劉文清
據(jù)悉,國務(wù)院可能于今年內(nèi)推出關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)性文件,以確保數(shù)字政府建設(shè)規(guī)范實(shí)施、有序推動、加快推進(jìn)。這一文件將成為繼《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》之后,關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的重頭文件。在此背景下,政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智慧化演進(jìn)必定會成為促進(jìn)我國各級政府推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的選擇。那么,政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨哪些挑戰(zhàn)?數(shù)字治理的變革路徑有哪些?數(shù)字政府智慧化演進(jìn)有著怎樣的發(fā)展趨勢?針對以上問題,本刊特約記者專訪了清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心主任張小勁教授,請他全面解讀政府治理過程中數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智慧化演變的歷程、路徑與未來圖景。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有極其重要的意義,這不僅是十八屆三中全會以來所確定的國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵成分和基礎(chǔ)構(gòu)造,同時(shí)也是國家“十四五”規(guī)劃文件所提出的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型和建設(shè)的基本內(nèi)涵和典型體現(xiàn)。在您看來,促使政府治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要因素有哪些?
張小勁:數(shù)字中國已經(jīng)是眾所周知的重要概念,其中所包含的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會和數(shù)字政府三大領(lǐng)域也引發(fā)了熱烈的討論和眾多實(shí)踐創(chuàng)新。
在我看來,促使政府治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要因素可以大致歸結(jié)為兩個(gè)方面:其一,是數(shù)字時(shí)代的信息技術(shù)發(fā)展向政府治理手段提出了新的要求。第四次工業(yè)革命的到來,發(fā)展出人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實(shí)等數(shù)字技術(shù),隨之帶動了數(shù)字技術(shù)、物理技術(shù)、生物技術(shù)三者的有機(jī)融合。新興科技的飛速發(fā)展也極大拓展了人們的認(rèn)知范圍,開啟了“人機(jī)物”三元融合的萬物智能互聯(lián)時(shí)代。數(shù)字要素的簇生不僅成了我國經(jīng)濟(jì)增長的一大引擎,同時(shí)也促進(jìn)了官員的治理思維與行為方式的轉(zhuǎn)變,加速了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動下,我國政府的治理由前期的電子政務(wù)時(shí)代跨入了當(dāng)下的數(shù)字政府時(shí)代,不斷向更高階的智能治理時(shí)代邁進(jìn)。
其二,是現(xiàn)代科層制政府的治理基礎(chǔ)與內(nèi)在局限性促使我國的政府治理向數(shù)字化變革。新中國成立以來,我國的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為一個(gè)龐大且復(fù)雜的金字塔形,這是由科層制與我國高度集權(quán)的計(jì)劃體制共同作用下形成的。我國的政府機(jī)構(gòu)在改革開放以來的五次大規(guī)模改革中得到了大幅度精簡,這對官員膨脹的趨勢達(dá)到了遏制效果,對于政府職能的轉(zhuǎn)變也起到了推進(jìn)作用,但科層制在根本上的治理邏輯沒有被改變,依然存在治理困境。因此,我們可以觀察到,各層級政府在治理過程中經(jīng)常會采用設(shè)立臨時(shí)專項(xiàng)小組的方式來解決某些特定的治理問題,也即“運(yùn)動式”治理方式。這一方式的優(yōu)勢在于能夠較好地舒緩治理過程中對于決策統(tǒng)一性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規(guī)運(yùn)行與緊急動員間的矛盾和張力,然而同時(shí)也存在弊端,具體表現(xiàn)為破壞了科層制具備的權(quán)威化和專職化治理,增加了法治進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)與不確定性。
在這一背景下,科層制的政府體系逐漸暴露出治理短板,尤其是對條塊和職能的分割失調(diào)導(dǎo)致基層治理面臨治理碎片化與權(quán)責(zé)的倒掛等困境。因此,面對現(xiàn)代科層制政府的治理基礎(chǔ)與內(nèi)在局限性,政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型必然成為突圍科層制政府治理藩籬、突破碎片化條塊分割治理格局、彌補(bǔ)政府治理漏洞的有效改革路徑。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:您將數(shù)字化政府與科層制政府對應(yīng)起來進(jìn)行論說的方式很有意思,能更多地解釋一下這當(dāng)中的關(guān)聯(lián)與內(nèi)涵嗎?
張小勁:想要進(jìn)一步了解數(shù)字化政府與科層制政府的關(guān)聯(lián),就要先理解兩者的概念與特點(diǎn)。
先來講一講科層制政府。傳統(tǒng)社會的發(fā)展過程中,不同階段的政體有著不同的統(tǒng)治原則和管理機(jī)制,對于傳統(tǒng)政府的治理特征可以以因人而治、因人而異來總結(jié)概括。隨著工業(yè)組織在19世紀(jì)中期以來的加速增長,政府的活動范圍也得到了進(jìn)一步擴(kuò)展,專業(yè)化官僚組織與職業(yè)化文官系統(tǒng)的快速發(fā)展,形成了“科層制”的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)??茖又频姆侨烁裥蕴卣飨藗鹘y(tǒng)政府因人而治、效率偏低的治理弊端,這也是政府治理的軌道由人治向法治邁進(jìn)的標(biāo)志?!翱茖又啤闭奶攸c(diǎn)包括治理權(quán)限明確、規(guī)則清晰,加深了對人的理性的重視,行政組織效率更加專業(yè)化,但與此同時(shí),“科層制”也增加了行政成本,加劇了國家體制的官僚化。
再講到數(shù)字政府。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,促生了新的治理手段,政府治理的過程中可以對龐大復(fù)雜的治理數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整合、儲存、管理、交流和分析,大量行政工作的自動化能夠提升政府行政效率,同時(shí)對于數(shù)據(jù)的綜合處理也可以增加決策的科學(xué)性。數(shù)字政府的發(fā)展,不僅要求政府各層級部門加速信息融合,同時(shí)也要求政府的信息高度公開,促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的增值,推進(jìn)社會穩(wěn)定與繁榮。因此,數(shù)字政府能夠通過智能化手段改善治理決策的準(zhǔn)確度,優(yōu)化政務(wù)工作流程,提升政府效能和提高公共監(jiān)管水平,實(shí)現(xiàn)以數(shù)認(rèn)知(民眾訴求)、循數(shù)決策(公共資源配置)和依數(shù)治理(精準(zhǔn)施策)。
綜上來看,數(shù)字政府在很大程度上優(yōu)化了科層制政府的治理邏輯,突破了碎片化的條塊治理藩籬,從技術(shù)賦能與績效提升等方面消解了理性官僚制的固有弊端,加強(qiáng)了黨和政府與人民群眾的聯(lián)系與回應(yīng),塑造了政民良性互動的全新模式。利用數(shù)字技術(shù)推動政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型,消除理性官僚制所引發(fā)的治理弊端,突圍科層制政府治理的內(nèi)在局限,正在逐漸成為全球政府治理變革的發(fā)展所趨。以新興數(shù)字技術(shù)為主要驅(qū)動力的數(shù)字政府建設(shè)已成為突圍“科層制”政府治理藩籬,推進(jìn)我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵引擎。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:那么在這一變革過程中,數(shù)字政府建設(shè)體現(xiàn)出了哪些特征?
張小勁:從中央的戰(zhàn)略提出到地方的落地實(shí)踐,新時(shí)期我國的數(shù)字政府建設(shè)過程表現(xiàn)出的明顯特征,我將之歸結(jié)為以下三個(gè)方面:
一是從他覺到自覺。我國的政務(wù)服務(wù)改革在電子政務(wù)時(shí)期主要是參考和對標(biāo)西方發(fā)達(dá)國家的政府治理要求,進(jìn)行被動追趕和升級。在這一階段,數(shù)字政府建設(shè)的特征表現(xiàn)為政務(wù)服務(wù)以公眾為中心,嘗試線上的跨部門協(xié)作方式,探索使用智能化的治理工具。而新時(shí)期我國的數(shù)字政府建設(shè)則是健全“以人民為中心”的改革推進(jìn)機(jī)制,構(gòu)建數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流有機(jī)融合的政府運(yùn)行機(jī)制,完善以業(yè)務(wù)流程為中心的政府治理結(jié)構(gòu),加快基于數(shù)據(jù)資源挖掘的治理工具創(chuàng)新,推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主動探索。
二是在變局中開新局?,F(xiàn)代科層制政府治理結(jié)構(gòu)存在難以根據(jù)治理情勢變化而靈活變化的弱點(diǎn),這就導(dǎo)致了政府治理的決策、目標(biāo)與資源配置之間難以相互匹配,從而產(chǎn)生治理鴻溝。想要彌合這一鴻溝,政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是必然趨勢。諸多基于大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段為政府收集、整合、分析數(shù)據(jù)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐,同時(shí)也增強(qiáng)了數(shù)據(jù)輔助政府治理決策的能力,為政府治理帶來了加快經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、增強(qiáng)市場監(jiān)管、提升社會管理水平、提高公共服務(wù)效能等優(yōu)勢。
三是立足當(dāng)下,籌謀未來。十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》有力提示了政府治理演進(jìn)的未來走向。《規(guī)劃》第五篇的要義是“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府,以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”?!皵?shù)字中國”則是以“三位一體”為主要框架,在更高層次上對政府治理數(shù)字化路徑、執(zhí)行實(shí)施數(shù)字化策略、反饋決策數(shù)字化體驗(yàn)的全方位創(chuàng)新實(shí)踐。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:您能詳細(xì)闡述一下“數(shù)字中國”重要戰(zhàn)略布局當(dāng)中的具體內(nèi)容嗎?
張小勁:數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會與數(shù)字政府“三位一體”構(gòu)成了“數(shù)字中國”的重要戰(zhàn)略布局。具體來看,在“數(shù)字中國”的戰(zhàn)略構(gòu)想中,數(shù)字政府在其中起到了引導(dǎo)和主導(dǎo)的作用,包括從政府頂層投入建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、打造應(yīng)用場景模板和提供有效服務(wù)監(jiān)管。數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)以智能化手段改進(jìn)公共服務(wù)方法、提升公共決策效能、增強(qiáng)公共管理質(zhì)量,不僅能夠?qū)χ卫斫Y(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,同時(shí)也推動著社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)是“數(shù)字中國”的戰(zhàn)略構(gòu)想中進(jìn)行科技變革、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展可以為數(shù)字政府提供最先進(jìn)的計(jì)算設(shè)施,提供相應(yīng)的治理工具和算力儲備。數(shù)字社會則強(qiáng)調(diào)以數(shù)字化的發(fā)展推進(jìn)高效化、智能化、精準(zhǔn)化的社會管理、社會服務(wù)和社會公共品的供給,其特征是社會性、普惠性和自立性的提升和發(fā)展,以數(shù)字化手段賦能高品質(zhì)的社會生活。
在“數(shù)字中國”的戰(zhàn)略構(gòu)想中,數(shù)字政府在其中起到了引導(dǎo)和主導(dǎo)的作用,包括從政府頂層投入建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、打造應(yīng)用場景模板和提供有效服務(wù)監(jiān)管。數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)以智能化手段改進(jìn)公共服務(wù)方法、提升公共決策效能、增強(qiáng)公共管理質(zhì)量,不僅能夠?qū)χ卫斫Y(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,同時(shí)也推動著社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
身處當(dāng)今世界百年未有之大變局,面向未來,基于數(shù)字技術(shù)的智能應(yīng)用將為智慧城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行檢測、社會服務(wù)治理、城市管理與應(yīng)急處理提供大數(shù)據(jù)支持。我國的政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型新范式將突圍科層制政府治理的藩籬,提升政府治理績效,于危機(jī)中育先機(jī)、從變局中開新局,加速邁入全面數(shù)字化時(shí)代。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:如果說目前政府治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在全面快速推進(jìn),那么您是如何看待我國的頂層路徑設(shè)計(jì)的呢?
張小勁:在數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐過程中,我國數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)出“頂層規(guī)劃布局+中層謀劃設(shè)計(jì)+基層積極實(shí)踐”的央地良性互動格局。中央頂層布局與地方實(shí)踐創(chuàng)新良性互動,是我國數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐的突出特征。在中央的頂層部署和努力推動下,越來越多的地方政府開始以數(shù)字政府建設(shè)為抓手,秉持技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)賦權(quán)和為民服務(wù)的理念,從治理體系、辦事流程、服務(wù)效率等多方面推動政府治理改革,提升政府治理效能,驅(qū)動著基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
從治理方式的轉(zhuǎn)變來看,數(shù)字政府引發(fā)了政府結(jié)構(gòu)由物理碎片化到虛擬空間整體性、政府管理由封閉到開放、政府內(nèi)部治理由部門協(xié)調(diào)到整體協(xié)同、政府運(yùn)行由傳統(tǒng)的手工作業(yè)到智能智慧的轉(zhuǎn)變。從政府治理演進(jìn)的進(jìn)程看,數(shù)字政府并非是對科層制政府的完全替代,而是在科層制治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上,以數(shù)字賦能的方式進(jìn)行治理“突圍”。通過優(yōu)化科層制政府的治理結(jié)構(gòu),數(shù)字政府建設(shè)提升了政府的治理效率,降低政府的運(yùn)行成本,從而有效發(fā)揮出黨政體制的治理效能。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:根據(jù)您的觀察,在這樣的頂層路徑指導(dǎo)下,我國數(shù)字政府建設(shè)目前獲得了怎樣的成效?
張小勁:從全球的視角進(jìn)行觀察和比較,西方國家顯著存在治理體系效率緩慢、政府運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)耗以及行政系統(tǒng)失靈等治理難題。相比之下,我國獨(dú)特的黨政治理結(jié)構(gòu)有效避免了這些問題,但仍面臨著政策執(zhí)行效能低、反應(yīng)機(jī)制遲緩、監(jiān)督機(jī)制薄弱、糾偏機(jī)制副作用大等治理難題。對此,我國數(shù)字政府的頂層設(shè)計(jì)充分利用數(shù)字技術(shù)賦能政府治理,建立起跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的數(shù)據(jù)共享體系與治理平臺,有效打破部門之間的信息壁壘與數(shù)據(jù)孤島,使得政府治理體系內(nèi)部的部門協(xié)同、精準(zhǔn)治理、公共服務(wù)、決策反饋等水平大幅度提升,實(shí)現(xiàn)了政務(wù)資源精準(zhǔn)匹配、信息融合共享、決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一等效果,引領(lǐng)我國政府治理的數(shù)字化與智能化深度變革。
有數(shù)據(jù)顯示,我國的政務(wù)服務(wù)平臺已連接部門服務(wù)1142項(xiàng),連接地方服務(wù)343萬項(xiàng),實(shí)現(xiàn)360萬項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化,支持地方辦事服務(wù)超過6億件次。國家共享平臺發(fā)布數(shù)據(jù)接口1100多個(gè),提供查詢核驗(yàn)服務(wù)超過9億次,系統(tǒng)集中度超過70%,基本實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通”,有力支撐了各級政府業(yè)務(wù)協(xié)同和應(yīng)用創(chuàng)新。在此背景下,涌現(xiàn)出了以北京接訴即辦、浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東數(shù)字政府改革、上?!耙痪W(wǎng)通辦”、河南“跨省通辦”、深圳“鵬城智能體”等為代表的地方數(shù)字政府創(chuàng)新實(shí)踐。
這當(dāng)中,北京市在以“黨建引領(lǐng),街鄉(xiāng)吹哨,部門報(bào)到,接訴即辦”為代表的政府治理改革中,通過以數(shù)字化治理手段進(jìn)行基層社會治理創(chuàng)新,解決了現(xiàn)代城市治理中政府回應(yīng)不及時(shí)、資源配置不協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)同不一致、民意訴求解決率低等一系列難點(diǎn)問題。北京的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)打破了科層制政府治理的內(nèi)在局限,探索出了適應(yīng)新時(shí)期城市治理需求變化的一系列治理體制機(jī)制,是新時(shí)代加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的代表性實(shí)踐。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:據(jù)我們所知,您對北京市的數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)給予了很高的認(rèn)同,進(jìn)一步學(xué)習(xí)北京經(jīng)驗(yàn)對于政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠起到重要的參考作用。您可以為我們介紹一下北京的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中對于體系建構(gòu)的實(shí)踐過程嗎?
張小勁:深入研究北京的數(shù)字政府建設(shè)路徑,可以發(fā)現(xiàn)北京的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中對于體系的建構(gòu)起到了關(guān)鍵性的影響作用。北京市的數(shù)字政府建設(shè)具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動機(jī)制以及后端行政績效的驅(qū)動特征。這一改革是由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、推動以及強(qiáng)有力推進(jìn)的結(jié)果,屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動下的制度變遷過程。市委市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位,是行動組織、資源保障、機(jī)制設(shè)計(jì)和績效評價(jià)的最重要主體。從改革啟動到現(xiàn)在,在若干個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)出不同的改革內(nèi)涵和創(chuàng)新舉措。黨政主導(dǎo)與驅(qū)動貫穿數(shù)字治理體系構(gòu)建的全過程,“頂層設(shè)計(jì)推動、中層高度重視、基層有效落實(shí)”是數(shù)字政府治理體系化建構(gòu)得以迅速展開和全域推展的關(guān)鍵 。
在2018年的改革啟動階段,北京市推出的改革舉措主要是針對基層治理中屬地治理與部門治理的不匹配問題,即“條”與“塊”的協(xié)調(diào)治理問題?!敖粥l(xiāng)吹哨,部門報(bào)到”就是試圖通過街鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府與上一級執(zhí)法部門之間“點(diǎn)對點(diǎn)”的便捷聯(lián)通和快速反應(yīng),來解決基層治理中問題發(fā)現(xiàn)與問題解決之間在時(shí)間和地域上的錯(cuò)位現(xiàn)象和治理低效問題。這一機(jī)制安排一定程度上加強(qiáng)了條塊部門對屬地街道的回應(yīng)和協(xié)同,在“吹哨者”“吹哨內(nèi)容”和“聽哨者”三個(gè)端點(diǎn)上屬于有限制性與選擇性的綁定,還未完全破解科層治理難題。
北京市的數(shù)字政府建設(shè)具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動機(jī)制以及后端行政績效的驅(qū)動特征。這一改革是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、推動以及強(qiáng)有力推進(jìn)的結(jié)果,屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動下的制度變遷過程。市委市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位,是行動組織、資源保障、機(jī)制設(shè)計(jì)和績效評價(jià)的最重要主體。
2019年,北京市委市政府開始展開對市民熱線的體系化構(gòu)建,提出“有訴必應(yīng),接訴必辦”,力圖通過統(tǒng)一平臺聯(lián)通的方式,用更高效的工作機(jī)制在更大的治理范圍內(nèi)解決更多的治理難題?!按瞪谡摺庇缮贁?shù)基層干部或志愿者擴(kuò)大到一般市民,吹哨內(nèi)容由特殊的部門執(zhí)法問題擴(kuò)大到一般市民的“煩心事、揪心事”,響應(yīng)者也由執(zhí)法部門擴(kuò)大到街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和社區(qū)干部。相應(yīng)的配套改革包括對基層街道治理體制機(jī)制的重大調(diào)整,實(shí)際上是把真正辦事的權(quán)限和資源放在了街道辦事處,從而更好地響應(yīng)市民熱線的“派單”,并根據(jù)響應(yīng)的質(zhì)量好壞和及時(shí)程度對政府各部門進(jìn)行考評。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:在您看來,北京經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中還有哪些關(guān)鍵的促進(jìn)因素?
張小勁:在體系構(gòu)建之外,北京市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中對于精準(zhǔn)回應(yīng)市民訴求方面的探索與布局也是其成功的關(guān)鍵所在。數(shù)字政府決策的系統(tǒng)層次與數(shù)據(jù)應(yīng)用是數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的重要影響因素。北京市的數(shù)字政府治理體系的建構(gòu)在“黨建引領(lǐng)”的方式下實(shí)現(xiàn)了比較快速的、全域展開的治理創(chuàng)新,從政務(wù)熱線平臺一直延伸到政府的治理范式變革。在數(shù)字政府建設(shè)過程中,數(shù)字治理的理念設(shè)想和改革實(shí)踐產(chǎn)生了契合與嵌套,形成了“治理設(shè)想—治理實(shí)踐—治理反饋—優(yōu)化改進(jìn)”的良好治理循環(huán)。
首先,市民熱線的相關(guān)訴求覆蓋了城市生活的方方面面,全域全量的數(shù)據(jù)為政府治理和決策提供了非常珍貴的依據(jù)和參考。在對熱線數(shù)據(jù)匯集和整合的基礎(chǔ)上,政府決策者能看到相關(guān)民生問題的廣度和深度,發(fā)現(xiàn)民生難題的屬性特征、集聚空間特征和時(shí)間分布特征,從而出臺相應(yīng)的公共政策舉措進(jìn)行精準(zhǔn)治理。
其次,北京市數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制是以政府辦事直接回應(yīng)老百姓的訴求,同時(shí)輔以相應(yīng)的督察體系?;谑忻駸峋€體系“聯(lián)通—派單”而產(chǎn)生的數(shù)據(jù),逐步形成了向政府反饋的日報(bào)、周報(bào)、月報(bào)、季報(bào)和專報(bào)體系,成為市委市政府領(lǐng)導(dǎo)層從整體把握整個(gè)城市脈搏的最主要的抓手和決策支撐。通過對屬地政府和職能部門對市民訴求的響應(yīng)效率、問題的解決程度和市民的滿意程度的排名比較,政府領(lǐng)導(dǎo)層可以清楚地把握政府各部門的行政效率與工作績效,從而產(chǎn)生優(yōu)化政府各部門職能體系的進(jìn)一步?jīng)Q策安排。通過對民生熱點(diǎn)問題的集中分析,主政者對于城市治理的區(qū)域性、典型性問題,可以實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)的掌握,為下一步采取更有效的政策措施提供決策依據(jù),推動對特定治理難題的有效解決。
由此觀察,北京市在由傳統(tǒng)“科層制”治理向數(shù)字政府治理跨越的探索實(shí)踐中已初步形成了1.0版本的數(shù)字治理體系與數(shù)據(jù)決策流程,具體涉及四個(gè)層次:事務(wù)層—考評層—決策層—認(rèn)知層。從事務(wù)層到考評層再到?jīng)Q策層的各層級互動,有助于形成對數(shù)字政府治理的整體認(rèn)知。政府官員形成的系統(tǒng)性、大數(shù)據(jù)治理思維,則有助于政府治理績效的進(jìn)一步提升。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:我們知道,浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東數(shù)字政府改革、上海“一網(wǎng)通辦”等各地的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐案例層出不窮,其中各有創(chuàng)新特色。您能否從全國視角來為我們解析一下北京路徑的特色?
張小勁:這個(gè)問題非常好,比較路徑對于數(shù)字政府建設(shè)的區(qū)域化、精細(xì)化、定制化改革有很重要的意義。數(shù)字政府建設(shè)的北京路徑是由“科層治理”向“數(shù)字治理”推進(jìn)。十八屆三中全會以來,全國各級政府都在著力提升基層治理能力。“黨建引領(lǐng)”作為目前的普遍趨勢,在較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市治理中,更多地采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段、汲取現(xiàn)代治理資源,進(jìn)行政府治理流程的再造和治理體系的優(yōu)化。這當(dāng)中又逐步發(fā)展出差異化的改革路徑。
一方面是以深圳、杭州、上海為代表,更多以便民便企服務(wù)的方式來展開治理優(yōu)化和創(chuàng)新,其主要的特點(diǎn)是流程優(yōu)化和程序簡化,從最初的一窗服務(wù)、一廳服務(wù)到一網(wǎng)通、一卡通、最多跑一次,再到一網(wǎng)統(tǒng)管、全網(wǎng)通辦、容缺審批、秒批秒辦,等等。另一方面,則是以北京市“12345”市民熱線為主渠道的“有求必應(yīng)、接訴即辦”的改革創(chuàng)新。北京市于2018年啟動“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革,后來發(fā)展為2019年“有求必應(yīng)、接訴即辦”,并進(jìn)一步提升為“未訴先辦”,到2020年年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以后,市民熱線體系的輔助決策功能得到極大強(qiáng)化。
比較分析這兩條路徑可以發(fā)現(xiàn),數(shù)字治理改革的共同點(diǎn)在于為社會居民與企業(yè)提供服務(wù),提升普通市民的幸福感和安全感。但這兩條路徑又有所不同:基于流程優(yōu)化和程序簡化的治理改革更多地屬于功能性的延伸和擴(kuò)展,而在北京市基于市民熱線數(shù)據(jù)的數(shù)字治理改革中,更多地表現(xiàn)出政府治理功能的創(chuàng)新。
在金字塔型的科層治理結(jié)構(gòu)中,超大型城市治理面臨的堵點(diǎn)包括市民訴求信息的采集、匯集和通達(dá)難題,以及政府內(nèi)部跨層級、跨條塊、跨部門的協(xié)調(diào)落實(shí)問題。而通過數(shù)字化的治理手段,可以有效收集整合市民群眾的合理訴求,通過數(shù)據(jù)分析提升解決問題的效率,并將治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成更系統(tǒng)、更持續(xù)、更科學(xué)的政府決策,逐漸形成“用數(shù)據(jù)認(rèn)知、循數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)施策”的治理思維與決策模式,從而對市民群眾的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題有了更真實(shí)的把握,有效提升政府的治理回應(yīng)性與行政效率??傮w來說,北京市數(shù)字政府治理體系建構(gòu)過程極大地凸顯出了數(shù)據(jù)驅(qū)動、實(shí)時(shí)感知、市民參與、精準(zhǔn)治理的變革趨勢。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:在眾多優(yōu)秀的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型案例之下,政府治理的數(shù)字化變革依然需要不斷進(jìn)行深度創(chuàng)新,對此,您認(rèn)為有哪些探索方向?
張小勁:數(shù)字化時(shí)代的政府治理強(qiáng)調(diào)“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”?;谥卫泶髷?shù)據(jù)的數(shù)字政府建設(shè)將是驅(qū)動政府治理深度變革的重要抓手,也是推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵引擎?;谖以谇懊鎸τ谡卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型過程與治理體系的整體比較與歸納,對數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新路徑可以做出三點(diǎn)判斷。
一是構(gòu)建超大型城市良好協(xié)同的社會治理格局。黨的十九屆四中全會指出,要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。這可以概括為構(gòu)建主次有位、參與有序、協(xié)同有效的社會治理體系。在數(shù)字政府建設(shè)過程中,熱線電話作為聯(lián)通平臺有效結(jié)合了市民、政府和相關(guān)社會組織的共通與交流,以技術(shù)方式打通市民訴求通道、賦能政府回應(yīng)效率,提高民眾對政府治理的滿意度與認(rèn)同感,實(shí)現(xiàn)更高效的社會治理,形成政民良好互動的治理格局。
在政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,通過打造數(shù)據(jù)集成、互聯(lián)共享的樞紐型平臺,科層制政府縱向的治理層級得到有效壓縮,橫向的部門協(xié)作壁壘被打破,能夠形成適應(yīng)社會形勢發(fā)展的去中心化治理結(jié)構(gòu)。政府每個(gè)部門和官員組成治理網(wǎng)絡(luò)中的單獨(dú)節(jié)點(diǎn),從而極大地增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)協(xié)作共治的可能。
二是加快政府治理體系與治理范式的變革創(chuàng)新。在政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,通過打造數(shù)據(jù)集成、互聯(lián)共享的樞紐型平臺,科層制政府縱向的治理層級得到有效壓縮,橫向的部門協(xié)作壁壘被打破,能夠形成適應(yīng)社會形勢發(fā)展的去中心化治理結(jié)構(gòu)。政府每個(gè)部門和官員組成治理網(wǎng)絡(luò)中的單獨(dú)節(jié)點(diǎn),從而極大地增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)協(xié)作共治的可能。數(shù)字政府建設(shè)通過對科層制政府行政管理體系、治理回應(yīng)體系、數(shù)據(jù)開放體系、決策反饋體系所帶來的系統(tǒng)性變革,將重塑政府不同層級、不同部門、不同官員的治理流程與職責(zé)關(guān)系。
三是推動現(xiàn)代政府治理范式的深度轉(zhuǎn)型。如果說以辦公電子化、文件數(shù)據(jù)化、聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)便利化為主要特征的電子政務(wù)時(shí)期是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的1.0版本,那么以“數(shù)據(jù)系統(tǒng)化、決策科學(xué)化、施策精準(zhǔn)化”為主要特征的數(shù)字政府時(shí)代則是從電子政務(wù)向智慧政府過渡和轉(zhuǎn)換的重要中間階段。面向未來,政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型所設(shè)定的目標(biāo)是打造以智慧數(shù)控、全員參與、整體智治的“智慧政府”。“用數(shù)據(jù)認(rèn)知、循數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)施策”的全新治理模式將為科層制政府演進(jìn)出相應(yīng)的治理能力與深層的治理思維,并為數(shù)字政府向智慧政府的治理跨越奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
《領(lǐng)導(dǎo)文萃》:最后您能再為我們談一談對于智能政府變革演進(jìn)的未來圖景整體展望嗎?
張小勁:對于智能政府變革演進(jìn)的未來圖景,整體上看,我是非常樂觀的。大數(shù)據(jù)與人工智能等技術(shù)手段的飛速發(fā)展,使得我國經(jīng)濟(jì)與社會的數(shù)字化發(fā)展突飛猛進(jìn),分離化、專項(xiàng)化的治理模式將會向政府、市場與社會的多元協(xié)同、合作治理轉(zhuǎn)變,公共治理的協(xié)同程度、協(xié)調(diào)能力與體系化建構(gòu)水平將不斷提高。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐中,治理體制機(jī)制不斷發(fā)展創(chuàng)新,條塊分割、碎片化治理、權(quán)責(zé)倒掛等治理問題將被更有效破除。
展望未來,構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字社會發(fā)展的政府治理體系將會為新時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域進(jìn)行賦能,完成各領(lǐng)域發(fā)展的創(chuàng)新再造與變革重塑,堅(jiān)持以數(shù)字政府突圍科層制政府,將會讓人民在政府治理變革中有更多獲得感,有效提升黨政體制治理效能、加速實(shí)現(xiàn)我國政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。