劉梅芳

（武漢輕工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430048）

0 引言

大豆作為我國重要的農(nóng)產(chǎn)品，是食用植物油、畜禽養(yǎng)殖蛋白粕的主要原料，這使得大豆的需求量持續(xù)上升。但是，2008—2020 年，我國大豆的自給率只有15%左右，這不僅拉低了我國糧食自給率，也影響了糧食安全水平。我國過去在勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上具有比較優(yōu)勢，但隨著勞動(dòng)成本的快速增加，勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品逐漸失去了比較優(yōu)勢，而大豆作為勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品也不例外，國內(nèi)供給大體上呈減少的趨勢。這些短期內(nèi)產(chǎn)生的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題不僅與大豆生產(chǎn)成本的提高有關(guān)，還與大豆市場中的政策干預(yù)有關(guān)。

在大豆供給孱弱而消費(fèi)量不斷增加的背景下，國內(nèi)消費(fèi)高度依賴進(jìn)口。進(jìn)口大豆雖然能夠彌補(bǔ)國內(nèi)供給的不足，但對(duì)國內(nèi)市場、農(nóng)民利益造成了巨大沖擊，農(nóng)民生產(chǎn)意愿不斷下降。如果某種商品對(duì)國外市場依賴過大，在外部環(huán)境惡化時(shí)，會(huì)對(duì)國內(nèi)的消費(fèi)市場、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等造成一定的沖擊。在全球化背景下，要想保障我國糧食安全，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好國內(nèi)和國際兩個(gè)市場的平衡。因此，要不斷完善國內(nèi)大豆供給市場政策，以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的種植積極性，更好地保障國內(nèi)、國外兩個(gè)市場的平衡。為了更好地了解大豆供給孱弱的原因，筆者對(duì)各個(gè)階段的大豆價(jià)格政策進(jìn)行分析，以期為今后大豆產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的完善提供參考。

1 我國大豆供給存在的問題及政策演變分析

1.1 我國大豆供給存在的問題

1.1.1 我國大豆種植面積與世界主要大豆種植國相差甚遠(yuǎn)。2008—2020 年，我國大豆種植面積緩慢波動(dòng)。其中，2008—2018 年，種植面積均在900 萬hm以下；2020 年種植面積達(dá)到最大值；2015 年我國大豆種植面積最小，這主要是因?yàn)?015年我國處于取消大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策和開始實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的空隙期。2018 年中美經(jīng)貿(mào)摩擦使我國大豆產(chǎn)業(yè)面臨挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的貿(mào)易環(huán)境，保障我國大豆產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決定自 2019 年起開始實(shí)施大豆振興計(jì)劃。2020 年，我國大豆種植面積較2018 年增加145.7 萬hm，增幅為17.3%。盡管我國實(shí)施大豆振興計(jì)劃使大豆種植面積有所增加，但整體來看增幅較小。同時(shí)，與世界主要大豆生產(chǎn)國相比，我國大豆種植面積依然較小。從圖1 可知，2020 年美國、巴西、阿根廷大豆種植面積分別是我國大豆種植面積的3.38 倍、3.77 倍和 1.69 倍。

圖1 世界主要大豆生產(chǎn)國的大豆種植面積情況

1.1.2 我國大豆單產(chǎn)較低。除了種植面積較小以外，我國大豆生產(chǎn)還存在單產(chǎn)低的問題。從表1 可知，2008—2020 年，我國大豆單產(chǎn)雖然呈緩慢增加的趨勢，但大豆單產(chǎn)均在2 t/hm以下，而其他大豆生產(chǎn)國的單產(chǎn)值基本都在2.5 t/hm以上。美國和巴西的大豆平均單產(chǎn)分別為3.10、3.07 t/hm，而我國僅為1.81 t/hm，與美國、巴西平均單產(chǎn)相差1.29、1.26 t/hm。國產(chǎn)大豆單產(chǎn)低與種植非轉(zhuǎn)基因大豆密切相關(guān)。非轉(zhuǎn)基因大豆品種改良緩慢、易受天氣因素影響且抗蟲性較弱，因此，其單產(chǎn)很難大幅提升。轉(zhuǎn)基因大豆具有高產(chǎn)、抗耐除草劑及抗蟲等優(yōu)點(diǎn)，因此，其更容易成活且單產(chǎn)更高。

表1 世界主要大豆生產(chǎn)國的大豆單產(chǎn) t/hm2

1.1.3 我國大豆產(chǎn)量不足且消費(fèi)高度依賴進(jìn)口。我國2008—2020 年大豆消費(fèi)、產(chǎn)量及進(jìn)口情況如圖2 所示。從圖2 可知，2008—2020 年，我國大豆產(chǎn)量基本保持穩(wěn)定，都在2 000 萬t/年以內(nèi)，2019 年和2020 年的產(chǎn)量有所上升，但與消費(fèi)量之間相差甚遠(yuǎn)。其中，2020 年我國大豆產(chǎn)量達(dá)到最大值，為1 960 萬t，但該年消費(fèi)量為11 985 萬t，有10 025 萬t 的供給空缺。從圖2 還可以看出，我國大豆進(jìn)口與消費(fèi)趨勢同方向波動(dòng)，國內(nèi)供給與消費(fèi)相關(guān)性較小。由此可知，我國對(duì)大豆的市場需求沒有帶動(dòng)國內(nèi)大豆種植戶的種植熱情，消費(fèi)高度依賴進(jìn)口的現(xiàn)象沒有改變。近年來，國際環(huán)境復(fù)雜多變，單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義不斷抬頭，同時(shí)受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，大豆進(jìn)口不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，大豆消費(fèi)依賴進(jìn)口的局面會(huì)給國內(nèi)大豆產(chǎn)業(yè)帶來不良影響。因此，需要進(jìn)一步分析國內(nèi)大豆供給孱弱的原因，以保障大豆供給安全，甚至是國內(nèi)糧食安全。

圖2 我國2008—2020 年大豆消費(fèi)、產(chǎn)量及進(jìn)口情況

1.2 我國大豆價(jià)格政策歷史演變情況

我國加入世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）時(shí)，在農(nóng)業(yè)方面承諾取消所有非關(guān)稅措施，對(duì)全部農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅化管理。這意味著相比其他世界貿(mào)易組織成員，我國沒有足夠的關(guān)稅政策空間調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口市場。因此，想要緩解進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國內(nèi)產(chǎn)品的沖擊，只能從國內(nèi)相關(guān)政策入手。

我國政府對(duì)大豆供給高度重視，并且在政策上予以大力支持。因此，我國大豆生產(chǎn)政策的演變是以保護(hù)生產(chǎn)者的收入為目標(biāo)，鼓勵(lì)豆農(nóng)種植大豆。2008 年至今，我國大豆價(jià)格政策的變化可分為臨時(shí)收儲(chǔ)階段、目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼階段、生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購階段及大豆振興計(jì)劃階段。

2008 年，全球爆發(fā)金融危機(jī)，國際糧油價(jià)格持續(xù)下跌，大豆作為主要油料作物之一，價(jià)格也隨之大幅下降。國產(chǎn)大豆價(jià)格從5 400 ～5 600 元/t 下跌至3 300 元/t 左右。除此之外，進(jìn)口大豆的到港成本更是低于3 000 元/t。我國對(duì)進(jìn)口大豆沒有實(shí)行配額制及其他制度，導(dǎo)致國內(nèi)大豆產(chǎn)業(yè)受到極大影響。為防止“谷賤傷農(nóng)”，保護(hù)大豆種植戶的利益，2008年我國首次將大豆納入收儲(chǔ)范圍，對(duì)大豆實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策。該政策的特點(diǎn)是政府作為購買方，采用“高買低賣”的手段來穩(wěn)定大豆市場價(jià)格。

但是，臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施在很大程度上造成大豆價(jià)格扭曲和“進(jìn)多出少”的現(xiàn)象，增加了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，國家于2014 年取消了臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并開始在東北地區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。我國利用目標(biāo)價(jià)格政策減少政府對(duì)大豆市場的干預(yù)，市場價(jià)格導(dǎo)向作用在一定程度上被激活，有效緩解了大豆價(jià)格扭曲及“進(jìn)多出少”等現(xiàn)象。

但是，受國際大豆價(jià)格持續(xù)低迷的影響，目標(biāo)價(jià)格政策設(shè)定的最低收購價(jià)很難達(dá)到農(nóng)戶的種植收益預(yù)期，促進(jìn)生產(chǎn)的成效也因此大打折扣。為了進(jìn)一步促進(jìn)大豆生產(chǎn)，2017 年我國開始實(shí)行大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購政策。雖然生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購政策改變了大豆價(jià)格定價(jià)權(quán)，但由于我國大豆種植效益較低，農(nóng)戶的種植積極性也因此受到影響。為了提升豆農(nóng)種植積極性，國家從2019年開始實(shí)施大豆振興計(jì)劃，希望通過加大研發(fā)力度，提高單產(chǎn)，提升大豆種植收益，進(jìn)一步增加供給，減少對(duì)進(jìn)口大豆的依賴。

2 大豆政策演變對(duì)供給的影響

2.1 臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)供給的影響

2008 年，我國大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格為3 700 元/t，遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)的市價(jià)和進(jìn)口大豆的到港成本。臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施之初基本穩(wěn)定了國內(nèi)大豆產(chǎn)量，使國產(chǎn)大豆產(chǎn)業(yè)并未因受到國際金融危機(jī)的影響而出現(xiàn)產(chǎn)量大幅減少的情況，此后兩三年國內(nèi)大豆產(chǎn)量一直維持在1 500 萬t/年以上。但是，隨著時(shí)間的推移，臨時(shí)收儲(chǔ)政策扭曲市場價(jià)格的缺點(diǎn)逐漸暴露，豆農(nóng)種植收益銳減。因此，2011 年以后，國內(nèi)大豆產(chǎn)量開始大幅減少，2013 年我國大豆產(chǎn)量下降到了1 240.71 萬t，與2008年相比減少了330.19 萬t。

2.2 目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策對(duì)供給的影響

目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)施后，國內(nèi)大豆價(jià)格從之前的國家托底轉(zhuǎn)為部分市場決定。從福利角度比較臨時(shí)收儲(chǔ)政策和目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策發(fā)現(xiàn)：臨時(shí)收儲(chǔ)政策促使收益從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到農(nóng)民，在增加生產(chǎn)者剩余的同時(shí)，消費(fèi)者的福利受到了損害，而目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的實(shí)施會(huì)使生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余都得到增加。

目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策試點(diǎn)的目標(biāo)是“保障基本收益”和“市場決定價(jià)格”。但是，從實(shí)施結(jié)果來看，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策在不同地方的實(shí)施效果不一樣。有的地方呈“負(fù)面”效果，以遼寧省為例，2013 年種植大豆的凈利潤為2 377.05 元/hm，但是到了2014年，大豆種植的凈利潤加上目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼后還處于虧損狀態(tài)，虧損1 331.7 元/hm；大豆的單位面積產(chǎn)量也由2013 年的2 803.95 kg/hm減少至2014 年的2 124.90 kg/hm。有的地方呈“正面”效果，以黑龍江省為例，2014 年種植大豆的凈利潤為464.70 元/hm，加上目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼的907.50 元/hm，較2013年每公頃凈利潤平均提高了844.35 元；2014 年，大豆的單產(chǎn)也較2013 年增加了421.50 kg/hm。此期大豆價(jià)格在以下4 個(gè)省（自治區(qū)）都呈下降趨勢：黑龍江省的大豆價(jià)格從2013 年的1.13 元/kg 下降至2014 年的1.05元/kg；吉林省的大豆價(jià)格從2013 年的1.14 元/kg 下降至2014年的1.05元/kg；遼寧省大豆價(jià)格從2013年的1.25元/kg 下降至2014 年的1.18 元/kg；內(nèi)蒙古自治區(qū)的大豆價(jià)格也從2013 年的1.14 元/kg 下降至2014 年的1.04元/kg（見表2）。

表2 2013—2014 年試點(diǎn)省（自治區(qū)）大豆成本收益情況

2014 年大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施之初，豆農(nóng)種植收益有所上升，國內(nèi)大豆產(chǎn)量有所增加，但增幅不大，與2013 年相比僅增加了27.86 萬t。但到了2015年，受前一年大豆種植收益上升不明顯的影響，豆農(nóng)種植意愿又有所下降，與2014 年相比大豆產(chǎn)量下降了31.83 萬t。到了2016 年，隨著政策的不斷完善，豆農(nóng)的種植效益得到提升，大豆的產(chǎn)量也大幅增加，較2015 年增加了122.81 萬t，但總量依然沒有2010 年以前高。從整體來看，大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的實(shí)施使大豆價(jià)格更加市場化，但也降低了農(nóng)戶的種植效益，導(dǎo)致大豆供給的增加不是很明顯。因此，要想進(jìn)一步促進(jìn)大豆產(chǎn)量的提升，還要不斷完善大豆保護(hù)政策。

2.3 生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購政策對(duì)供給的影響

從本質(zhì)上講，大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策與生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購政策均屬于價(jià)補(bǔ)分離，與當(dāng)期大豆種植面積直接掛鉤。兩者的區(qū)別在于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策根據(jù)當(dāng)年大豆目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格之間的差價(jià)確定補(bǔ)貼額，而生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購政策則事先確定補(bǔ)貼額，與大豆市價(jià)無關(guān)。

生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購政策的實(shí)施，使大豆供給不斷增加。大豆產(chǎn)量從2016 年的1 359.55 萬t 上升到2018 年的1 596.71 萬t?？梢姡撜邔?duì)國內(nèi)大豆供給具有促進(jìn)作用。

2.4 大豆振興計(jì)劃政策對(duì)供給的影響

為了進(jìn)一步提高大豆產(chǎn)量、增強(qiáng)我國大豆種植產(chǎn)業(yè)的市場競爭力，2019 年我國提出實(shí)施大豆振興計(jì)劃。大豆振興計(jì)劃主要從4 方面改善大豆供給：一是調(diào)整大豆主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加豆農(nóng)種植收益；二是開展大豆科技革命，提高大豆單產(chǎn)；三是提高大豆種植過程中的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)大豆農(nóng)田，增加旱澇保收的大豆種植基地；四是完善大豆銷售程序，發(fā)展大豆訂單式生產(chǎn)，促進(jìn)豆農(nóng)種植的積極性。大豆振興計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)一步激發(fā)了豆農(nóng)的種植熱情，大豆種植面積由2018 年的841.3 萬hm上升為2019年的930 萬hm，增長幅度高達(dá)10.5%。同時(shí)，大豆產(chǎn)量也大幅提升，2019 年的大豆產(chǎn)量較2018 年增加了213.29 萬 t。

3 我國大豆產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的改革方向

我國大豆價(jià)格政策根據(jù)實(shí)際情況不斷完善，成效也非常顯著。但是，在政策摸索過程中，不乏碰壁情況，如臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施導(dǎo)致了一系列市場問題。因此，在下一步政策完善過程中，可以從以下幾方面著手。

第一，進(jìn)一步加快向市場化邁進(jìn)的步伐，減少國家對(duì)大豆收購價(jià)格的控制，使我國大豆市場保持穩(wěn)定。同時(shí)，我國還可以借鑒其他主要大豆生產(chǎn)國成功的經(jīng)驗(yàn)，如美國、巴西、阿根廷等，再根據(jù)自身生產(chǎn)實(shí)際加以完善，同時(shí)要符合WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定。

第二，可以實(shí)施大豆價(jià)格保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)政策。國家對(duì)農(nóng)民的各類補(bǔ)貼，如生產(chǎn)者補(bǔ)貼、目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼等，通過政府發(fā)放補(bǔ)貼資金效率較低，而通過保險(xiǎn)公司發(fā)放效率較高。農(nóng)民可以根據(jù)自己的需要購買不同類型的保險(xiǎn)，在滿足自身需求的同時(shí)，規(guī)避市場波動(dòng)帶來的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，增加大豆供給，并減輕中央財(cái)政壓力。

第三，政府需要更加清晰地認(rèn)識(shí)到補(bǔ)貼政策的作用。我國大豆補(bǔ)貼政策更多的是對(duì)豆農(nóng)收入的補(bǔ)貼及保護(hù)。但是，研究美國補(bǔ)貼政策可以發(fā)現(xiàn)，其只對(duì)大豆種植成本進(jìn)行補(bǔ)貼，其他的補(bǔ)貼（如收入補(bǔ)貼）則需要農(nóng)戶自己選擇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這能有效提高大豆種植戶對(duì)市場波動(dòng)的敏銳性，從而降低大豆種植風(fēng)險(xiǎn)。我國可考慮借鑒這種做法，根據(jù)自身的實(shí)際情況完善相應(yīng)的補(bǔ)貼政策。