■任智勇 林琳 劉俊廷

審計建議是指審計部門通過現(xiàn)場審計或?qū)徲嬚{(diào)查，把審計發(fā)現(xiàn)的問題進行總結(jié)、分析、歸納，提出有利于審計對象加強內(nèi)部管理、提高履職效益、促進廉政建設(shè)、改進領(lǐng)導(dǎo)決策的意見或建議。一般情況下，審計建議不在審計結(jié)論或決定中提出，只在審計報告中提出。在實際工作中存在審計建議內(nèi)容空洞、對象錯誤、避重就輕、站位不高等問題。低質(zhì)量的審計建議不被重視且較難落實，影響后續(xù)整改和審計效益。

一、存在的問題

1.內(nèi)容空洞，千篇一律。審計建議內(nèi)容空洞的問題具有普遍性和典型性，主要表現(xiàn)為審計建議過于原則化、籠統(tǒng)化，內(nèi)容不具體。比如，“進一步強化管理，嚴格執(zhí)行各項規(guī)章制度”“完善流程管理，簡化審批手續(xù)”“切實做好日常安全維護與管理”“努力降低成本不斷提高經(jīng)濟效益”“加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)不斷提高工作人員專業(yè)水平”等等。有些審計建議千篇一律、似曾相識，具有通用性，放在其他審計報告似乎也可以。審計建議缺乏可操作性，使審計對象無法組織落實。

2.對象錯誤，牽強附會。按規(guī)定審計報告只能向?qū)徲媽ο筇岢鰧徲嫿ㄗh。審計報告發(fā)現(xiàn)的問題中，有一些是體制性、行業(yè)性問題，有些是單位自身問題，在做審計建議時必須宏觀掌握，正確區(qū)分。在實際工作中，經(jīng)常發(fā)生審計報告向非審計對象提出審計建議。一是向?qū)徲媽ο笾鞴懿块T提出審計建議。比如，建議上級單位或主管部門“加強監(jiān)督指導(dǎo)”“加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)”“完善制度建設(shè)”。二是向?qū)徲媽ο蟮耐瑯I(yè)競爭提出審計建議。比如，建議同行業(yè)其他單位“高度重視行業(yè)風(fēng)險防控”“嚴格同業(yè)自律”“加強行業(yè)互動協(xié)作”。三是向?qū)徲媽ο蟮墓茌牱秶蚍?wù)對象提出審計建議。比如，要求轄內(nèi)單位或服務(wù)對象“積極配合做好后續(xù)整改工作”“認真落實政策規(guī)定和上級要求”。

3.避重就輕，小題大作。作為審計報告的重要組成部分，審計建議應(yīng)當具有針對性。但在實際工作中，審計建議往往被作為審計報告的一種定制格式生搬硬套。主要表現(xiàn)為：一是對于重大風(fēng)險問題沒有深入分析，存在“大事化小，小事化了”的思想。比如，審計報告描述了“多個未竣工項目合同無當事人簽字”等問題，但審計建議僅為“規(guī)范重大合同簽字”，沒有從重大項目風(fēng)險角度深入分析并提出建議。二是把一些可以立行立改的小問題“上綱上線”。比如，檢查發(fā)現(xiàn)一次國庫業(yè)務(wù)簽退時間延遲了幾分鐘，突擊抽查發(fā)現(xiàn)一名工作人員串崗，等等。審計報告對這些問題提出審計建議顯得“小題大作”。

4.站位不高，低端徘徊。主要表現(xiàn)為：審計建議沒有圍繞審計發(fā)現(xiàn)的主要問題并結(jié)合整改的可行性提出；沒有圍繞落實黨和國家方針政策、法律規(guī)章以及經(jīng)濟社會發(fā)展大局提出；沒有圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)存在的突出問題提出；沒有圍繞發(fā)現(xiàn)問題背后的體制機制性“病根”提出。比如，審計人員發(fā)現(xiàn)審計期限內(nèi)“三重一大”會議未按規(guī)定要求編發(fā)會議紀要，也未作存檔備查。但主審人主觀判斷這是全轄普遍性問題，雖然中央有文件規(guī)定但各級基層均未落實，認為僅要求審計對象落實這項規(guī)定，則“有失公平”。審計建議如若習(xí)慣于查錯糾弊、就事論事，則難以提出高質(zhì)量審計建議，導(dǎo)致審計建議始終在低端和微觀層面徘徊。

二、原因分析

1.思想認識誤區(qū)。無論是審計還是被審計，核心重點當然是能否發(fā)現(xiàn)問題以及反饋的問題能否及時整改到位。但由此認為“審計建議無關(guān)緊要，審計查處才是重點”，則是審計思想上的認識誤區(qū)。有的審計人員認為審計建議過于具體，則審計對象無法整改；有的審計人員認為如果審計建議提出過高要求，則審計對象人力、物力和財力難以落實；有的認為審計建議沒有強制力，即使寫得再好，審計對象不采納也沒有價值。有的審計人員在審計過程中對發(fā)現(xiàn)的一些個性問題，沒有進行深入的調(diào)查，也沒有進行系統(tǒng)的分析和研究，導(dǎo)致問題的發(fā)現(xiàn)和定性僅僅停留在膚淺的業(yè)務(wù)操作層面，不能從深層次、宏觀上揭示問題背后的真正原因，更無法根據(jù)問題產(chǎn)生的根源提出客觀、切實可行的建議。

2.約束力不強。目前的法律規(guī)章以及各基層單位的審計制度，比較重視審計現(xiàn)場的操作是否規(guī)范、反饋問題的整改是否落實。對于審計建議的質(zhì)量以及審計建議是否落實，并沒有明確的規(guī)定。審計建議缺乏約束力和強制力，隨意性較大，是審計建議質(zhì)量低的制度層面的原因。在執(zhí)行力層面上，審計部門對審計建議的落實情況關(guān)注不夠，一般只關(guān)注審計決定的落實情況，對于審計建議的落實情況不夠重視。

3.審計力量不足?；鶎訂挝粚徲嬋蝿?wù)重與審計力量不足的矛盾相對更為突出，也在一定程度上影響了審計建議的質(zhì)量。據(jù)某單位統(tǒng)計，全市本系統(tǒng)轄內(nèi)的縣區(qū)級審計人員中，50 歲以上占比63%，高出整體均值27 個百分點；全日制本科及以上畢業(yè)生占比12%；專職審計人員占比不足4%；全年培訓(xùn)時間人均不足2 天。審計力量不足直接導(dǎo)致問題挖掘不夠，問題查不透、查不徹底，最終導(dǎo)致審計分析不到位、審計建議質(zhì)量不高。

三、幾點思考

審計報告是反映審計成果的載體，在整個審計過程及業(yè)務(wù)中占據(jù)著核心地位。審計報告的優(yōu)劣，體現(xiàn)了審計水平的高低。審計建議作為反映審計報告質(zhì)量的重要組成部分，應(yīng)當不斷強化審計建議意識，重視提升審計建議功能。

1.進一步完善審計法規(guī)制度。將審計建議及落實建議要求納入審計項目的重要事項，對不落實審計建議的，應(yīng)視同未落實整改要求。正確劃分責(zé)任追究與審計建議的界限，對法規(guī)制度已有明確規(guī)定、屬于明知故犯的行為，則直接追究責(zé)任，不能以審計建議替代了事；對于存在風(fēng)險隱患，但屬于政策界線不清楚、法規(guī)制度不明確、內(nèi)控機制不健全的，應(yīng)予審計建議要求進行整改，以控制風(fēng)險。對非審計對象的審計建議，可采用“審計建議書”的方式，如果確實存在需要向?qū)徲媽ο蟮闹鞴懿块T或者其他相關(guān)單位提出審計建議的，按照國家審計準則的規(guī)定，應(yīng)當另外制作和出具“審計建議書”，送達相關(guān)建議單位。

2.形成切實可行的建議，避免正確而無用的建議。作為促進審計問題整改的重要手段，審計建議應(yīng)注重針對性和有效性，注重審計成果運用和審計職能延伸。一是審計建議要有針對性。提出審計建議指向明確，確實可行。提出的審計建議要明確清晰，讓審計對象執(zhí)行起來有據(jù)可依，或者有參照樣本。二是審計建議要有可操作性。審計建議要切合實際，審計對象哪些問題需要改進，哪些地方需要加強，應(yīng)提出的明確的改進措施和建議。三是審計建議應(yīng)著力從宏觀層面和全局范圍思考和研究問題，所有審計事項必須事實清楚，證據(jù)確鑿，程序完整。要抓住違規(guī)問題產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵人員，抓住關(guān)鍵少數(shù)。

3.強化促改機制，總結(jié)建議成效。審計人員在審計現(xiàn)場應(yīng)多與被審單位進行溝通，充分征求意見，切實提高審計意見和建議的針對性和可操作性，確保審計整改落地實施。審計項目結(jié)束后，應(yīng)要求審計對象定期召開審計發(fā)現(xiàn)問題整改專題會，明確整改責(zé)任，推動整改落實。審計部門應(yīng)加強問題整改追蹤，建立問題整改銷號管理臺賬。將整改質(zhì)效納入考核，對整改結(jié)果實施通報、公示和問責(zé)。對履職盡責(zé)的工作人員，在責(zé)任追究時從審計角度啟用容錯機制。同時，及時開展審計回訪和后續(xù)審計，定期了解審計對象落實審計建議的情況。經(jīng)常性地對問題整改情況和審計建議采納情況進行總結(jié)，對篩選出的具有宏觀指導(dǎo)意義的審計建議，及時上報上級有關(guān)部門，推動出臺相關(guān)制度和辦法，實現(xiàn)審計建議價值；對未被采納的審計建議，應(yīng)分析原因，吸取教訓(xùn)，實現(xiàn)審計建議能力再提升。

4.加強審計培訓(xùn)，提高建議能力。通過培訓(xùn)教育、現(xiàn)場輔導(dǎo)、風(fēng)險解讀等方式，實現(xiàn)審計監(jiān)督關(guān)口前移。有條件的單位應(yīng)盡量改善審計人員結(jié)構(gòu)，確保審計力量能夠滿足風(fēng)險防控要求。定期安排審計人員貼近業(yè)務(wù)、理解業(yè)務(wù)，多方位掌握業(yè)務(wù)信息，力爭精通業(yè)務(wù)。定期對內(nèi)外部審計發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，詳細了解問題成因，判斷風(fēng)險狀況，提出高價值的審計建議。全面樹立“重視審計建議”意識，不斷積累各方面的知識，熟練掌握專業(yè)技能，養(yǎng)成善于提出問題、分析問題的良好習(xí)慣，要善于歸納總結(jié)，分析尋找原因，準確提出審計建議。