朱秀紅 劉善槐 王 爽

（東北師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長(zhǎng)春 130024）

一、引言

教師隊(duì)伍建設(shè)是我國(guó)教育發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)是教師隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是落實(shí)“五位一體”總體布局要求的重要任務(wù)，是全面建成小康社會(huì)的重要依托，也是促進(jìn)教育公平的重要抓手和加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵資源（劉建同，2018）。近年來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了整體規(guī)劃。2015年4月，《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》（下文簡(jiǎn)稱為《支持計(jì)劃》）發(fā)布，組合八大政策舉措推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。此后，我國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)實(shí)施了銀齡講學(xué)計(jì)劃、深度貧困地區(qū)基層專業(yè)技術(shù)人才職稱評(píng)審“定向評(píng)價(jià)、定向使用”政策、中西部鄉(xiāng)村中小學(xué)首席教師崗位計(jì)劃試點(diǎn)、中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)秀教師定向培養(yǎng)計(jì)劃等，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。在《支持計(jì)劃》收官之年，教育部會(huì)同中組部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，把鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)放在鄉(xiāng)村振興的宏觀戰(zhàn)略背景下進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，聚焦突出問(wèn)題，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)高效率改革和高質(zhì)量發(fā)展。隨著相關(guān)政策的密集出臺(tái)，農(nóng)村教師隊(duì)伍的政策供給更加充足，政策體系趨向完善。在組合政策的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充渠道趨向多元、編制配置更加充足、待遇體系逐漸完善、發(fā)展機(jī)會(huì)不斷增加、榮譽(yù)制度初步形成。但是，在政策推行的過(guò)程中，建設(shè)維度不同步、部門之間不協(xié)調(diào)、推進(jìn)進(jìn)度不一致等問(wèn)題仍然突出（劉善槐，2017）。

“十四五”時(shí)期是我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧、提升脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)向社會(huì)主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。進(jìn)入“十四五”，我國(guó)將開(kāi)啟全面振興鄉(xiāng)村的新征程。作為農(nóng)村教育的重中之重，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)在推進(jìn)教育助力鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村振興服務(wù)教育振興的良性循環(huán)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。2021年，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《教育部等四部門關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》等文件對(duì)農(nóng)村教育進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，明確了農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，面對(duì)新發(fā)展階段的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，如何在當(dāng)前的政策架構(gòu)下規(guī)避執(zhí)行陷阱，是保證農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策精準(zhǔn)落地的關(guān)鍵。本研究基于政策演進(jìn)的邏輯，回顧和反思我國(guó)多年政策改革經(jīng)驗(yàn)與探索實(shí)踐，研判農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策理路，分析政策落實(shí)面臨的執(zhí)行陷阱，以期為新階段農(nóng)村教師建設(shè)改革提供新思路和新路徑。

二、數(shù)據(jù)與方法

本研究主體內(nèi)容分析主要分為兩個(gè)部分：第一個(gè)部分是基于國(guó)家層面出臺(tái)的系列政策法規(guī)系統(tǒng)梳理我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策理路；第二個(gè)部分是基于課題組多次大規(guī)模調(diào)查獲取的地方政策文本和數(shù)據(jù)資料深入探討政策執(zhí)行所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。兩部分內(nèi)容將共同為明確新階段農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的改革方向提供重要支撐。

在政策理路分析部分，我們按照“政策檢索與采集—政策篩選與編碼—政策分析”的基本步驟對(duì)政策文本進(jìn)行計(jì)量分析。首先，課題組通過(guò)“北大法寶”和教育部官網(wǎng)兩個(gè)檢索平臺(tái)，以“教師”作為內(nèi)容檢索詞檢索了1978年以來(lái)的所有中央法規(guī)和公開(kāi)文件，經(jīng)過(guò)對(duì)比和互相補(bǔ)充，并排除了會(huì)議通知、活動(dòng)啟示、結(jié)果公示等不太相關(guān)的文件，初步下載了467份國(guó)家層面出臺(tái)的政策法規(guī)，作為最初分析樣本。其次，課題組運(yùn)用Nvivo分析軟件，對(duì)467份政策法規(guī)進(jìn)行內(nèi)容篩選，以“中小學(xué)”或“初中”或“小學(xué)”或“義務(wù)教育”等表征義務(wù)教育階段的詞包和“農(nóng)村”或“鄉(xiāng)村”或“山區(qū)”或“中西部”或“集中連片特困地區(qū)”或“三區(qū)三州”等表征農(nóng)村地區(qū)的詞包進(jìn)行交叉檢索，并人工核驗(yàn)，最終篩選出提及農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策法規(guī)241份，確定為本研究政策理路分析部分最終樣本。此后，課題組按照逐級(jí)編碼的方式，運(yùn)用詞頻分析、關(guān)鍵詞檢索等方法，對(duì)241份政策文件的發(fā)文階段、發(fā)文單位、政策目標(biāo)、政策舉措等內(nèi)容進(jìn)行了特征提取和關(guān)聯(lián)分析，為系統(tǒng)梳理農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策理路提供思路（見(jiàn)表1）。最后，課題組運(yùn)用Nvivo軟件，可視化地展現(xiàn)了編碼節(jié)點(diǎn)的結(jié)構(gòu)關(guān)系和變化規(guī)律。

表1 “政策理路分析”部分內(nèi)容編碼的檢索關(guān)鍵詞包

在政策執(zhí)行陷阱分析部分，我們主要運(yùn)用了調(diào)查法和歸納法。為了全面了解我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)推行過(guò)程中各地的實(shí)施樣態(tài)和執(zhí)行困境，課題組選取了近三年的多次調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行整體分析，包括課題組于2018年4月、2019年6月、2019年11月、2020年7～10月和2021年6月等5次開(kāi)展的實(shí)地調(diào)研和線上調(diào)研（詳見(jiàn)表2）。樣本涵蓋山東、福建、廣東、遼寧、山西、河南、陜西、江西、貴州、重慶、四川、湖南、湖北、安徽、甘肅、云南 、寧夏、廣西、吉林、江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、黑龍江、青海、河北等27個(gè)省份；數(shù)據(jù)類型包括教師問(wèn)卷、校長(zhǎng)問(wèn)卷、訪談文本和地方政策資料。問(wèn)卷數(shù)據(jù)的主要分析工具是Spss23.0，訪談和地方政策資料等文字材料的分析由Nvivo軟件和人工核驗(yàn)完成。

表2 調(diào)查研究基本情況

三、農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策理路

農(nóng)村教育的發(fā)展水平取決于師資配置、硬件設(shè)施和經(jīng)費(fèi)保障的整體水平、組合方式和作用機(jī)制。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，農(nóng)村教育的硬件設(shè)施配置越來(lái)越完善，生均公用經(jīng)費(fèi)越來(lái)越充足，二者對(duì)促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展的敏感度有所下降，而師資的關(guān)鍵作用越來(lái)越凸顯。經(jīng)過(guò)多年探索，在農(nóng)村教育發(fā)展整體規(guī)劃的框架下，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策目標(biāo)、政策理念、政策舉措發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步形成了更加完善的政策體系。

（一）政策目標(biāo)指向“高質(zhì)量發(fā)展”

“建設(shè)一支什么樣的農(nóng)村教師隊(duì)伍”是政策設(shè)計(jì)需要回應(yīng)的首要問(wèn)題。為了回應(yīng)這一問(wèn)題，需回答“發(fā)展什么樣的農(nóng)村教育”。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家在制定教育發(fā)展規(guī)劃時(shí)通常會(huì)明確定位。在不同的歷史階段，國(guó)家對(duì)農(nóng)村教育的發(fā)展定位不同。因此，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策目標(biāo)具有階段性的特征。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策目標(biāo)大體經(jīng)歷過(guò)三個(gè)發(fā)展階段（見(jiàn)表3）。

表3 政策目標(biāo)（部分重要文件）

第一個(gè)階段是建設(shè)一支合格穩(wěn)定的教師隊(duì)伍。1978年以后，我國(guó)的教育事業(yè)逐漸恢復(fù)，全國(guó)急需快速補(bǔ)充一大批中小學(xué)教師。但合格教師極度缺乏，農(nóng)村地區(qū)尤為突出。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，教育部門對(duì)教師能力素質(zhì)提升做出重要部署，以期建立一支合格的農(nóng)村教師隊(duì)伍。1978年，教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見(jiàn)》，提出“力爭(zhēng)三到五年內(nèi)，使現(xiàn)有文化業(yè)務(wù)水平較低的中小學(xué)老師大多數(shù)達(dá)到中師、師專、師范院校畢業(yè)等相應(yīng)學(xué)歷程度；且今后中小學(xué)教師按照相當(dāng)學(xué)歷程度來(lái)補(bǔ)充”的目標(biāo)和要求。此后，1980年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》、1983年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》和1986年的《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)試行條例的實(shí)施意見(jiàn)》等文件均提出要“建立一支合格穩(wěn)定的教師隊(duì)伍”。為了達(dá)成這一目標(biāo)，提升學(xué)歷和保障待遇成為這一階段的重要政策議題。1993年，在“合格”和“穩(wěn)定”的基礎(chǔ)上，國(guó)家開(kāi)始關(guān)注教師隊(duì)伍的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，并多次提出“政治素質(zhì)良好”的目標(biāo)要求。與此同時(shí)，為了加快推進(jìn)素質(zhì)教育，國(guó)家還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)骨干教師隊(duì)伍的支持和培養(yǎng)。

第二個(gè)階段是建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的高素質(zhì)教師隊(duì)伍。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鄉(xiāng)教育格局發(fā)生劇烈變化。經(jīng)歷大規(guī)?！俺伏c(diǎn)并?！焙?，城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍在數(shù)量和專業(yè)水平等方面的差距開(kāi)始凸顯。這一階段，國(guó)家更加重視農(nóng)村教師的數(shù)量補(bǔ)充、素質(zhì)提升和樹(shù)立“奉獻(xiàn)鄉(xiāng)村、扎根鄉(xiāng)村”的教育信念。 2001年，我國(guó)進(jìn)入全面推進(jìn)素質(zhì)教育階段，《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》把“基本形成適應(yīng)素質(zhì)教育需要的教師隊(duì)伍”和“建設(shè)一支數(shù)量適當(dāng)、分布合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、富有活力的高素質(zhì)、專業(yè)化的中小學(xué)教師隊(duì)伍”列為階段目標(biāo)；同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，指出“建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍是扎實(shí)推進(jìn)素質(zhì)教育的關(guān)鍵”。2003年以后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》《人事部、教育部關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》以及《教育部2005年工作要點(diǎn)》等文件均提到，要大力提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍；與此同時(shí)，把教師隊(duì)伍的數(shù)量要求由“適當(dāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺渥恪?。此后，《教育部關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見(jiàn)》《教育部、財(cái)政部、人事部、中央編辦關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）的通知》等系列針對(duì)教師補(bǔ)充的政策陸續(xù)出臺(tái)，為豐富教師的類型和來(lái)源、確保農(nóng)村教師隊(duì)伍的起點(diǎn)質(zhì)量提供了政策基礎(chǔ)。

第三個(gè)階段是建設(shè)一支高質(zhì)量的教師隊(duì)伍。隨著“兩基”目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)，我國(guó)教育發(fā)展進(jìn)入新階段，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)有了更高要求。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》制定了“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了支撐這一目標(biāo)，國(guó)家把“提升質(zhì)量”作為新階段教育改革發(fā)展的核心任務(wù)，并提出“造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍；以農(nóng)村教師為重點(diǎn)，提高中小學(xué)教師隊(duì)伍整體素質(zhì)”。此后，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)得到前所未有的關(guān)注。2012年，《教育部、中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部人力資源社會(huì)保障部關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》首次對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)進(jìn)行了明確，提出“到2020年，造就一支師德高尚、數(shù)量充足、配置均衡、城鄉(xiāng)一體、結(jié)構(gòu)合理、樂(lè)教善教、穩(wěn)定而充滿活力的高素質(zhì)農(nóng)村教師隊(duì)伍”。此后，國(guó)家又在2015年的《支持計(jì)劃》中提出“努力造就一支素質(zhì)優(yōu)良、甘于奉獻(xiàn)、扎根鄉(xiāng)村的教師隊(duì)伍”的工作目標(biāo)。2020年，教育部等六部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，再一次對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)進(jìn)行了長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，提出“努力造就一支熱愛(ài)鄉(xiāng)村、數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、充滿活力的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍”，完成了農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)的有序銜接。至此，我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)全面進(jìn)入了高效率改革和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

（二）政策理念凸顯“逆向補(bǔ)償”

農(nóng)村教育并非是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，教育要素能夠在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間流動(dòng)，并且農(nóng)村教育的發(fā)展受諸多外部因素的影響。這也就意味著，在回答“如何建設(shè)農(nóng)村教師隊(duì)伍”時(shí)必然涉及協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)教育之間的關(guān)系和教育發(fā)展與外部條件之間的關(guān)系。農(nóng)村地區(qū)的外部條件相對(duì)城市較為薄弱，農(nóng)村教育內(nèi)部不同學(xué)校的外部條件也存在差異。如何在政策設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮這兩對(duì)關(guān)系將直接決定教師資源的分布格局，這主要體現(xiàn)在農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策理念上。為了避免部分地區(qū)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)因要素稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境、制度文化等比較劣勢(shì)累積導(dǎo)致發(fā)展循環(huán)滯后，形成“發(fā)展趨異”的馬太效應(yīng)，我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持底線思維，在多個(gè)維度設(shè)定了“底線標(biāo)準(zhǔn)”。如以“生師比”限定農(nóng)村教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)的下限；對(duì)觸碰師德師風(fēng)“紅線”的失范教師“零容忍”“一票否決”；明確義務(wù)教育教師的平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平等。這些基于“底線約束”的政策對(duì)約束部分地區(qū)的難作為或消極作為行為、保障農(nóng)村教師隊(duì)伍的基本水平發(fā)揮了重要的托底作用。在此基礎(chǔ)上，為了彌補(bǔ)外部條件的劣勢(shì)性，增強(qiáng)農(nóng)村教師崗位特別是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校教師崗位的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸引和留住優(yōu)秀教師，教育部門出臺(tái)了系列傾斜性政策，對(duì)農(nóng)村教師施以正向激勵(lì)。這些政策充分體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的“逆向補(bǔ)償”理念，補(bǔ)償方式通常包括三種類型：

第一，貨幣性補(bǔ)償。2013年，教育部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，決定在集中連片特困地區(qū)啟動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，并按照“地方自主實(shí)施，中央綜合獎(jiǎng)補(bǔ)”的方式予以資金獎(jiǎng)補(bǔ)。政策實(shí)施至今，在中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金和集中連片特困地區(qū)的示范帶動(dòng)下，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策覆蓋面由“連片地區(qū)特困縣”延伸至“非連片特困地區(qū)”，由“鄉(xiāng)村地區(qū)教師”擴(kuò)展至“鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)教師”，由“義務(wù)教育階段教師”擴(kuò)大至“高中、幼兒園教師”（部分地區(qū)）；標(biāo)準(zhǔn)水平連年遞增，生活補(bǔ)助成為農(nóng)村教師工資收入的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。與此同時(shí)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼、交通補(bǔ)助（部分地區(qū)）等多類補(bǔ)助政策的組合疊加，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)基本形成了“學(xué)校越偏遠(yuǎn)、條件越艱苦，補(bǔ)助越高”的積極差異化的農(nóng)村教師待遇格局。調(diào)查顯示，2020年縣城小學(xué)教師人均月工資為3 144.55元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)教師人均月工資為3 654.64元，村小和教學(xué)點(diǎn)教師人均月工資分別為3 680.02元和3 464.13元。隨著工作條件和生活質(zhì)量的逐步改善，農(nóng)村教師的崗位認(rèn)同感明顯增強(qiáng)，進(jìn)一步堅(jiān)定了其熱愛(ài)鄉(xiāng)村、安心從教的激情和信念，促進(jìn)了義務(wù)教育師資均衡。

第二，機(jī)會(huì)性補(bǔ)償。與教師待遇、名譽(yù)、地位密切相關(guān)的職稱制度，在很大程度上影響著教師群體的現(xiàn)實(shí)利益與價(jià)值訴求（凌宗偉，2014）。在崗位比例固定的情況下，農(nóng)村教師與城市教師在發(fā)展平臺(tái)、發(fā)展機(jī)會(huì)上存在客觀差距，高級(jí)職稱崗位評(píng)聘難度大。為了提升農(nóng)村教師高級(jí)職稱比例，許多地區(qū)對(duì)職稱評(píng)聘進(jìn)行了改革，比如，對(duì)于達(dá)到一定教齡和專業(yè)素質(zhì)條件的中級(jí)職稱教師直聘為高級(jí)教師。隨著2019年“三區(qū)三州”基層人才職稱評(píng)審“雙定向”和“單獨(dú)劃線”政策的示范實(shí)施，不少省份陸續(xù)建立地方農(nóng)村中小學(xué)教師職稱評(píng)審“雙定向”制度；同時(shí)，2020年教育部等六部門在《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)繼續(xù)實(shí)施職稱評(píng)審“雙定向”制度。傾斜性的政策促進(jìn)了城鄉(xiāng)教師發(fā)展機(jī)會(huì)的逆差序分布格局的形成，在很大程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村教師因客觀條件產(chǎn)生的心理落差。

第三，榮譽(yù)性補(bǔ)償。榮譽(yù)具有激勵(lì)教師熱愛(ài)并積極從事教育事業(yè)的重要作用（陳玉義、萬(wàn)明鋼，2019）。2015年，《支持計(jì)劃》提出建立鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度。按照政策要求，教育部、人社部分批次向鄉(xiāng)村從教滿30年的教師頒發(fā)榮譽(yù)證書，部分地區(qū)陸續(xù)建立了對(duì)在鄉(xiāng)村長(zhǎng)期從教的教師予以評(píng)先評(píng)優(yōu)傾斜、榮譽(yù)稱號(hào)、文化場(chǎng)所優(yōu)惠、教師療養(yǎng)和外出考察等多種形式的獎(jiǎng)勵(lì)表彰制度。與此同時(shí)，由社會(huì)力量參與設(shè)立的鄉(xiāng)村教師獎(jiǎng)項(xiàng)逐年增加；各類媒體對(duì)農(nóng)村教師正面事跡的宣傳推介力度不斷加大。鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度的建立健全進(jìn)一步提高了鄉(xiāng)村教師的社會(huì)聲望，增強(qiáng)了尊師重教的社會(huì)氛圍。

（三）政策舉措注重“整體協(xié)同”

“如何設(shè)計(jì)支撐政策目標(biāo)的舉措”是構(gòu)建政策體系的核心問(wèn)題。改革開(kāi)放后，按照“補(bǔ)齊短板”和“重點(diǎn)突破”的政策思維，教育部門出臺(tái)了眾多專項(xiàng)政策。但是，教師隊(duì)伍建設(shè)是一項(xiàng)整體性的任務(wù)，各個(gè)建設(shè)維度之間存在交互影響，忽視建設(shè)維度之間的關(guān)聯(lián)將難以達(dá)到預(yù)期的效果。2012年以后，為了協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，相關(guān)部門按照系統(tǒng)性的政策思維對(duì)已有政策進(jìn)行整合，形成了《支持計(jì)劃》《中共中央辦公廳關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代高校教師隊(duì)伍建設(shè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等組合式政策文件。（見(jiàn)圖1）

圖1 改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)維度①主要政策文件分布圖

組合式政策有效關(guān)聯(lián)了農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)結(jié)構(gòu)與政策舉措，為系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)提供有力的支撐。例如，為了確保農(nóng)村教師數(shù)量充足，相關(guān)政策要求編制配置要向鄉(xiāng)村學(xué)校特別是村校和教學(xué)點(diǎn)傾斜，以增加鄉(xiāng)村學(xué)校的編制供給；鼓勵(lì)地方通過(guò)特崗計(jì)劃、定向培養(yǎng)、城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師支教走教、縣管校聘等方式擴(kuò)大農(nóng)村教師增量，優(yōu)化存量，以提升農(nóng)村教師資源的使用效益；強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)村教師生活待遇、保障落實(shí)工資待遇政策、職稱評(píng)聘向鄉(xiāng)村傾斜，以增強(qiáng)農(nóng)村教師的崗位吸引力。為了確保農(nóng)村教師素質(zhì)優(yōu)良，相關(guān)政策把師德建設(shè)列為首要任務(wù)，從健全政治理論學(xué)習(xí)制度、加強(qiáng)黨建、落實(shí)師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制等方面提升思想政治素質(zhì)和師德水平；重視提升農(nóng)村教師的業(yè)務(wù)能力，提出通過(guò)增加培訓(xùn)學(xué)時(shí)、擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面、豐富培訓(xùn)內(nèi)容、增強(qiáng)培訓(xùn)針對(duì)性和時(shí)效性等具體措施來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。為了確保農(nóng)村教師隊(duì)伍穩(wěn)定，相關(guān)政策分別通過(guò)完善待遇體系來(lái)提升農(nóng)村教師的獲得感；通過(guò)提升能力素質(zhì)、構(gòu)建合理的晉升平臺(tái)、改進(jìn)職稱評(píng)價(jià)方式等來(lái)強(qiáng)化農(nóng)村教師的認(rèn)同感；通過(guò)榮譽(yù)表彰、營(yíng)造尊師重教的社會(huì)氛圍來(lái)增強(qiáng)農(nóng)村教師的榮譽(yù)感，使農(nóng)村教師能在鄉(xiāng)村學(xué)校安心從教、樂(lè)于從教。

從政策的具體內(nèi)容來(lái)看，各建設(shè)維度在政策文件中的分布更加均衡（見(jiàn)圖2）；政策舉措的“鄉(xiāng)村特質(zhì)”更加凸顯。

圖2 各階段農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)文件數(shù)量

師德建設(shè)的強(qiáng)化方式由“職業(yè)要求”上升至“道德規(guī)范”。1984年，教育部、全國(guó)教育工會(huì)頒發(fā)《中小學(xué)教師職業(yè)道德要求（試行草案）》，對(duì)教師的職業(yè)道德列出了六點(diǎn)要求。此后，“職業(yè)道德”和“師德”成為各類教師隊(duì)伍建設(shè)政策文件的高頻詞。2005年，《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)師德建設(shè)的意見(jiàn)》提出，把師德建設(shè)擺在教師工作的首位，從教育、宣傳、考核、制度建設(shè)等方面加強(qiáng)師德建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，2013年《教育部關(guān)于建立健全中小學(xué)師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》把監(jiān)督與獎(jiǎng)懲納入師德建設(shè)內(nèi)容。2015年，《支持計(jì)劃》再次強(qiáng)調(diào)提升思想政治素質(zhì)和師德水平的重要性，提出要落實(shí)師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步完善了師德師風(fēng)建設(shè)機(jī)制，把農(nóng)村教師的鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐參與和鄉(xiāng)村教育情懷培育等內(nèi)容納入師德師風(fēng)建設(shè)要點(diǎn)。

補(bǔ)充方式由“多元擴(kuò)充”兼顧“精準(zhǔn)高效”。1996年，《關(guān)于師范教育改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，要在一定范圍內(nèi)試行師范畢業(yè)生在教育系統(tǒng)內(nèi)雙向選擇的就業(yè)辦法。此后，師范生就業(yè)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由“統(tǒng)包統(tǒng)分”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向選擇，自由擇業(yè)”。農(nóng)村教師補(bǔ)充成為教師隊(duì)伍建設(shè)的重要問(wèn)題，自由招聘成為農(nóng)村教師補(bǔ)充的主要方式。隨后，《農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施方案》《關(guān)于組織開(kāi)展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作的通知》《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》和《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)教師補(bǔ)充工作的通知》等文件陸續(xù)出臺(tái)，多元化的補(bǔ)充格局初步形成。為了提高農(nóng)村教師補(bǔ)充的有效性，國(guó)家不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有政策，鼓勵(lì)地方因地制宜，選擇適用于地方發(fā)展環(huán)境的補(bǔ)充方式。2018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了“縣管校聘”、農(nóng)村教師特崗計(jì)劃、地方定向培養(yǎng)、銀齡講學(xué)計(jì)劃等農(nóng)村教師重要補(bǔ)充渠道的改革方向，更加注重農(nóng)村教師補(bǔ)充的精準(zhǔn)高效。2020年《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》再次提出要結(jié)合鄉(xiāng)村教育需要，探索建立多渠道并舉、多層次人員踴躍到鄉(xiāng)村從教、支教的格局。隨著各項(xiàng)教師補(bǔ)充政策的出臺(tái)，農(nóng)村教師的多元、精準(zhǔn)補(bǔ)充格局已基本形成，改善了鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)師資配置水平。

編制標(biāo)準(zhǔn)由“城鄉(xiāng)倒掛”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蜞l(xiāng)村傾斜”。1984年，《教育部關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》發(fā)布，要求城鎮(zhèn)和農(nóng)村采用班師比配置教師，且城鎮(zhèn)學(xué)校的班師比高于農(nóng)村。2001年，《中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)》改變班師比配置理念，提出按照生師比來(lái)配置教師，標(biāo)準(zhǔn)依城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村遞減。由于農(nóng)村學(xué)校分散、規(guī)模小、學(xué)生結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，按照這種配置標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村教師編制數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際所需，教師緊缺問(wèn)題嚴(yán)重。為了緩解這一局面，2014年，《中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)編制標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)規(guī)模較小的村小和教學(xué)點(diǎn)適當(dāng)傾斜，按照生師比和班師比相結(jié)合的方式核定教職工編制。此后，農(nóng)村教師編制總量有所增加，教師供需矛盾得以緩解。2015年以后，《支持計(jì)劃》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》等文件再一次強(qiáng)調(diào)了這一標(biāo)準(zhǔn)，并提出通過(guò)調(diào)劑編制、加強(qiáng)人員配備等方式進(jìn)一步向人口稀少的教學(xué)點(diǎn)、村小學(xué)傾斜。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村教師編制配備，明確提出可以對(duì)民族地區(qū)、寄宿制、承擔(dān)較多教學(xué)點(diǎn)管理任務(wù)的鄉(xiāng)村學(xué)校，按比例核增編制，鼓勵(lì)地方通過(guò)建立教師跨學(xué)科、跨學(xué)段轉(zhuǎn)崗機(jī)制、教師資源共享等方式提升教師編制使用效益，農(nóng)村教師編制配置水平再次提升。

教師待遇由體現(xiàn)“自然落差”過(guò)渡到“積極差異”。盡管《教師法》《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中小學(xué)貫徹＜事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實(shí)施意見(jiàn)》等多份文件表示收入分配要向農(nóng)村學(xué)校教師傾斜，義務(wù)教育學(xué)校教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。但受外部不利條件的影響，農(nóng)村教師的綜合待遇與區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)教師和公務(wù)員相比始終處于劣勢(shì)。為了改善農(nóng)村教師的待遇情況，提高農(nóng)村教師的崗位吸引力，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)實(shí)施多項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村教師的津貼政策；并一再?gòu)?qiáng)調(diào)“確保義務(wù)教育教師工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資收入水平”。其中，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼是農(nóng)村教師工資收入的有力增長(zhǎng)點(diǎn)。2013年和2015年，我國(guó)開(kāi)始在集中連片特困地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位分別啟動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼。在中央政策的引領(lǐng)帶動(dòng)下，不少地區(qū)自主“提標(biāo)擴(kuò)面”，農(nóng)村教師的工資收入明顯提高。2018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》首次將義務(wù)教育教師與公務(wù)員薪酬比較的標(biāo)準(zhǔn)從“平均工資水平”調(diào)整為“平均工資收入水平”，進(jìn)一步提高了教師的整體工資收入水平。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》再一次強(qiáng)調(diào)了這些標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)鄉(xiāng)村教師的績(jī)效工資分配、住房保障、醫(yī)療救助、身心健康等其他待遇進(jìn)行完善和補(bǔ)充；與此同時(shí)，文件特別提出，開(kāi)展多種形式的鄉(xiāng)村教師慰問(wèn)活動(dòng)、增加鄉(xiāng)村教師參與教育事項(xiàng)決策和鄉(xiāng)村治理的機(jī)會(huì)，以進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村教師的社會(huì)地位。

職稱評(píng)聘由“指標(biāo)傾斜”完善為“體現(xiàn)實(shí)績(jī)”。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》提出，適當(dāng)提高鄉(xiāng)村中小學(xué)中、高級(jí)教師職務(wù)崗位比例。此后，在各項(xiàng)政策文件中，指標(biāo)向鄉(xiāng)村特別是艱苦偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜一直被強(qiáng)調(diào)。2015年，《支持計(jì)劃》取消了鄉(xiāng)村教師評(píng)聘職稱（職務(wù)）的論文、外語(yǔ)等硬性要求，使鄉(xiāng)村教師的教育貢獻(xiàn)和工作業(yè)績(jī)得到更高體現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師職稱（職務(wù)）評(píng)聘制度進(jìn)一步完善；同年，《人社部關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)水平的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮鄉(xiāng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)實(shí)際，對(duì)農(nóng)村教師予以傾斜。2019年，人社部在“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基層專業(yè)技術(shù)人才職稱實(shí)施“定向評(píng)價(jià)、定向使用”政策，以單獨(dú)評(píng)審、單列指標(biāo)、單獨(dú)確定通過(guò)率、評(píng)審結(jié)果定向在基層使用等方式加大對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師職稱評(píng)審的傾斜力度。該政策隨后在多地鋪開(kāi)，取得了良好的政策效果。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)放寬鄉(xiāng)村中小學(xué)教師職稱評(píng)審的學(xué)歷要求，取消論文、職稱外語(yǔ)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力要求，提高教育教學(xué)實(shí)績(jī)的評(píng)價(jià)權(quán)重；并實(shí)行鄉(xiāng)村教師和城鎮(zhèn)教師分開(kāi)評(píng)審。

教師交流由“單向支援”逐漸轉(zhuǎn)向“雙向互動(dòng)”。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》提出，要建立城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村或薄弱學(xué)校任教服務(wù)期制度，教師交流定位于城鎮(zhèn)教師對(duì)農(nóng)村教育的單向支援。2010年以后，教師交流已被放在促進(jìn)區(qū)域教師資源均衡配置的視角下進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，突破了原有的二元結(jié)構(gòu)思維，交流方式變成區(qū)域性的交流輪崗。2014年，《教育部關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》明確指出，各地要建立和不斷完善義務(wù)教育校長(zhǎng)教師交流輪崗制度，推進(jìn)校長(zhǎng)教師優(yōu)質(zhì)資源的合理配置。此后，《支持計(jì)劃》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》等文件陸續(xù)補(bǔ)充創(chuàng)新教師交流的途徑與方式，并要求城鎮(zhèn)學(xué)校專設(shè)鄉(xiāng)村教師入校交流鍛煉崗位，以助力地方推動(dòng)城鄉(xiāng)師資一體化流動(dòng)。

能力提升實(shí)現(xiàn)了“達(dá)標(biāo)”到“培優(yōu)”再到“全員提質(zhì)”的跨越。作為素質(zhì)提升的重要方式，教師培訓(xùn)歷來(lái)備受重視。1986年，《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》提出，對(duì)培訓(xùn)的主要目標(biāo)定位于使現(xiàn)有不具備合格學(xué)歷或不勝任教學(xué)的教師，絕大多數(shù)能夠勝任教學(xué)工作，并取得考核合格證書或合格學(xué)歷。隨著中小學(xué)教師整體水平的提升，培訓(xùn)的目標(biāo)也發(fā)生了變化。1999年，《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》指出，中小學(xué)在職教師培訓(xùn)是為提高思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行的培訓(xùn)。從2001年開(kāi)始，培訓(xùn)的重點(diǎn)對(duì)象放在中小學(xué)骨干教師。2011年，培訓(xùn)的對(duì)象已變成全員教師。同時(shí)，培訓(xùn)層次在逐漸提高，培訓(xùn)方式更加多樣，培訓(xùn)針對(duì)性在增強(qiáng)。2015年，《支持計(jì)劃》對(duì)全體鄉(xiāng)村教師校長(zhǎng)提出進(jìn)行360學(xué)時(shí)培訓(xùn)的階段性要求，并把鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)納入基本公共服務(wù)體系。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)鄉(xiāng)村教師的專業(yè)發(fā)展體系、外出研修學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)以及新技術(shù)助推鄉(xiāng)村教師專業(yè)成長(zhǎng)等方面內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，并提出按照鄉(xiāng)村教師的實(shí)際需求改進(jìn)培訓(xùn)內(nèi)容和方式。鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)體系的不斷完善進(jìn)一步體現(xiàn)了精準(zhǔn)高質(zhì)提升教師素質(zhì)能力的重要性。

榮譽(yù)制度經(jīng)歷了從“初步探索”到“系統(tǒng)建設(shè)”的過(guò)程。關(guān)于教師長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村從教的榮譽(yù)制度最早僅在部分政策文件中略有體現(xiàn)。1984年，《全國(guó)職工教育管理委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)委關(guān)于加強(qiáng)職工培訓(xùn)、提高職工隊(duì)伍素質(zhì)的意見(jiàn)》指出“要大力表彰優(yōu)秀的職工教師和教育管理干部，鼓勵(lì)他們終身從事職工教育事業(yè)”。2005年，《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》提及，要逐步提高農(nóng)村中小學(xué)教師在表彰獎(jiǎng)勵(lì)中的比例。2012年，教育部、中央編辦等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，提出“大力表彰在農(nóng)村從教的優(yōu)秀教師”。直到2015年，《支持計(jì)劃》首次明確了要建立農(nóng)村教師榮譽(yù)制度，對(duì)在鄉(xiāng)村學(xué)校從教30年以上的教師頒發(fā)榮譽(yù)證書，并對(duì)農(nóng)村教師堅(jiān)守崗位、默默奉獻(xiàn)的崇高精神進(jìn)行廣泛宣傳，以營(yíng)造尊師重教的濃厚氛圍。此后，關(guān)于農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策文件又多次重申建設(shè)和完善榮譽(yù)制度，以進(jìn)一步提升農(nóng)村教師的社會(huì)聲望。

四、農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策執(zhí)行陷阱

政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于強(qiáng)有力的政策執(zhí)行。一旦政策發(fā)布，國(guó)家相關(guān)部門以強(qiáng)制性制度變遷的邏輯，按照“逐級(jí)傳導(dǎo)、統(tǒng)籌分工、層層細(xì)化”的路徑來(lái)推行政策。在這一過(guò)程中，地方政府作為政策的執(zhí)行主體有很大的空間對(duì)政策進(jìn)行創(chuàng)造性再設(shè)計(jì)（王家峰，2009）。再設(shè)計(jì)后的政策能否有效嵌入地方制度環(huán)境，組織結(jié)構(gòu)中的相關(guān)主體能否形成良性的激勵(lì)相容關(guān)系，是政策表達(dá)最終能否轉(zhuǎn)化為“政策紅利”的關(guān)鍵?，F(xiàn)實(shí)中，政策執(zhí)行各主體間存在信息不對(duì)稱、理念不一致或立場(chǎng)有差異等情況，致使政策體系難與地方實(shí)際契合，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果。表面上看，各執(zhí)行主體的決策是按照自身的行政邏輯，在其自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)合理合規(guī)做出的。這種行為并不能成為教育督導(dǎo)的問(wèn)責(zé)理由。在當(dāng)前的制度安排下，相關(guān)主體無(wú)需承擔(dān)行政責(zé)任。政策執(zhí)行陷入“合乎不同主體的決策理性”但“偏離政策的設(shè)計(jì)初衷”的尷尬境地。對(duì)于這種國(guó)家政策嵌入地方制度背景產(chǎn)生的困境，可稱之為執(zhí)行陷阱。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受府際間政策的權(quán)責(zé)邊界不清、教育部門財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等、教師主體角色缺位等因素影響，我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策執(zhí)行易陷入“地方政府機(jī)會(huì)主義行為”“教育部門權(quán)力中空”“政策空轉(zhuǎn)”等多重陷阱，進(jìn)而導(dǎo)致政策失靈或低效。

（一）多重委托代理關(guān)系下府際間權(quán)責(zé)邊界不清，引發(fā)地方政府機(jī)會(huì)主義行為

農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策涉及諸多主體，主體之間存在多重委托代理關(guān)系。政策執(zhí)行過(guò)程中，這些委托代理關(guān)系打破了地方原有的組織結(jié)構(gòu)，使得組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生變化。在無(wú)法完全掌握地方所有信息的情況下，國(guó)家在制定政策時(shí)把設(shè)計(jì)的部分權(quán)利讓渡給地方政府。按照“自上而下、逐級(jí)傳導(dǎo)”的行政秩序，被讓渡的這部分權(quán)利的再分配權(quán)概以“統(tǒng)籌”的名義賦予地方政府，也即各級(jí)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系并未清晰界定。這種模糊化的責(zé)任邊界恰好給地方政府的機(jī)會(huì)主義行為提供了便利。地方政府有著很大的機(jī)動(dòng)與空間來(lái)選擇性地制定地方政策與執(zhí)行中央政策（沈永東、祝子航、楊鳴宇，2018）。部分政府為追求績(jī)效最大化，將可能利用其作為規(guī)則制度主要提供者的主體地位、區(qū)域調(diào)控的壟斷權(quán)力和信息掌握的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，采取機(jī)會(huì)主義行為（劉泰洪，2008；梅立潤(rùn)，2018）。在農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)中，常見(jiàn)的地方政府機(jī)會(huì)主義行為包括三類：

第一，“避責(zé)”行為。在屬地管理制度下，上級(jí)政府掌握了對(duì)下級(jí)政府督導(dǎo)問(wèn)責(zé)的權(quán)利，下級(jí)政府在其轄區(qū)內(nèi)擁有較大自由裁量權(quán)（田先紅，2021）。面對(duì)中央政府下達(dá)的諸多任務(wù)，省級(jí)政府基于自利考量或問(wèn)責(zé)壓力，總是利用其優(yōu)先選擇權(quán)和行政分配權(quán)將部分政績(jī)不顯或難度較大的任務(wù)轉(zhuǎn)移給市縣級(jí)政府，以分散其自身壓力。農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)是一類成本高、周期長(zhǎng)且見(jiàn)效慢的工程，省級(jí)政府的“避責(zé)”軌跡在其諸多環(huán)節(jié)可循。其中，最為明顯的是財(cái)政壓力的下移。在鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助、鄉(xiāng)村中小學(xué)首席教師崗位計(jì)劃等多項(xiàng)政策的實(shí)施中，省級(jí)政府并未發(fā)揮其經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌的作用，為經(jīng)濟(jì)薄弱的山區(qū)縣、偏遠(yuǎn)縣分擔(dān)大部分的財(cái)政壓力，有些地區(qū)甚至把經(jīng)費(fèi)籌集的責(zé)任全部壓給縣級(jí)政府。調(diào)查顯示，西部某省2019年有4縣區(qū)生活補(bǔ)助資金本級(jí)財(cái)政投入占比超90%，10縣區(qū)縣本級(jí)財(cái)政投入占比超80%，12縣區(qū)超70%，35縣區(qū)超50%。在此情況下，部分縣級(jí)政府不得不“鋌而走險(xiǎn)”，通過(guò)擠占其他教育支出、降低政策水平或延遲政策實(shí)施等方式完成相應(yīng)任務(wù)，由此造成政策執(zhí)行阻滯、扭曲或低效。

第二，“附和”行為。由于目前中國(guó)政府官員的人事任免體制仍是一種對(duì)上負(fù)責(zé)的“官僚控制”體制，下級(jí)政府在政策執(zhí)行時(shí)總是以上級(jí)指令為主，表現(xiàn)出一種討好取巧的代理人機(jī)會(huì)主義傾向（夏雪，2009）。這種“附和”行為雖然能為地方政府規(guī)避問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，但易違背地方實(shí)際，削弱政策效果，甚至產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)外部性。以2015年實(shí)施的“高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員年滿六十周歲退休”政策為例。按照國(guó)家文件內(nèi)容，滿足條件的人員“如本人申請(qǐng)，可在年滿五十五周歲時(shí)自愿退休”。部分地區(qū)在執(zhí)行該政策時(shí)，并未真正從地方實(shí)際出發(fā)，僅僅把國(guó)家政策簡(jiǎn)單解讀為“高級(jí)職稱女教師六十周歲退休”。 部分地區(qū)即使意識(shí)到自身地域環(huán)境可能并不適合該政策完全參照?qǐng)?zhí)行，為了避免不必要的矛盾，仍然“附和”執(zhí)行。這種“上下一般粗”的執(zhí)行行為給部分地區(qū)的農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)帶來(lái)諸多負(fù)面影響。調(diào)查顯示，該政策實(shí)施后，許多人口外流、老齡化嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)的教師老齡化問(wèn)題進(jìn)一步加劇，部分“延遲退休”女教師“占編占崗”卻勝任力差或工作態(tài)度消極，嚴(yán)重影響農(nóng)村年輕教師的工作積極性，阻礙農(nóng)村教育質(zhì)量提升。

第三，“替代”行為。地方政府的“替代”行為往往以目標(biāo)轉(zhuǎn)移為手段，通過(guò)任務(wù)整合或削弱對(duì)標(biāo)績(jī)效的方式實(shí)現(xiàn)自身任務(wù)的達(dá)標(biāo)。農(nóng)村教師作為事業(yè)單位人員，在政策上除了享受作為教育系統(tǒng)工作人員的紅利，同時(shí)享受適應(yīng)于事業(yè)單位工作人員的其他政策紅利。對(duì)于這些政策的關(guān)系，政策中并未有統(tǒng)一明確的說(shuō)法，這便為地方政府的“替代”執(zhí)行行為提供了空間。以鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼為例，在兩項(xiàng)政策的具體落實(shí)中，部分地區(qū)名義上將政策予以合并，實(shí)則以“就高不就低”的方式只執(zhí)行了其中一項(xiàng)政策，由此削弱了政策的綜合效力。與之類似，2020年，面對(duì)督導(dǎo)部門對(duì)“教師工資收入水平不低于或高于公務(wù)員工資收入水平”這項(xiàng)工作落實(shí)情況的強(qiáng)力審查，部分地區(qū)利用“教師”作為督導(dǎo)主體對(duì)象的視角缺陷，直接以降低公務(wù)員平均工資水平的方式達(dá)到督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，教師的工資收入水平并未得到實(shí)質(zhì)上的提高。

（二）條塊分割的管理體制下教育部門財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，陷入教育資源統(tǒng)籌困境

農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多部門協(xié)同發(fā)力。雖然財(cái)政、人事、編辦等部門參與制定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策，但并不是政策直接制定主體，而是在教育部頒發(fā)政策基礎(chǔ)上的“間接性協(xié)同”（李玲、李偉，2020）。受制于我國(guó)高度集權(quán)的垂直政治體制和財(cái)政分權(quán)的地方績(jī)效體制，我國(guó)現(xiàn)行教育管理體制具有多頭管理、層級(jí)傳導(dǎo)的“壓力型”行政特征，呈現(xiàn)典型的條塊分割的特點(diǎn)。教育行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的事業(yè)安排，體現(xiàn)了教育系統(tǒng)內(nèi)這一“條”線的配置權(quán)力；而使地方教育組織運(yùn)轉(zhuǎn)和政策執(zhí)行所需要的財(cái)力資源、人力資源，則是由地方政府統(tǒng)籌各“塊”所決定的（劉亞榮、陳粵秀、黃永軍等，2007）。條條的縱向權(quán)利分配和塊塊的平行利益博弈使得教育部門陷入“有限權(quán)力和無(wú)限責(zé)任”的矛盾局面。具體而言，教育部門作為直管教育的責(zé)任主體，是農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)際執(zhí)行者。但是，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)需要編制、經(jīng)費(fèi)等多種教育資源支撐，而這些教育資源的分配權(quán)并不掌握在教育部門手中。掌握教育資源的人社、編辦和財(cái)政等相關(guān)部門往往只遵照其垂直上級(jí)部門的指令行事，在無(wú)更高層級(jí)統(tǒng)籌部門的情況下，作為平行平級(jí)部門的教育部門，實(shí)際上并無(wú)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門的權(quán)利。在“以縣為主”的體制下，縣級(jí)教育部門“支配”教育資源的能力則更為有限。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等使得教育部門陷入“權(quán)力中空”的尷尬局面，很難及時(shí)籌集到充足的教育資源，影響農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的多個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，編制供給不足限制農(nóng)村教師補(bǔ)充。作為事業(yè)單位的重要組成部分，教育部門與其他事業(yè)單位共享編制“總盤子”，農(nóng)村教師補(bǔ)充規(guī)模也因而受限于編制部門核定的教師編制數(shù)。在財(cái)政供養(yǎng)人員總量控制的政策要求下，教育部門和編制部門的博弈屬于零和博弈，教師編制增加必將帶來(lái)其他事業(yè)單位編制總量的減少。在此情況下，編制部門對(duì)于編制的分配和使用總是異常謹(jǐn)慎。即使國(guó)家多次提出要優(yōu)先保障教育系統(tǒng)的編制，在編制總量緊縮的限制下，處于弱勢(shì)地位的教育部門能夠爭(zhēng)取到的編制數(shù)量依然十分有限。此外，按照當(dāng)前的編制標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)處于超編狀態(tài)。某些地區(qū)只能基于原有標(biāo)準(zhǔn)維持各部門編制總額，按照“退一補(bǔ)一”甚至“退三進(jìn)一”的方式維持編制平衡。隨著人口的劇烈變動(dòng)和教育系統(tǒng)內(nèi)部的深層次變革，教師的編制供給不足問(wèn)題將更加突出（劉善槐、朱秀紅、李畇赟，2019）。這種情況下，教育部門難以做到編制分配切實(shí)向人口稀少的教學(xué)點(diǎn)、村小傾斜。作為農(nóng)村教師補(bǔ)充的重要依據(jù)，編制供給不足將嚴(yán)重限制農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)充教師。部分地區(qū)由此產(chǎn)生大量農(nóng)村臨聘教師。由于缺乏規(guī)范的管理制度，這些農(nóng)村臨聘教師的待遇和質(zhì)量難以保證。

第二，跨區(qū)調(diào)配滯后加劇師資供需矛盾。我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村人口梯次向城流動(dòng)的趨勢(shì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并不會(huì)得到消減，城鄉(xiāng)學(xué)齡人口分布格局持續(xù)變化。在農(nóng)村師資供給有限的條件下，以跨區(qū)調(diào)配促進(jìn)師資“二次配置”成為緩解師資供需矛盾的必要途徑。相對(duì)固化的教育管理體制障礙使屬地內(nèi)教育資源調(diào)配不充分、不及時(shí)、不合理（劉善槐、王爽，2019）。受編辦、人社等相關(guān)部門權(quán)力的限制，教師的跨區(qū)調(diào)配面臨諸多制度壁壘，使得我國(guó)師資調(diào)配速度總是滯后于學(xué)齡人口流動(dòng)速度。這種滯后性將進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)師資供需失配現(xiàn)象。一方面，城鎮(zhèn)地區(qū)涌入大量隨遷子女，師資和經(jīng)費(fèi)供給壓力加大。另一方面，學(xué)齡人口迅速流失和留守兒童大量存在，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)教師總量過(guò)剩但寄宿制學(xué)校生活教師和鄉(xiāng)村留守兒童關(guān)愛(ài)教師緊缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。

第三，經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌困難阻礙教師待遇提升。由于教育部門所能爭(zhēng)取到的經(jīng)費(fèi)有限，部分地區(qū)農(nóng)村教師生活待遇水平不高且難以大幅提升。調(diào)查顯示，2021年仍有部分農(nóng)村教師平均實(shí)發(fā)工資和生活補(bǔ)助水平與其期望水平尚存在較大差距；大部分教師表示近三年的工資收入無(wú)明顯變化，有46.7%的教師表示工資雖有上漲但漲幅較?。磺肄r(nóng)村教師普遍對(duì)其目前的工資收入和津補(bǔ)貼水平滿意度較低。

（三）控制博弈成本視角下教師主體角色缺位，易造成“政策空轉(zhuǎn)”

鄉(xiāng)村教師對(duì)政策的感知和態(tài)度既是檢驗(yàn)政策效益與效力的試金石，又兼具制約政策制定者的信心和政策執(zhí)行力的內(nèi)外雙因素特點(diǎn)（劉毅瑋、張?jiān)凭А⒎馕牟ǎ?020）。政策對(duì)象的信息供給能夠降低政策實(shí)施中的信息不確定風(fēng)險(xiǎn)，提高政策實(shí)效。然而實(shí)踐中，相對(duì)于地方政策的制定者和執(zhí)行者在政策推行中所占據(jù)的主導(dǎo)地位，作為政策對(duì)象，農(nóng)村教師的主體性并未得到充分彰顯。為了避免與教師需求沖突陷入“討價(jià)還價(jià)”從而產(chǎn)生博弈成本（如經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本等），部分地方政府有意識(shí)的降低教師的參與度。在政策的地方化制定和執(zhí)行過(guò)程中，農(nóng)村教師的訴求未能得到充分表達(dá)，導(dǎo)致政策供給與教師需求不匹配，從而形成“政策空轉(zhuǎn)”。

第一，強(qiáng)制性的行政手段忽視教師主體參與意愿，政策執(zhí)行遭遇目標(biāo)群體“軟抵抗”。以教師交流政策為例，基于政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)質(zhì)資源保護(hù)等利益考量，政策相關(guān)主體存在明顯目標(biāo)沖突。這決定了教師交流的推行是一個(gè)需要持續(xù)博弈互動(dòng)和利益轉(zhuǎn)換以達(dá)成各方主體利益平衡的過(guò)程。而權(quán)力的層級(jí)關(guān)系最終形成了以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性推行邏輯，處于權(quán)力劣勢(shì)的學(xué)校和教師僅僅被當(dāng)成政策的服從者。這種推行方式忽視了教師的利益訴求和主體意愿，導(dǎo)致教師交流面臨執(zhí)行梗阻。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校為完成教育部門下達(dá)的硬性指標(biāo)，無(wú)視“派選優(yōu)秀教師進(jìn)行交流”的政策要求，以“末位淘汰”的方式選擇教師交流人選，未能達(dá)到均衡師資配置的目的；部分教師在相關(guān)部門或?qū)W校的強(qiáng)制推動(dòng)下參與交流，但家庭和子女的照顧需求、交流帶來(lái)的交通和住宿問(wèn)題以及交流結(jié)束后的安置問(wèn)題等使參與交流的教師存在“抵觸情緒”，在交流學(xué)校消極應(yīng)對(duì)工作，未能充分提高農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量。

第二，實(shí)施方案不吻合教師期待，政策效果打折扣。在政策執(zhí)行的過(guò)程中，地方教育部門通過(guò)政策方案對(duì)政策進(jìn)行細(xì)化和再設(shè)計(jì)?，F(xiàn)實(shí)中，許多地區(qū)的政策制定者并未提前對(duì)教師進(jìn)行充分調(diào)研，政策方案偏離教師的政策期待，從而影響了政策的實(shí)施效果。調(diào)查顯示，2018年，有83.36%、80.33%、79.66%、77.51%、75.13%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)可組織教師休養(yǎng)、子女教育優(yōu)惠、進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、免費(fèi)或優(yōu)惠進(jìn)入博物館等文化場(chǎng)所和評(píng)先評(píng)優(yōu)傾斜，但實(shí)踐中采用這些形式的地區(qū)并不多；縣城教師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、村小和教學(xué)點(diǎn)交流的期望月補(bǔ)助平均為1 310.20元、1 516.96元和1 560.88元，但當(dāng)前許多地方的交流補(bǔ)助水平偏低，標(biāo)準(zhǔn)未體現(xiàn)出梯次差異性；分別有80.61%、90.58%、88.96%和81.61%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)為管理能力、心理健康教育、法治教育、教育科研能力很重要，但參加的相關(guān)培訓(xùn)比例僅為17.01%、33.69%、34.85%和31.93%；部分地區(qū)的實(shí)施方式過(guò)于簡(jiǎn)單，忽視了農(nóng)村教師的主觀感受，如有的地區(qū)通過(guò)郵寄或讓教師自取的方式發(fā)放榮譽(yù)證書，農(nóng)村教師未能產(chǎn)生充分的榮譽(yù)體驗(yàn)。

五、農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的改革邏輯

“十四五”后，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)入全面推進(jìn)的關(guān)鍵階段，師資對(duì)農(nóng)村教育發(fā)展的促進(jìn)作用將更加顯著。在當(dāng)前的政策架構(gòu)下，如何合理規(guī)避執(zhí)行陷阱，充分釋放政策效能，是促進(jìn)農(nóng)村教師隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展以助力教育振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。為此，應(yīng)完善政策的頂層分類設(shè)計(jì)，優(yōu)化政策運(yùn)轉(zhuǎn)的制度環(huán)境，并健全政策的持續(xù)性評(píng)估反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策體系與地方實(shí)際耦合協(xié)調(diào)。

（一）分層分類設(shè)計(jì)政策，提高政策的適切性和精準(zhǔn)度

受客觀條件、教育生態(tài)等因素影響，各地區(qū)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)水平不同，面臨的壓力和困難也不同。因此，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策體系構(gòu)建應(yīng)在保持整體性和綜合性的基礎(chǔ)上，關(guān)注地區(qū)差異。

第一，客觀分析農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的外部形勢(shì)。一是準(zhǔn)確預(yù)測(cè)學(xué)齡人口變動(dòng)趨勢(shì)及其教育需求。新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和生育政策的不斷調(diào)整使我國(guó)學(xué)齡人口劇烈變動(dòng)，給教師資源的配置格局帶來(lái)巨大改變。為了避免師資供需矛盾，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)齡人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和規(guī)模預(yù)測(cè)，并按照科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算教師未來(lái)需求。二是客觀評(píng)估地方政府的財(cái)政能力。省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)研究，建立地方公共事務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的評(píng)估指標(biāo)體系，系統(tǒng)評(píng)估省域內(nèi)各級(jí)政府的財(cái)政能力及推進(jìn)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)面臨的財(cái)政壓力，為明確調(diào)節(jié)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系提供參考。

第二，準(zhǔn)確研判各地農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體建設(shè)水平。首先，構(gòu)建農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系，判斷農(nóng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)狀況、突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，明確下一階段的建設(shè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。其次，對(duì)各地的基本狀況和突出問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)歸納并分區(qū)分類，為構(gòu)建科學(xué)分類的政策體系提供基礎(chǔ)性判斷和事實(shí)性證據(jù)。

第三，科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的分類政策體系。政策設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮區(qū)域特點(diǎn)，根據(jù)農(nóng)村教師發(fā)展實(shí)際，緊扣主要矛盾和短板弱項(xiàng)，進(jìn)行有針對(duì)性的分類設(shè)計(jì)，使各地農(nóng)村教師隊(duì)伍平衡發(fā)展。一是分層設(shè)計(jì)政策。明確各級(jí)政府的政策分工和權(quán)責(zé)關(guān)系能夠最大限度激發(fā)政策的組合交互效應(yīng)，提高政策的推行效率。為此，應(yīng)進(jìn)一步理順國(guó)家政策和地方政策的關(guān)系，厘清各級(jí)政府的主體責(zé)任。其中，國(guó)家政策應(yīng)有效銜接國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，強(qiáng)化頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，明確各建設(shè)維度的底線標(biāo)準(zhǔn)和彈性空間，建立以地方財(cái)政負(fù)擔(dān)為主要依據(jù)的多級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制；省級(jí)政府應(yīng)遵循國(guó)家政策導(dǎo)向，建立突破底線標(biāo)準(zhǔn)的地方政策目標(biāo)體系，細(xì)化政策舉措并組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門配合教育部門完成配套資源統(tǒng)籌事宜；縣級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政策實(shí)施方案，強(qiáng)化方案的正向激勵(lì)，基于對(duì)農(nóng)村地區(qū)客觀環(huán)境的分類采用積極差異化的舉措，使政策在均衡農(nóng)村地區(qū)教師資源配置上發(fā)揮重要的杠桿作用。二是對(duì)政策進(jìn)行地區(qū)分類設(shè)計(jì)。新階段我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的區(qū)域性特質(zhì)會(huì)更加凸顯。鑒于這種不平衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，國(guó)家應(yīng)基于各地區(qū)的基礎(chǔ)水平和政策潛力，對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的階段目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分類解構(gòu)，并建立不同重心的資源統(tǒng)籌機(jī)制。對(duì)于中部地區(qū)、東北地區(qū)等整體發(fā)展滯后地區(qū)，應(yīng)提高教育資源統(tǒng)籌重心，著力解決中部“塌陷”、東北“低迷”等問(wèn)題；對(duì)東部地區(qū)建設(shè)水平較高、改革環(huán)境較為成熟的地區(qū)，應(yīng)給予充分的地方自主權(quán)，鼓勵(lì)地方大膽創(chuàng)新，探索出更多有效路徑和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)同類型地區(qū)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)提供更多樣板典型。

（二）優(yōu)化制度環(huán)境，提升政策的運(yùn)轉(zhuǎn)效率

為了提升農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，應(yīng)營(yíng)造友好的制度環(huán)境。這需要推動(dòng)體制機(jī)制的綜合改革，使相關(guān)組織能夠形成激勵(lì)相容的動(dòng)力關(guān)系。

第一，健全上下一體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政策落實(shí)過(guò)程是一個(gè)多層級(jí)主體雙向互動(dòng)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)信息的互通與交換。為避免因信息不對(duì)稱引發(fā)政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立健全上下一體的多層級(jí)主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在自上而下的垂直傳導(dǎo)機(jī)制中，上級(jí)主體應(yīng)組織相關(guān)部門通過(guò)發(fā)布會(huì)、報(bào)告、新聞報(bào)道等多種途徑對(duì)政策進(jìn)行詳細(xì)解讀和正面宣傳，提高下級(jí)主體的政策知曉、理解和認(rèn)同水平；同時(shí)，完善政策的“自下而上”傳遞機(jī)制，關(guān)注下級(jí)政府和目標(biāo)對(duì)象的政策訴求和政策反應(yīng)，提高農(nóng)村教師的參與度，了解其合理訴求及政策期待，以進(jìn)一步提升政策效果。

第二，完善跨部門的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。資源統(tǒng)籌是農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，它直接關(guān)乎農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)能否順利推進(jìn)，并對(duì)建設(shè)水平產(chǎn)生決定性影響。這個(gè)過(guò)程涉及教育、發(fā)改、財(cái)政、人社、編辦等多部門，需要協(xié)同治理。為此，應(yīng)推進(jìn)“一把手”負(fù)責(zé)制，以確保政策有效落地。一是明確教育部門牽頭、其他部門協(xié)助管理的橫向部門協(xié)調(diào)關(guān)系。其中，教育部門負(fù)責(zé)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃和指導(dǎo)；相關(guān)部門協(xié)助配合管理教師流動(dòng)、編制調(diào)配、待遇保障等多方面工作。二是加強(qiáng)教育部門隊(duì)伍建設(shè)，提升教育部門管理人員的工作質(zhì)量和工作效率。一方面，嚴(yán)格把控教育局以及分管教育的縣級(jí)政府管理者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高教育管理崗位與準(zhǔn)入人員的能力適配度；另一方面，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高教師管理隊(duì)伍的專業(yè)能力和素質(zhì)水平。三是強(qiáng)化教育督導(dǎo)，把農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)納入各部門績(jī)效考核體系，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，以提高各部門的主體意識(shí)，進(jìn)而壓實(shí)政策責(zé)任。

第三，建立“政府—學(xué)?！鐓^(qū)”的管理協(xié)同機(jī)制。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)村教師與農(nóng)村社區(qū)的互動(dòng)依存關(guān)系愈加凸顯：一方面，農(nóng)村教師作為農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)的中堅(jiān)力量，應(yīng)發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的示范引領(lǐng)作用，承擔(dān)公共教育服務(wù)的基本職責(zé)；另一方面，農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村教師工作生活的重要場(chǎng)域，成為塑造農(nóng)村教師職業(yè)風(fēng)氣和職業(yè)角色的重要變量。基于此，應(yīng)依托農(nóng)村社區(qū)力量，積極構(gòu)建“政府—學(xué)校—社區(qū)”三位一體的管理協(xié)同機(jī)制，形成多主體聯(lián)動(dòng)共同支持農(nóng)村教師發(fā)展的良好局面。一是充分利用農(nóng)村社區(qū)的閑置場(chǎng)地和實(shí)踐區(qū)域，建立農(nóng)村教師發(fā)展的社區(qū)文化中心和教育實(shí)踐基地，為農(nóng)村教師專業(yè)成長(zhǎng)和交流搭建平臺(tái)。二是加強(qiáng)農(nóng)村教師與農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)結(jié)關(guān)系，提高農(nóng)村教師參與農(nóng)村社區(qū)治理的機(jī)會(huì)和動(dòng)力；以學(xué)校為紐帶，通過(guò)家校社合作引導(dǎo)農(nóng)村家長(zhǎng)、社區(qū)人員正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村教師對(duì)改變、塑造農(nóng)村學(xué)生的重要積極作用。三是打通農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村教育的空間區(qū)隔，整合基層政府、學(xué)校、社區(qū)等多方力量為農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)提供資源和條件支撐，創(chuàng)設(shè)積極溫馨的政策環(huán)境。

（三）健全評(píng)估反饋機(jī)制，促進(jìn)政策有效銜接

教育政策效果評(píng)估是確定教育政策走向的重要基礎(chǔ)（黃明東、陳越、姚宇華，2016）。農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策的階段性特征為政策評(píng)估優(yōu)化提供了空間。當(dāng)前，政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)被普遍關(guān)注，政策效果的科學(xué)評(píng)估卻容易忽視，難以實(shí)現(xiàn)不同階段政策的良性銜接和持續(xù)推進(jìn)。基于此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策的評(píng)估反饋，為進(jìn)一步政策優(yōu)化提供依據(jù)。

第一，建立科學(xué)有效的政策評(píng)估制度。把教育政策評(píng)估作為一項(xiàng)經(jīng)常性的制度納入政府的工作日程，是消除政策評(píng)估形式化、隨意化的有效途徑（白貝邇、司曉宏，2016）。這將包括三個(gè)層面：一是評(píng)估主體的專業(yè)化。在逐漸強(qiáng)調(diào)開(kāi)放共治的教育治理現(xiàn)代化背下，吸納政策制定者、執(zhí)行者、學(xué)者、公眾等多元主體參與政策評(píng)估成為必然趨勢(shì)。為避免多元主體因?qū)I(yè)能力不統(tǒng)一造成互相干擾和成本損耗，應(yīng)建立規(guī)范的評(píng)估組織制度，形成多元主體平等交流、信息共享的互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估主體的資格審查和能力培訓(xùn)，提升相關(guān)主體的專業(yè)判斷水平。二是評(píng)估方法的科學(xué)化?？茖W(xué)的評(píng)估方法應(yīng)注重規(guī)范性、客觀性和價(jià)值性。應(yīng)重視評(píng)估工作的程序化建設(shè)，加強(qiáng)評(píng)估方法的理論研究和技術(shù)改進(jìn)，提升政策評(píng)估效果。三是評(píng)估內(nèi)容的精準(zhǔn)化。政策評(píng)估不僅要客觀反映政策落實(shí)情況，也應(yīng)充分反映相關(guān)利益主體需求滿足情況，特別是教育部門、農(nóng)村教師等弱勢(shì)利益主體的價(jià)值關(guān)照。這需要基于事實(shí)判斷和價(jià)值判斷的有效結(jié)合。其中，事實(shí)判斷要求政策評(píng)估的指標(biāo)體系應(yīng)包括對(duì)標(biāo)政策目標(biāo)落實(shí)情況的“實(shí)然”性實(shí)施指標(biāo)；價(jià)值判斷要求政策評(píng)估應(yīng)系統(tǒng)關(guān)注政策相關(guān)主體尤其是農(nóng)村教師的政策反應(yīng)，包括對(duì)政策的滿意程度和評(píng)價(jià)體驗(yàn)等。此外，政策評(píng)估主體應(yīng)厘清政策的外在形式與內(nèi)在追求。農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策體系列舉了各種政策舉措的實(shí)現(xiàn)方式，這些實(shí)現(xiàn)方式并不能完全代表各舉措的內(nèi)在追求。也即政策評(píng)估應(yīng)回歸政策舉措的本質(zhì)追求，避免因過(guò)度注重形式上的完成而忽視政策的深刻內(nèi)涵判斷。如發(fā)放榮譽(yù)證書、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等榮譽(yù)方式的落實(shí)并不意味著榮譽(yù)制度的建成，是否構(gòu)建了榮譽(yù)制度應(yīng)以社會(huì)氛圍和農(nóng)村教師的職業(yè)認(rèn)同作為判斷依據(jù)。

第二，完善評(píng)估結(jié)果的分析、反饋與跟蹤機(jī)制。政策評(píng)估最重要的環(huán)節(jié)并不是評(píng)估過(guò)程本身，而是對(duì)評(píng)估結(jié)果的分析和反饋。諸多研究表明，評(píng)估結(jié)果不被重視、缺乏及時(shí)的反饋調(diào)整機(jī)制和過(guò)錯(cuò)追責(zé)機(jī)制是當(dāng)前政策評(píng)估制度面臨的普遍性問(wèn)題（黃明東、陳越、姚宇華，2016；蔡劍橋，2017）。為保證政策評(píng)估發(fā)揮持續(xù)性效應(yīng)，應(yīng)重視對(duì)政策評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用。一是加強(qiáng)對(duì)政策評(píng)估結(jié)果的科學(xué)分析。評(píng)估結(jié)果分析是一項(xiàng)對(duì)分析人員的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高的活動(dòng)。為保證評(píng)估結(jié)果分析的準(zhǔn)確性和有效性，應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的技術(shù)人員或智囊團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)結(jié)果分析，輔以其他相關(guān)主體參與，以保持公正性。二是建立政策評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)反饋制度。政策評(píng)估結(jié)果報(bào)告不應(yīng)只對(duì)政府公開(kāi)，作為利益相關(guān)者的農(nóng)村教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等應(yīng)享有知情權(quán)。為此，應(yīng)建立政策評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)反饋制度，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等多種方式公布政策的評(píng)估結(jié)果報(bào)告，增強(qiáng)多方主體對(duì)政策的關(guān)注以及責(zé)任主體的激勵(lì)和監(jiān)督。此外，相關(guān)部門應(yīng)善用評(píng)估結(jié)果，對(duì)政策履職和政策效果好的責(zé)任主體予以表?yè)P(yáng)和正面宣傳，對(duì)評(píng)估效果不佳的地區(qū)提出整改建議，推進(jìn)評(píng)估結(jié)果的實(shí)際效用轉(zhuǎn)換。三是完善評(píng)估結(jié)果的持續(xù)追蹤機(jī)制。為充分發(fā)揮政策評(píng)估的持續(xù)性作用，提高政策評(píng)估實(shí)效，應(yīng)持續(xù)跟蹤政策問(wèn)責(zé)主體的整改工作落實(shí)情況，并對(duì)整改后的地區(qū)進(jìn)行二次評(píng)估，避免政策整改形式化。