文/秦緒娜 朱勝男（.曲阜師范大學(xué)，山東日照 76800；.山東外國語職業(yè)技術(shù)大學(xué)，山東日照 76800）

內(nèi)容提要：改革開放四十多年來，基于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、動(dòng)力機(jī)制和路徑依賴的共同作用，我國環(huán)境政策呈現(xiàn)出“斷裂-均衡”式變遷。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是制度斷裂的根本原因，改革開放、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的提出構(gòu)成了我國環(huán)境政策變遷的三大關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)處，宏觀制度背景變革、行為主體利益偏好和思想觀念轉(zhuǎn)變等統(tǒng)一于動(dòng)力機(jī)制觸發(fā)環(huán)境政策變遷。我國環(huán)境政策變遷整體上保持穩(wěn)定，其重要原因在于路徑依賴，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、政策變遷成本和既有理念思維慣性等導(dǎo)致了環(huán)境政策出現(xiàn)鎖定狀態(tài)。

一、問題提出與研究視角

改革開放以來，我國環(huán)境形勢呈現(xiàn)出階段性的變化，對此國家采取了相應(yīng)的政策加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。在生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)的新時(shí)代，環(huán)境政策的戰(zhàn)略地位和作用將更加凸顯。觀往知來，有必要對環(huán)境政策變遷進(jìn)行系統(tǒng)分析，把握其內(nèi)在邏輯。就環(huán)境政策變遷，國內(nèi)外學(xué)者圍繞影響因素和路徑依賴等方面進(jìn)行了深入研究。關(guān)于影響因素，國外學(xué)者從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行探討，宏觀層面認(rèn)為影響因素主要有三個(gè)：“一是國際政治進(jìn)程，二是行動(dòng)者因素，三是機(jī)構(gòu)變化”[1]， 微觀層面指出，“政府調(diào)控的方向是政策變遷的決定性因素，主要是由于在障礙處理中，政府是主要能力者”[2]。 國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境政策變遷“受到公眾環(huán)境意識變化的重要影響”[3]“危機(jī)事件在環(huán)境政策變遷中有獨(dú)特作用”[4]。關(guān)于路徑依賴，國外研究多結(jié)合具體案例，將路徑依賴在區(qū)域的鎖定現(xiàn)象定性為三種表現(xiàn)形式，即“功能性鎖定、認(rèn)知性鎖定和政治性鎖定”[5]。國內(nèi)學(xué)者主要從表現(xiàn)、原因和破解等方面進(jìn)行研究，指出“在我國地方環(huán)境治理中，路徑依賴表現(xiàn)為政府環(huán)境治理效率的提高成為一大難題”[6]，可以根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，“通過運(yùn)用‘有意識偏移’的方式來進(jìn)行路徑創(chuàng)造”[7]。縱觀已有研究，關(guān)于環(huán)境政策變遷的成果很豐富，但是大多是探討環(huán)境政策變遷的過程和影響因素，鮮有對環(huán)境政策變遷機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究。

研究環(huán)境政策變遷，最核心的問題是環(huán)境政策為什么會發(fā)生變遷？如何發(fā)生變遷？這需要從歷史和制度的角度進(jìn)行系統(tǒng)分析。作為富有解釋力的制度變遷理論，歷史制度主義為環(huán)境政策變遷研究提供了分析視角和研究框架。就制度變遷而言，“歷史制度主義的分析范式主要體現(xiàn)在它的結(jié)構(gòu)觀和歷史觀上”[8]。結(jié)構(gòu)觀即結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系分析，“通過分析結(jié)構(gòu)、利益和觀念三者間的互動(dòng)來得出結(jié)論”[9]，這些互動(dòng)關(guān)系主要包括：一是宏觀制度背景與具體制度安排之間的互動(dòng)，現(xiàn)實(shí)中宏觀制度背景主要表現(xiàn)為 “各個(gè)國家由憲法做出的基本制度安排，例如政治、經(jīng)濟(jì)等宏觀制度”[10]；二是制度內(nèi)政治變量與制度之間的關(guān)系，制度內(nèi)的政治變量主要包括利益、意識形態(tài)與觀念等因素。歷史觀方面，“歷史制度主義著力分析維系制度長期運(yùn)轉(zhuǎn)和推動(dòng)制度變革的歷史性因果關(guān)系”[11]，這主要從關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和路徑依賴兩個(gè)方面進(jìn)行分析。在歷史制度主義的制度變遷分析思路中，既強(qiáng)調(diào)制度和變量對于政策的重要作用，又注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找尋過去對現(xiàn)在的重要影響，在結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系和歷史性因果關(guān)系的雙重探討中揭示制度變遷的內(nèi)在邏輯。本文以歷史制度主義為分析視角，從結(jié)構(gòu)性和歷史性兩個(gè)層面剖析改革開放以來我國環(huán)境政策的變遷邏輯，特別是剖析其變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和深層次動(dòng)力，以期通過總結(jié)歷史把握環(huán)境政策變遷的獨(dú)特性及其發(fā)展趨向，對未來環(huán)境政策的發(fā)展和變遷提供借鑒。

二、改革開放以來我國環(huán)境政策的歷史演進(jìn)

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)對歷史的關(guān)注，“歷史決定了當(dāng)下的行動(dòng)興趣和偏好，提供了行動(dòng)和制度互動(dòng)的背景”[12]。在進(jìn)行制度變遷分析之前，需要考察制度在長時(shí)段中演變的時(shí)間序列。回溯四十多年來的歷史演進(jìn)，我國的環(huán)境政策可以分為三個(gè)階段。

（一）起步階段（1978-1991）

二十世紀(jì)七八十年代，我國開始出現(xiàn)水土流失、植被破壞、河流污染等環(huán)境問題，引起了國家和社會的廣泛關(guān)注，國家先后出臺了多項(xiàng)法律政策（見表1）。1978年，鄧小平同志在十一屆三中全會閉幕式上提出了環(huán)境制度建設(shè)的思想，同年環(huán)境保護(hù)寫入了憲法，這標(biāo)志著我國開始將環(huán)境保護(hù)納入法制軌道。緊接著，1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布，這標(biāo)志著我國環(huán)境法律體系開始建立。1983年，全國第二次環(huán)境保護(hù)會議將環(huán)境保護(hù)確立為一項(xiàng)基本國策，這一舉措奠定了我國環(huán)境政策的戰(zhàn)略地位?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》歷經(jīng)十年的實(shí)施和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議對其進(jìn)行了修編，并正式出臺了《環(huán)境保護(hù)法》，這標(biāo)志著我國環(huán)境規(guī)制立法體系初步形成[13]。1990年，第三次全國環(huán)境保護(hù)會議通過了 《全國2000年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》，制定了短期內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)，為未來十年的環(huán)境保護(hù)明確了方向。這一時(shí)期我國環(huán)境政策的基本內(nèi)容主要集中在環(huán)境政策法律體系的建立和環(huán)境管理體制的完善兩個(gè)方面。

表1 起步階段的環(huán)境政策及主要法律法規(guī)（1978-1991）

（二）戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段（1992-2006）

隨著我國經(jīng)濟(jì)步入快速發(fā)展期，與之相隨的生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)凸顯，為此黨和國家在政策方面實(shí)時(shí)進(jìn)行了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。這一時(shí)期推動(dòng)我國環(huán)境政策轉(zhuǎn)型的兩個(gè)重要事件是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)發(fā)展觀的提出。1992年我國提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)“社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展”。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國于2003年提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)要“牢固樹立協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”[14]理念，這一理念是可持續(xù)發(fā)展觀的繼承與發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中人與自然和諧發(fā)展，指引著我國現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的方向。2005年《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為實(shí)現(xiàn)更好更快的發(fā)展，必須改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式，做到“在發(fā)展中落實(shí)保護(hù)，在保護(hù)中促進(jìn)發(fā)展”。這一決定標(biāo)志著我國對于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系有了新的認(rèn)識，環(huán)境政策無論是政策理念還是政策目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)了重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，都由過去的重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)向兩者并重轉(zhuǎn)變，政策實(shí)施的方式更加多元化，由過去以行政為主向多種方式相結(jié)合轉(zhuǎn)變，環(huán)境治理效果得到了實(shí)質(zhì)提升。這一時(shí)期主要環(huán)境政策見表2。

表2 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段的環(huán)境政策及主要法律法規(guī)（1992-2006）

（三）深化成熟階段（2007年至今）

黨的十七大以來，環(huán)境問題得到了黨和政府的空前重視，黨的十七大明確提出了“生態(tài)文明建設(shè)”的重大戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的提出標(biāo)志著我國的環(huán)境政策開始朝著更深層次的方向發(fā)展。黨的十八大以來，黨和國家更是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開展了許多根本性、長遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性的工作，不斷加強(qiáng)環(huán)境立法，完善環(huán)境管理機(jī)制和體制，環(huán)境政策發(fā)生了歷史性、全局性的變化，具體體現(xiàn)為以下方面：第一，社

會公眾環(huán)境利益訴求不斷提高，對政府環(huán)境治理提出了新的要求，為此政府提高環(huán)境監(jiān)管的力度，制定了更嚴(yán)格、更全面的環(huán)境法律法規(guī)；第二，基于經(jīng)濟(jì)水平的提升和公眾環(huán)保意識的增強(qiáng)，為充分發(fā)揮公眾作為環(huán)境政策主體的地位與作用，各種有利于促進(jìn)公眾主體作用發(fā)揮的環(huán)境政策得到里程碑式發(fā)展；第三，制定了更加嚴(yán)格的環(huán)保問責(zé)和督察機(jī)制，如《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件的出臺，更加系統(tǒng)地規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境主體責(zé)任，強(qiáng)化了“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”制度。以上諸多方面標(biāo)志著我國環(huán)境政策不斷走向深化與成熟。該時(shí)期我國主要的環(huán)境政策見表3。

表3 深化成熟階段的環(huán)境政策及法律法規(guī)（2007-）

三、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與路徑依賴：環(huán)境政策變遷的歷史性分析

（一）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：環(huán)境政策變遷的契機(jī)

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是“歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，制度設(shè)計(jì)、重大決策的關(guān)鍵時(shí)刻，或是沖突爆發(fā)點(diǎn)、能動(dòng)選擇點(diǎn)、結(jié)構(gòu)分歧點(diǎn)”[15]。 制度發(fā)展到“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”時(shí)，意味著制度變遷發(fā)展到了重要時(shí)刻，雖然這一時(shí)刻并不長，但是卻決定了制度變遷的方向。改革開放以來我國環(huán)境政策在三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的作用下發(fā)生了兩次斷裂，實(shí)現(xiàn)了從追求經(jīng)濟(jì)增長到可持續(xù)發(fā)展繼而走上生態(tài)文明的變遷。

1.1983年環(huán)境保護(hù)成為基本國策。1983年，第二次全國環(huán)境保護(hù)會議召開，此次會議上提出了 “環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的一項(xiàng)基本國策”，確立了環(huán)境保護(hù)在我國現(xiàn)代化建設(shè)中的戰(zhàn)略地位，成為我國環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。此后，我國歷年的政府工作報(bào)告都將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫入，而且還明確了環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和具體要求。這一方面表明了黨和國家對環(huán)境保護(hù)的高度重視和具體部署，另一方面為后續(xù)的環(huán)境保護(hù)工作明確了方向。特別是1989年底《環(huán)境保護(hù)法》的正式出臺，為各級環(huán)保工作的展開奠定了法律基礎(chǔ)，從而為環(huán)境保護(hù)工作提供了法律保障，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)立法的全面展開。由此可見，將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策，引領(lǐng)了后續(xù)環(huán)境政策的發(fā)展，使得環(huán)境政策邁向制度化、法制化，成為我國環(huán)境政策變遷中的第一個(gè)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。

2.1992年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出。1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上提出了重要議題——可持續(xù)發(fā)展。我國于同年提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》《中國二十一世紀(jì)議程》以及《“九五”計(jì)劃綱要》，都明確將可持續(xù)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本戰(zhàn)略和指導(dǎo)方針。十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“必須把實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略方針。”在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國環(huán)境政策開始轉(zhuǎn)型，逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不再將環(huán)境保護(hù)看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對立面或者附屬品，而是開始將環(huán)境保護(hù)看做是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等地位的國家戰(zhàn)略，認(rèn)識到只有促進(jìn)環(huán)境和資源的良好發(fā)展，才能保障人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，1992年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出使我國對環(huán)境問題的認(rèn)識有了重大進(jìn)步，使得我國的環(huán)境政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，是我國環(huán)境政策變遷中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”之一。

3.提出并強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)。2007年，黨的十七大首次提出了 “建設(shè)生態(tài)文明”，并將其納入全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)體系中。黨的十八大又將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，彰顯了黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。圍繞生態(tài)文明建設(shè)，我國環(huán)境政策朝著全方位延伸，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會參與、責(zé)任機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)都制定了新的政策，環(huán)境政策發(fā)生了歷史性、全局性的變化，推動(dòng)著我國環(huán)境政策的全面深化成熟，這也標(biāo)志著環(huán)境政策的理念從單純的改善生態(tài)環(huán)境到建設(shè)生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明的提出和建設(shè)為我國環(huán)境政策的制定和變遷指明了新的方向，是我國環(huán)境政策變遷中的又一“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。

（二）路徑依賴：環(huán)境政策存續(xù)與鎖定的成因

在歷史制度主義看來，在政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期，各種動(dòng)力因素共同推動(dòng)著政策發(fā)生改變，從而引發(fā)制度的變遷，但是制度并不是一直在變動(dòng)的，它會在既有制度、社會力量和關(guān)系要素的作用下不斷自我維持和強(qiáng)化，呈現(xiàn)“路徑依賴”?！奥窂揭蕾噺?qiáng)調(diào)的是歷史進(jìn)程中某個(gè)重要的制度、結(jié)構(gòu)、社會力量、重大事件或者其他關(guān)系對當(dāng)前制度型構(gòu)所產(chǎn)生的方向、內(nèi)容和模式方面的同質(zhì)性的依賴性影響。”[16]“路徑依賴是一種“鎖定”狀態(tài)，這種鎖定既可能是有效率的，也可能是低效率甚至無效率的”[17]。這意味著，路徑依賴有正反兩方面的作用，一方面會利于既有制度的穩(wěn)定和存續(xù)，另一方面會阻礙制度的變遷。由于受到經(jīng)濟(jì)、制度、思想等因素的影響，我國環(huán)境政策變遷中存在路徑依賴并表現(xiàn)出自我鎖定的狀態(tài)。

1.經(jīng)濟(jì)層面：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來的困境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一個(gè)國家物質(zhì)文明的體現(xiàn)，是文明的基礎(chǔ)。環(huán)境及環(huán)境政策情況如何與經(jīng)濟(jì)情況密切相關(guān)?？v觀世界以及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，很多國家都走了一條“發(fā)展—污染—治理”的道路，這種道路以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為起點(diǎn)，在環(huán)境認(rèn)識低下和技術(shù)水平有限的情況下，始終擺脫不了高能耗和高污染的發(fā)展方式。在這種傳統(tǒng)發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)就像魚與熊掌一般，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境破壞為代價(jià)，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與治理就會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降。“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的提出與驗(yàn)證進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中難以跳出“先污染后治理”的陷阱。改革開放四十多年來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了有目共睹的成績，但是由于前期沒有擺脫高消耗、重污染的傳統(tǒng)發(fā)展模式，環(huán)境政策的內(nèi)容受限于經(jīng)濟(jì)，其實(shí)施難以取得重大成效，導(dǎo)致我國仍然面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境治理困境。

2.制度層面：變遷成本給環(huán)境政策發(fā)展造成壓力。環(huán)境政策變遷面臨的變遷成本壓力，一方面來自于宏觀層面國家的政策投入和社會的政策認(rèn)同，另一方面來自于微觀層面利益群體的利益訴求。從宏觀層面看，環(huán)境政策的運(yùn)行投入大量資源，在政策運(yùn)行過程中社會大眾會逐漸形成政策認(rèn)同，如果突然變遷必然會引發(fā)社會各方面的不適應(yīng)甚至反對，這是既有環(huán)境政策能夠持續(xù)實(shí)施并逐漸強(qiáng)化的重要原因，也是政府對環(huán)境政策做出調(diào)整時(shí)需要考慮的資源成本和社會成本。從微觀層面看，政策變遷的一個(gè)重要影響因素是各利益主體對新政策安排的適應(yīng)性預(yù)期。如果各利益主體依托現(xiàn)有的環(huán)境政策依然具有良好的生存條件與獲利空間，那么他們會按照自己的利益訴求影響政策安排，保持政策的穩(wěn)定，使政策進(jìn)入“存續(xù)”狀態(tài)。如果新出臺的環(huán)境政策破壞了他們原有的利益空間，那么必然會對新政策做出阻撓甚至破壞，使新政策的運(yùn)行和發(fā)展面臨巨大的成本。

3.思想層面：既有理念的思維慣性對環(huán)境政策創(chuàng)新的阻礙。在我國環(huán)境政策變遷早期，既有的傳統(tǒng)思想阻礙了政策的創(chuàng)新。從政府層面來看，由于受傳統(tǒng)政績觀的影響，“官員績效考核大部分參照的是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成程度，這決定著地方官員的晉升問題，在這種晉升錦標(biāo)賽的影響下，一旦該地區(qū)其他指標(biāo)的發(fā)展制約了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的發(fā)展，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會成為地方官員的第一選擇”[18]。從公眾層面看，由于傳統(tǒng)體制的影響，不管是環(huán)境政策制定還是環(huán)境治理，公眾通常將其視為國家和社會的責(zé)任，要求他人治理忽視自身的責(zé)任。而且，現(xiàn)實(shí)中由于思維慣性的存在，公眾的生態(tài)環(huán)保理念內(nèi)化于心的過程非常緩慢，相比較于環(huán)境政策的發(fā)展存在一定的滯后性，導(dǎo)致環(huán)境政策的社會接受力弱，阻礙著環(huán)境政策的變遷進(jìn)程。

四、動(dòng)力機(jī)制：環(huán)境政策變遷的結(jié)構(gòu)性分析

從歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀來看，制度變遷受到宏觀制度背景以及行動(dòng)者利益和思想觀念等政治變量的影響。當(dāng)這些因素產(chǎn)生變化時(shí)，環(huán)境政策會在其推動(dòng)下做出一定的調(diào)整并發(fā)生變遷，三者統(tǒng)一于環(huán)境政策變遷的動(dòng)力機(jī)制之中。

（一）宏觀制度背景主導(dǎo)環(huán)境政策變遷

改革開放以來，我國環(huán)境政策的變遷是在經(jīng)濟(jì)、政治體制的變革以及全球環(huán)境治理形勢等宏觀制度背景下發(fā)生的，這些制度背景無時(shí)無刻不在推動(dòng)著環(huán)境政策變遷。

1.經(jīng)濟(jì)改革的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)既有矛盾沖突的一面，也有協(xié)同共進(jìn)的一面。矛盾沖突的一面是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成環(huán)境污染，環(huán)境保護(hù)也在一定程度上限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。協(xié)同共進(jìn)的一面是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展受環(huán)境保護(hù)的影響不斷向更具長期性的綠色方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠?yàn)榄h(huán)境的保護(hù)提供更好的基礎(chǔ)保障，因此“環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在一致的邏輯性”[19]。環(huán)境政策源于環(huán)境問題的出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式關(guān)系到環(huán)境問題的發(fā)展走向，因此，隨著國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，我國對環(huán)境問題的重視程度不斷加強(qiáng)，環(huán)境政策不斷進(jìn)行變革，從無到有，逐步完善。歷次國家發(fā)展規(guī)劃中對于環(huán)境建設(shè)指標(biāo)都進(jìn)行一定程度的調(diào)整，環(huán)境指標(biāo)的變化表明我國環(huán)境形勢的不斷變化，根據(jù)各種指標(biāo)的完成情況，國家政策制定者能夠確定下一步環(huán)境政策制定的方向。

2.政治體制改革的推動(dòng)。政策變遷受到政治體制環(huán)境的影響，在適當(dāng)?shù)恼苇h(huán)境下實(shí)現(xiàn)變遷。在我國，隨著政治體制改革的進(jìn)行，我國的環(huán)保機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整和變革，由“國環(huán)辦”到“國家生態(tài)環(huán)境部”的外在權(quán)力提升，到部門內(nèi)權(quán)力調(diào)整的精細(xì)化管理，從中體現(xiàn)出我國環(huán)境保護(hù)工作從被動(dòng)走向主動(dòng)的過程。環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政級別升級，不僅使環(huán)保部門自身的協(xié)調(diào)能力得到提升，同時(shí)拉動(dòng)環(huán)境法律體系和管理體制的完善發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策的變遷。具體來看，國家環(huán)保部所制定的政策文件不僅從數(shù)量上逐年攀升，這些文件從性質(zhì)上也更加權(quán)威。權(quán)力運(yùn)作條件的改變，一定程度上促進(jìn)了政策運(yùn)行所需要的政治空間，為環(huán)境政策變遷提供了政治權(quán)力保障，促使環(huán)保政令下達(dá)的效率、強(qiáng)制力、引導(dǎo)力不斷增強(qiáng)。

3.對國際生態(tài)治理的響應(yīng)。隨著全球一體化的深入，世界各個(gè)國家在不同領(lǐng)域都加強(qiáng)了合作，全球生態(tài)問題的治理也需要各個(gè)國家共同應(yīng)對。在世界發(fā)展的不同階段，國際上制定了相應(yīng)的生態(tài)治理原則。我國積極響應(yīng)國際生態(tài)治理的理念和原則，積極參與國際環(huán)境保護(hù)工作，充分吸收國際生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)，使得國際上頒布的環(huán)保法律法規(guī)和政策文件對我國國內(nèi)的環(huán)境政策制定提供借鑒意義，為我國環(huán)境政策的完善注入強(qiáng)大的生命力。與此同時(shí)，不同國家由于利益關(guān)系的存在，可能會在生態(tài)領(lǐng)域存在沖突，這些沖突雖然會帶來國家間的博弈行為，但是也在一定程度上推動(dòng)了各個(gè)國家環(huán)境政策的調(diào)整，促進(jìn)世界生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，國際生態(tài)治理和國際生態(tài)利益的沖突也是我國環(huán)境政策變遷的一個(gè)重要推動(dòng)因素。

（二）行為主體的利益偏好影響環(huán)境政策變遷

歷史制度主義認(rèn)為，利益作為制度體系內(nèi)的一種政治變量，其內(nèi)部存在著各種利益關(guān)系的互動(dòng)，利益關(guān)系的改變意味著制度結(jié)構(gòu)做出反應(yīng)使其能夠維持利益關(guān)系。在我國環(huán)境政策體系建構(gòu)中，主要的行為主體包括政府、企業(yè)和社會公眾，三者共同存在于環(huán)境政策的利益體系之中，各自對于利益的不同要求促使利益體系發(fā)生變化，影響著環(huán)境政策的改變。

1.中央政府與地方政府利益各異。在我國，雖然中央政府對地方政府處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但是地方政府在各自的區(qū)域發(fā)展中仍有著較大的自主權(quán)，如何在這種領(lǐng)導(dǎo)地位與極大的自主權(quán)中尋找兩者的平衡是進(jìn)行政策制定、政策調(diào)整以實(shí)現(xiàn)政策發(fā)展變遷必須要考慮的問題。環(huán)境是中央政府與地方政府共同關(guān)注的問題，同時(shí)中央和地方都擁有根據(jù)國家情況和地方實(shí)際進(jìn)行環(huán)境政策制定的自主權(quán)，這種中央和地方環(huán)境政策制定的自主權(quán)一方面能夠豐富與完善國家的環(huán)境政策體系，另一方面這種基于層級利益而進(jìn)行的環(huán)境政策制定也會影響社會的健康發(fā)展。為規(guī)范社會發(fā)展造就更加良好的環(huán)境就會促進(jìn)環(huán)境政策變遷。

2.地方政府與企業(yè)的價(jià)值博弈。作為不同的行為主體，地方政府與企業(yè)有著各自的利益訴求，在環(huán)境政策執(zhí)行中兩者維持著均衡博弈的互動(dòng)狀態(tài)。環(huán)境政策正是在雙重關(guān)系的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)發(fā)展與變遷?！暗胤秸c企業(yè)間的互動(dòng)關(guān)系是政策過程中二者產(chǎn)生價(jià)值博弈的載體，主要表現(xiàn)為零和、共謀、合作的形式”[20]（見表 4）。 兩者之間存在的三種關(guān)系都影響著政策過程，三者對比能看到合作關(guān)系是最好狀態(tài)，但是在現(xiàn)實(shí)中往往三種關(guān)系都存在。因此，為了減少企業(yè)逃避行為，有效遏制政府與企業(yè)共謀，促進(jìn)其良好合作關(guān)系的產(chǎn)生，必須建立和完善相關(guān)政策，以此促進(jìn)環(huán)境政策的變遷。

零和關(guān)系中中央政策在地方得到堅(jiān)決執(zhí)行，地方政府采取強(qiáng)制措施來治理污染企業(yè)，采取激勵(lì)措施鼓勵(lì)環(huán)保型企業(yè)發(fā)展。共謀關(guān)系中兩者經(jīng)濟(jì)上的相關(guān)性或者一致性促使兩者通過“共謀”行為來抵制環(huán)境政策的規(guī)范。合作關(guān)系中兩者都遵守環(huán)境政策規(guī)定，同時(shí)具有社會責(zé)任感的企業(yè)也主動(dòng)以自我的方式參與環(huán)境建設(shè)，主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)升級，開發(fā)新產(chǎn)品。

3.公眾對環(huán)境權(quán)益的訴求。社會在發(fā)展，任何制度必須不斷完善才能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，在這一過程中社會公眾基于自身的利益訴求成為推動(dòng)制度變遷的重要力量。不可否認(rèn)，制度變遷存在著多種變遷誘因與動(dòng)力，但公眾的利益需求是制度變遷的最為基礎(chǔ)、最為強(qiáng)大的動(dòng)力。作為環(huán)境主體，他們是環(huán)境政策的參與者，同時(shí)也是環(huán)境政策的受益者，基于環(huán)境權(quán)益的追求以及自身發(fā)展的保障，他們會積極地尋求政策支持，從而推動(dòng)政策議程。改革開放以來，公眾逐漸意識到自己的環(huán)境權(quán)益，因此對于環(huán)境保護(hù)的呼聲逐漸增長，更加積極主動(dòng)地參與環(huán)境政策議程，推動(dòng)環(huán)境政策變遷。因此，公眾的利益偏好和訴求是推動(dòng)環(huán)境政策變遷的重要變量。

（三）思想觀念的匯聚推動(dòng)環(huán)境政策變遷

在歷史制度主義看來，思想觀念也是制度變遷的一個(gè)重要變量，觀念的更新能夠改變行為的方向選擇。從我國的環(huán)境政策變遷來看，執(zhí)政黨生態(tài)理念的變化是環(huán)境政策變遷主要的思想源流，人大代表、專家學(xué)者、公眾等行為主體的思想觀念以意見和建議的形式影響著環(huán)境政策的發(fā)展，推動(dòng)環(huán)境政策的變遷。

1.執(zhí)政黨的生態(tài)理念。價(jià)值理念是制度制定與實(shí)現(xiàn)的先導(dǎo)。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的理念對于制度政策的制定具有導(dǎo)向作用，執(zhí)政黨的生態(tài)理念更是賦予了環(huán)境政策新的目標(biāo)指向。隨著時(shí)代的發(fā)展，環(huán)境問題和環(huán)境治理框架內(nèi)各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系情況的變化，使各個(gè)階段都呈現(xiàn)獨(dú)特的時(shí)代特征，推動(dòng)著黨和國家生態(tài)理念不斷升級和發(fā)展，從而帶動(dòng)環(huán)境政策的更新和演變?？偟膩碚f，在黨的生態(tài)理念上，改革開放以來實(shí)現(xiàn)了從優(yōu)先發(fā)展理念向可持續(xù)發(fā)展觀、科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，在此生態(tài)理念的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境政策的發(fā)展與變遷。

表4 地方政府與企業(yè)間的三種互動(dòng)關(guān)系

2.人大代表和政協(xié)委員的議案和建議。各級人大代表和政協(xié)委員是社會公眾的重要發(fā)聲者，對公共政策議程產(chǎn)生著積極的推動(dòng)作用。具體在環(huán)境政策方面，人大代表和政協(xié)委員通過議案和提案的形式對各類環(huán)境政策的制定和修訂提出建議，提出公眾關(guān)注的環(huán)保問題，為環(huán)境政策的制定和變遷提供重要的思想源泉。

3.專家學(xué)者的政策研究。專家學(xué)者具有較高的知識素養(yǎng)以及技術(shù)能力，能夠更加專業(yè)地對環(huán)境形勢作出判斷，對于環(huán)境政策的解讀更容易讓公眾信服，因此能夠在政府與公眾之間搭建交流平臺，增強(qiáng)政策的認(rèn)可度。具體講，專家學(xué)者主要通過兩種方式來影響我國環(huán)境政策的變遷，一是通過信息傳播和公開建言來表達(dá)自己的觀點(diǎn)；二是通過從專業(yè)視角對環(huán)境政策進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，成為開啟環(huán)境政策變遷的重要思想源流。與人大和政協(xié)的議案和提案不同，專家學(xué)者們的意見和建議雖然不具有法律效力，也不一定能被決策者采納，但是同樣能為政策制定者提供重要參考，成為環(huán)境政策變遷的重要思想源泉。

4.媒體從信息傳播到思想?yún)R聚的平臺功能拓展。作為一種較為獨(dú)特的行為主體，媒體有著相較于其他主體在政策思想?yún)R聚上不同的作用方式。在我國環(huán)境政策變遷中，媒體一方面促進(jìn)環(huán)境政策思想?yún)R聚，另一方面在自我變革中能夠以更高的效能來影響環(huán)境政策變遷的思想?yún)R流。媒體技術(shù)的革新打破了新聞、電視等單向傳播的模式，創(chuàng)設(shè)了實(shí)時(shí)對話平臺，從自上而下的交流模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭v橫交錯(cuò)的多方交流。此外，由于媒體具有即時(shí)性，對于環(huán)境問題能夠迅速地掌握動(dòng)態(tài)，并且將環(huán)境信息實(shí)時(shí)傳播，各方意見能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速匯集，為政府的判斷和政策方向提供廣泛思路，成為環(huán)境政策議程中的重要力量。

結(jié)語

改革開放四十多年來，我國環(huán)境政策歷經(jīng)初步形成到逐步完善的歷史變遷，基于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、路徑依賴和動(dòng)力機(jī)制的共同作用，呈現(xiàn)出“斷裂-均衡”式的漸進(jìn)式變遷。具體而言，我國的環(huán)境政策變遷呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，變遷模式方面，以強(qiáng)制性變遷為主，誘致性變遷相對較弱。在我國環(huán)境政策變遷歷程中，能夠看到我國環(huán)境政策的思想不斷開放，政策主體向著多元化的方向發(fā)展，政策手段也不斷創(chuàng)新，雖然多方因素都在環(huán)境政策變遷中發(fā)揮作用，但是我國的環(huán)境政策變遷關(guān)鍵還是由政府主導(dǎo)。第二，變遷邏輯方面，呈現(xiàn)出在路徑依賴作用下遵循以歷史傳承為基礎(chǔ)的漸進(jìn)式變遷。雖然在我國環(huán)境政策的變遷過程中，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)會造成制度變遷的軌跡發(fā)生改變產(chǎn)生斷裂，但每一次斷裂都是繼承已有制度的基礎(chǔ)上的創(chuàng)新和發(fā)展，表現(xiàn)為漸進(jìn)式變遷。第三，變遷機(jī)理方面，政策變遷中蘊(yùn)含著環(huán)境政策和行為主體的相互作用關(guān)系。在環(huán)境政策變遷過程中，環(huán)境政策一方面會制約行為主體的行為選擇，另一方面也會激發(fā)行為主體的能動(dòng)性，在環(huán)境政策變遷的過程中蘊(yùn)含著二者的互動(dòng)關(guān)系。在我國，每個(gè)歷史階段的環(huán)境政策都有其不同的特征。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國的環(huán)境政策將以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，呈現(xiàn)出打造全方位多層次的環(huán)境法律體系、創(chuàng)建更加完善的環(huán)境政策責(zé)任監(jiān)督機(jī)制和構(gòu)建良好的環(huán)境政策公眾參與保障機(jī)制的發(fā)展趨勢。