文/金福子 孫立達(dá) 盧衍航（...燕山大學(xué)，河北秦皇島 066004）

內(nèi)容提要：數(shù)字政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然路徑。為矯正數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差以推動(dòng)數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展，基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，結(jié)合公共政策執(zhí)行偏差分析邏輯，以浙、湘、黔、云4省作為典型案例進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行狀況分析。研究發(fā)現(xiàn)：逐級(jí)研制模式下理想政策缺失是政策執(zhí)行靶向偏差的關(guān)鍵伏筆；府際博弈下執(zhí)行主體的趨利選擇是政策落實(shí)偏差的根本誘因；市場(chǎng)主體日益增長(zhǎng)的使用需求與業(yè)務(wù)服務(wù)不充分之間的矛盾是政策供需偏差的主要表現(xiàn)；社會(huì)場(chǎng)域支撐薄弱是政策執(zhí)行未及偏差的重要原因?；诖?，從政策防偏、執(zhí)行糾偏、服務(wù)治偏、環(huán)境消偏四個(gè)方面提出省域數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差的矯正意見。

引言

隨著數(shù)字時(shí)代的到來，政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)辦理流程、政民互動(dòng)方式等正在經(jīng)歷全面重塑的過程，加快數(shù)字政府建設(shè)成為促進(jìn)公共服務(wù)高效化與社會(huì)治理精準(zhǔn)化的重要途徑。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)數(shù)字政府浪潮等內(nèi)外因素共同驅(qū)動(dòng)下，自2017年黨中央層面相繼推出了《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的技術(shù)體系建設(shè)指南》《推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》等。2021年，在中央政治局集體學(xué)習(xí)會(huì)議上習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)：“提高數(shù)字政府建設(shè)水平，必須尊重?cái)?shù)字化發(fā)展規(guī)律，扎實(shí)做好數(shù)字政府建設(shè)中具有‘四梁八柱’意義的基礎(chǔ)性工作”[1]。然而，據(jù)《2020中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)白皮書》公布數(shù)據(jù)顯示，在高速發(fā)展的同時(shí)，省域間數(shù)字政府建設(shè)水平差距卻十分懸殊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖與數(shù)字政府建設(shè)具有明顯的相關(guān)性，但并不是影響數(shù)字政府建設(shè)的唯一因素。例如，湖南、河北等地經(jīng)濟(jì)排名處于全國(guó)中上水平，但數(shù)字政府建設(shè)排名處于全國(guó)下游階段，而貴州、海南等地經(jīng)濟(jì)雖為中下水平，數(shù)字政府建設(shè)排名卻較為靠前。（參見表1）可見，除去經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有諸多因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生影響。那么究竟還有哪些因素導(dǎo)致省域間數(shù)字政府建設(shè)水平參差不齊呢？基于此，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為基礎(chǔ)，選取經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)珨?shù)字政府排名差距較大的浙江與湖南、云南與貴州兩組案例，以公共政策執(zhí)行過程為視角，通過分析省域數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行的關(guān)鍵流程，探究影響數(shù)字政府建設(shè)水平的諸多因素并提出規(guī)制意見，以期為數(shù)字政府高質(zhì)量提供有益參考。

表1 省域數(shù)字政府建設(shè)、GDP總量排名

一、文獻(xiàn)回顧

（一）公共政策執(zhí)行偏差研究

公共政策執(zhí)行偏差會(huì)弱化政策效果、激化社會(huì)矛盾。為克服政策執(zhí)行偏差所引起的消極影響，學(xué)術(shù)界于20世紀(jì)末期開始了對(duì)公共政策執(zhí)行偏差的研究。與西方研究聚焦于政策制定過程不同，中國(guó)情境下的政策執(zhí)行受其特殊的制度環(huán)境因素影響，學(xué)者多把研究關(guān)注點(diǎn)放在政策執(zhí)行過程中，以時(shí)間、主體、目標(biāo)、工具等具體要素為依據(jù)在我國(guó)教育、環(huán)境保護(hù)、貧困治理等主要領(lǐng)域進(jìn)行了諸多分析。例如，在教育領(lǐng)域，學(xué)者緊扣社會(huì)熱點(diǎn)對(duì)教師績(jī)效工資[2]、隨遷子女教育[3]、產(chǎn)教融合[4]等政策執(zhí)行的偏差進(jìn)行了探討；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，研究主要分為央地政策執(zhí)行偏差與府際政策執(zhí)行偏差兩種類型[5-7]；在貧困治理領(lǐng)域，學(xué)者們以脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興為時(shí)代背景，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧[8]、教育扶貧[9]、健康扶貧[10]、易地搬遷[11]等方面政策執(zhí)行產(chǎn)生的偏差展開了研究。通過對(duì)已有成果的梳理，可以將公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因歸結(jié)為三個(gè)方面，即利益差異所引發(fā)的沖突性府際關(guān)系、政治制度產(chǎn)生的壓力型體制及政策本身具有的屬性差異。

（二）數(shù)字政府建設(shè)研究

數(shù)字政府建設(shè)作為數(shù)智化時(shí)代的重要議題，學(xué)術(shù)界對(duì)其探討方興未艾，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，在國(guó)家層面探討了數(shù)字政府的內(nèi)涵及必要性，系統(tǒng)分析了數(shù)字政府建設(shè)的主要難點(diǎn)，總結(jié)了國(guó)外數(shù)字政府建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并提出了我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的方向路徑。數(shù)字政府作為以信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的一種新型政府形態(tài)，必將成為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要貢獻(xiàn)力量，積極地扎實(shí)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)是各級(jí)政府的一項(xiàng)緊迫任務(wù)[12]。在新發(fā)展階段持續(xù)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，還面臨著頂層設(shè)計(jì)不完善、地方數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)新能力不足、協(xié)同合作水平較低、數(shù)據(jù)資源難共享、業(yè)務(wù)規(guī)劃不精準(zhǔn)、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政企合作不到位等難題[13-14]。 因此，要借鑒國(guó)外數(shù)字政府建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民需求為導(dǎo)向，從政策體制、管理機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)共享、數(shù)字生態(tài)營(yíng)造等方面共同發(fā)力，推動(dòng)數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展[15-18]。其二，在地方層面以區(qū)域數(shù)字政府建設(shè)典型案例為研究對(duì)象，探討了廣東、貴州、上海、浙江等省市數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐模式，為數(shù)字政府建設(shè)提供了成功經(jīng)驗(yàn)。廣東將數(shù)字政府建設(shè)列為全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，在數(shù)字政府的頂層設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)、平臺(tái)建設(shè)等方面取得突出成績(jī)[19]；貴州以平臺(tái)建設(shè)為重點(diǎn)，推出第一個(gè)省級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)“云上貴州”，但從現(xiàn)狀來看存在著明顯的“條塊分割”和“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象[20]；上海以簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)辦理為主要任務(wù)，分別進(jìn)行了“一網(wǎng)通辦”與“最多跑一次”改革，為其他省份數(shù)字政府建設(shè)提供了有益參考[21-22]。

綜上所述，學(xué)術(shù)界關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)、公共政策執(zhí)行偏差的研究?jī)?nèi)容廣泛且成績(jī)斐然。在數(shù)字政府建設(shè)方面，學(xué)者們系統(tǒng)探討了數(shù)字政府建設(shè)的必要性、困境難點(diǎn)、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、策略路徑，有效地指導(dǎo)了我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的具體實(shí)踐；在公共政策執(zhí)行偏差方面，通過借鑒西方有關(guān)政策執(zhí)行理論，結(jié)合我國(guó)特有制度環(huán)境提出具有中國(guó)特色的概念且構(gòu)建了理論分析框架，充實(shí)了公共政策執(zhí)行研究的理論基礎(chǔ)。但是，縱觀已有成果鮮有關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的公共政策執(zhí)行研究，尤其缺乏對(duì)數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差的系統(tǒng)分析與矯正。伴隨數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程加快，省域間數(shù)字政府建設(shè)水平分化愈加明顯，在明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響下，從公共政策執(zhí)行視角探究數(shù)字政府建設(shè)的影響因素同樣至關(guān)重要。鑒于此，嘗試以史密斯政策執(zhí)行過程模型為基礎(chǔ)構(gòu)建分析框架，選取經(jīng)濟(jì)總量排名相當(dāng)?shù)珨?shù)字政府排名差異顯著的浙江與湖南、云南和貴州兩組案例，在中國(guó)特有的制度環(huán)境下結(jié)合公共政策關(guān)鍵要素進(jìn)行省域數(shù)字政府建設(shè)政策情況描述，以政策執(zhí)行全過程為切入點(diǎn)剖析數(shù)字政府建設(shè)水平何以領(lǐng)先的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與落后的阻滯因素，以期為數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展提供理論參考。

二、理論探討與分析框架

圖1 公共政策執(zhí)行偏差分析邏輯框架

（一）公共政策執(zhí)行偏差分析邏輯

公共政策執(zhí)行偏差指某一公共政策的執(zhí)行者依據(jù)該政策的制度規(guī)定，通過采取多種措施將政策落地過程或結(jié)果中呈現(xiàn)出來的與預(yù)期目標(biāo)不一樣的情況，其產(chǎn)生與政策制定主體性質(zhì)、政策推行主體作用因素類型、執(zhí)行機(jī)構(gòu)響應(yīng)方式息息相關(guān)[23]。公共政策制定主體可以大致分為一級(jí)政府（黨委）和職能部門，亦有學(xué)者將兩類主體稱為塊狀部門和條狀部門，不同性質(zhì)的主體對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的作用工具也存在一定區(qū)別。例如，從權(quán)威類型看，一級(jí)政府（黨委）對(duì)下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)威壓制呈現(xiàn)綜合性、廣泛性、政治性的特征，而職能部門權(quán)威類型表現(xiàn)為專業(yè)性、局部性、指導(dǎo)性；從激勵(lì)機(jī)制看，一級(jí)政府（黨委）通過人事任免、財(cái)政分成方式促進(jìn)政策執(zhí)行，職能部門通過項(xiàng)目發(fā)包的激勵(lì)舉措實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；從約束方式看，一級(jí)政府（黨委）以問責(zé)糾偏方式為下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來政治風(fēng)險(xiǎn)，職能部門通過項(xiàng)目考核帶來績(jī)效壓力。下級(jí)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)受一級(jí)政府和職能部門的作用工具差異影響，會(huì)基于風(fēng)險(xiǎn)成本的大小作出調(diào)適行為，從而呈現(xiàn)出不同的政策執(zhí)行響應(yīng)方式。所以，以政策執(zhí)行過程為切入點(diǎn)分析省域數(shù)字政府建設(shè)情況，要重點(diǎn)關(guān)注政策制定主體性質(zhì)、作用工具類型和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的響應(yīng)方式三類關(guān)鍵要素。

（二）基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析框架構(gòu)建

美國(guó)政策學(xué)家托馬斯·史密斯于1973年在《政策執(zhí)行過程》一文中最早建構(gòu)并描述了政策執(zhí)行過程和影響政策執(zhí)行因素的理論模型[24]。他認(rèn)為一項(xiàng)政策執(zhí)行效果受諸多因素影響，而理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素占據(jù)主導(dǎo)地位。其中，理想化政策即政策制定者期望達(dá)到的理想化表達(dá)，包括政策目標(biāo)的明確性、政策內(nèi)容的完善性、政策措施的可操作性等；執(zhí)行機(jī)構(gòu)即負(fù)責(zé)執(zhí)行政策相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，包含為執(zhí)行政策設(shè)立的相關(guān)機(jī)構(gòu)、配備的專業(yè)人員等關(guān)鍵變量；目標(biāo)群體，即政策直接作用的組織和個(gè)人，群體的接受能力和認(rèn)同水平是政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵指標(biāo)；環(huán)境因素，即政策執(zhí)行場(chǎng)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重因素。在史密斯看來，政策執(zhí)行過程中四個(gè)要素之間會(huì)進(jìn)行交互，產(chǎn)生一種阻礙政策執(zhí)行的“緊張”現(xiàn)象。通過“建制”和“處理”的形式對(duì)“緊張”進(jìn)行排除，并反饋到政策制定與執(zhí)行的過程中，從而達(dá)到政策執(zhí)行協(xié)調(diào)順暢的效果。

可見，政策執(zhí)行過程理論是以公共政策執(zhí)行的全過程剖析為著力點(diǎn)，能夠充分反映政策本身、政策執(zhí)行者、政策接受者、政策環(huán)境之間相互關(guān)系，既為省域數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行這一動(dòng)態(tài)過程研究提供了有效工具，又為宏觀視角下數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差矯正提供有力依據(jù)。因此，為更好分析數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差的影響因素，將公共政策執(zhí)行偏差的分析邏輯與政策執(zhí)行過程模型相結(jié)合，從宏觀上依托史密斯政策執(zhí)行過程模型，將理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素視作一個(gè)有機(jī)整體，在微觀上遵循公共政策執(zhí)行偏差的分析邏輯，以數(shù)字政府建設(shè)政策的執(zhí)行全過程為著力點(diǎn)，構(gòu)建了綜合性的省域數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行分析框架，為研究省域內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差提供了新的邏輯進(jìn)路。（如圖2所示）

圖2 數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行分析框架

數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行分析框架主要涵蓋四個(gè)方面：一是理想化政策，即省級(jí)行政部門為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)制定的相關(guān)政策。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即省域內(nèi)為執(zhí)行關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的政策而專門成立的組織機(jī)構(gòu)。三是目標(biāo)群體，即數(shù)字政府建設(shè)政策直接作用的社會(huì)群體和個(gè)人。四是政策環(huán)境，即數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行場(chǎng)域內(nèi)的各種環(huán)境因素。數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行過程中，四個(gè)變量之間進(jìn)行相互作用產(chǎn)生 “緊張”，通過對(duì)“緊張”進(jìn)行處理和反饋實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行協(xié)調(diào)順暢的效果，如此循環(huán)往復(fù)確保數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程高質(zhì)量推進(jìn)。

三、現(xiàn)實(shí)進(jìn)路：浙、湘、黔、云數(shù)字政府建設(shè)情況

（一）基本措施

公共政策是以政府為主的公共法權(quán)主體意志的表現(xiàn)[25]，因此對(duì)于省域數(shù)字政府建設(shè)的研究要聚焦各省份所出臺(tái)的相關(guān)政策。自“十三五”規(guī)劃提出實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、建設(shè)數(shù)字中國(guó)以來，“數(shù)字政府”一詞開始出現(xiàn)在政府管理視野，數(shù)字政府建設(shè)也由地方探索逐步提升至國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面。研究以浙、湘、黔、云4省為對(duì)象，通過對(duì)政府網(wǎng)站及政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫的搜索整理，共獲得有效政策文本22份。（參見表2）

表2 浙、湘、黔、云4省數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策文本

從表2中可見，在發(fā)文機(jī)關(guān)上：浙江和貴州以省政府為主、省級(jí)職能部門為輔，湖南和云南的發(fā)文機(jī)構(gòu)均為省級(jí)職能部門；在政策主題上：浙江的政策聚焦在“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”與“數(shù)字政府建設(shè)”具體層面上，湖南的政策關(guān)注點(diǎn)為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”和“數(shù)字鄉(xiāng)村”，貴州省的政策主題涉及廣泛，包括“大數(shù)據(jù)”“電子政務(wù)”“信息服務(wù)”“云計(jì)算”“新型基礎(chǔ)設(shè)施”“數(shù)字政府”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”等，而云南省將“信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”與“數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)”作為推進(jìn)“數(shù)字云南”建設(shè)的著力點(diǎn)；在政策發(fā)布時(shí)間上：浙江省始于2018年且政策發(fā)布集中在最近三年；湖南省相關(guān)政策最早于2011年提出，但政策并未做到良好銜接，直至2020年才發(fā)布后續(xù)政策；貴州省于2014年開始提出數(shù)字政府相關(guān)政策且呈現(xiàn)良好的連貫性，在不同階段及不同層面均制定了指導(dǎo)數(shù)字化發(fā)展的政策法規(guī)；云南省自2019年發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策，規(guī)劃時(shí)間截至2021年。

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于上級(jí)政策響應(yīng)方式及響應(yīng)程度關(guān)乎政策執(zhí)行最終成效[26]。所以，為深刻剖析數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差，研究將執(zhí)行機(jī)構(gòu)的響應(yīng)方式歸結(jié)為“設(shè)立機(jī)構(gòu)”“制定政策”“開發(fā)平臺(tái)”三種基本類型，基于案例代表性原則選取4省12市的具體情況進(jìn)行分析。（參見表3）

表3 浙、湘、黔、云4省主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)響應(yīng)方式

表3中可見，從設(shè)立機(jī)構(gòu)來看：所選12座城市絕大部分設(shè)立專職數(shù)據(jù)管理部門，主要分為大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)管理中心兩類，但是仍有個(gè)別城市未設(shè)立獨(dú)立的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，僅僅在政府相關(guān)部門的職能中予以補(bǔ)充。從制定政策來看：大多數(shù)地方政府均出臺(tái)了有關(guān)“數(shù)字政府”的系列政策以回應(yīng)上級(jí)政府和職能部門，僅有貴州的遵義、畢節(jié)兩地未在政策上進(jìn)行響應(yīng)。各地市所制定的政策可分為三種類型，其一是對(duì)省級(jí)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃方案的具體落實(shí)，其二是市級(jí)政府根據(jù)自身數(shù)字政府建設(shè)需求在具體領(lǐng)域所制定的創(chuàng)新性政策，其三是為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)所制定的管理辦法與相關(guān)規(guī)定。從開發(fā)平臺(tái)來看：政務(wù)服務(wù)小程序是地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型平臺(tái)開發(fā)實(shí)踐的重要內(nèi)容，各地市陸續(xù)推出具有地方特色的數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)小程序平臺(tái)，服務(wù)內(nèi)容包括公積金、社保、醫(yī)保、公共法律、教育等民生領(lǐng)域的業(yè)務(wù)查詢和辦理。但也存在部分城市未推出小程序平臺(tái)，而是選擇共用省級(jí)平臺(tái)。例如貴州的遵義、畢節(jié)和云南的昆明、紅河、曲靖等地，將所需辦理的業(yè)務(wù)在省級(jí)政府服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行“打包上線”。

（二）總體成效

隨著數(shù)字化進(jìn)程的加快，我國(guó)正掀起一場(chǎng)數(shù)字政府建設(shè)熱潮，研究所選取的4省12市在數(shù)字政府建設(shè)過程中取得了顯著成就但也面臨諸多問題。據(jù)政府網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，浙江省推出“浙政釘”“浙里辦”政務(wù)辦公服務(wù)平臺(tái)，聚合省級(jí)部門800多個(gè)信息系統(tǒng)，歸集治理了3066類、190多億條的數(shù)據(jù)；湖南省推出“新湘事成”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，目前已完成32個(gè)省直部門自建的50個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、1235個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)與一體化平臺(tái)對(duì)接任務(wù)，全省 “一件事一次辦”總辦件量超過7800萬；貴州省推出全國(guó)首家移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)省級(jí)政務(wù)民生服務(wù)綜合平臺(tái)——“云上貴州”移動(dòng)APP，基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府“部門云”和“市州云”全部接入，實(shí)現(xiàn)對(duì)省市縣三級(jí)4000多個(gè)部門、1500余個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政務(wù)服務(wù)中心、1.7萬余個(gè)村（居）便民服務(wù)站的集中統(tǒng)一服務(wù)；云南省推出“一部手機(jī)辦事通”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，基本打通32個(gè)部門的205個(gè)業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，目前已開設(shè)運(yùn)營(yíng)20個(gè)辦事主題、1363個(gè)事項(xiàng)。

就目前建設(shè)總體現(xiàn)狀而言 “數(shù)字政府”和“數(shù)字政務(wù)”都還存在著潛在的發(fā)展空間。據(jù)報(bào)告顯示[27]，浙江省“數(shù)字政府”的知曉率為79%、使用率為61%，網(wǎng)上辦事大廳的使用率為57%，“浙里辦”APP使用率為38%，市場(chǎng)主體獲知“數(shù)字政府”主要是靠職能部門的主動(dòng)推廣；湖南省分別有87%和81%的市場(chǎng)主體明確說愿意使用網(wǎng)上辦事大廳和“省政府門戶網(wǎng)站”APP，但二者的實(shí)際使用率只有51%和32%；貴州省市場(chǎng)主體通過“數(shù)字政府”辦理具體業(yè)務(wù)、查詢辦事信息、預(yù)約的比例分別為46%、34%和17%，三大功能發(fā)展較不均衡；云南省有94%的市場(chǎng)主體愿意使用“數(shù)字政府”，實(shí)際使用率為69%，有25%的潛在需求沒有得到滿足。

四、依證考量：史密斯模型下數(shù)字政府建設(shè)的政策執(zhí)行偏差

（一）政策本身：逐級(jí)研制中的靶向偏差

逐級(jí)研制模式下理想政策缺失是政策執(zhí)行靶向偏差的關(guān)鍵伏筆。數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行的全過程貫穿我國(guó)官僚體制整個(gè)層級(jí)，省級(jí)政府作為響應(yīng)中央政策指示的一級(jí)地方機(jī)構(gòu)，在壓力體制及省域數(shù)字化發(fā)展需求等多種因素相互作用下，往往會(huì)依據(jù)國(guó)家政策統(tǒng)一性、地方執(zhí)行靈活性原則制定指導(dǎo)省域數(shù)字政府發(fā)展的全局性政策，而不會(huì)對(duì)地方政府在數(shù)字政府建設(shè)的具體事務(wù)上作出詳細(xì)部署。同理，各級(jí)地市關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的政策都是在此種邏輯下制定的。因此，在逐級(jí)研制模式下，政策本身默許執(zhí)行機(jī)構(gòu)在遵循政策制定主體宏觀原則約束下做出地方性選擇。此種地方性選擇行為在層級(jí)延續(xù)中受利益驅(qū)動(dòng)及選擇偏好等因素影響會(huì)出現(xiàn)理想化政策屬性淡化或消失，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行的靶向偏離?，F(xiàn)實(shí)來講，浙江和湖南兩省在關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)政策的發(fā)文數(shù)量上表現(xiàn)趨同，但在政策內(nèi)容上呈現(xiàn)顯著差異。浙江省為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)共出臺(tái)三項(xiàng)政策，從政策內(nèi)容來看其政策主題的具體指向是 “政府?dāng)?shù)字化”與“數(shù)字政府建設(shè)”，而湖南省的政策主題表現(xiàn)為 “數(shù)字經(jīng)濟(jì)”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”以及“數(shù)字湖南”，雖然在政策內(nèi)容中覆蓋了“數(shù)字政府”靶向主題，但是與浙江省相比，湖南省關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)指向略顯寬泛，與“數(shù)字政府”這一關(guān)鍵靶向的關(guān)聯(lián)擬合度較差。從貴州和云南兩省來看，貴州省目前已經(jīng)在省域?qū)用嫘纬奢^為完備的政策體系，其所制定的政策內(nèi)容涉及廣泛，主題涵蓋數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)辦理、信息整合等諸多環(huán)節(jié)，基本覆蓋了數(shù)字政府建設(shè)的整個(gè)流程。而云南省所發(fā)布的政策數(shù)量相對(duì)較少，且政策主題為 “信息通信基礎(chǔ)設(shè)施”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”及“數(shù)字云南”，關(guān)注重點(diǎn)僅為數(shù)字政府建設(shè)的單一環(huán)節(jié)，表現(xiàn)出明顯的地方性傾向。

（二）執(zhí)行主體：府際博弈中的落實(shí)偏差

府際博弈下的執(zhí)行主體行為調(diào)適是政策落實(shí)偏差的根本誘因。在省級(jí)層面制定數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策后，各地政府采取設(shè)立機(jī)構(gòu)、制定政策及開發(fā)平臺(tái)等方式進(jìn)行響應(yīng)。但是，地方政府的響應(yīng)方式及響應(yīng)程度都是基于文本理解、任務(wù)承擔(dān)和條件支持做出的現(xiàn)實(shí)考量，是政策制定主體與執(zhí)行機(jī)構(gòu)間博弈調(diào)適后產(chǎn)生的結(jié)果[28]。通過比較浙江與湖南兩省典型代表城市，可以看出在響應(yīng)方式和響應(yīng)程度上浙江均好于湖南。浙江省的杭州、寧波和溫州三市在貫徹落實(shí)省級(jí)《深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》政策基礎(chǔ)上結(jié)合自身任務(wù)承擔(dān)和發(fā)展需要進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐，尤其是杭州市在疫情期間率先推出“健康碼”，為抗擊疫情提供智慧支持。然而，湖南的三個(gè)典型代表城市中，常德市并未設(shè)立負(fù)責(zé)數(shù)字政府建設(shè)的專職機(jī)構(gòu)、開發(fā)地方政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，三市所出臺(tái)的相關(guān)政策亦與上級(jí)政策的主題關(guān)聯(lián)程度一般。貴州和云南的典型城市在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面水平相當(dāng)，省市共用政府服務(wù)平臺(tái)是大多數(shù)地方政府的共同選擇。在制定政策方面，貴州的遵義、畢節(jié)兩市鮮有具體響應(yīng)，而云南的典型城市雖然政策制定數(shù)量有限，但也在新型基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等方面作出了具體部署。就四省的典型代表城市的具體響應(yīng)狀況而言，浙江省地方城市響應(yīng)方式全面而具體，其原因在于杭州、溫州、寧波作為沿海開放城市，堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與先進(jìn)的技術(shù)支撐使得地方政府在政策執(zhí)行博弈中免受過多執(zhí)行成本的限制，從而能夠主動(dòng)進(jìn)行任務(wù)承擔(dān)并實(shí)施創(chuàng)造性舉措。而對(duì)于湖南常德、貴州畢節(jié)、遵義與云南諸市共用政務(wù)平臺(tái)行為，即是典型的地方政府在充分考量自身?xiàng)l件后作出的現(xiàn)實(shí)選擇。究其原因是省級(jí)數(shù)字政府建設(shè)的宏觀設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與地方發(fā)展基礎(chǔ)之間差距懸殊，地方政府一方面需要面對(duì)上級(jí)政策執(zhí)行的壓力，另一方面又要權(quán)衡成本支出風(fēng)險(xiǎn)，因此選擇共用平臺(tái)的方式降低政策執(zhí)行成本以落實(shí)政策要求。其中，以貴州省諸市最為典型，貴州省憑借得天獨(dú)厚的地理區(qū)位及國(guó)家政策扶持的優(yōu)勢(shì)，較早地在數(shù)字化發(fā)展的全領(lǐng)域做了周密的頂層設(shè)計(jì)，加速了全省數(shù)字化發(fā)展的軟硬件條件改造升級(jí)，不僅為地方政府?dāng)?shù)字化發(fā)展帶來了諸多便利條件，更為落實(shí)政策要求提供了更多選擇。

（三）目標(biāo)群體：業(yè)務(wù)服務(wù)中的供需偏差

市場(chǎng)主體日益增長(zhǎng)的使用需要與業(yè)務(wù)服務(wù)不充分之間的矛盾是政策供需偏差的主要表現(xiàn)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端設(shè)備的使用范圍迅速擴(kuò)大，各省市隨即掀起了建立政務(wù)服務(wù)門戶網(wǎng)站及政務(wù)服務(wù)小程序的熱潮，網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理成為了政務(wù)服務(wù)的重要形式。廣大市場(chǎng)主體作為業(yè)務(wù)辦理的需求者對(duì)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的使用有著最直觀的感受，最能夠?yàn)閿?shù)字政府建設(shè)政策的落實(shí)情況提出準(zhǔn)確的反饋意見。目標(biāo)群體視角下的數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差要從服務(wù)供給和主體需求兩個(gè)方面進(jìn)行闡釋：其一，從服務(wù)供給角度看，浙、湘、黔、云四省“數(shù)字政府”的知曉率和實(shí)際使用率之間都存在明顯差距，“數(shù)字政府”的吸引力普遍偏低，業(yè)務(wù)不全、無法全流程辦理、操作不方便等因素成為制約 “數(shù)字政府”進(jìn)一步普及的主要原因。其二，從主體需求角度看，需求主體對(duì)于“數(shù)字政府”的使用能力與認(rèn)知水平和日益增長(zhǎng)的使用需求不匹配?！皵?shù)字政府”于2017年出現(xiàn)于廣東省地方政府的數(shù)字化實(shí)踐和探索之中，浙、湘、黔、云四省數(shù)字政府全面建設(shè)最早的是貴州始于2014年，其余三省均集中在2018年，在數(shù)字政府建設(shè)時(shí)空嚴(yán)重壓縮背景下，市場(chǎng)主體對(duì)于數(shù)字政府的認(rèn)知和使用難以快速適應(yīng)并熟練掌握使用技巧。再加之，政府官方層面將“數(shù)字政府”的使用宣傳任務(wù)捆綁于窗口辦理工作人員的業(yè)務(wù)中，加大了工作人員的負(fù)擔(dān)，降低了政策宣傳的效率，從而加劇“數(shù)字政府”政策執(zhí)行供需兩端的偏差。

（四）政策環(huán)境：場(chǎng)域支撐中的未及偏差

社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)硬件設(shè)施與軟件環(huán)境基礎(chǔ)薄弱是政策執(zhí)行未及偏差的重要原因。公共政策執(zhí)行成效不僅與執(zhí)行者的主觀意愿相關(guān)，更取決于政策執(zhí)行所需要的客觀政策環(huán)境支撐，即政策執(zhí)行場(chǎng)域內(nèi)的硬件設(shè)施與軟件水平，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治環(huán)境、社會(huì)氛圍以及政策執(zhí)行所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等要素。從浙江和湖南兩省來看，雖說經(jīng)濟(jì)排名均位列前茅，但在數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策制定主體及執(zhí)行作用因素上，浙江省制定主體為一級(jí)政府和職能部門，政策執(zhí)行過程中既受塊狀政府的綜合性權(quán)威影響又具有條狀部門的專業(yè)性技術(shù)指導(dǎo)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的響應(yīng)方式全面且具體。而湖南省的相關(guān)政策制定主體性質(zhì)較為單一，均為省級(jí)職能部門，下級(jí)響應(yīng)方式也略顯單調(diào)。從場(chǎng)域環(huán)境角度分析，浙江省位于東南沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的開放程度高于湖南省，另外世界知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)（阿里巴巴）總部、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)中心（烏鎮(zhèn)）均坐落于浙江省，為浙江全省數(shù)字化建設(shè)提供了有效的技術(shù)支持和氛圍渲染，此類優(yōu)勢(shì)條件是湖南省所不具備的。而對(duì)于貴州和云南，兩地處于西南高原山地區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境表現(xiàn)趨同，但貴州省借助國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略率先進(jìn)行大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等相關(guān)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在省域數(shù)字化建設(shè)的諸多領(lǐng)域制定了指導(dǎo)政策和發(fā)展辦法，為全省數(shù)字化轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的軟硬件基礎(chǔ)，形成了信息技術(shù)的資源要素聚集效應(yīng)。云南省的數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行場(chǎng)域與貴州省相比差距顯著，但云南省最近幾年聚焦新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，這也是云南省數(shù)字政府建設(shè)總體水平快速提升的關(guān)鍵原因。

五、回歸邏輯：數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差的矯正

（一）政策防偏：瞄準(zhǔn)政策目標(biāo)，完善政策體系

解決數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行中的靶向偏差問題，需要在省級(jí)層面進(jìn)一步明確政策目標(biāo)、手段和工具，從源頭上預(yù)防可能出現(xiàn)的偏差。傳統(tǒng)的逐級(jí)研制政策執(zhí)行模式需要完備的先決條件才能保障政策效果，但所需的條件往往不能得到滿足，從而容易導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差出現(xiàn)[29]。因此，為克服下級(jí)政府主觀選擇及政策環(huán)境等因素導(dǎo)致的執(zhí)行偏差，便要?jiǎng)?chuàng)新研制模式以瞄準(zhǔn)政策目標(biāo)，詳實(shí)政策內(nèi)容以完善政策體系。其一，在體制機(jī)制方面，要成立由專家學(xué)者與政府官員共同負(fù)責(zé)的政策研制機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分上，一級(jí)政府和職能部門應(yīng)適當(dāng)將精力轉(zhuǎn)移到政策執(zhí)行推進(jìn)過程及政策成效考核工作的組織開展中，至于數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)政策制定任務(wù)，則由專業(yè)機(jī)構(gòu)人員通過對(duì)國(guó)家層面的相關(guān)政策進(jìn)行深入解構(gòu)，準(zhǔn)確科學(xué)研判國(guó)家政策指示精神，最終結(jié)合省域內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)條件制定出目標(biāo)精準(zhǔn)且方案可行的政策。其二，在政策體系方面，要注重宏觀規(guī)劃與具體指向相結(jié)合，既要包括一級(jí)政府在數(shù)字政府建設(shè)基本方略上的準(zhǔn)確把握，又要包括職能部門在數(shù)字政府建設(shè)工具手段上的細(xì)致要求，使下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)真正明確“建設(shè)什么”與“如何建設(shè)”的問題，從而減少選擇執(zhí)行與變通執(zhí)行現(xiàn)象以達(dá)到預(yù)防政策偏差的效果。

（二）執(zhí)行糾偏：優(yōu)化考核體系，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)

合理的考核激勵(lì)指標(biāo)設(shè)定與嚴(yán)格的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制是糾正政策落實(shí)偏差的必備條件。首先，要在科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)下配套構(gòu)建符合數(shù)字政府建設(shè)規(guī)律的考核指標(biāo)體系，考核重點(diǎn)為政策執(zhí)行效果而非上級(jí)個(gè)人偏好。同時(shí)，要堅(jiān)決消除考核指標(biāo)設(shè)定以只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)為出發(fā)點(diǎn)的本位思想，杜絕地方政府在數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行時(shí)大搞 “面子工程”而伴隨出現(xiàn)的“雷聲大雨點(diǎn)小”現(xiàn)象，通過多維的合理考核體系引導(dǎo)地方政府對(duì)數(shù)字政府建設(shè)政策貫徹落實(shí)與創(chuàng)新執(zhí)行，依據(jù)真實(shí)全面的考核成績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，激發(fā)下級(jí)政府政策執(zhí)行的積極性。其次，要建設(shè)貫穿數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，指派巡視監(jiān)督小組現(xiàn)場(chǎng)收集政策執(zhí)行的具體信息并及時(shí)反饋給負(fù)責(zé)數(shù)字政府建設(shè)的指揮決策中心，以便對(duì)政策執(zhí)行偏差行為進(jìn)行追蹤糾正。在政策執(zhí)行過程中，是否選擇以行為調(diào)適的策略來獲取利益，與地方政府為此相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本密切相關(guān)，而風(fēng)險(xiǎn)成本的大小與責(zé)任追究機(jī)制完善程度密切相關(guān)。因此，要在嚴(yán)密監(jiān)督的基礎(chǔ)上廓清政策執(zhí)行主體的責(zé)任邊界，為強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制確立先決條件，通過明確規(guī)定的責(zé)任劃分機(jī)制對(duì)地方政府及其官員在數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行中的行為進(jìn)行有效約束，提高其利己調(diào)適行為成本支出以規(guī)制數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行的偏差。

（三）服務(wù)治偏：健全業(yè)務(wù)流程，提升認(rèn)知水平

數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行過程中，地方政府作為政策執(zhí)行主體，其對(duì)政策的響應(yīng)方式?jīng)Q定地區(qū)內(nèi)政策執(zhí)行水平的基本下限，而廣大市場(chǎng)主體作為政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，其對(duì)“數(shù)字政府”的認(rèn)知水平和使用能力決定了政策執(zhí)行水平的最高上限。所以，要在供需兩端共同發(fā)力來整治數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行偏差。首先，要激發(fā)地方政府在響應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)方面的主觀能動(dòng)性，健全“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)服務(wù)流程，為市場(chǎng)主體提供更高質(zhì)量的線上服務(wù)。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)多數(shù)政府負(fù)債運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)窘境，省級(jí)政府在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行中要適度增加對(duì)地方政府的資源配給，包括在財(cái)政、技術(shù)等要素方面的支持，從而提升地方政府的政策執(zhí)行能力。其次，要進(jìn)行系統(tǒng)化的政策宣傳以及平臺(tái)應(yīng)用培訓(xùn)，提高目標(biāo)群體對(duì)政務(wù)服務(wù)小程序及政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站的熟知程度與使用能力。將業(yè)務(wù)辦理窗口工作人員從政策宣傳的任務(wù)中解放出來，依托廣大社區(qū)工作者對(duì)所轄范圍內(nèi)的使用群體進(jìn)行政策普及和技能培訓(xùn)，使廣大使用者在真正辦理線上業(yè)務(wù)前初步具備獨(dú)立使用軟件程序的能力。最后，以人民需求為導(dǎo)向建設(shè)“數(shù)字政府”，提升各類主體參與度。無論是政策制定還是推出線上服務(wù)平臺(tái)，都要通過問卷和訪談等方式深入調(diào)查不同群體使用者在 “數(shù)字政府”使用中利益訴求，廣泛吸收民意，從而提升政策制定的科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)服務(wù)內(nèi)容的精準(zhǔn)化。

（四）環(huán)境消偏：聚焦基建開發(fā)，改造執(zhí)行環(huán)境

在政策執(zhí)行環(huán)境營(yíng)造上，要注重“有為政府”“有效市場(chǎng)”“有識(shí)群眾”的共同作用，優(yōu)化政府、市場(chǎng)、群眾的動(dòng)態(tài)組合，確保三者之間良性互動(dòng)，著力提升數(shù)字政府建設(shè)政策執(zhí)行的軟硬件條件。第一，各地方政府要認(rèn)真把握國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的良好機(jī)遇，堅(jiān)持政府在數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的主導(dǎo)地位，持續(xù)加大新型信息化基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)力度，加快營(yíng)造良好的政策環(huán)境與營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)并引導(dǎo)各方力量對(duì)區(qū)域數(shù)字化建設(shè)的投資，夯實(shí)數(shù)字政府建設(shè)的配套硬件基礎(chǔ)。第二，要充分發(fā)揮市場(chǎng)力量在數(shù)字政府建設(shè)中的重要作用，健全市場(chǎng)主體參與數(shù)字政府建設(shè)的準(zhǔn)入退出機(jī)制，促進(jìn)技術(shù)、人才、資本等要素向數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)應(yīng)用技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域聚集，以推動(dòng)當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新、激發(fā)不同市場(chǎng)主體活力，打造數(shù)字政府建設(shè)的良好氛圍與成熟的市場(chǎng)體系。第三，要著力構(gòu)建全民共建共享的數(shù)字政府建設(shè)格局，加強(qiáng)“數(shù)字政府”的宣傳力度，廣泛動(dòng)員社會(huì)主體對(duì)“數(shù)字政府建設(shè)”建言獻(xiàn)策，積極營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心數(shù)字政府發(fā)展和關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)政策的濃厚氛圍。