政策執(zhí)行績效狀況。

第三層是上級政府的監(jiān)督。A區(qū)科技局面對的上級政府監(jiān)督源于“條”與“塊”兩個維度。從“條”的維度來看，市科技局是A區(qū)科技局的職能監(jiān)督機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，有指導(dǎo)科創(chuàng)扶持政策設(shè)計、過問政策執(zhí)行績效的職責(zé)。從“塊”的維度來看，A區(qū)科技局要受到區(qū)政府的監(jiān)督考核，區(qū)政府掌握著科技局的人員編制、部門預(yù)算、晉升處罰等權(quán)力，作為A區(qū)產(chǎn)業(yè)資金政策的分項之一，科創(chuàng)扶持政策還要得到區(qū)產(chǎn)業(yè)資金領(lǐng)導(dǎo)小組的評價認(rèn)可。作為“條”上的監(jiān)督，市科技局對A區(qū)科技局的業(yè)務(wù)監(jiān)督主要體現(xiàn)在政策設(shè)計而非政策執(zhí)行上。對于市科技局來說，A區(qū)科技局的業(yè)務(wù)工作是否到位，并不是看科創(chuàng)扶持政策的執(zhí)行狀況，而是看由上級政策精神衍生出的政策文本是否齊備。例如，2016—2018年，市里出臺了十大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，市科技局要查看A區(qū)科技局是否有針對十大新興產(chǎn)業(yè)的專項扶持政策，只要有往往就可以過關(guān)，政策文本、政策亮點而非實際績效是上級科技局監(jiān)督的主要內(nèi)容。在“塊”的監(jiān)督方面，A區(qū)科技局是區(qū)政府的組成部門，科創(chuàng)扶持政策是A區(qū)最為重大的公共政策之一，科創(chuàng)扶持政策的業(yè)績自然受到區(qū)長以及分管科技的副區(qū)長的關(guān)注和監(jiān)督。審計局作為區(qū)政府對各政府組成部門績效考核的責(zé)權(quán)部門，往往成為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)掌握科技扶持政策實際情況以及作出評價的主要抓手。在A區(qū)，為了確保審計的權(quán)威性，審計局由區(qū)長直接分管。此外，作為產(chǎn)業(yè)資金分項之一，由區(qū)長擔(dān)任組長的A區(qū)產(chǎn)業(yè)資金領(lǐng)導(dǎo)小組會對科創(chuàng)扶持政策實施直接的干預(yù)與評價。然而，由于產(chǎn)業(yè)資金領(lǐng)導(dǎo)小組在性質(zhì)上屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，既缺少正式制度的銜接也無正式的機(jī)構(gòu)與人員負(fù)責(zé)執(zhí)行，在監(jiān)督的合法性與執(zhí)行能力上都存在不足，且領(lǐng)導(dǎo)小組組長、主管科創(chuàng)政策的副組長分別是區(qū)長、分管科技局的副區(qū)長，因此，產(chǎn)業(yè)資金領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督評價往往與區(qū)政府合為一體，同樣是借助審計局的監(jiān)督力量來實施。

三個層次的監(jiān)督力量在問責(zé)鏈條中扮演著不同角色。政府監(jiān)督是一個環(huán)環(huán)相扣的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)政策病象、定性問題成因、處分責(zé)任主體是問責(zé)鏈條中最關(guān)鍵的三個環(huán)節(jié)，不同監(jiān)督者在其中的角色作用各有側(cè)重。第一，外部監(jiān)督指向發(fā)現(xiàn)政策病象。發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵在于傳遞出政策偏離或失效信號。A區(qū)中小企業(yè)是最直接的政策對象，具體參與政策過程，對各項細(xì)節(jié)有深度感知。一旦政策對象出現(xiàn)聯(lián)合抵制或集體抗議的情況，這些矛盾沖突會使政策問題呈現(xiàn)在公開視域中，引發(fā)其他監(jiān)督力量的警覺。除此之外，若政策問題被新聞媒介(尤其是主流媒體)捕捉報道或是被第三方機(jī)構(gòu)公開，則會形成放大效應(yīng)，進(jìn)一步引發(fā)政府內(nèi)部監(jiān)督力量的介入，這往往會成為問責(zé)的起點。因此，政策主管部門有效避責(zé)的第一環(huán)就是化解政府外部監(jiān)督的壓力。第二，同級監(jiān)督指向定性問題成因。雖然發(fā)現(xiàn)并暴露政策問題會給政策主管部門帶來壓力，但這種外部壓力一般不會對主管部門造成實質(zhì)性影響，因為問題成因尚沒有定性。對政策主管部門而言，它們更在意的是由外部輿論引發(fā)的內(nèi)源監(jiān)督：同級紀(jì)委或?qū)徲嫴块T介入或核查。一旦紀(jì)委作出舉報被坐實的審查決定或?qū)徲嫴块T將某種政策結(jié)果確定為政策問題并對成因進(jìn)行負(fù)面定性時，政策主管部門所要面對的問責(zé)壓力將會驟增。除此之外，政府本身就有一套內(nèi)部控制系統(tǒng)，審計部門會定期與不定期地對重大公共政策進(jìn)行績效評價，政策主管部門都會盡量避免政策問題在正式的審計報告中被披露。如果政策結(jié)果被負(fù)面定性，政策主管部門不得不面對必要的整改，甚至?xí)艿缴霞壵奶幏帧５谌?，上級監(jiān)督指向處分責(zé)任主體。相較于其他層級的監(jiān)督，上級監(jiān)督更側(cè)重對問題的糾正與對責(zé)任人的處罰。在科層結(jié)構(gòu)中，上級擁有法定的科層權(quán)威，對下級實施的公共政策享有績效評價權(quán)力，并且能夠根據(jù)評估結(jié)果對執(zhí)行者實施實際的處罰或激勵。無論是公共輿論或政策對象實施的外部監(jiān)督，還是審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門實施的同級監(jiān)督，都不是直接糾偏政策問題或處罰受監(jiān)督方，其監(jiān)督結(jié)果最終仍然需要由上級部門進(jìn)行最終確認(rèn)。概言之，上級監(jiān)督主體更多扮演自上而下采取干預(yù)措施、問責(zé)相關(guān)人員、糾偏政策問題的角色。

(二)避責(zé)空間：情境信息的失衡分布

政策監(jiān)督過程中的任何一環(huán)都需要情境信息作為參考。從現(xiàn)實來看，情境信息的分布是失衡的。首先，政策執(zhí)行的情境細(xì)節(jié)分布在A區(qū)科技局不同部門手中。規(guī)劃科掌握著政策項目制定的細(xì)節(jié)，產(chǎn)業(yè)科掌握著政策項目實施的細(xì)節(jié)，辦公室則掌握著政策項目評估的細(xì)節(jié)。如果更細(xì)致地劃分，更具體的情境信息分布在更長鏈條的執(zhí)行主體中。例如，產(chǎn)業(yè)科在執(zhí)行科創(chuàng)扶持政策時，依托了科創(chuàng)服務(wù)中心與企業(yè)服務(wù)中心兩個事業(yè)單位，前者統(tǒng)籌項目運行，后者負(fù)責(zé)受理申報材料。由于轄區(qū)企業(yè)眾多，科創(chuàng)服務(wù)中心與企業(yè)服務(wù)中心的職員人數(shù)相對有限，它們分別又將這些業(yè)務(wù)外包給市場化的公司具體運營。如此一來，關(guān)于申報材料的情境細(xì)節(jié)掌握在企業(yè)服務(wù)中心及其外包公司手中，而項目實施與驗收的情境細(xì)節(jié)掌握在科創(chuàng)服務(wù)中心及其外包公司手中。其次，轄區(qū)企業(yè)作為直接的政策對象，掌握了關(guān)于政策項目的申報、立項、實施、驗收等環(huán)節(jié)的難易程度、周期長短、實際效果、溝通成本等各種細(xì)節(jié)，但這類信息很難直接跳過執(zhí)行官僚而傳遞到管理官僚手中。最后，作為政策過程中的管理官僚，市科技局官員、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、審計監(jiān)察部門官員都沒有直接參與政策現(xiàn)場，無法獲取一手信息，只能通過政策文本、項目報告、調(diào)研走訪等方式碎片化地獲取關(guān)于政策執(zhí)行的二手情境信息。

資料來源：筆者自制。

在此情況下，A區(qū)科創(chuàng)扶持政策目標(biāo)雖然定位為扶持轄區(qū)內(nèi)科創(chuàng)型中小企業(yè)，但仍然無法避免執(zhí)行中被再定義的困境。例如，扶持的企業(yè)究竟是否為中小企業(yè)？扶持的類型究竟是否為科創(chuàng)型？A區(qū)政府或同級的審計部門往往難以掌握足夠的情境信息來判斷或核實扶持企業(yè)是否符合政策標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，監(jiān)督者只能根據(jù)A區(qū)科技局提供的信息進(jìn)行評估或監(jiān)督，這使政策主管部門找到了避責(zé)空間。

避責(zé)的策略：引導(dǎo)、模糊與合法化

如前所述，政策執(zhí)行者在受到監(jiān)督問責(zé)時不得不面對政策問題被發(fā)現(xiàn)、被否定、被處分的三重壓力。借助對情境信息的掌握，政策執(zhí)行者可以采取“引導(dǎo)”“模糊”“合法化”三種策略，使政策問題既難以被發(fā)現(xiàn)，也難以被否定，更難以被處分，有效地規(guī)避政策偏差的責(zé)任，精準(zhǔn)地化解多重監(jiān)督壓力。這也是政策執(zhí)行者利用信息優(yōu)勢加劇信息不對稱的過程，更使得政策偏差的問題不易糾偏、持續(xù)存在。

(一)引導(dǎo)策略：政策偏差為何難以發(fā)現(xiàn)

政策執(zhí)行者首先要面對的是由政府外部監(jiān)督帶來的政策問題被發(fā)現(xiàn)的壓力。作為外部監(jiān)督主體，新聞媒介、專家智庫與政策對象易于傳遞并放大政策偏差的信號，進(jìn)而引發(fā)政府內(nèi)部監(jiān)督力量的介入。為此，A區(qū)科技局采取了引導(dǎo)策略，目的是爭取信息主動權(quán)。

第一，引導(dǎo)媒體輿論，即與主流媒體達(dá)成合作關(guān)系，借助媒介權(quán)威造勢，形成有利的輿論氛圍。A區(qū)科技局每年都會委托主流媒體對科創(chuàng)扶持政策的成效進(jìn)行宣傳報道，不僅是為了擴(kuò)大政策知名度和社會影響力，更重要的是減少由質(zhì)疑帶來的阻力，讓扶持政策在有利的輿論環(huán)境下得到執(zhí)行。從效果來看，與媒體合作的信息引導(dǎo)策略至少發(fā)揮了以下三種效用：一是合作媒體在進(jìn)行相關(guān)報道時，其主要素材都由科技局提供，發(fā)出報道前還會與科技局反復(fù)溝通。因而，無論是內(nèi)容還是導(dǎo)向，科技局都能夠精準(zhǔn)掌控。二是發(fā)出政績信號。通過媒體對外發(fā)送出政策有效的信號，并利用權(quán)威主流媒體的公信力、影響力、傳播力強(qiáng)化可置信程度，主流媒體報道成為A區(qū)科技局在每年工作亮點中必然要提到的成績之一。三是回應(yīng)質(zhì)疑。當(dāng)其他監(jiān)督力量對政策效果進(jìn)行質(zhì)疑時，主流媒體的報道不僅可以幫助科技局“以正視聽”，還能以媒介權(quán)威作為強(qiáng)勢回應(yīng)的有力工具。因此，對科技局而言，借用媒介權(quán)威為科創(chuàng)扶持政策成效造勢能夠有效消解外部輿論的監(jiān)督壓力。

第二，引導(dǎo)專家論證，即通過課題委托、資助軟科學(xué)研究的方式與智庫機(jī)構(gòu)開展合作研究，借助專業(yè)權(quán)威提高否定政策效果的專業(yè)技術(shù)門檻。2016—2019年，A區(qū)科技局每年向各類科研智庫機(jī)構(gòu)至少委托3項研究課題，引導(dǎo)專家論證科創(chuàng)扶持政策細(xì)節(jié)及效果的合理性、有效性、科學(xué)性。從課題委托的類型來看，主要可分為形勢分析、政策研究、經(jīng)驗提煉、績效評價四類，這也分別構(gòu)成了科技局防御外界質(zhì)疑的多重鎧甲：首先，形勢分析的專家結(jié)論經(jīng)常被作為政策失利的合理依據(jù)。其次，政策研究多成為政策調(diào)整的依據(jù)。研究結(jié)論由專家作出，因此政策調(diào)整就有了合理的機(jī)會。再次，經(jīng)驗提煉常用作政績成果向上報送、對外宣傳。例如，2018年A區(qū)科技局委托專家總結(jié)提煉科創(chuàng)扶持政策中的科技金融扶持經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，最終上報至中央并獲得表彰，受到媒體的廣泛宣傳。最后，績效評價研究主要用于回應(yīng)外界質(zhì)疑。例如，2016年省內(nèi)某科研院所發(fā)布評價報告顯示，A區(qū)的區(qū)域孵化能力名列第一，每當(dāng)受到外部質(zhì)疑時，科技局工作人員總會以此作為論辯的依據(jù)之一。

第三，引導(dǎo)受眾感知，即通過塑造個別成功典型、放大政策對象的正面聲音，影響其他受眾的政策感知。作為政策主管部門，科技局并不擔(dān)心在企業(yè)中聽到刺耳的負(fù)面聲音，它們更擔(dān)心的是聽不到正面聲音傳出。A區(qū)科技局采取的具體策略是在轄區(qū)企業(yè)中塑造典型，放大科創(chuàng)扶持政策在企業(yè)發(fā)展中的效用。例如，2018年，A區(qū)科技局重點推介科技金融扶持經(jīng)驗時，在項目報告、經(jīng)驗介紹中都以GH有限公司等7家上市中小企業(yè)為受益典型。事實上，影響公司上市的因素很多，A區(qū)科創(chuàng)扶持政策為這7家企業(yè)提供的貼息金額平均不過一百多萬，作用不易評估。但無論是領(lǐng)導(dǎo)還是受眾，一般不會刨根問底，這種典型會成為部門向更上級匯報工作成效的亮點?？萍季执蛟斓闹行∑髽I(yè)扶持典型有十余家，分別可以作為不同項目的扶持作品。

(二)模糊策略：政策偏差為何難以定性

審計監(jiān)督的內(nèi)容是對政策績效實施評價、對政策問題進(jìn)行定性。雖然中央政府、省政府、市政府都給A區(qū)政府傳遞了扶持中小企業(yè)的政策精神，但并沒有直接配套非常具體的項目或指標(biāo)，這就給A區(qū)尤其是政策主管部門科技局留下了靈活變通的彈性空間。

首先，模糊“做了”與“做成”。最基本策略是混淆行為(即做了)與效果(即做成)的界限。只要相關(guān)部門大力爭取批示、廣泛召集會議、頻繁出臺文件，就已經(jīng)足以證明業(yè)績?！督谢辍分袑⒐賳T的這一行為稱之為“忙而不動”。田野觀察發(fā)現(xiàn)，科技局在回復(fù)相關(guān)質(zhì)疑時基本都會采取這一策略，強(qiáng)調(diào)對扶持中小企業(yè)作出的一系列努力，如領(lǐng)導(dǎo)重視、召開會議、增加投入金額、提高立項數(shù)等，試圖引導(dǎo)質(zhì)疑者將政府實施政策的努力等同于政策執(zhí)行的理想效果。

其次，模糊“軟指標(biāo)”與“硬指標(biāo)”。在無法以“做了”替代“做成”的情況下，科技局就可能從成效指標(biāo)的性質(zhì)上做文章，如以普惠性質(zhì)的服務(wù)項目取代直接的資金補(bǔ)貼項目。但服務(wù)支持的結(jié)果卻很難量化，評價指標(biāo)更軟，如只能通過統(tǒng)計服務(wù)次數(shù)、參與人數(shù)、活動新穎程度等柔性指標(biāo)來綜合評價政策結(jié)果，即使企業(yè)失敗也不能歸咎于政府扶持不到位。

再次，模糊“間接成效”與“直接成效”。在無法避免用硬指標(biāo)作為成效評價標(biāo)準(zhǔn)的情況下，政策主管部門也可以混淆政策的直接效果與間接效果。如果扶持項目最直接的經(jīng)濟(jì)效益不顯著，就可以用其他相對間接但顯著的經(jīng)濟(jì)效益來佐證，或強(qiáng)調(diào)項目所產(chǎn)生的社會效益、政治效益、文化效益。例如，在強(qiáng)調(diào)科創(chuàng)扶持政策在大小企業(yè)上的導(dǎo)向時，不提及大小企業(yè)之間獲得資助的差距，而著重強(qiáng)調(diào)中小企業(yè)的立項數(shù)量要遠(yuǎn)多于大企業(yè)。

最后，模糊“長期成效”與“短期成效”。有時主管部門會從直接成效的作用周期入手進(jìn)行解釋。企業(yè)的成長需要一定的發(fā)展周期，而2012—2018年科技局提供的項目多為3年以下(絕大部分為1年期)的短周期項目。因此，如果是項目成效不顯著，科技局可以將原因歸結(jié)為滯后性：短期效果雖然不明顯，但長期一定有效，并采用理性算法來佐證。以科技金融中的貸款貼息為例，2018年科技局分配的預(yù)算金額為7200萬，工作人員根據(jù)利息補(bǔ)貼最高比例與市場當(dāng)期貸款利率進(jìn)行計算之后，聲稱能夠撬動至少15億元貸款，幫助至少600家中小企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展。

(三)合法化策略：政策偏差為何難以處分

筆者在田野調(diào)查中觀察到一個現(xiàn)象：上級會在政策動員會上極力強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的重要性，批評政策偏差現(xiàn)象，并聲稱一旦發(fā)現(xiàn)將嚴(yán)懲不貸。但到政策評估時，上級監(jiān)督往往是“高舉輕放”。其根源在于政策主管部門采取了合法化策略，使上級難以下定決心對政策偏差進(jìn)行處分，合法化策略主要包括以下三種類型：

一是行為合法化，即以程序合規(guī)來規(guī)避行政處罰。面對扶持中小企業(yè)政績產(chǎn)出小、責(zé)任風(fēng)險大的狀況，政策執(zhí)行者的有效應(yīng)對方式是追求程序合法而非結(jié)果有效。2016年A區(qū)科技部門在發(fā)生廉政案件之后，將科創(chuàng)資助政策的資助方式全部改為“事后資助”，這令科創(chuàng)扶持政策幾乎變成“錦上添花”，發(fā)展風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移到了企業(yè)身上。相較于大企業(yè)，中小企業(yè)的資源獲得也愈發(fā)稀少。然而，由于這一資助方式的改變壓縮了執(zhí)行人員的自由裁量空間，上級難以從行政程序上找到瑕疵，自然也就很難找到合理依據(jù)對其實施處罰了。

二是過程合法化，通常以集體參與來分散績效壓力。作為政策主管部門，科技局理應(yīng)是最主要的政策制定主體，也是最直接的績效壓力承擔(dān)者。為了分散壓力，科技局采取多主體共同參與政策過程的方式來形成責(zé)任共擔(dān)局面以稀釋政策風(fēng)險，而基于集體參與的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制可能導(dǎo)致處罰共免的結(jié)果。其一，向上分散壓力，吸納更多上級領(lǐng)導(dǎo)參與決策環(huán)節(jié)，以領(lǐng)導(dǎo)意見作為避責(zé)的護(hù)盾。其二，橫向分散壓力?？苿?chuàng)扶持政策的執(zhí)行需要科技局、財政局、法制局、統(tǒng)計局、審計局多個部門的配合。當(dāng)出現(xiàn)政策績效不佳時，政策主管部門也會將其他部門納入責(zé)任主體，以分散績效壓力。其三，向下分散壓力，一方面是在行政系統(tǒng)內(nèi)向更低層級傳遞責(zé)任，如負(fù)責(zé)組織項目執(zhí)行的科創(chuàng)服務(wù)中心、負(fù)責(zé)受理項目材料的企業(yè)服務(wù)中心等，另一方面是將責(zé)任擴(kuò)散至行政系統(tǒng)之外，如歸咎于外包公司的工作問題。

三是結(jié)果合法化，即以政績共容來塑造默契性容忍。所謂默契性容忍，是指“上級與下級之間雖無正式的合謀協(xié)議，但彼此之間心照不宣，有意忽略政治或行政問題，形成一種默契性合作的策略行為”。從A區(qū)科技局的上級監(jiān)督主體來看，無論是“塊”上的區(qū)政府，還是“條”上的市科技局，上下級之間的政績共容意味著下級扭曲政策的行為具有了結(jié)果合法性的基礎(chǔ)，這會引導(dǎo)上級監(jiān)督者選擇默契性容忍。一方面，上級政府同樣需要這樣的成績。近些年來，A區(qū)政府對發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)出創(chuàng)新業(yè)績尤為重視。雖然糾正政策偏差之后更能滿足中央及省市政府關(guān)于扶持中小企業(yè)的政策精神，但政策偏差的結(jié)果——偏重扶持大企業(yè)，則對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)新產(chǎn)出更有裨益。這意味著，上下級之間受到的激勵具有同向性。另一方面，上一級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門——市科技局對A區(qū)科創(chuàng)扶持政策偏差采取的也是一種被動的默契性容忍。上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門不直接掌握處罰權(quán)。雖然市科技局有對區(qū)科技局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，但這一權(quán)力更多體現(xiàn)在每年對各區(qū)縣科技局科技成果指標(biāo)的業(yè)績考核上，評價的結(jié)果由市局反饋到區(qū)縣政府作為實施糾偏或處罰的依據(jù)。同時，業(yè)務(wù)存在層級邊界。市科技局對區(qū)縣科技局的監(jiān)督更多體現(xiàn)在下級部門有沒有根據(jù)指令出臺相應(yīng)的政策項目。另外，績效側(cè)重點也有差異。市科技局更關(guān)注的是各區(qū)縣的科創(chuàng)成果，而不是企業(yè)發(fā)展成果。由于歷史原因，A區(qū)扶持中小企業(yè)的載體是區(qū)科技局主管的科創(chuàng)扶持政策，因而企業(yè)發(fā)展的責(zé)任落到了區(qū)科技局身上，而市里關(guān)于企業(yè)扶持的業(yè)務(wù)責(zé)任被劃歸工信部門。由于大企業(yè)創(chuàng)新基礎(chǔ)好、創(chuàng)新人才多、創(chuàng)新經(jīng)費充裕，短期內(nèi)扶持大企業(yè)更有利于區(qū)域內(nèi)科創(chuàng)產(chǎn)出的維持與增長，因此，A區(qū)科創(chuàng)扶持政策的偏差反而創(chuàng)造了與市科技局政績共容的結(jié)合點。

綜上所述，對于A區(qū)科技局而言，政策偏差被外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)、被同級監(jiān)督定性、受到上級處罰都是小概率事件，一系列緩解問責(zé)壓力的精準(zhǔn)避責(zé)策略使得政策主管部門面對政策監(jiān)督并不那么在意，對政策偏差也有所忽視。

糾偏的失靈：形式化監(jiān)督的特征、后果與治理

如果能夠?qū)Φ胤街行∑髽I(yè)政策結(jié)果的偏差實施有效糾偏，那么政策執(zhí)行有可能回到正軌，由偏差引起的負(fù)面效應(yīng)也能夠及時消除，甚至可能成為推動政策變遷、提高政策績效的“機(jī)會之窗”。與之相反，一旦糾偏出現(xiàn)系統(tǒng)性失靈，政策監(jiān)督體系進(jìn)入空轉(zhuǎn)狀態(tài)，就會嚴(yán)重加劇政策偏差的程度，影響中小企業(yè)扶持的效果。上文以南方某市A區(qū)科創(chuàng)扶持政策績效監(jiān)督實踐為例呈現(xiàn)了政策執(zhí)行者如何找到避責(zé)空間，實施避責(zé)策略以致政策監(jiān)督走向形式化的過程。形式化監(jiān)督導(dǎo)致糾偏機(jī)制在一定程度上出現(xiàn)失靈、政策偏差未能得到遏止等非預(yù)期后果。

(一)形式化監(jiān)督的特征：主體缺位、激勵缺乏、能力缺陷

從表面上看，中小企業(yè)政策面對的監(jiān)督主體是多元兼富層次的：外部監(jiān)督、同級監(jiān)督、上級監(jiān)督組成了一個發(fā)現(xiàn)病象、定性成因、責(zé)任處分的序貫糾偏鏈條。然而，政府主管部門借助情境信息的優(yōu)勢，采取引導(dǎo)、模糊、合法化策略使各種監(jiān)督力量導(dǎo)向借力掩蓋、主觀定性、責(zé)任軟化的異化方向。這樣一來，政策偏差被發(fā)現(xiàn)、遭到否定、受到處分就成為小概率事件。在這種狀態(tài)下，政策監(jiān)督陷入一種形式化困境，空有形式而缺乏實質(zhì)，表現(xiàn)為糾偏機(jī)制的主體缺位、激勵缺乏、能力缺陷。

一是糾偏主體缺位。首先，外部監(jiān)督主體的真實聲音被掩蓋。以往一些研究強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督對政策執(zhí)行偏差的糾正作用，認(rèn)為公共輿論的低支持度會使失敗政策走向終結(jié)。與此相反，A區(qū)科創(chuàng)扶持政策的實踐提供了另一種可能：當(dāng)外部輿論受到策略性引導(dǎo)，尤其是主流輿論成為政策宣傳者時，媒體、專家、受眾等外部監(jiān)督主體的聲音反而對政策偏差產(chǎn)生保護(hù)作用。其次，同級專業(yè)監(jiān)督主體的糾偏流于表面，甚至?xí)檎咂钫依碛伞按蜓谧o(hù)”。A區(qū)數(shù)次對科創(chuàng)扶持政策的審計實踐顯示，原本旨在對政策進(jìn)行評判與糾錯的績效審計往往最終復(fù)歸為核查財務(wù)規(guī)范的合規(guī)審計。不僅如此，即便是找出一些政策問題，審計人員在定性成因時也會盡量避重就輕。最后，上級監(jiān)督主體對政策偏差表現(xiàn)出默許、容忍的態(tài)度。最具監(jiān)督權(quán)威的上級政府或職能部門，本應(yīng)扮演公正的“裁判員”角色，但在現(xiàn)實中，政策執(zhí)行者往往對政策偏差進(jìn)行了處理，將自己與上級監(jiān)督者捆綁起來，如此一來，上級不僅不會真正糾偏，還會想辦法共同維持政策執(zhí)行的偏差狀態(tài)。

二是糾偏激勵缺乏。在政策主管部門掌握絕大多數(shù)信息的情況下，各類監(jiān)督主體主動實施糾偏的激勵并不充分，處于被動狀態(tài)。其一，轄區(qū)內(nèi)普通中小企業(yè)作為最直接的利益相關(guān)者，本應(yīng)是最有動力參與糾偏的監(jiān)督主體，但面對信息藩籬，中小企業(yè)參與糾偏的成本很高，收益卻極為有限，原本較強(qiáng)的糾偏動力在一定程度上被弱化。其二，非正式關(guān)系的介入削弱了同級監(jiān)督部門的糾偏動力。從制度設(shè)計來看，審計、紀(jì)檢監(jiān)察、司法等部門作為專業(yè)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對其他部門的監(jiān)督結(jié)果便是本部門業(yè)績，理應(yīng)有充分的糾偏動機(jī)。但從現(xiàn)實來看，非正式關(guān)系削弱了正式制度的激勵效應(yīng)。在無上級領(lǐng)導(dǎo)授意或重大事故發(fā)生的情況下，強(qiáng)力的主動糾偏并不是同級監(jiān)督的常態(tài)。其三，多目標(biāo)的平衡消解了上級政府積極糾偏的動力。一個地方政府面對的績效目標(biāo)不是單一的，如經(jīng)濟(jì)增長、社會保障、企業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等，地方政府要在多目標(biāo)中尋找平衡。A區(qū)科創(chuàng)扶持政策作為一項地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，于區(qū)政府而言既有滿足上級要求扶持中小企業(yè)的作用，也肩負(fù)著優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境、推進(jìn)招商引資工作的任務(wù)。在需要多目標(biāo)平衡的境況下，地方政府難免會上下為難。此外，科創(chuàng)政策并非中央直接出臺、層層分配指標(biāo)的剛性政策，也并非由中央垂直管理部門直接管轄，更多體現(xiàn)的還是地方利益。因此，在面對科創(chuàng)扶持政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差時，區(qū)政府的監(jiān)督更多地表現(xiàn)出被動性與消極性。

三是糾偏能力缺陷。有效的監(jiān)督體系還需要足夠的糾偏能力作為支撐。于外部監(jiān)督力量而言，它們?nèi)狈φ咝畔⒌闹?。普通中小企業(yè)由于缺乏發(fā)聲渠道，經(jīng)常被排斥在糾偏體系之外，對核心政策主張極少有表達(dá)的機(jī)會，它們并不容易被邀請參加政策座談會或是獲得政府部門的調(diào)研，而一般的社會媒體雖然有發(fā)聲渠道，但發(fā)出的質(zhì)疑聲很容易被主流媒體所掩蓋，影響力極其有限。外部監(jiān)督主體難以具備糾偏政策導(dǎo)向的監(jiān)督能力。于內(nèi)部監(jiān)督力量而言，它們則缺乏情境信息的支撐。中小企業(yè)政策范圍廣、項目多、資金大、技術(shù)性強(qiáng)，如果采取人工審查的方式，既要達(dá)到見人、見文、見錢、見物、見標(biāo)、見檔案等的核查要求，又要解決審查制定、申報、執(zhí)行、評估、驗收各個環(huán)節(jié)的技術(shù)性問題，實際操作的難度很大，監(jiān)管成本很高。與此同時，由于部門利益的存在，政府內(nèi)部的信息孤島成為一個難以彌補(bǔ)的技術(shù)缺陷。時至今日，A區(qū)科創(chuàng)扶持的數(shù)據(jù)也未能與稅務(wù)、工商、社保、統(tǒng)計等部門實現(xiàn)互通，即使是要調(diào)取企業(yè)人員、規(guī)模、盈利、專利情況等最基礎(chǔ)的信息，也只能走煩瑣的行政程序。同樣的，監(jiān)督部門也無法通過信息化手段獲取科創(chuàng)扶持政策的具體信息，而是需要調(diào)取科技局的留存檔案以及查閱科技局提供的信息數(shù)據(jù)方能開展監(jiān)督。在無法充分運用信息技術(shù)時，情境信息的缺失造成了監(jiān)督方糾偏能力的重大缺陷，監(jiān)督效果也要大打折扣。

(二)形式化監(jiān)督的后果：中小企業(yè)政策偏差持續(xù)

形式化監(jiān)督的結(jié)果是糾偏機(jī)制失靈。正如A區(qū)科創(chuàng)扶持政策的偏差現(xiàn)象已持續(xù)近10年，不僅未獲得及時有效的糾偏，甚至偏離的程度愈發(fā)加深。策略性發(fā)揮情境信息的優(yōu)勢固然可以為政策執(zhí)行者創(chuàng)造一個“安全閥”，但這也將必要的監(jiān)督力量隔離在外，在糾偏主體缺位、糾偏動機(jī)缺乏、糾偏能力缺陷的情況下，糾偏機(jī)制會出現(xiàn)失靈，政策偏差難以得到遏止并持續(xù)存在。

理想中的糾偏體系完備有效，而實際的糾偏行為約束重重，經(jīng)常出現(xiàn)糾偏失靈現(xiàn)象。表3列舉了不同糾偏主體的激勵、能力與效果特征：外部監(jiān)督主體有較強(qiáng)的糾偏激勵，但最終的糾偏效果只能是對中小企業(yè)政策的表面性修補(bǔ)，無法深入其肌理。同級監(jiān)督主體受到的糾偏激勵與擁有的糾偏能力均一般，所實施的監(jiān)督活動往往是圍繞行政規(guī)范開展的常規(guī)性糾偏活動，因而能夠產(chǎn)生的效果是一種程式化的修補(bǔ)，而非績效性的糾正。上級監(jiān)督雖然掌握著極強(qiáng)的糾偏能力，但其糾偏動力極弱，只有在更高一級政府強(qiáng)勢介入或引發(fā)重大危機(jī)的情況下，才會對政策偏差實施有力的糾偏，而這種現(xiàn)象多是偶發(fā)性的，并不會是常態(tài)。

表3 不同糾偏主體的激勵、能力與效果對比

資料來源：筆者自制。

各糾偏主體之間糾偏激勵與糾偏能力的矛盾使得各糾偏主體多處于缺位狀態(tài)。表面性、程式化、偶發(fā)性的糾偏效果也無力回應(yīng)政策執(zhí)行者采取的避責(zé)行為。長此以往，中小企業(yè)扶持政策偏差就容易像一臺沒有暫停按鈕的風(fēng)扇一樣持續(xù)運轉(zhuǎn)，政策績效持續(xù)耗損。

(三)形式化監(jiān)督的治理：優(yōu)化政策過程中的信息結(jié)構(gòu)

政策監(jiān)督作為政策過程中重要的控制環(huán)節(jié)，發(fā)揮著把控政策方向、反饋政策實情、糾正政策偏差的重大作用，直接影響著政策的實際成效。欲改善一些地方中小企業(yè)政策持續(xù)偏差、落地不暢的狀況，不僅需要調(diào)整地方政府的激勵結(jié)構(gòu)、企業(yè)競爭的生態(tài)結(jié)構(gòu)等影響中小企業(yè)政策有效執(zhí)行的前置動因，更要優(yōu)化政策監(jiān)督的信息結(jié)構(gòu)，暢通政策反饋渠道。從國家治理現(xiàn)代化的視角來看，優(yōu)化中小企業(yè)扶持政策的監(jiān)督體系與糾偏機(jī)制，降低政策參與主體之間信息交換成本是關(guān)鍵一環(huán)，可從兩個方面著力：

一方面，彌合不同層級政府對同一治理內(nèi)容的認(rèn)知差異，削弱基層執(zhí)行者規(guī)避監(jiān)督與糾偏的動機(jī)。從現(xiàn)實來看，基層政府及其官員在執(zhí)行中小企業(yè)扶持政策時存在偏差并非絕對出于部門利益考量，實際上包括A區(qū)在內(nèi)的地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部為中小企業(yè)發(fā)展傾注了不少心血，政策結(jié)果的偏離只是組織與個體在特定激勵結(jié)構(gòu)下的理性行為導(dǎo)致的客觀結(jié)果。于高層政府而言，中小企業(yè)是一個抽象的群體概念，在群體層面上對全國的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、民生等發(fā)揮著舉足輕重的作用，涉及政治與社會穩(wěn)定。因此，中小企業(yè)政策的政治意涵豐富、政治效用高。而下降至區(qū)縣等基層政府時，中小企業(yè)已經(jīng)是一個具體的個體概念，區(qū)域內(nèi)的單個中小企業(yè)對地區(qū)發(fā)展幾乎難言重要，這意味著扶持中小企業(yè)的行政產(chǎn)出不足、治理效用不高。從這個角度來看，越是到基層政府，與高層級政府之間的信息認(rèn)知差異就越大，政策偏差的可能性也就越大。而基層政府規(guī)避監(jiān)督的行為只是在這種信息差異結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的一種自我保護(hù)機(jī)制。對此，既要自上而下加強(qiáng)監(jiān)督力度，又要從治理內(nèi)容上實現(xiàn)合理的層級分工，盡可能平衡不同層級之間的治理信息差異，還要創(chuàng)設(shè)適宜的容錯糾錯機(jī)制，降低基層政府扶持中小企業(yè)的機(jī)會成本。

另一方面，平衡政策過程中各類信息在不同參與主體間的分布，降低基層執(zhí)行者規(guī)避政策監(jiān)督的能力。如前所述，政策主管部門處于政策過程中信息交匯的中心位置，即便客觀存在多重監(jiān)督力量，在缺乏足夠信息支持的情況下，糾偏仍是“無米之炊”。因此，關(guān)鍵在于打破政策執(zhí)行者信息壟斷的局面。一是從制度出發(fā)，加強(qiáng)政策信息的及時公開、嚴(yán)格落實政策執(zhí)行記錄、不定期開展流程監(jiān)控，充分壓縮基層執(zhí)行者的避責(zé)空間，提高基層政府的避責(zé)成本。二是從技術(shù)出發(fā)，打破政府部門內(nèi)部的信息孤島，通過信息技術(shù)將相關(guān)的政策數(shù)據(jù)聯(lián)通起來、共享出去，讓信息的分布與傳播更為透明，使政策主管部門不再處于天然的信息壟斷地位。三是從外部出發(fā)，引導(dǎo)體制外監(jiān)督成為體制內(nèi)監(jiān)督的重要補(bǔ)充，如激勵主流媒體不僅推廣政策成果也要發(fā)現(xiàn)政策問題，培育具有獨立性、權(quán)威性的第三方評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政策受眾的隨機(jī)反饋以挖掘出更多真實的情境信息。

①梁曉飛、鄭鈞天、朱翃、王陽：《中央地方800項政策密集出臺，中小企業(yè)如何扛過艱難時刻？》，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-03/09/c_1125684449.htm，2020-03-09/2021-12-25。

②池仁勇、金陳飛：《海峽兩岸中小企業(yè)發(fā)展比較研究》，《臺灣研究》2011年第4期。

③李勁峰、韓振、馬劍、黃鵬飛：《摸不著、夠不到、看不見……一些地方中小企業(yè)扶持優(yōu)惠政策為何“空轉(zhuǎn)”？》，http://www.xinhuanet.com/2018-11/05/c_129986357.htm，2018-11-05/2021-10-11。

④王洋：《劉鶴主持召開國務(wù)院促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2021-01/21/content_5581683.htm，2021-01-21/2021-12-11。

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⑥張維迎：《我為什么反對產(chǎn)業(yè)政策：與林毅夫辯》，《比較》2016年第6期。

⑦周燕、潘遙：《財政補(bǔ)貼與稅收減免——交易費用視角下的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策分析》，《管理世界》2019年第10期。

⑧顧昕、張建君：《挑選贏家還是提供服務(wù)?——產(chǎn)業(yè)政策的制度基礎(chǔ)與施政選擇》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第1期。

⑨W. Boonzaaier, J. Harju, T. Matikka & J. Pirttil?, “How Do Small Firms Respond to Tax Schedule Discontinuities? Evidence from South African Tax Registers”,SSRNElectronicJournal, Vol.26, No.5(2017), pp.1104-1136.

⑩K. Onji, “The Response of Firms to Eligibility Thresholds: Evidence from the Japanese Value-Added Tax”,JournalofPublicEconomics, Vol.93, No.5-6 (2009), pp.766-775.