劉善槐 王 爽 朱秀紅

（東北師范大學中國農村教育發(fā)展研究院，長春 130024）

一、引言

2018年，《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要優(yōu)先發(fā)展農村教育事業(yè)。因此，建設一支高質量的教師隊伍，成為我國農村教育發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略重點。提高農村教師的整體素質、促進農村師資均衡配置、激發(fā)農村教師的工作動力和發(fā)展活力是建設高質量農村教師隊伍的三維目標。為了在三維目標上推進農村教師隊伍建設，需要有完備的政策體系支撐，其中，構建完善的待遇體系至關重要。提高農村教師工資收入水平是提升農村教師崗位吸引力的必要舉措。近年來，黨和國家高度重視提升農村教師的工資收入，不斷加大對農村教師工資收入的督導力度。2015年，國務院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，從八大方面整體性推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設，把“提高鄉(xiāng)村教師生活待遇”作為重要的建設維度。2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，再次強調要“大力提升鄉(xiāng)村教師待遇，真正讓教師成為令人羨慕的職業(yè)”，把公務員作為收入水平的參考群體，明確了“中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平”的基本要求。同年，《國務院辦公廳關于進一步調整優(yōu)化結構提高教育經費使用效益的意見》提出，“力爭用三年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題”。2019年，國務院教育督導委員會印發(fā)通知，確定了將義務教育工資收入水平問題作為2020年督導檢查重點。2021年，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》提出，要切實保障鄉(xiāng)村教師待遇。在多項政策法律的推動下，農村教師的整體工資收入水平顯著提升，這對于吸引更多優(yōu)秀教師到農村學校任教具有重要作用。

構建積極的差異化的待遇體系是均衡師資配置的有效途徑。2013年，《教育部 財政部關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補助的通知》提出，“對在連片特困地區(qū)鄉(xiāng)、村學校和教學點工作的教師給予生活補助”。政策發(fā)布后，中央財政不斷加大獎補力度，確保集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助全覆蓋。在中央政策的引領示范下，許多省份結合實際自主實施了鄉(xiāng)村教師生活補助政策。經過近幾年多次“提標擴面”后，“越偏遠工資收入越高”的農村教師待遇格局初步形成，優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學校任教的意愿明顯增強。

優(yōu)化農村教師的工資收入結構是激發(fā)農村教師工作動力和發(fā)展活力的重要方式。當前，農村教師的工資收入主要包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津補貼四大模塊，每一模塊的水平受不同因素影響。2009年1月，義務教育學校開始實施績效工資制度，其中基礎性績效和獎勵性績效所占比重分別為70%和30%?？冃ЧべY制度實施后，農村教師的整體工資水平有所上升，并且，有許多體現(xiàn)工作業(yè)績的因素在工資構成中得以凸顯。

為了有效對接鄉(xiāng)村振興和教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對農村教師隊伍建設提出了新要求。作為重要的政策工具，完善的工資收入體系對農村教師隊伍建設的作用將更加突出。近年來，農村教師的工資收入水平不斷提升，但工資收入在調節(jié)師資配置和激發(fā)教師發(fā)展活力等方面的作用并未充分顯現(xiàn)，農村偏遠地區(qū)教師補充難、流失率高、發(fā)展動力不足等問題依然存在。為此，課題組對全國12省39縣（市、旗）開展了調查研究，深入分析農村教師的工資收入水平、結構及其決定機制，以期為政策改進提供依據(jù)。

二、文獻回顧

近年來，義務教育教師工資收入是學界的重要研究課題。教師工資收入是影響教師流動意愿（杜屏，謝瑤，2019）、緩解農村地區(qū)師資短缺（李先軍，于文匯，2019）、提升教師教學質量的關鍵要素（Lee, &Barro, 2001）。大量研究從行業(yè)間、區(qū)域間以及群體內等多個維度對我國教師工資收入水平進行了比較研究。從行業(yè)間來看，中小學教師工資低于學歷相當行業(yè)勞動者（姜金秋，杜育紅，2014），“教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平”的目標遠未實現(xiàn)（楊建芳，王蓉，2008；龐麗娟，韓小雨，謝云麗，2010；安雪慧，2014；薛海平，唐一鵬，2017；寧本濤，2018）。從區(qū)域間來看，發(fā)達地區(qū)教師工資水平顯著高于欠發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)教師收入存在差異(安雪慧，2014)，省際、省內中小學教師工資水平差異顯著（杜曉利，2015；薛海平，唐一鵬，2017），縣域義務教育教師工資分配不平衡不充分（付衛(wèi)東，2019）。從教師群體內部來看，不同教齡、職稱、職務、崗位的中小學教師存在明顯的收入差異（賴德信，2014）；在編教師的工資水平整體高于其他身份教師（劉善槐，李夢琢，朱秀紅，2018），教師群體內部的待遇差距難以平衡（馮昕瑞，劉明興，2020）。

教師工資收入的影響因素和決定機制是學界長期關注的重要理論問題。馬克思在分析資本主義工資的形成機制時，提出了勞動力價值理論、資本積累理論和階級斗爭理論這三種不同理論視角（方敏，趙奎，2012）。按照馬克思的三種工資分析理論，教師工資決定機制實際上包含了生活成本、資本積累提高勞動生產率和討價還價機制三個組成部分（曾曉東，易文君，2015）。人力資本理論將影響工資收入因素的分析視角，由宏觀層面的經濟社會發(fā)展因素轉向了微觀層面的個人資本要素，提出影響工資的因素主要是微觀層面上的教育、培訓、勞動經驗和職業(yè)流動（劉林平，張春泥，2007）。根據(jù)人力資本理論，個體是否會選擇中小學教師職業(yè)取決于他們對投資成本收益的比較，中小學教師行業(yè)工資水平的高低將影響高素質人才是否選擇從事教師職業(yè)（姜金秋，杜育紅，2014）。盡管人力資本在工資收入中的作用得到越來越充分的體現(xiàn)，但崗位特征對工資收入差異的影響仍占據(jù)重要地位。特征工資理論吸取了人力資本理論與職業(yè)匹配理論的要點，認為個人收入差異是由個人特質和所在崗位特質共同決定的，“誰在哪里做什么”是特征工資理論對工資水平及其差異來源的高度濃縮（Smith，1979）?；谔卣鞴べY理論，農村中小學教師工資水平的決定要素和差異不僅來源于個人特質，也受崗位環(huán)境特質影響，且負面崗位環(huán)境特征增加了當?shù)赝荣|量公共服務的勞動力成本（馬紅梅，2011；馬紅梅，雷萬鵬，錢佳，2018）。制度理論則利用工會和勞動力市場分割理論解釋行業(yè)收入差距，由于我國工會在這方面的影響力較小，對制度理論的分析主要集中在勞動力市場分割和所有制方面（面（任國強，尚金艷，2011）。有研究發(fā)現(xiàn)，幼兒園教師勞動力市場存在體制類型、園所位置、編制類型等三類社會制度屬性因素的分割（杜屏，朱菲菲，杜育紅等，2015），而國家的政治制度、經濟發(fā)展水平以及教育政策對教師工資收入均會產生系列影響（陳赟，2003）。

基于上述工資制度的相關理論，國內外學者們對合理的教師工資制度設計開展了廣泛研究。從國際上看，教師工資結構大體上包括基礎工資、地區(qū)差異和工資變動機制三個部分，其中基礎工資由教師個人特征和崗位特征所決定，地區(qū)差異由教師生活在不同地區(qū)而產生的生活成本差異來體現(xiàn)，變動機制則是對外部物價變動和經濟增長的匹配機制（曾曉東，周惠，2014）。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）各成員國實施了差別工資制、協(xié)商工資制、獎勵工資制等多項工資制度，以消除教師的不公平感、滿足教師的個體需求以及充分發(fā)揮工資的激勵作用（李先軍，于文匯，2019）。日本中小學教師工資分為基本工資和津貼兩大部分，其中基本工資包括標準工資、教職調整額和工資調整額，津貼則包括生活類、地域類、職務類、工作表現(xiàn)/工作條件類等諸多類別的津貼（高益民，2012）。法國義務教育教師工資包括基本工資和額外支付兩部分，其中基本工資依據(jù)其教師資格證書的類別和教齡不同而存在差異，額外支付部分的工資則主要取決于工作性質、工作量、工作地區(qū)等因素（李先軍，高愛平，2019）。

在我國教師工資結構中，基本工資、績效工資與津補貼三個組成部分的功能設計與發(fā)達國家大致相同。在總體上，教師工資制度框架應體現(xiàn)保障性、激勵性和層次性的特點，既能保障教師權益又能體現(xiàn)激勵性（唐一鵬，胡詠梅，2013）。但由于教師工資結構中的基本工資不可變，績效工資和津補貼在很大程度上取決于地方和學校的財政支付能力，而后兩者正是產生教師工資差異的主要原因（安雪慧，2014；曾曉東，易文君，2015）。盡管部分研究表明義務教育績效工資制度改變了工資結構（吳紅斌，馬莉萍，2017），強化了工資與教學業(yè)績的相關性（安雪慧，2015），但也有研究指出教師個人資歷因素對獲得績效獎金數(shù)量的影響更大（薛海平，王蓉，2016），績效工資沒有體現(xiàn)“多勞多得，優(yōu)績優(yōu)酬”，難以發(fā)揮激勵作用(范先佐，付衛(wèi)東，2011；胡耀宗，嚴凌燕，2017；薛海平，唐一鵬，2017) 。在其他條件相同的情況下，位于貧困或邊遠艱苦地區(qū)的學校需要額外提供足夠的經濟補償才能實現(xiàn)崗位待遇的“無差異化”（馬紅梅，雷萬鵬，錢佳，2018），但鄉(xiāng)村教師生活補助標準低，未能充分體現(xiàn)邊遠艱苦地區(qū)程度（王爽，劉善槐，2019）。

已有的研究為進一步分析農村教師工資收入水平提供了參照依據(jù)，為深入探析農村教師工資收入差異以及工資收入結構制度設計奠定了理論基礎。在此基礎上，仍需進一步研究農村教師這一特殊群體的工資收入結構及其決定因素，以及工資收入的功能定位，為提高農村教師崗位吸引力、均衡師資配置和促進農村教師發(fā)展提供決策依據(jù)。

三、樣本說明

為了全面摸清全國農村教師工資收入的基本狀況，2020年8月，課題組在全國開展了義務教育教師工資收入狀況大規(guī)模調查。調查采用分層抽樣方法，依據(jù)各地區(qū)人均GDP、城鎮(zhèn)化率、人均受教育年限等指標進行聚類，最終抽取了全國12省份中的39個縣（市、旗）。其中，東部地區(qū)包括廣東、浙江2個省份的7個縣（市）；中部地區(qū)包括河南、湖南和江西3個省份的9個縣（市）；西部地區(qū)包括廣西、貴州、內蒙古、陜西、四川和云南6個省（自治區(qū)）的20個縣（市、旗）；東北地區(qū)包括吉林省的3個縣（市）（見表1）。調查采用實地和線上調查相結合的方式，運用調查問卷、調查表和材料清單等工具，回收有效問卷60 349份，8縣（市）的完整工資信息表，整理訪談資料30余萬字?；谇捌谡{查數(shù)據(jù)分析和初步研究結果，課題組又于2021年6月開展了第二次大規(guī)模抽樣調查，抽取的樣本覆蓋全國27省份，作為補充性數(shù)據(jù)資料。此次調查回收有效問卷22 811份，訪談教師110名。

表1 農村教師工資收入調查樣本分布情況

四、農村教師工資收入的基本格局

從農村教師的工資收入水平來看，在區(qū)域間、縣域內和群體間呈現(xiàn)出了不同的分布特征，反映出了當前農村教師工資收入結構在各層面上存在的問題。

（一）區(qū)域間工資收入水平差距大，部分地區(qū)農村教師工資收入低

由于經濟發(fā)展不均衡，區(qū)域間、省際間以及縣（市、旗）間農村教師工資收入存在較大差距，部分地區(qū)農村教師工資的絕對水平和相對水平均偏低。

第一，農村教師工資收入水平“中部塌陷”嚴重，部分地區(qū)教師工資收入遠低于全國平均水平。總的來看，農村教師實際工資收入與其期待的工資收入存在一定差距。調查發(fā)現(xiàn)，農村教師平均月工資收入為4 597.87元，期待的平均月工資為7 030.62元，兩者相差2 432.75元；相對于工作付出，教師對工資待遇的滿意度僅為4.55（分值為1～10，分值越高，代表滿意度越高）。分地區(qū)來看，東部地區(qū)農村教師的平均工資最高，達到5 672.84元；東北和西部地區(qū)平均工資分別為5 353.79元和4 534.37元；而中部地區(qū)平均工資最低，僅為3 320.32元。分省份來看，云南農村教師平均工資最高，達到6 643.40元；廣東、浙江次之，分別為5 679.25元和5 658.02元；河南農村教師平均工資最低，僅為3 223.46元（見表2）。在所調查的樣本縣（市、旗）中，最高工資收入達到7 198.69元，位于云南；最低的僅為2 732.07元，位于湖南。從區(qū)域內部差距來看，東部、中部地區(qū)內部各省份的工資收入水平差異不大，其中，廣東和浙江兩省份的平均工資收入差值僅為21.23元，河南、湖南、江西三省份的平均工資收入最大差值僅為197.67元；西部地區(qū)內各省份的工資收入水平存在較大差異，云南和廣西兩省份平均工資收入水平相差高達3 096.56元。從省域內的工資收入水平差距來看，云南、浙江、湖南、河南、內蒙古等省份內部工資收入差距較大，其中湖南樣本縣工資收入最高相差達1 859.09元，云南樣本縣最高相差達1 635.84元（見圖1）。

圖1 調研省份農村教師月工資收入水平

第二，農村教師收入指數(shù)較低，工資收入與地方經濟發(fā)展水平不匹配。教師收入指數(shù)是考察教師工資與經濟增長關系的一個重要指標，其計算方法是一個地區(qū)教師年均工資與該地區(qū)人均GDP的比值（杜曉利，2015）。分析結果顯示，我國農村教師收入指數(shù)僅為1.07。其中，云南農村教師收入指數(shù)最高，達到2.00；吉林、貴州收入指數(shù)次之，分別為1.77和1.51；其他省份收入指數(shù)均低于1.50（見表2）。研究表明，發(fā)達國家教師收入指數(shù)應該在1.8∶1 至 2∶1 之間較為合理，發(fā)展中國家在 2.5∶1 至 3.5∶1之間比較合理（安雪慧，2014；曲恒昌，1995；何祚庥，1990）。我國農村教師平均收入指數(shù)遠低于發(fā)展中國家的合理標準，農村教師也普遍認為其收入在當?shù)靥幱谳^低水平。調查發(fā)現(xiàn)，分別有10.60%和38.84%的農村教師認為其收入水平在當?shù)靥幱谙碌群椭邢碌?；?5.56%的農村教師認為其收入水平在當?shù)靥幱谥械?；僅有4.73%和0.27%的農村教師認為其收入水平在當?shù)靥幱谥猩系群蜕系?。收入指?shù)也反映出了部分地區(qū)農村教師工資收入與地方經濟發(fā)展水平嚴重不符。如東部地區(qū)農村教師工資收入水平居于全國前列，但其收入指數(shù)僅為0.81，與其地方經濟發(fā)展水平難相匹配；而東北地區(qū)和西部地區(qū)經濟發(fā)展相對滯后，但其農村教師工資收入指數(shù)分別達到1.77和1.24，這在一定程度上反映出了財政努力程度對于提高農村教師工資收入具有重要作用。

表2 各地區(qū)義務教育教師工資收入水平

第三，部分地區(qū)教師基本工資高于公務員，但實際收入仍低于公務員?！傲x務教育教師平均工資收入水平不低于當?shù)毓珓諉T”的政策要求，強調的是兩群體平均工資收入水平的比較，并未將影響工資收入水平的年齡、職稱等結構性因素納入其中。由于學齡人口總量不斷減少，按照生師比標準核定教師編制導致部分地區(qū)多年未補充教師，農村教師隊伍“老齡化”趨勢較為嚴重。如果將“老齡化”的教師群體與公務員群體進行比較，前者的平均工資收入水平往往會高于后者；但對教師個體而言，工資收入水平可能低于工作年限相同、職級相當?shù)墓珓諉T。調查發(fā)現(xiàn)，相對于與自己學歷、工作年限相同的當?shù)毓珓諉T而言，農村教師對工資待遇的滿意度僅為4.27（分值為1～10，分值越高，代表滿意度越高）。除了17.72%教師表示不清楚公務員工資以外，分別有43.00%和27.83%的教師認為其工資水平遠低于公務員和略低于公務員，認為工資水平與公務員基本持平的教師占比為7.72%，僅有3.62%和0.11%的教師認為其工資水平略高于公務員和遠高于公務員。部分地區(qū)針對公務員在法定工作時間外加班的情況，設立“未休假補貼”項目，而對于大多數(shù)農村教師而言，其寄宿制學生生活管理、留守兒童關愛等超量工作并未獲得額外的“加班”補貼。如果簡單對比教師與公務員的平均工資收入水平，將會掩蓋農村教師的工作內容、工作時長和工作強度，使部分農村教師的勞動付出與勞動報酬難以匹配。

（二）縣域內工資收入水平差距小，未能充分體現(xiàn)學校艱苦偏遠程度

數(shù)據(jù)顯示，所在地為鎮(zhèn)的學校教師平均工資最高，為4 819.35元，縣城和鄉(xiāng)村學校教師的平均工資分別為4 536.02元和4 390.05元，三者之間雖有差距，但是差異并不顯著（P〉0.05）。鄉(xiāng)村教師生活補助政策實施后，部分地區(qū)縣城、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村學校教師工資收入水平呈現(xiàn)逆差序化特征。調查顯示，分別有74.36%和46.15%的地區(qū)，鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村學校的教師平均工資收入高于縣城；還有7.69%的地區(qū)，縣城教師平均工資收入高于鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村教師。盡管部分縣（市、旗）鄉(xiāng)村教師工資收入高于城鎮(zhèn)，但差距不大。在鄉(xiāng)村教師工資收入更高的樣本縣中，僅有6個縣的城鄉(xiāng)教師工資收入差異高于500元（最高為950元），其他縣域教師工資收入差異均低于500元（見圖2）。收入差距過小難以有效提升鄉(xiāng)村學校教師崗位的吸引力，無法充分發(fā)揮工資收入二次配置師資的杠桿作用。

圖2 縣域內城鄉(xiāng)教師月平均工資收入水平差異情況

第一，農村教師津補貼難以抵消地區(qū)或崗位差異帶來的不利影響。在教師工資結構中，艱苦邊遠地區(qū)津貼應是對地處邊遠、條件艱苦學校教師的合理補償，也應是激勵教師到邊遠艱苦地區(qū)學校任教的政策杠桿。然而，當前艱苦邊遠地區(qū)津補貼并未體現(xiàn)出縣域內不同學校的區(qū)位差異，對邊遠艱苦地區(qū)學校教師的補償作用甚微。按照當前艱苦邊遠地區(qū)津貼劃分標準，各省對其區(qū)域范圍內的縣（市、旗）進行劃分，而縣域內津貼差異僅體現(xiàn)在不同職務（崗位）人員之間，并未體現(xiàn)出縣域內艱苦邊遠地區(qū)學校所處地理位置、工作環(huán)境等區(qū)位差異，這必然會弱化津貼對艱苦邊遠地區(qū)學校的區(qū)位補償作用。

鄉(xiāng)村教師生活補助主要是對連片特困地區(qū)鄉(xiāng)、村學校和教學點的教師給予的補助。作為農村教師工資收入的重要組成部分，生活補助對于平衡縣域內教師崗位環(huán)境差異、提高艱苦邊遠地區(qū)學校教師崗位吸引力具有重要作用。然而，部分地區(qū)生活補助標準過低，且覆蓋范圍和分檔依據(jù)缺乏科學性，政策效用不顯著。調查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師平均月生活補助為476.41元，而其所期待的補助標準為990.39元，兩者之間尚存較大差距 (由于鄉(xiāng)村教師生活補助政策主要在鄉(xiāng)村地區(qū)實施，因此數(shù)據(jù)分析中未納入縣城教師) 。2020年，在22個集中連片特困地區(qū)省份中，仍有5個省份的鄉(xiāng)村教師生活補助人均標準不足300元。在所調查地區(qū)中，僅23.08%的教師月平均生活補助高于500元，64.10%的地區(qū)月平均生活補助介于300～500元之間，還有12.82%的地區(qū)月平均生活補助不足300元。部分地區(qū)生活補助按照學校類型（中心校、村小、教學點）或學校所在地的行政級別（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村）進行分檔，未能充分體現(xiàn)學校邊遠艱苦程度，導致生活補助政策的實際效用大打折扣。

第二，農村教師工作的額外經濟成本缺乏合理補償?；谏畋憷?、子女教育等方面因素的綜合考慮，許多鄉(xiāng)村學校教師選擇在縣城定居。部分地區(qū)鄉(xiāng)村路途遙遠且交通不便，這些長期往返于學校和家庭的鄉(xiāng)村教師將增加許多額外生活成本（如交通費用和租房費用）。在無額外補助的情況下，這些費用只能由農村教師自行承擔；即使有少數(shù)地區(qū)為農村教師提供交通補助，但其補助標準過低，也難以抵消實際交通支出。調查顯示，農村教師平均每月用于往返學校的交通費用達396.34元。遼寧某農村教師在訪談時表示，他們每月可獲得200元的交通補助，但這遠遠不足，按每月20天計算，如果開車通勤，每月的交通費用大約為900元，即使每天乘坐通勤車，所需費用也不低于300元。由于缺乏對農村教師交通或租房等額外經濟成本的合理補償，農村教師對于津補貼項目的滿意程度僅為4.25（分值為1—10，分值越高，代表滿意度越高）。部分農村教師在比照公務員工資時，易因“車補”“年終獎金”等項目的差距產生心理落差和強烈的不公平感。

（三）群體間工資收入水平差異顯著，未能充分體現(xiàn)教師實際貢獻

農村教師工資分配應充分體現(xiàn)“多勞多得，優(yōu)績優(yōu)酬”原則，發(fā)揮激發(fā)農村教師內生發(fā)展動力、激活農村學校辦學活力的作用。盡管農村教師群體內工資收入差距普遍存在，但這種差異主要體現(xiàn)在身份、職稱、教齡等方面，并未充分體現(xiàn)教師個體的實際教育貢獻。

第一，臨聘教師、特崗教師與在編教師工資收入差異巨大。在教師編制總量控制的政策要求下，補充臨聘教師和特崗教師成為緩解農村學校師資不足的重要措施。調查發(fā)現(xiàn)，臨聘教師占所調查農村教師的比例為3.64%，其中，浙江、廣東以及河南的占比分別達到9.47%、7.47%和6.23%；樣本縣特崗教師占所調查農村教師的比例為6.74%，其中，陜西和河南占比分別達18.71%和12.06%，吉林、江西和廣西占比高于10%。盡管不同身份類型的教師工作內容基本相當，但其工資收入?yún)s存在較大差異。調查發(fā)現(xiàn)，農村在編教師平均月工資達到4 828.45元；特崗教師的平均月工資為3 203.30元；而臨聘教師工資僅為2 393.53元，不足在編教師工資的一半。按照當前政策要求，特崗教師聘任期間執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和標準；其他津貼補貼由各地根據(jù)當?shù)赝葪l件公辦教師年收入水平和中央補助水平綜合確定，享受與當?shù)毓k教師同等待遇（教育部辦公廳 財政部辦公廳，2020）。而現(xiàn)實中，部分地方特崗教師工資所需經費投入完全依賴中央財政，特崗教師與在編教師工資收入存在較大差異。例如，有的地區(qū)班主任津貼以教師身份作為核算標準，其中特崗教師為200多元，而在編教師則為300多元。臨聘教師與正式教師的工資待遇則相差更遠，且這種差距不僅體現(xiàn)在工資收入方面，在福利待遇、社會保障、社會地位等諸多方面均有所體現(xiàn)?！巴げ煌辍钡拇龈窬忠资共糠纸處熑后w心理失衡，影響農村教師隊伍穩(wěn)定。

第二，工資收入水平主要由教師的“資歷”等因素決定，與教師的課時量呈負相關。教師課時量既能夠反映其直接參與課堂教學和學生管理的工作時間，也能夠在一定程度上體現(xiàn)教師備課、批改作業(yè)等課后工作的付出程度。然而，農村教師工資收入水平受其職稱、教齡等“資歷”因素顯著影響，卻與“課時量”等體現(xiàn)其勞動付出程度的指標呈負相關。調查發(fā)現(xiàn)，農村教師的職稱級別越高，教齡越長，工資收入也隨之越高。具有高級及以上職稱、一級職稱、二級職稱、三級職稱和未評職稱的農村教師平均教齡分別為29.84年、24.03年、10.63年、7.81年和3.32年，月均工資收入分別為6 237.86元、5 015.39元、3 934.18元、3 537.79元和3 362.47元（見圖3）。與此同時，農村教師所承擔的課時數(shù)卻隨職稱級別升高而呈現(xiàn)出遞減趨勢。調查顯示，高級及以上職稱、一級職稱、二級職稱、三級職稱和未評職稱的農村教師平均周課時數(shù)分別為13.54節(jié)、14.81節(jié)、15.06節(jié)、16.06節(jié)和15.47節(jié)。這也就意味著，當農村教師評上較高職稱后，工資收入實現(xiàn)了大幅上漲，但隨后并未承擔更多的教育教學工作。

圖3 不同職稱、教齡與周課時數(shù)的農村教師月工資收入情況

在師資嚴重緊缺的部分農村地區(qū)，音體美等小學科教師或新任教年輕教師常常需要超負荷工作，但卻并未得到與其工作付出相匹配的收入。有教師反映：“平時上的課很多，甚至比有的班主任課還多，但是工資卻很低，心理很不平衡，且沒有績效工資，難以激發(fā)教師積極性?！边@種情況下，部分教師的教育教學積極性必然受到挫傷。

第三，績效工資未能充分體現(xiàn)實際貢獻，難以達到激勵效果?？冃ЧべY包括基礎性績效工資和獎勵性績效工資，其中獎勵性績效工資是工資結構中體現(xiàn)實際貢獻的重要組成部分。調查顯示，農村教師的獎勵性績效工資平均僅為627.86元/月。獎勵性績效工資涉及班主任津貼、超課時津貼、教育教學成果獎勵等諸多內容。如果這部分工資過低，其激勵效應也會大打折扣。以班主任津貼為例，從工作付出來看，班主任普遍承擔著學生管理、班級活動、安全科普、檔案整理、表格填報等諸多非教學性任務，有些還需承擔寄宿生管理、留守兒童家訪等其他工作，工作量和工作壓力非常大；從工作報酬來看，有的地區(qū)把班主任工作計以6課時的額外課時量或者發(fā)放每月幾十元至200元不等的班主任津貼，有的地區(qū)依財政情況不定時發(fā)放班主任津貼，也有些地區(qū)甚至長時間不發(fā)放。這樣的計酬方式根本不足以補償班主任的額外工作付出，很難激勵班主任認真工作。

此外，將學校所有教師的獎勵性績效工資放在“大盤子”進行再分配的方式，容易使部分教師產生將自己工資的一部分用于考核并分配給他人的認知偏差。部分學校為了避免引發(fā)教師群體內部矛盾，對獎勵性績效工資實行平均分配，導致績效工資的微觀激勵效應不明顯。

五、農村教師工資收入的基本構成與決定因素

在事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的背景下，我國中小學教師實行崗位績效工資制度，并進行分級分類管理。總的來看，我國義務教育教師工資收入由基本工資、績效工資和津補貼三大模塊構成。其中，基本工資包括崗位工資、薪級工資和教護10%，主要體現(xiàn)崗位職責和工作資歷；績效工資內部按7:3比例劃分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分，前者主要體現(xiàn)地區(qū)經濟發(fā)展差距，后者主要體現(xiàn)工作實績；津補貼分為艱苦邊遠地區(qū)津貼和特殊崗位津貼補貼兩類，而特殊崗位津貼在國家規(guī)范津貼補貼和各地實施績效工資后，成為績效工資分設項目。在此基礎上，為了提升農村教師崗位的吸引力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼和鄉(xiāng)村教師生活補助對農村教師特別是艱苦偏遠地區(qū)農村教師進行積極差異化的現(xiàn)金補償（見表3）。

表3 農村教師工資收入的基本構成情況

（一）“以縣為主”的財政保障體制決定農村教師工資收入整體水平

自2001年“以縣為主”的農村教育管理體制實行以來，分稅制改革造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政無法保障農村教師工資的問題得到較大緩解。受區(qū)域間經濟發(fā)展不均衡不充分的影響，不同地區(qū)農村教師工資收入的財政保障能力存在較大差異。我們以人均GDP表示地方社會經濟發(fā)展水平，以教育支出占一般公共預算財政支出比例表示地方教育財政努力程度，按照兩者均值水平劃分為四個象限以反映地方農村教師工資收入的財政保障能力。結果發(fā)現(xiàn)，Ⅰ類區(qū)為地方經濟社會發(fā)展水平和教育財政努力程度“雙高”的地區(qū)，農村教師工資收入的財政保障能力強，農村教師工資收入水平較高；Ⅱ類區(qū)為地方經濟社會發(fā)展水平較高，但教育財政努力程度不高的地區(qū)，農村教師工資收入的財政保障能力仍然較強，僅部分地區(qū)農村教師工資水平略低；Ⅲ類區(qū)為地方經濟社會發(fā)展水平和教育財政努力程度“雙低”地區(qū)，農村教師工資收入的財政保障能力明顯更弱，農村教師工資收入水平均處于較低水平；Ⅳ類區(qū)為地方經濟社會發(fā)展水平較低但財政努力程度較高的地區(qū)，農村教師工資收入的財政保障能力仍然較弱，農村教師工資收入水平也普遍處于較低水平（見圖4）。這也就意味著，經濟社會發(fā)展水平較高的縣普遍具有較強的財政保障能力；而經濟社會發(fā)展欠發(fā)達縣的財政保障能力較弱，即使其教育財政努力程度較高，也難以保障農村教師工資收入達到相應水平。換言之，真正決定農村教師工資收入總體水平的是縣級財政保障能力，而這與縣級經濟發(fā)展水平直接相關。

圖4 各地農村教師工資收入與經濟發(fā)展水平、教育財政努力程度的關系圖

“以縣為主”的財政保障機制易使地區(qū)間工資收入差距難以管控。一方面，按照當前的工資收入標準，農村教師的基本工資、邊遠地區(qū)津貼和特殊崗位津貼等項目實行國家統(tǒng)一的政策和標準，除邊遠地區(qū)津貼外，其他項目的經費在中央和省級財政給予一定支持的情況下，主要由縣級財政予以保障。對于部分地區(qū)而言，縣級財政基礎薄弱，教育支出只能依賴上級政府轉移支付，基本屬于“吃財政飯”。這類地區(qū)在保障國定工資的基礎上，教師工資收入很難得到進一步提高，僅能勉強維持在較低水平。相對而言，經濟發(fā)達地區(qū)的財政保障能力相對較強，當前的基本工資標準很難滿足這類地區(qū)教師的基礎性生活需求，它們會通過其他方式給自己“漲工資”（趙俊婷，劉明興，2017）。如部分地區(qū)參照公務員津貼補貼規(guī)范標準，對包括農村中小學教師在內的事業(yè)單位工作人員發(fā)放改革性補貼（如住房補貼、物業(yè)管理補貼等）和獎勵性補貼（如政府目標責任獎、社會綜合治理先進單位獎、文明創(chuàng)建先進單位獎等）。在此情況下，不同地區(qū)間農村教師工資收入水平差距較大。

另一方面，地方政府對績效工資和地方性津補貼項目（改革性補貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼、鄉(xiāng)村教師生活補助）的實施具有較強的自由裁量權。由于經濟發(fā)達地區(qū)一直有動力自行出臺各種津補貼和獎金政策，中央政府將陷入對地方性薪酬政策進行周期性清理的怪圈（趙俊婷，劉明興，2017）。與此相對，部分經濟欠發(fā)達地區(qū)的農村教師績效工資和津補貼則長期處于較低水平，有些地區(qū)還出現(xiàn)了農村教師工資發(fā)放不及時、部分工資未足額發(fā)放等問題。調查顯示，有9.43%的教師反映近一年遇到過工資延遲發(fā)放的情況，有5.40%的教師反映近一年遇到過工資未足額發(fā)放的情況。其中，反映績效工資出現(xiàn)發(fā)放問題的教師比例最高，達62.47%。甚至有地區(qū)為了達到“義務教育教師工資收入不低于或高于當?shù)毓珓諉T水平”，只能降低公務員的收入標準，而這實際上并未真正提高農村教師的工資水平，導致地區(qū)間農村教師工資收入總體水平的差距進一步拉大。

（二）“補償性工資”的功能設計凸顯教師工資收入的群體差異

為了促進收入分配公平，我國農村教師工資收入制度以“補償性工資”的功能設計凸顯不同人力資本積累和崗位環(huán)境特征帶來的農村教師工資收入群體差異，這包括對提高勞動生產率的個人資歷特征的“投資型補償”和影響心理效用的工作環(huán)境特征的“消費型補償”（雷萬鵬，馬紅梅，2020）。前者主要體現(xiàn)在基本工資模塊，后者主要體現(xiàn)在津補貼模塊。

在當前的基本工資模塊中，崗位工資依據(jù)教師專業(yè)技術崗位級別劃分為13級崗，按崗位等級執(zhí)行相應的專業(yè)技術崗位工資標準；薪級工資依據(jù)套改年限、任職年限和所聘崗位確定，分為65檔標準；此外，中小學教師享受10%的教護工資，也即在基本工資標準的基礎上提高10%。這種基于“資歷”水平核定基本工資的定價方式充分體現(xiàn)了人力資本積累對教師工資的重要作用，但卻易使農村教師勞動力市場出現(xiàn)制度分割的局面。由于編外教師管理制度尚不完善，以崗位級別為主要指標定位“資歷”水平的方式并不適用于難以定崗定級的編外教師隊伍。缺乏合適的參照標準使得編外教師的勞動價值難以合理評估，易造成編制內外教師“同工不同酬”的尷尬局面，由此引發(fā)諸多風險。

在農村教師津補貼模塊中，體現(xiàn)教師崗位環(huán)境特征的主要包括兩類項目。一類是執(zhí)行國家固定標準的艱苦邊遠地區(qū)津貼，具體標準由縣（市、旗）區(qū)位特征和教師崗位等級共同確定。根據(jù)2018年《人力資源社會保障部 財政部關于調整艱苦邊遠地區(qū)津貼標準的通知》的相關規(guī)定，我國依據(jù)自然地理環(huán)境、人文社會發(fā)展等指標將縣級單位劃分為六類地區(qū)，并在各類地區(qū)內部依教師所聘崗位等級確定不同標準。其中，相同崗位等級的教師，其所在地區(qū)的艱苦邊遠程度越高，津貼標準越高；同一類型地區(qū)的教師，其崗位等級越高，津貼標準越高；且崗位等級越高的教師，其不同類型地區(qū)津貼標準差距越大。這種以縣（市、旗）為單位劃定地區(qū)類型的區(qū)位補償在一定程度上能夠體現(xiàn)不同艱苦邊遠程度地區(qū)的教師工資收入差異，但以崗位級別區(qū)分同類型地區(qū)內部差異的補償方式并不恰當，因為它既無法凸顯崗位環(huán)境的差異，會造成教師工資結構的功能錯位，也易導致部分教師產生不滿情緒。

另一類則是以地方實施為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼和鄉(xiāng)村教師生活補助項目。在艱苦邊遠地區(qū)津貼的區(qū)位補償作用有限的情況下，國家啟動實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼和集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策，并鼓勵有條件的地區(qū)自主提標擴面。這種在縣域內進行差異化補償?shù)氖杖敕峙浞绞街饾u成為提升艱苦邊遠地區(qū)崗位吸引力的關鍵。在中央政策的引領下，我國大部分地區(qū)已經疊加實施了這兩類政策，逐步形成了縣域內教師工資收入的逆差序化格局。但是，受限于縣級財政能力，部分地區(qū)的補貼補助標準仍然處于較低水平；與此同時，部分地區(qū)的分檔標準缺乏科學依據(jù)，未能充分體現(xiàn)教師的崗位環(huán)境差異，由此削弱了政策的補償效用。

（三）“二次分配”下的績效工資體現(xiàn)教師工資收入的個體差異

作為教師工資收入中“活”的模塊，績效工資以“總量核定，二次分配”的方式發(fā)揮著微觀激勵的功能，成為了唯一能夠凸顯教師個體業(yè)績的工資構成部分。事實上，在實施績效工資制度以前，這部分體現(xiàn)教師工作業(yè)績的工資收入由與教師實際工作量和工作質量掛鉤的津補貼項目構成，占教師工資總量的30%。2006年以后，績效工資才成為教師工資收入的單獨模塊，把原有發(fā)揮績效補償功能的津補貼項目并入，并按比例分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分。其中，基礎性績效工資占比70%，由縣級以上政府相關部門根據(jù)地區(qū)經濟發(fā)展水平、物價水平和教師崗位履職情況等因素來管理分配，按月發(fā)放；獎勵性績效工資占比30%，由學校依據(jù)教師的工作量和實際貢獻等方面進行二次分配（見圖5）。

圖5 績效工資實施前后農村教師工資構成變化

績效工資改革調整了農村教師工資收入的結構，但其實際效用卻一直備受爭議。一方面，這一改革并未給部分地區(qū)農村教師工資收入帶來新的“增量”?？冃ЧべY制度是與清理規(guī)范義務教育學校津補貼同步推進實施的。事實上，分稅制改革后很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨巨大壓力，部分地區(qū)不得不以征收各類教育附加費的方式維持農村教師工資發(fā)放。改革后的績效工資制度明確了津補貼項目包含艱苦邊遠地區(qū)津貼和特殊崗位津貼，并將規(guī)范后的津補貼項目和原國家規(guī)定的年終一次性獎金納入績效工資總量?？冃ЧべY的實施并不意味著農村教師工資收入增加，反而使部分地區(qū)因自行實施的津補貼被清理而致農村教師工資收入水平下降。由于并未增加額外的財政投入，規(guī)范后的津補貼項目納入績效工資后，部分教師認為這是將其原有津補貼項目作為績效工資進行再分配，因此產生了“拿自己的工資考核自己”的誤解。績效工資制度并未明確規(guī)定績效工資占工資收入的比重，而是完全取決于地方財政能力。在義務教育教師工資收入水平不低于公務員的政策要求下，農村教師績效工資也經常被作為與公務員相比較的重要項目，這使得績效工資功能異化，成了農村教師工資收入水平的“調節(jié)器”。

另一方面，體現(xiàn)區(qū)域經濟發(fā)展和物價水平的基礎性績效工資基本屬于“相對固定”工資，偏離了績效工資的激勵功能定位；而真正體現(xiàn)教師工作量和實際貢獻的獎勵性績效工資占比過低且負荷功能過多，其激勵效果大打折扣。由于獎勵性績效工資這個“大盤子”總量是固定的，同一學校教師的獎勵性績效工資存在著高低之分，這種“競爭性”的績效工資必然容易引發(fā)校內教師群體間的矛盾。按照崗位績效工資制度要求，班主任津貼、崗位津貼、農村學校教師補貼、超課時津貼、教育教學成果獎勵等均作為子項目納入獎勵性績效工資內，學校制定績效工資分配辦法，并根據(jù)教師、管理、工勤技能等崗位的不同特點，對校內教師實行分類考核。由于大多數(shù)地區(qū)農村教師獎勵性績效工資收入每月尚不足千元，班主任教師、管理崗位人員的績效工資所得即使略高于普通任課教師，實際上也無法充分體現(xiàn)出其工作特征和實際貢獻。為了體現(xiàn)學校內部的崗位特征差異，部分地方將績效工資中的一部分單列為班主任或管理人員津補貼，但這必然容易引發(fā)普通任課教師與管理崗位教師之間有關績效工資分配的矛盾。由于教育教學業(yè)績難以科學量化，有的學?！耙坏肚小笔降貙W生學業(yè)成績作為績效考核的主要指標，有的學校以“剛性約束”方式對違反學校制度的教師扣除其部分績效工資，但這些做法無疑將引發(fā)教師群體的不滿。為了避免校內教師群體間的矛盾，部分地區(qū)學校的績效工資完全按照“平均分配”的方式發(fā)放，導致獎勵性績效工資難以發(fā)揮其激勵作用。

六、對策建議

建立健全農村教師工資收入制度，使農村教師的工資收入水平和結構更加科學合理，需解決三個層面的問題：一是“如何確定農村教師工資收入的標準”，這與農村教師的工資收入結構密切相關；二是“如何保障農村教師工資收入的經費”，這由義務教育人員性經費的財政保障水平決定；三是“如何保證教師工資收入發(fā)放到位”，這取決于強有力的保障機制。

（一）優(yōu)化農村教師工資收入結構

農村教師的工作具有復雜性和艱苦性，其工資收入應發(fā)揮三重基本效用：一是對其所付出的勞動進行合理定價，二是對其所承受的不利工作條件和生活環(huán)境影響進行補償，三是為促進其向好發(fā)展進行持續(xù)激勵。為此，應調整農村教師工資收入結構及其核定依據(jù)，進一步明確各結構模塊的功能。

第一，在基本工資模塊引入價格調節(jié)機制，使不同地區(qū)教師工資收入的購買力相當。勞動定價應符合市場規(guī)律，使不同地區(qū)承擔相同工作量的教師所獲酬勞的購買力相當。在農村教師工資結構中，承擔勞動定價功能的基本工資主要由崗位級別和工作年限等體現(xiàn)“資歷”的因素決定，并未考慮不同地區(qū)的物價和消費水平?；谕粯藴实幕竟べY無法平衡不同地區(qū)教師的購買力水平差異，為此，應強化省級政府在收入分配中的調節(jié)作用，在現(xiàn)有基本工資模塊中引入基于物價水平的價格調節(jié)機制，使基本工資水平與地區(qū)消費水平相適應。價格調節(jié)機制的最低標準應由省級相關部門依據(jù)本省人均收入水平和消費水平確定，中央政府整體把控，以保持農村教師工資收入的起點水平相對均等。

第二，完善津補貼的項目類型和分檔標準，增強工資收入的積極差異化補償功能。區(qū)域內自然條件、基礎設施和社會資源的梯次分布格局對農村教師的生活和工作產生諸多不利影響（劉善槐，李夢琢，朱秀紅，2018），作為補償外部條件不利影響的重要手段，津補貼對農村偏遠地區(qū)教師崗位吸引力具有重要的杠桿調節(jié)作用。若項目設置和分檔標準過于粗略，補償功能就難以充分發(fā)揮。為此，應健全農村教師津補貼項目，并提高補償標準的科學性。在無替代性政策（如提供代步工具和住房保障等）的情況下，增設農村教師交通補助和租房補助，并依教師實際支出的平均水平確定標準；或維持現(xiàn)有的津補貼項目，把農村教師的生活成本列為津補貼標準的重要核定依據(jù)，確保津補貼能彌補其在農村學校崗位產生的額外費用。農村教師的津補貼標準應“以崗定補”而非“因人而異”，即只要教師在崗，無論是否有職稱、有編制，都應獲得相應的津補貼；凸顯崗位環(huán)境的艱苦程度和教師的奉獻程度（鄉(xiāng)村教師任教年限），遵循“越是艱苦，待得越久，補助越高”的分檔原則。

第三，改革績效工資制度，強化績效工資的正向激勵作用?？冃У谋举|是個體行為結果的有效輸出（Jensen et al.，1990）。按照現(xiàn)有的績效工資制度，體現(xiàn)教師個體業(yè)績差異的獎勵性績效工資額度較小，且按照“平均主義”的原則分配，難以發(fā)揮激勵作用。因此，應重新調整績效工資結構，取消基礎性績效工資項目。在保證績效工資總量不變的基礎上，績效工資的分配將完全由體現(xiàn)教師個體業(yè)績的指標決定（如超常規(guī)教學外的工作量、教學成果等）。科學核定績效工資占比，對績效考核進一步優(yōu)化和規(guī)范，提高課時量和課程質量的權重，確保農村教師能夠“多勞多得，優(yōu)勞優(yōu)酬”。

（二）完善農村教師工資收入經費保障機制

為了順利推進教師工資收入分配制度改革，應確保人員性教育經費充足。在“以縣為主”的管理體制下，許多地區(qū)直接把財政保障的責任歸屬于縣級財政（安雪慧，2015）。然而，部分經濟發(fā)展滯后的縣沒有足夠的財政保障能力。為了緩解縣級政府“財力保障不足而事權壓力過大”的困境，農村教師工資收入的經費保障需要有中央政府和省級政府的支持。事實上，雖然過去一直強調建立多層級財政分擔機制，然而缺乏操作性的模糊表達使得省級政府在確定地方財政分擔比例時往往把過多的財政壓力轉移給下級政府，而且可能經過層層傳導后最終由縣級財政全額買單，形成“央—縣”兩級財政分擔格局。也即，省級財政的統(tǒng)籌作用并未真正達到預期（趙俊婷，劉明興，2017）。為了避免這種情況的發(fā)生，多級財政分擔機制應把握“以省為主”的總體原則，強調省級政府在確保農村教師工資收入經費投入的主體責任。

在具體落實新的農村教師工資收入方案時，各級財政承擔的基本原則應該是：除部分國家單獨規(guī)定的補助政策以外（如鄉(xiāng)村教師生活補助），納入教師工資收入的基本工資和津補貼項目的經費投入應全部由中央財政和省級財政承擔；而績效工資的相關經費則由市縣級財政負擔。第一，充分發(fā)揮中央財政“保底線”的作用。部分地區(qū)縣級財政能力薄弱，大部分可支配財政收入均用于農村教師的基本工資發(fā)放，難以拿出更多的錢來提升教師的工資待遇。為此，應客觀評估縣級政府的財政能力，加大對薄弱地區(qū)的財政轉移支付力度，保證縣級政府有足夠的資金用于提高教師工資收入。第二，強化省級財政工資分配的統(tǒng)籌作用。同一省份不同縣級地區(qū)的教師工資收入水平差異，將導致優(yōu)秀教師向較高工資收入地區(qū)的單向流動，拉大教師資源配置上的差距。為了發(fā)揮工資待遇在教師資源配置中的杠桿作用，推廣實施鄉(xiāng)村教師生活補助政策，穩(wěn)步增加生活補助政策的受惠群體，將師資配置薄弱、崗位條件艱苦、教師工資待遇較差的地區(qū)納入生活補助的覆蓋范圍。第三，設置地方財政學校人員性專項經費。學校自行聘用臨聘教師不僅會擠占學校公用經費，也使相關部門面臨法律訴訟的風險。為此，應由地方政府投入專項資金，基于教育部門的實際需求，以社會購買服務的方式統(tǒng)一聘用臨聘教師。完善臨聘教師的待遇保障機制，消除臨聘教師因工資待遇差異產生的心理落差，保證臨聘教師獲得與在編教師同等的工資待遇。

（三）健全農村教師工資收入的督導機制

健全的教育督導體系是教師工資收入落實的有效制度保障（唐一鵬，胡詠梅，2013）。為了保證農村教師工資收入政策落實到位，應進一步改革農村教師工資收入的教育督導機制。

第一，建立科學的教師工資收入水平參考系。對農村教師工資收入政策落實情況開展督導是一項復雜的工程。在對象上，不僅涉及省域內不同類型地區(qū)、不同學校的農村教師這一關注主體，還涉及城鎮(zhèn)教師和公務員等相關主體；在內容上，不僅應包括工資收入水平、工資收入結構、經費投入和使用情況等事實維度，還應包括農村教師滿意度、獲得感等主觀體驗維度。因此，開展督導時應把相關對象、內容維度納入一個完整的結構框架中進行統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)反映教師工資的發(fā)放狀況?？茖W設置農村教師工資收入與城鎮(zhèn)教師、公務員等群體的比較標準，比較相同工齡、相當職級、相同工作時間等條件下不同群體的工資收入，避免以平均收入進行簡單比較和僅比較二者部分工資項目的情況。

第二，健全工資動態(tài)調整與監(jiān)測制度。確保農村教師工資收入發(fā)放到位是一項長期且具有系統(tǒng)性的工作，而階段性督導有可能會遺漏某些地區(qū)或某些時間段的關鍵信息。為了保證農村教師工資收入穩(wěn)步增長，應完善農村教師工資增長聯(lián)動機制，使農村教師工資收入增長幅度同步或高于城鎮(zhèn)教師和公務員群體。基于區(qū)域內農村教師崗位變動情況，地方教育部門應會同人社部門、財政部門及時更新調整教師所在崗位信息，確保晉升到高一級別的教師能夠享有其應得工資待遇。為了徹底杜絕農村教師工資被克扣或拖欠的現(xiàn)象，應建立農村教師工資收入發(fā)放情況的常規(guī)監(jiān)測系統(tǒng)，并以此為基礎在更大范圍內開展跟蹤性督導。

第三，強化工資督導問責及反饋機制。為了更好地發(fā)揮教育督導的指導職能，應加強對督導結果的有效運用。一是客觀“溯源”。分析問題形成的因果機制，是明確整改方向、優(yōu)化教育決策的必要前提。為此，教育督導部門應組織專業(yè)的研究團隊，運用科學的方法對發(fā)現(xiàn)的問題進行因果追蹤，為形成高質量的評估分析報告和整改建議提供科學依據(jù)。二是嚴格追責。將農村教師工資落實情況作為“一把手”工程，納入地方政府的政績評價指標，對未按規(guī)定及時足額發(fā)放工資的地區(qū)進行追責，并把相關情況納入政府履責負面清單，跟蹤其履責情況，勒令其限期落實；對未能按期整改的地區(qū)在教育系統(tǒng)內進行通報批評。三是加強反饋。對農村教師工資發(fā)放情況進行督導的重點不僅僅是工資是否及時足額發(fā)放，還包括以工資收入作為政策工具是否實現(xiàn)了調整師資配置功能等問題。因此，對農村教師工資收入發(fā)放情況進行督導不應僅定位于評估和監(jiān)管，更應該為問題診斷和機制改進提供依據(jù)，包括工資收入標準的決定機制是否科學、城鄉(xiāng)教師的工資收入差距是否合理等。此外，督導工作也應把發(fā)現(xiàn)和推廣典型經驗作為目標之一，以期為全國其他地區(qū)完善教師績效工資收入制度提供借鑒。