張亨明，章皓月，朱慶生

(1.三亞學(xué)院 管理學(xué)院，海南 三亞 572022；2.安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601；3.安徽建筑大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，安徽 合肥 230022)

新中國成立70多年來，在中國共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，我國糧食安全發(fā)展取得了舉世矚目的成就。黨的十八大以來，隨著新糧食安全觀的提出和國家糧食安全戰(zhàn)略的確立，國家糧食安全保障體系逐步形成，并在創(chuàng)新實踐中走出了一條中國特色糧食安全之路。然而我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，糧食連年增產(chǎn)的背后伴隨著諸多問題與隱患，威脅到糧食安全發(fā)展的可持續(xù)性?！笆奈濉睍r期是我國向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年，也是化解外部環(huán)境干擾、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵階段。糧食安全既與“三農(nóng)”問題緊密相連，又與城市建設(shè)發(fā)展息息相關(guān)，不論是治國理政、改善民生方面，還是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面，未來五年的糧食安全保障皆起著舉足輕重的作用。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)的建議》(以下簡稱《建議》)明確指出，“十四五”時期依然要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，深入貫徹新發(fā)展理念，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。糧食安全作為國家安全及經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，自然也離不開新發(fā)展理念的引領(lǐng)與支撐。因此，“十四五”時期將新發(fā)展理念貫徹到化解糧食安全主要矛盾、防范糧食安全重要風(fēng)險的具體措施中具有重要的現(xiàn)實意義。

一、 “十四五”時期我國糧食安全發(fā)展的現(xiàn)狀

不同時代背景和發(fā)展階段下，糧食安全的內(nèi)涵與要求不盡相同，糧食安全保障的重點也將隨之調(diào)整?！笆奈濉睍r期是我國邁向新征途的初期，也是糧食安全從強調(diào)產(chǎn)量轉(zhuǎn)向產(chǎn)能的過渡期。這一時期內(nèi)，我國糧食安全既具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)和明晰的發(fā)展規(guī)劃，也面臨著發(fā)展形勢深刻復(fù)雜的變化，迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。因此，“十四五”時期我國糧食安全不僅需要加大對糧食生產(chǎn)、儲存及流通環(huán)節(jié)的優(yōu)化調(diào)整，還需站在國內(nèi)國際兩個市場發(fā)展全局的高度，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，全面提升我國糧食安全保障能力。

(一) 邁入重要的發(fā)展階段

新中國成立后，我國在人民生活極度貧困、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的情況下，依靠自己的力量成功解決了14億人口的吃飯問題，逐步實現(xiàn)了糧食基本自給。1949年我國糧食總產(chǎn)量為1132億公斤，1978年為3048億公斤，改革開放后，我國糧食生產(chǎn)不斷突破瓶頸，產(chǎn)量持續(xù)增加，1984年為4073億公斤，1996年為5045億公斤，2012年為6122億公斤。2020年我國糧食總產(chǎn)量已達6695億公斤，小麥、水稻自給率超過100%，玉米自給率達到95%以上，實現(xiàn)了口糧絕對安全，谷物基本自給。至今，我國糧食已連續(xù)17年保持豐收，并呈現(xiàn)出連年豐收的良好態(tài)勢。黨的十九大明確指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。我國糧食安全也由總量矛盾轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)矛盾，其本質(zhì)依然是發(fā)展不充分不平衡的問題。當(dāng)前在保證數(shù)量安全的基礎(chǔ)上，糧食安全還需兼顧質(zhì)量、效益與生態(tài)的平衡，這既是新時代下的挑戰(zhàn)，也是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。因此，未來我國糧食安全無疑會在糧食價格政策調(diào)整、糧食供需結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境保護方面做出更多的努力。然而糧食生產(chǎn)是自然與經(jīng)濟再生產(chǎn)交織的過程，每提升1000億公斤所用的時間將會受到氣候、政策等多種因素影響而有所不同[1]。2012年我國糧食突破6000億公斤以后，產(chǎn)量雖有波動，但一直維持在6000億公斤之上，發(fā)展趨勢較為穩(wěn)定。2021年4月，“十四五”時期糧食和物資儲備發(fā)展情況發(fā)布會上提出將確保糧食產(chǎn)量繼續(xù)穩(wěn)定在6.5億噸，也就是6500億公斤以上。糧食安全在任何時候都應(yīng)受到高度重視，未來較長的一段時間內(nèi)我國糧食產(chǎn)量不論是在6500億公斤附近徘徊，還是沿著穩(wěn)定的趨勢突破7000億公斤，“十四五”時期都需不斷加強糧食安全保障能力，以此在糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、糧食供需結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和進一步擴大開放的過程中保證糧食供給穩(wěn)定。

圖1 1978—2020年糧食總產(chǎn)量

(二) 具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)

近年來我國深入貫徹“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，在提升糧食產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力方面不斷探索，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革成效顯著，糧食綜合生產(chǎn)能力有了較大提升。2020年我國在新冠肺炎疫情和自然災(zāi)害的不利影響下依然穩(wěn)住了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的良好態(tài)勢，實現(xiàn)了口糧供應(yīng)絕對安全。不僅如此，“十三五”時期我國在決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅中取得了完全勝利，新發(fā)展階段下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略步伐加快。諸如此類的發(fā)展成果皆為“十四五”時期糧食安全高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，創(chuàng)造了有利的條件。隨著國家對科技與創(chuàng)新的重視，我國糧食科學(xué)技術(shù)將具備更完善的研發(fā)環(huán)境和激勵機制。

首先，我國堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，牢牢守住18億畝耕地紅線，劃定了10.88億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。隨著嚴(yán)格管控耕地造林、完善農(nóng)業(yè)用地政策、加強耕地質(zhì)量建設(shè)等措施的落實，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象得到好轉(zhuǎn)。其次，通過開展耕地污染治理試點，我國農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護取得了一定進展。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化問題突出的地區(qū)建設(shè)了150個示范區(qū)，農(nóng)業(yè)水資源利用率不斷提高，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達0.559。根據(jù)《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年我國糧食種植面積為11677萬公頃，比上年增加了70萬公頃，全年新增耕地灌溉面積43萬公頃，新增高效節(jié)水灌溉面積160萬公頃。再次，我國科技創(chuàng)新水平持續(xù)提升，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(見圖2)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2020年我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過60%，全國農(nóng)作物綜合機械化率超過70%，自主選育品種面積占95%以上，主要農(nóng)作物良種實現(xiàn)全覆蓋。如糧食作物育種技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械技術(shù)、綠色有機培育技術(shù)等皆有突破，由此提升了糧食生產(chǎn)能力。最后，我國有著14億人口規(guī)模龐大的消費市場。2020年全國居民人均可支配收入32189元，比上年實際增長2.1%，食品煙酒類支出占總支出的比重為30.2%。(1)數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。目前我國糧食市場并未飽和，國內(nèi)有機農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)的市場潛力巨大，國際糧食貿(mào)易市場也存在一定的機遇，“十四五”時期我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展將在更廣闊的市場中成長。

圖2 農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率和農(nóng)作物綜合機械化率增長趨勢

(三) 擁有明晰的發(fā)展規(guī)劃

糧食安全保障離不開我國政策制度的引領(lǐng)和指導(dǎo)，糧食安全階段性發(fā)展規(guī)劃也與國家五年規(guī)劃緊密相連。2008年11月發(fā)布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》對我國糧食安全保障的目標(biāo)、任務(wù)及措施進行了系統(tǒng)的梳理；2012年1月、2016年11月發(fā)布的《糧食行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》則分別點明了“十二五”和“十三五”時期我國糧食行業(yè)發(fā)展方向；在五年規(guī)劃的指導(dǎo)下，國家又陸續(xù)制定了關(guān)于糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施、糧食信息化建設(shè)等發(fā)展規(guī)劃(見表1)。

表1 部分糧食發(fā)展規(guī)劃

當(dāng)前正值“十四五”時期的開端之年，2021年1月28日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，應(yīng)準(zhǔn)確全面地貫徹新發(fā)展理念，確保“十四五”時期良好開局。新發(fā)展理念符合我國國情，順應(yīng)了時代要求，指明了當(dāng)下我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點。因此，在深入理解新發(fā)展理念、準(zhǔn)確把握其科學(xué)內(nèi)涵和實踐要求的基礎(chǔ)上，制定糧食安全保障政策并加以落實，是“十四五”時期糧食安全發(fā)展的必然要求和出路。《建議》中提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，這意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展上升為我國的重要戰(zhàn)略。與此同時，“十四五”規(guī)劃中首次將糧食綜合生產(chǎn)能力作為安全保障類約束性指標(biāo)、首次明確國家制定《糧食安全保障法》、首次把實施國家糧食安全戰(zhàn)略在強化國家經(jīng)濟安全保障專章作了專節(jié)規(guī)定。(2)本句內(nèi)容引自國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站《“十四五”時期強化糧食安全 確保糧食產(chǎn)量繼續(xù)穩(wěn)定在6.5億噸》。隨著配套政策的制定和落實，未來數(shù)年我國糧食安全保障將有更強的政策支撐和更完善的制度環(huán)境，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略地位上升為糧食生產(chǎn)、流通、貿(mào)易等帶來的機遇。

(四) 面臨復(fù)雜的發(fā)展形勢

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前中國處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界處于百年未有之大變局。世界格局的深刻變化為我國糧食安全發(fā)展帶來了更多挑戰(zhàn)，在國內(nèi)新舊動能轉(zhuǎn)換、國外局勢復(fù)雜動蕩的交錯中，“十四五”時期我國糧食安全的內(nèi)涵和重點都將進一步豐富和調(diào)整。

從國內(nèi)發(fā)展環(huán)境來看，“十四五”時期是我國糧食安全承上啟下的關(guān)鍵時期，“十三五”時期我國在農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全、脫貧攻堅等領(lǐng)域取得的成果，還需在未來五年內(nèi)繼續(xù)鞏固。我國脫貧攻堅取得巨大勝利后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略隨之而來，銜接好兩個戰(zhàn)略是“十四五”時期“三農(nóng)”發(fā)展的必然要求，也是我國糧食安全面臨的發(fā)展環(huán)境之一。此外，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，還需在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進程中提升糧食生產(chǎn)效益，保護農(nóng)民利益。從國外發(fā)展環(huán)境來看，“十四五”是新型大國關(guān)系與全球政治經(jīng)濟格局的重塑期[2]。農(nóng)業(yè)對外開放承擔(dān)著保障國家糧食安全的重任，而外部環(huán)境復(fù)雜化為我國糧食進出口帶來了不小的阻礙。根據(jù)全國年度統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，自2016年中國農(nóng)業(yè)對外投資達到歷史最高水平的29.7億美元后持續(xù)下降，2017年為22億美元，2018年為18億美元，2019年為15.4億美元，2020年為13.9億美元。除了農(nóng)業(yè)對外投資的數(shù)量較大外，近年來全球經(jīng)濟放緩、保守主義及國際投資規(guī)則的再建構(gòu)也是這一現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因[3]。隨著全球疫情常態(tài)化，國際糧食市場在未來五年可能會繼續(xù)動蕩，而貿(mào)易保護主義抬頭也將對我國糧食企業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移與糧食貿(mào)易合作產(chǎn)生不利影響。在日益復(fù)雜的國際環(huán)境中，國家之間只有加強貿(mào)易合作，促進技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素的流通，才能集中力量共同應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)。國內(nèi)則應(yīng)以堅實的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和較強的糧食生產(chǎn)能力保障糧食安全，在自給安全的基礎(chǔ)上加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，促進兩個市場資源流通。

(五) 迎來多重的發(fā)展挑戰(zhàn)

由于我國人多地少的基本國情和主要矛盾長期存在，糧食需求總量呈持續(xù)增長趨勢，口糧自給率始終是保障我國糧食安全的硬性要求。正因如此，國內(nèi)最初的糧食安全挑戰(zhàn)主要在于糧食供給的數(shù)量與穩(wěn)定性，保障措施聚焦于耕地資源保護和促進產(chǎn)量增長，這是符合我國社會發(fā)展需求的。隨著經(jīng)濟蓬勃發(fā)展與人民生活水平不斷提高，糧食數(shù)量安全得到較為充分的保障后，我國糧食安全在生態(tài)、結(jié)構(gòu)方面的短板逐漸暴露并引起重視。一方面，“高產(chǎn)量、高庫存、高進口”的糧食產(chǎn)銷模式及“高產(chǎn)量”背后農(nóng)藥化肥的“高消耗”等矛盾日益突出[4]；另一方面，我國規(guī)?；默F(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展水平不斷提升使得飼料糧供不應(yīng)求，居民食物種類日益豐富又加大了優(yōu)質(zhì)口糧的需求，糧食消費結(jié)構(gòu)因此發(fā)生了明顯的變化[5]。國內(nèi)糧食安全面臨的挑戰(zhàn)逐漸從總量矛盾演化為區(qū)域調(diào)劑、品種結(jié)構(gòu)平衡問題。與此同時，糧食的生產(chǎn)、消費、儲存與流通存在諸多不確定性，除了數(shù)量安全、結(jié)構(gòu)安全和生態(tài)安全方面的挑戰(zhàn)外，近幾年我國糧食安全又面臨著新的挑戰(zhàn)，其主要體現(xiàn)在國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展及世界格局變化帶來的風(fēng)險?；ヂ?lián)網(wǎng)時代下，以服務(wù)業(yè)、金融業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，中國的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正從第一產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)模式。然而農(nóng)業(yè)是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)，糧食作為戰(zhàn)略性儲備物資的金融屬性越加明顯。自我國加入WTO后，國際糧食市場及貿(mào)易規(guī)則對我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響比重上升，新發(fā)展形勢下，我國糧食安全風(fēng)險尤其是潛在的金融風(fēng)險需要引起高度重視。因此，如何在已有挑戰(zhàn)上做好應(yīng)對新挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備也是“十四五”時期保障糧食安全的關(guān)鍵一環(huán)。

二、 當(dāng)前我國糧食安全存在的問題和隱患

盡管我國農(nóng)產(chǎn)品保障水平穩(wěn)步提升，糧食連年豐收、儲備充實，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)也取得一定進展，但我國糧食安全基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。諸如糧食生產(chǎn)動力不足、糧食供需結(jié)構(gòu)失衡、資源環(huán)境負擔(dān)過重、糧食產(chǎn)業(yè)競爭力較弱及糧食生產(chǎn)效益較低等問題的存在，暴露了我國糧食安全保障體系和政策執(zhí)行上的不足之處，既不利于新糧食安全觀和戰(zhàn)略的貫徹落實，也無法滿足新發(fā)展格局下經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

(一) 糧食支持政策效果有限，糧食增產(chǎn)動力不足

受自然資源的約束及生態(tài)環(huán)境保護的要求，目前單靠擴張耕地面積、使用化肥農(nóng)藥等措施已不符合國內(nèi)糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的需求。新的發(fā)展階段下，糧食支持保護政策的增收和激勵作用有限[6]，科技創(chuàng)新支撐能力提升較慢，無法為糧食增產(chǎn)提供持續(xù)的動力。

從政策效果來看，我國已有糧食支持保護政策的可持續(xù)性和精準(zhǔn)度不高，對當(dāng)下糧食安全的保障效用變?nèi)酢＜Z食產(chǎn)業(yè)的特殊性使其長期處于國家的宏觀調(diào)控下，因此政策在糧食生產(chǎn)及價格穩(wěn)定方面起著至關(guān)重要的作用，但這也帶來了糧食企業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營者對政策依賴性加大、市場適應(yīng)能力下降等問題。不同時期的糧食政策在實現(xiàn)當(dāng)時政策目標(biāo)的同時，若不及時根據(jù)現(xiàn)有糧情進行調(diào)整，將會產(chǎn)生新的糧食問題和矛盾[7]。當(dāng)具有周期性的彈性政策前后目標(biāo)存在矛盾時，將對糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。就玉米深加工而言，2005—2006年政府大力推動玉米深加工，2007年限制玉米深加工，2015年為了應(yīng)對高庫存問題再次支持玉米深加工。這意味著糧食企業(yè)將因政策變動出現(xiàn)周期性紅利或虧損，企業(yè)發(fā)展的連續(xù)性受阻。與此同時，自2004年我國實施最低收購價政策以來，有效地促進了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，但當(dāng)前糧食最低收購價政策的激勵作用下降，且導(dǎo)致了價格“天花板”現(xiàn)象，打破了價格市場的均衡。當(dāng)最低收購價過高時，部分劣質(zhì)品種會擠占糧食市場，一些質(zhì)量優(yōu)良但生產(chǎn)成本高的品種反而難以在市場中流通，為糧食倉儲和財政帶來了壓力。

從技術(shù)發(fā)展來看，我國糧食相關(guān)技術(shù)的自主創(chuàng)新能力不足，種子技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品種植加工技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械的核心技術(shù)相對落后，糧食單產(chǎn)難以進一步提高。盡管近年來我國農(nóng)業(yè)科技進步對糧食增產(chǎn)的貢獻率不斷提高，但貢獻率增長速度較為緩慢。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2020》，2005年以來我國農(nóng)業(yè)科技進步面臨瓶頸，而效率提升是農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率提升的主要來源，這意味著科技進步對糧食增產(chǎn)的驅(qū)動效果越發(fā)不明顯。一方面，目前全國農(nóng)作物機械化率已達70%，但機械設(shè)備并不能很好地適應(yīng)部分地形或部分品種的種植工藝，受到技術(shù)限制、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作觀念及專業(yè)農(nóng)機手短缺的影響，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)受到阻礙。另一方面，種業(yè)是保障糧食安全的基石，當(dāng)前種子企業(yè)技術(shù)研發(fā)積極性不高、科技成果轉(zhuǎn)化效率較低、突破性重大品種的培育和推廣不力等問題，使得我國種業(yè)整體創(chuàng)新進度緩慢，本土糧種競爭力較弱，難以直接與國際種業(yè)巨頭企業(yè)抗衡。

(二) 糧食供需結(jié)構(gòu)失衡，區(qū)域間協(xié)調(diào)機制不健全

隨著我國居民生活水平提高，糧食消費結(jié)構(gòu)不斷升級，未來一段時間內(nèi)糧食供求將依然處于緊平衡狀態(tài)。結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致的供需錯位不但會給資源和環(huán)境帶來壓力，也影響了糧食產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，區(qū)域間利益協(xié)調(diào)機制不健全還將影響農(nóng)民增收[8]。因此，如何在確保需求總量穩(wěn)步提升的基礎(chǔ)上，平衡好糧食種植及產(chǎn)需結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)好區(qū)域間糧食生產(chǎn)利益，是需要重點關(guān)注的問題。

就糧食消費端和生產(chǎn)端而言，目前主要面臨需求總量增長、需求結(jié)構(gòu)變化及品種結(jié)構(gòu)不合理三個方面的挑戰(zhàn)?！吨袊r(nóng)業(yè)展望報告(2020—2029)》預(yù)測未來10年我國人口將繼續(xù)增長，糧食需求總量隨之上升，糧食生產(chǎn)數(shù)量要求將進一步提高。糧食消費需求升級則使國內(nèi)口糧、飼料糧和工業(yè)用糧需求比例有所變化，具體體現(xiàn)在：人們對糧食口感、營養(yǎng)和品質(zhì)有了更高的要求，正從“吃得飽”向“吃得好”轉(zhuǎn)變，口糧中如優(yōu)質(zhì)稻米和小麥、優(yōu)質(zhì)特色水果、綠色安全蔬菜等市場需求加大；居民飲食結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使得飼料糧需求增長，如玉米、大豆等品種需求加大；以及隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入，工業(yè)用糧的需求將持續(xù)增長。在品種結(jié)構(gòu)方面，由于糧食生產(chǎn)供應(yīng)未跟上市場需求的變化，使得品質(zhì)一般的稻谷和小麥等供大于求，陳糧積壓帶來的高庫存高成本不利于當(dāng)?shù)刎斦Y源的配置。優(yōu)質(zhì)口糧及部分飼料糧則供不應(yīng)求，需要通過適度進口補足缺口，諸如大豆、玉米等過高的對外依存度帶來了貿(mào)易風(fēng)險。因此我國糧食種植品種還需根據(jù)市場需求及資源環(huán)境進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

就糧食生產(chǎn)區(qū)域布局而言，當(dāng)前主要糧食作物生產(chǎn)重心持續(xù)北移，不同省市區(qū)間糧食余缺狀況各異。南方傳統(tǒng)稻作區(qū)浙江、福建、廣東、四川等省份糧食產(chǎn)量下降明顯，而湖南、湖北、江西及黑龍江等省份產(chǎn)量提升。隨著主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉大，跨區(qū)域流通和平衡受到阻礙，糧食儲存壓力越來越大[9]。與此同時，近年來糧食畝均種植收益下降，利益協(xié)調(diào)機制不完善使得區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距進一步拉大，打擊了主產(chǎn)區(qū)種糧的積極性。

(三) 資源短缺與環(huán)境污染問題威脅我國糧食安全

我國是人口大國，水資源、耕地資源相對匱乏，糧食生產(chǎn)一直受到資源短缺的約束。過去以高生產(chǎn)要素投入支撐高糧食產(chǎn)量的生產(chǎn)方式是以犧牲資源和環(huán)境為代價的，這為我國糧食安全可持續(xù)發(fā)展帶來了很大的隱患，且進一步加大了資源和環(huán)境的壓力[10]?！笆奈濉睍r期如何以綠色可持續(xù)的發(fā)展路徑恢復(fù)糧食生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，提高糧食作物的質(zhì)量和安全性，是保障我國糧食安全的重點之一。

一方面，我國糧食生產(chǎn)布局與資源分布有一定的矛盾性，主要糧食作物生產(chǎn)集聚造成了區(qū)域性的資源環(huán)境過載。具體而言，我國水資源分布不均衡，耕地資源質(zhì)量整體不高且呈下降趨勢，已有的耕地資源三分之二分布在丘陵、山地和高原地區(qū)，缺乏灌溉設(shè)施，經(jīng)常旱澇不保。由于水熱條件較好的南方和東部可供開發(fā)的耕地較少，所以我國后備耕地大部分位于北方和西部干旱地區(qū)，華北、東北和西北成為新增耕地的重要區(qū)域。但這些區(qū)域的土地鹽堿化現(xiàn)象突出，自然災(zāi)害比較頻繁，水資源匱乏，土地生產(chǎn)力相對較低。與此同時，近年來快速城鎮(zhèn)化消耗了大量高復(fù)種潛力地塊，降低了地域內(nèi)的復(fù)種潛力，而目前的耕地占補平衡政策還不能完全約束地方城鎮(zhèn)化發(fā)展占用高產(chǎn)田的行為，較為嚴(yán)重的“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象對糧食可持續(xù)性生產(chǎn)造成了不利影響。另一方面，不合理的種植行為使糧食生產(chǎn)環(huán)境遭到破壞，土壤污染、水源污染和大氣污染不僅威脅到作為糧食與農(nóng)業(yè)安全關(guān)鍵所在的糧農(nóng)植物遺傳資源，也對糧食的食品安全性產(chǎn)生威脅[11]?；实倪^量使用會嚴(yán)重破壞土壤結(jié)構(gòu)并提升作物生長的化肥依賴性，農(nóng)用薄膜、農(nóng)用柴油及農(nóng)藥的使用會影響土壤功能，致使土壤原生肥力大大下降。農(nóng)民為了保證每年的糧食產(chǎn)量，在生產(chǎn)過程中又不得不施用更多、更高效的化肥，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)進入惡性循環(huán)，既破壞了我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，也降低了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

(四) 國際市場不確定性加大，糧食產(chǎn)業(yè)競爭力弱

隨著我國糧食貿(mào)易規(guī)模擴大及經(jīng)濟全球化趨勢深入，國內(nèi)和國際糧食市場的聯(lián)系日益緊密，全球格局的復(fù)雜性和多變性為國內(nèi)糧食安全帶來了一定的風(fēng)險，如何平衡好“立足國內(nèi)”與“適度進口”的關(guān)系成為“十四五”時期糧食安全的重要挑戰(zhàn)之一。

我國2001年加入WTO后，打通了糧食對外貿(mào)易的道路，這為優(yōu)化國內(nèi)糧食供需結(jié)構(gòu)帶來了益處，然而部分品種對外依存度過高及其帶來的隱患值得重視。例如，目前大豆進口量占中國糧食進口量的90%左右，盡管我國是大豆進口的大國，卻并未取得相應(yīng)的國際話語權(quán)，進口來源過于集中將會增加我國糧食貿(mào)易的風(fēng)險。同時，貿(mào)易保護主義抬頭不利于糧食自由流動，美國單方面增加貿(mào)易進口關(guān)稅和阻礙世界貿(mào)易組織爭端解決機制，可能會加劇全球局勢的不確定性，進而影響國內(nèi)糧食市場的發(fā)展[12]。

我國糧食產(chǎn)業(yè)也因國際糧食市場的沖擊存在一定不確定性，糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展尚存阻礙。一方面，由于發(fā)達國家農(nóng)業(yè)發(fā)展較為成熟，一些跨國大型糧食企業(yè)具備更豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗、更充裕的資金和更具競爭力的高新技術(shù)。外國糧食企業(yè)以低價優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品或服務(wù)擠壓國內(nèi)糧食市場，干擾部分糧食品種的價格穩(wěn)定，間接打擊了經(jīng)營主體和農(nóng)戶種糧的積極性，對我國糧食安全產(chǎn)生了很大的威脅。我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不足，農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢不足進一步加大了糧食行業(yè)被外資企業(yè)壟斷的風(fēng)險，使得我國對糧食產(chǎn)業(yè)控制度不高。另一方面，我國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段以來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級及企業(yè)發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換的步伐明顯加快。然而國內(nèi)糧食企業(yè)數(shù)量多但規(guī)模小，市場集中度不高，企業(yè)無法發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)來提升利潤。這導(dǎo)致了單個企業(yè)的市場占有額度低、糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似和產(chǎn)能利用率不高等問題。較短的發(fā)展經(jīng)歷、較低的自主創(chuàng)新能力和匱乏的融資渠道，使得大部分中小企業(yè)很難提升自身競爭力，也難以推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(五) 糧食作物經(jīng)濟效益較低，優(yōu)質(zhì)勞動力不足

除了生產(chǎn)動力、供需結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境等方面的問題，糧食生產(chǎn)效益較低也是“十四五”時期糧食安全保障需要面對的挑戰(zhàn)。一是糧食作物的經(jīng)濟效益較差，農(nóng)戶或經(jīng)營主體種植糧食意愿較低；二是糧食產(chǎn)前產(chǎn)后的社會服務(wù)水平較低，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力不足。這既影響了糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民穩(wěn)定增收，也影響到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的推進。

當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)處于高成本階段，主要糧食作物價格增長速度遠趕不上成本的增長速度，種糧利潤空間縮小，比較效益下降，農(nóng)民種糧的積極性隨之下降。據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2019》數(shù)據(jù)顯示，自2016年起我國三大主糧(小麥、稻谷和玉米)畝均產(chǎn)值小于畝均總成本，2018年三大主糧畝均總成本較2005年提高了近1.6倍，種糧凈利潤已經(jīng)連續(xù)3年為負。糧食生產(chǎn)成本持續(xù)增長的主要原因是人力資本及土地、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料價格的節(jié)節(jié)攀升。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不僅面臨著雇工的成本，還需承擔(dān)高昂的土地租入成本。我國2014年提出并實施農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革以來，國家和地方陸續(xù)做出多番努力，但因?qū)嵺`探索和理論創(chuàng)新不充分，現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》等無法實現(xiàn)中央“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，不利于發(fā)展多種土地適度規(guī)模經(jīng)營。此外，在實施優(yōu)質(zhì)糧食工程及推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中，農(nóng)業(yè)機械設(shè)備購買維修及勞動力專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)也是必不可少的成本和費用。因此，受市場影響和利益驅(qū)使，規(guī)模經(jīng)營者普遍有種植經(jīng)濟作物的傾向，農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田的“非糧化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，對糧食安全保障產(chǎn)生了不利影響。隨著技術(shù)進步和流通環(huán)節(jié)的不斷完善，糧食作物在盈利上的劣勢將更為突出，“小塊地?zé)o人種，大塊地非糧化”的困境將不可避免[13]。

單就農(nóng)村勞動力而言，農(nóng)村勞動力外流、勞動力老齡化、勞動力不穩(wěn)定、專業(yè)人才短缺等都將使家庭勞動力種植糧食的機會成本增長。隨著城鎮(zhèn)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距拉大，農(nóng)業(yè)對青壯年勞動力的吸引力下降，優(yōu)質(zhì)勞動力不斷向城鎮(zhèn)集中，以獲取更多的就業(yè)機會和更完善的社會服務(wù)[14]。而城鄉(xiāng)融合發(fā)展不足、政策機制不健全等原因，又使得部分勞動力在城鎮(zhèn)無法立足后回到鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種植資源受到影響。事實上，只有提升了糧食種植的比較效益，健全了農(nóng)村的社會服務(wù)機制，農(nóng)業(yè)對勞動力的吸引力才會隨之增長，方能進一步保障我國的糧食安全。

三、 “十四五”時期全面提升糧食安全保障能力的對策建議

2020年中央“一號文件”提出，確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食生產(chǎn)要穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量。因此，需在確保糧食穩(wěn)定生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，對糧食生產(chǎn)動力進行變革，對供需結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，對資源環(huán)境進行保護，全面提升糧食安全保障能力，防范國際形勢變動帶來的風(fēng)險。

(一) 創(chuàng)新：突破糧食生產(chǎn)瓶頸，確保糧食供給穩(wěn)定

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，其不僅指新技術(shù)和新工藝等關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，還包括體制、機制、政策、模式等方面的創(chuàng)新[15]。因此，為了突破糧食生產(chǎn)瓶頸，既要繼續(xù)優(yōu)化如土地、勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，還要調(diào)整相關(guān)糧食政策，進一步落實“藏糧于技”戰(zhàn)略，為糧食生產(chǎn)創(chuàng)造新的要素和活力。

從政策創(chuàng)新來看，科學(xué)且可持續(xù)的政策是保障糧食產(chǎn)能穩(wěn)定向好的關(guān)鍵一環(huán)，新的發(fā)展階段和環(huán)境下，糧食生產(chǎn)支持及保護政策亟須進行調(diào)整。首先，加強政策的引導(dǎo)和調(diào)控作用，減少對規(guī)模經(jīng)營主體的直接干預(yù)，加強市場對糧食價格的主導(dǎo)作用，減少企業(yè)發(fā)展對政策的依賴性，進而實現(xiàn)從增產(chǎn)導(dǎo)向向競爭力導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。其次，提高農(nóng)業(yè)財政補貼水平，加大對重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的支持力度，發(fā)揮政策的驅(qū)動和保障作用。繼續(xù)完善小麥、稻谷等最低收購價政策，繼續(xù)實施稻谷、玉米和大豆生產(chǎn)者補貼，繼續(xù)推進三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險試點。同時，以提質(zhì)增效、綠色生產(chǎn)為導(dǎo)向，將資源生態(tài)、綠色環(huán)保作為政策補貼中的一環(huán)，加強政策的可持續(xù)性。最后，提高補貼政策的精準(zhǔn)性，不同主體采取不同的激勵措施。既要支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營，在發(fā)揮出規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)的同時對“非糧化”現(xiàn)象進行抑制；也要提高作為糧食生產(chǎn)主體的小農(nóng)戶的種植意愿和積極性，探索并創(chuàng)新針對小農(nóng)戶的激勵和保護政策。

從技術(shù)創(chuàng)新來看，可從升級推廣農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、全面覆蓋農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、加大種子技術(shù)自主研發(fā)及深化農(nóng)業(yè)科技體制改革等措施實現(xiàn)糧食單產(chǎn)提高，有效發(fā)揮出不同生產(chǎn)要素對糧食增產(chǎn)的促進作用。首先，農(nóng)業(yè)機械的開發(fā)需根據(jù)地形、種植工藝、工程設(shè)施來綜合考慮，通過提升農(nóng)業(yè)機械作業(yè)水平和種植效率，提高糧食經(jīng)營者引進農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的意愿。農(nóng)業(yè)機械設(shè)備緩解了農(nóng)村勞動力外流的壓力，但也對勞動力提出了更高的要求，因此還需加強專業(yè)農(nóng)機手和修理工的培訓(xùn)和指導(dǎo)。其次，應(yīng)深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，加強“產(chǎn)學(xué)研”合作，根據(jù)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需求進行技術(shù)研發(fā)，加速科研成果轉(zhuǎn)換。政府應(yīng)加強區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動糧食生產(chǎn)、加工、流通、儲存等環(huán)節(jié)的信息化進程，并建立穩(wěn)定的科技財政投入，為糧食生產(chǎn)營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。最后，重點突破糧食基因、品種設(shè)計和種子質(zhì)量控制等核心技術(shù)，加強糧食育種技術(shù)的自主創(chuàng)新能力，既要培育出優(yōu)質(zhì)糧食品種并加以推廣，也應(yīng)在適合規(guī)?；N植的糧食作物方面進行研發(fā)創(chuàng)新。

(二) 協(xié)調(diào)：化解糧食結(jié)構(gòu)矛盾，完善利益協(xié)調(diào)機制

2018年12月的中央經(jīng)濟工作會議指出，我國經(jīng)濟運行主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的，必須堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動搖。從協(xié)調(diào)的發(fā)展理念來看，應(yīng)以優(yōu)化生產(chǎn)端為主，根據(jù)資源優(yōu)勢及發(fā)展政策，合理規(guī)劃不同區(qū)域的糧食種植品種及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，化解我國糧食結(jié)構(gòu)矛盾。

首先，應(yīng)根據(jù)糧食消費結(jié)構(gòu)合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，按照糧食用途進行供需分析，制定不同的生產(chǎn)計劃，滿足不斷升級的糧食消費需求。對新時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局進行合理規(guī)劃，根據(jù)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略劃分的糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)明確不同省區(qū)市的定位，引導(dǎo)各地依據(jù)其資源承載能力和經(jīng)濟發(fā)展條件，探尋適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的糧食生產(chǎn)路徑。在保障口糧數(shù)量供應(yīng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，加強對飼料用糧、工業(yè)用糧、種子用糧需求變動的重視，加強綠色有機糧食品種的研發(fā)和培育，推廣優(yōu)質(zhì)糧食品種種植。

其次，健全主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機制，加強跨區(qū)域合作，形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)銷合作局面，共同推動國內(nèi)糧食生產(chǎn)新格局的形成。鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)以新技術(shù)、新方式、新模式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的政策、資金和技術(shù)支持，提高主產(chǎn)區(qū)種糧的積極性。中央應(yīng)對產(chǎn)糧大縣給予資源轉(zhuǎn)化優(yōu)惠政策等發(fā)展性補償，完善財政、金融與稅收的配套措施，加快健全產(chǎn)糧大縣的大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進產(chǎn)糧大縣經(jīng)濟社會全方面發(fā)展[16]。同時，明確并落實主銷區(qū)的產(chǎn)糧責(zé)任，完善主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展補償機制，鼓勵主銷區(qū)企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)投資，將有規(guī)模有實力的糧食企業(yè)吸引到農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢突出的地區(qū)，提升主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)技術(shù)裝備和產(chǎn)業(yè)化水平。

最后，流通環(huán)節(jié)是平衡生產(chǎn)和需求的紐帶，糧食產(chǎn)需的結(jié)構(gòu)性矛盾需要完備的物流運輸和貿(mào)易服務(wù)輔以解決，因此還需加強糧食物流體系建設(shè)，降低糧食流通成本，促進國內(nèi)國外糧食市場資源互通，進而維持國內(nèi)糧食產(chǎn)需平衡，保障糧食結(jié)構(gòu)安全。

(三) 綠色：緩解資源環(huán)境壓力，保障糧食質(zhì)量安全

高質(zhì)量綠色發(fā)展是以質(zhì)量、效率、動力的變革為基礎(chǔ)，以低碳、節(jié)能、環(huán)保為特征的高水平的經(jīng)濟發(fā)展模式[17]，從綠色的發(fā)展理念來看，糧食安全保障必須協(xié)調(diào)好發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，保證糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。為了消除資源短缺及生態(tài)環(huán)境問題給我國糧食質(zhì)量安全帶來的隱患，確保農(nóng)作物種植環(huán)境良好及農(nóng)產(chǎn)品安全可靠，應(yīng)以科學(xué)的規(guī)劃、高效的資源配置和先進的技術(shù)提高糧食產(chǎn)出率，以綠色的種植方式緩解資源和環(huán)境壓力。

一方面，應(yīng)完善農(nóng)村土地管理制度，嚴(yán)守耕地紅線，建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的永久性高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提升土地產(chǎn)出率，做到耕地資源面積和質(zhì)量雙重保障。具體而言，可落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有且用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。健全土地資源綜合監(jiān)管平臺，強化耕地保護全流程監(jiān)管，加強遙感監(jiān)測，對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田特別是永久性基本農(nóng)田實行實時監(jiān)測。加強對土地“占補平衡”的管理，建立保護補償機制，耕地要實行先補后占，嚴(yán)格執(zhí)行不得跨省區(qū)市進行“占補平衡”的政策，保證新補充耕地的質(zhì)量，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。

另一方面，要加大生態(tài)保護力度，減少化肥農(nóng)藥的使用量，繼續(xù)推動農(nóng)業(yè)面源污染與土壤污染治理，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。首先，加強農(nóng)業(yè)投入品的管理，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品、地膜的使用。落實農(nóng)藥經(jīng)營許可、限制使用農(nóng)藥定點經(jīng)營等措施，實現(xiàn)對農(nóng)藥經(jīng)營環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。其次，化肥生產(chǎn)和降解的過程都會對環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響，因此可采取休耕、輪耕等方式，保護土壤肥力，改善當(dāng)前糧食增產(chǎn)高度依賴化肥農(nóng)藥的局面。進一步完善環(huán)境污染防治體系，在糧食種植過程中推動有機肥替代化肥，通過技術(shù)進步實現(xiàn)農(nóng)藥減量增效。最后，加強糧食與食品產(chǎn)業(yè)鏈源頭的立法和監(jiān)管，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯與處罰制度，從立法層面明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通等各環(huán)節(jié)中的主體責(zé)任和質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任。當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)問題時，完善的制度和機制能夠快速有效地查詢到出問題的原料或加工環(huán)節(jié)，必要時進行產(chǎn)品召回，并對責(zé)任主體采取有針對性的懲罰措施。

(四) 開放：防范糧食貿(mào)易風(fēng)險，提升糧食產(chǎn)業(yè)競爭力

從開放的發(fā)展理念來看，我國需在“以我為主、立足國內(nèi)”的基礎(chǔ)上堅持對外開放，以完善的糧食產(chǎn)業(yè)鏈和強大的企業(yè)實力防范國際市場可能帶來的風(fēng)險，以確定性應(yīng)對不確定性，積極參與全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈治理，進而加強我國在國際糧食市場的話語權(quán)。

一方面，以“以我為主”為前提提升糧食產(chǎn)業(yè)競爭力，牢牢把握糧食的自主權(quán)，通過糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保障我國糧食安全。首先，糧食企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)及市場發(fā)展的主要力量，應(yīng)以價值提升為導(dǎo)向不斷加強自身實力，通過合并中小企業(yè)擴大企業(yè)規(guī)模，匯聚更廣泛的資源，提高產(chǎn)能利用率和經(jīng)營效益。糧食上下游企業(yè)可進行合作，縱向延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，進一步發(fā)揮大型企業(yè)的帶動聯(lián)合效應(yīng)，將國內(nèi)糧食生產(chǎn)、價格、流通、儲存及產(chǎn)后服務(wù)等各個環(huán)節(jié)連在一起，形成一條更緊密更完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。其次，政府應(yīng)培育一批糧食領(lǐng)域龍頭企業(yè)，在龍頭企業(yè)形成的初期給予一定的扶持和幫助，豐富企業(yè)的融資渠道，后期通過不斷完善產(chǎn)業(yè)體系的政策支撐和機制保障，為企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。同時，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，提高企業(yè)的創(chuàng)新意識和能力。最后，加強農(nóng)戶、企業(yè)及科研院所等多元主體間的溝通合作，積極推動以企業(yè)為主體的融合，推動以家庭經(jīng)營為主體的融合。通過豐富的經(jīng)營方式，如訂單農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)銷一體化等加強企業(yè)與農(nóng)戶合作，這既有利于農(nóng)民增收和企業(yè)利潤提升，也有利于我國糧食產(chǎn)業(yè)的競爭力提高。

另一方面，以“適度進口”為手段不斷拓寬國際市場，加強國際貿(mào)易話語權(quán)，與國內(nèi)市場進行資源互補，共同提升糧食經(jīng)濟安全領(lǐng)域的保障能力。適度的進口可以給國內(nèi)農(nóng)業(yè)爭取一定的保護空間，也有利于實現(xiàn)重要農(nóng)產(chǎn)品供需平衡。因此，需在原有糧食貿(mào)易渠道的基礎(chǔ)上，加強同“一帶一路”沿線國家的合作，進一步豐富糧食進口渠道和糧食進口品種。政府應(yīng)加快完善海外糧食物流體系建設(shè)，扶持大型糧商在世界主要糧倉和主產(chǎn)區(qū)建立港口碼頭、倉儲物流設(shè)施，為企業(yè)成長并走向國際提供助力。企業(yè)自身也需積極主動學(xué)習(xí)國外大型糧食企業(yè)的經(jīng)營模式、管理創(chuàng)新和產(chǎn)品技術(shù)等方面的先進知識和經(jīng)驗，與國內(nèi)糧情發(fā)展相結(jié)合，通過標(biāo)準(zhǔn)化、品質(zhì)化的種植加工，打造糧食本土品牌，進而形成具有中國特色的核心競爭力，提高在國際的知名度和市場占有率。

(五) 共享：提高糧食生產(chǎn)效益，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

從共享的發(fā)展理念來看，農(nóng)民增收和優(yōu)質(zhì)勞動力引進不僅涉及糧食種植的經(jīng)濟效益問題，也涉及推進鄉(xiāng)村振興和促進城鄉(xiāng)融合等社會問題。新時期內(nèi)，需在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的背景下思考提高農(nóng)業(yè)整體效益的具體措施。為此，可通過構(gòu)建新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營體系，提高糧食產(chǎn)前產(chǎn)后的服務(wù)水平等措施，調(diào)動不同主體的種糧積極性，進而形成糧食數(shù)量、質(zhì)量與效益的有機統(tǒng)一。

一方面，受到傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)體系的影響，短期內(nèi)我國依然是小農(nóng)戶小規(guī)模種植為主，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者將是未來糧食生產(chǎn)的主體。因此，既要健全面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，如耕種及栽培技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)保險等多樣化服務(wù)，提升小農(nóng)戶的組織化程度，做好小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接工作；又要加快土地流轉(zhuǎn)，健全專業(yè)化農(nóng)業(yè)機械服務(wù)機構(gòu)，推進糧食產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)，如大力推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管及糧食產(chǎn)后烘干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擴大種植規(guī)模提供便利。另一方面，規(guī)模經(jīng)營是我國糧食高質(zhì)量生產(chǎn)的主要路徑，規(guī)模經(jīng)營可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中種子、農(nóng)藥、施肥及人工與機械化的成本，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，緩解生產(chǎn)成本的壓力。然而只有糧食作物經(jīng)濟效益提升了，規(guī)?；?jīng)營非糧化的現(xiàn)象才會得到有效遏止，規(guī)模化經(jīng)濟效益的紅利才能成為保障糧食安全的一部分。因此，需繼續(xù)落實糧食補貼政策，拓寬農(nóng)民增收渠道，穩(wěn)定農(nóng)民收益預(yù)期，維護好農(nóng)民種糧利益和積極性，通過加快農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化糧食價格機制等措施，共同提高糧食生產(chǎn)經(jīng)濟效益。

從農(nóng)村勞動力來看，除了加大培育新型農(nóng)民和農(nóng)機手的力度，提高其專業(yè)素養(yǎng)及專業(yè)技能之外，也應(yīng)繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，而土地集中需要勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移及土地產(chǎn)權(quán)的有效保障。為此可進一步完善農(nóng)民入城后的配套政策保障，有效吸收農(nóng)村剩余勞動力，轉(zhuǎn)換為城市發(fā)展的新動力，進而在人口轉(zhuǎn)移過程中逐漸形成更為穩(wěn)定的勞動力流動。此外，通過高經(jīng)濟效益和高公共服務(wù)水平也可吸引高水平高質(zhì)量的人才參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，為“十四五”時期糧食安全保障提供更多的助力。