陳同海 （德州學(xué)院財務(wù)處 山東德州 253023）

近年來，在深化經(jīng)濟體制改革和高等教育發(fā)展扶持政策的背景下，我國高校辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，辦學(xué)經(jīng)費不斷增長，僅依靠國家財政撥款已難以滿足高?？焖侔l(fā)展的需求。校企科研附加收入、國家課題研究經(jīng)費、校屬產(chǎn)業(yè)收益、社會捐款、教育基金等多元化收入為高校的辦公、教學(xué)、科研提供了有力的資金支持。如何提高資金使用效益，實現(xiàn)有效的預(yù)算控制和管理是當前高校面臨的重要任務(wù)。預(yù)算控制作為規(guī)范高校經(jīng)濟活動的主要管理方式，是優(yōu)化資源配置的有效載體，對高等教育事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展起到了保障和支撐作用。高校預(yù)算控制對于減輕國家和地方財政負擔，減少校內(nèi)預(yù)算資金流失，提高資金使用效率和高校財務(wù)工作成效，激勵科研、教學(xué)創(chuàng)新改革，助推高校高質(zhì)量發(fā)展等方面將產(chǎn)生積極影響。隨著我國公共財政預(yù)算制度的健全，高校的預(yù)算控制工作在新時期有了新的發(fā)展方向，亟須加快改革創(chuàng)新，提高高校預(yù)算控制水平。

一、高校預(yù)算控制的內(nèi)容和特點

預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核三個環(huán)節(jié)共同組成了預(yù)算控制系統(tǒng)。預(yù)算控制覆蓋了高校財務(wù)管理的全過程，可以分為事前、事中、事后三個控制環(huán)節(jié)。具體而言，高校預(yù)算控制是指為完成年度發(fā)展目標與計劃，高校在國家相關(guān)會計政策指導(dǎo)下，所實施的控制高校經(jīng)濟活動并與預(yù)算相關(guān)的內(nèi)部會計控制方法。其主要內(nèi)容包括科學(xué)嚴謹?shù)念A(yù)算編制、嚴格的預(yù)算執(zhí)行、準確的預(yù)算差異分析和公平合理的預(yù)算考核。其主要特點包括以下幾方面。

（一）高校預(yù)算控制以內(nèi)部控制體制為基礎(chǔ)。內(nèi)部控制是財務(wù)管理的重要內(nèi)容，而預(yù)算控制又是內(nèi)部控制的關(guān)鍵構(gòu)成板塊。高校內(nèi)部控制的一系列原則可同樣要求預(yù)算控制一致遵守；在控制方法方面，高校預(yù)算控制可同樣適用信息公開、授權(quán)審批、不相容職務(wù)分離等高校內(nèi)部控制的常用方法；在目標方面，高校內(nèi)部控制與預(yù)算控制的目標具有統(tǒng)一性。總體而言，高校預(yù)算控制的建立實施以內(nèi)部控制體系為基礎(chǔ)，高校內(nèi)控體系下的制度方法與崗位職責(zé)劃分在很大程度上決定著預(yù)算控制的實施效果。

（二）高校預(yù)算控制具有復(fù)雜性。隨著在校人數(shù)、辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量的持續(xù)提升，高校預(yù)算收入控制難度也在逐漸增大。原因是伴隨著高校迅速發(fā)展而出現(xiàn)的校外捐助、校企合作、自主經(jīng)營等非財政撥款性質(zhì)的資金來源，使得高校的經(jīng)費來源日漸多樣化。高校預(yù)算控制涉及的項目、資金數(shù)量、人員、部門等也都比較繁雜多樣。此外，一級預(yù)算和校院兩級預(yù)算管理模式是當前高校中較為常見的兩種預(yù)算管理模式，預(yù)算控制的實施難度、部門預(yù)算支出的自主性等在兩種模式下不盡相同、差異明顯。

（三）高校預(yù)算控制實施效果評價難度高。受事業(yè)單位注重社會效益的獨特性質(zhì)的影響，高校預(yù)算控制實施效果評價必須運用多種衡量指標，進行涵蓋社會效益內(nèi)容指標的綜合評價。僅通過單一年度預(yù)算收支差異評價高校預(yù)算控制效果，在經(jīng)過多個會計年度后個別科研、教育教學(xué)項目預(yù)算資金才能顯現(xiàn)產(chǎn)出效益的特殊背景下，很難說完全合理。高校預(yù)算控制所涉及的流程環(huán)節(jié)較多，在預(yù)算控制實施效果評價中難以將全環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險完全覆蓋。

（四）高校預(yù)算控制具有約束性。指導(dǎo)和約束各部門及機構(gòu)整體的財務(wù)資金收支行為，是預(yù)算存在的本質(zhì)意義。高校預(yù)算控制所具備的約束性特征主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是預(yù)算制度約束，預(yù)算全部流程、各個環(huán)節(jié)、職責(zé)劃分、崗位設(shè)置等無不受到預(yù)算制度的約束。二是預(yù)算權(quán)力約束，預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)力受到預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效考核等控制環(huán)節(jié)的有力約束。三是預(yù)算收支金額約束，預(yù)算收支限制額度在高校預(yù)算控制實施后將通過具體的金額加以量化限制?？傊?，高校預(yù)算控制的約束性特征較為明顯。

二、高校預(yù)算控制的實現(xiàn)瓶頸

2012年財政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》用以規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，提高內(nèi)部管理水平。但總體來看，我國高校預(yù)算控制起步較晚，在多個方面仍存在實施瓶頸。

（一）高校預(yù)算編制的瓶頸。首先，對預(yù)算控制的認識不夠。我國高校開展預(yù)算控制的時間較短，預(yù)算人員的專業(yè)能力不強，導(dǎo)致學(xué)校制定的預(yù)算不能有效落實。學(xué)校大多由財務(wù)部門承擔預(yù)算編制任務(wù)，其他部門僅僅執(zhí)行財務(wù)下達的預(yù)算指標，沒有實際參與到預(yù)算編制中，對本部門的預(yù)算安排缺少準確預(yù)估，造成學(xué)校編制的預(yù)算指標往往與實際工作脫節(jié)。高校在編制預(yù)算時缺乏各個部門的積極配合，在編制過程中容易出現(xiàn)信息漏洞，使得相關(guān)預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，不夠全面與具體。其次，預(yù)算編制方法單一。大部分高校沒有根據(jù)各部門的實際工作情況編制預(yù)算，而是簡單采用按照學(xué)生數(shù)量或職工人數(shù)套取定額的方法進行常規(guī)項目預(yù)算編制，后期容易出現(xiàn)經(jīng)費浪費或不足的情況。

（二）高校預(yù)算執(zhí)行的瓶頸。目前，嚴肅性、約束力不強的問題在大部分高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行過程中都不同程度地存在，主要表現(xiàn)在：首先，預(yù)算控制力度不夠。科學(xué)的預(yù)算控制機制在高校尚未建立，各部門的職責(zé)和任務(wù)不明確，各項收支的安排與批復(fù)的預(yù)算常常存在較大差異。在實際工作中，部分高校在使用預(yù)算經(jīng)費時，混淆開支渠道、提高開支標準、擅自擴大開支范圍的情況時有發(fā)生，造成預(yù)算變更頻繁，預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性遭受嚴重損害，預(yù)算執(zhí)行未遵循最基本的剛性原則。其次，預(yù)算執(zhí)行過程具有隨意性。預(yù)算的隨意執(zhí)行容易導(dǎo)致財政撥款資源浪費，造成高校預(yù)算項目隨意調(diào)整，財政經(jīng)費支出無重點、無計劃，且追加現(xiàn)象嚴重。

（三）高校預(yù)算考核的瓶頸。首先，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏有效分析?？茖W(xué)有效的預(yù)算績效考核機制對高校意義重大，是高校實施預(yù)算管理的重要保障。目前，我國高校預(yù)算控制工作更多地集中于執(zhí)行和編制階段，較少將工作績效與財政撥款使用效果掛鉤。這種不重視事后管理的錯誤傾向，容易導(dǎo)致無人關(guān)注資金使用效果，更不會去分析預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。其次，缺乏預(yù)算評價與考核體系。對預(yù)算執(zhí)行的考核與評價是預(yù)算控制目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)。用業(yè)績和獎懲制度來評定部門或個人的工作效率是業(yè)績考核評價制度的基本內(nèi)容，只有充分調(diào)動員工工作的積極性，不斷完善獎懲制度，才能保障財務(wù)預(yù)算的目標得以實現(xiàn)。

三、高校預(yù)算控制的有效路徑

（一）強化內(nèi)部控制和預(yù)算管理意識。內(nèi)部控制是優(yōu)化財務(wù)管理和防范各類風(fēng)險的重要保障，其本質(zhì)是“查找風(fēng)險、剖析原因，清除隱患”，涉及到各個崗位、部門和環(huán)節(jié)。高校全體人員要不斷強化內(nèi)控意識，自覺將內(nèi)控理念轉(zhuǎn)化為行為準則，形成用制度管人、管事，按程序、規(guī)矩辦事的良好氛圍，充分認識到財務(wù)管理內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)性、綜合性、動態(tài)性的工程，為做好內(nèi)控工作筑牢思想基礎(chǔ)。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)堅持把內(nèi)部控制作為學(xué)校發(fā)展的“生命線”，把樹立和鞏固內(nèi)控意識始終擺在首位；進一步增強全局意識，要求全體職工長期不懈地做好內(nèi)控工作，從不同角度深化內(nèi)控理念，使內(nèi)控真正成為發(fā)現(xiàn)問題的“放大鏡”“顯微鏡”，防止出錯的“規(guī)”和“矩”，整改問題的“鞭”和“尺”。同時要加強政策學(xué)習(xí)，組織財務(wù)人員積極參與各類針對性培訓(xùn)，結(jié)合繼續(xù)教育、自學(xué)等方式對職業(yè)道德、國家政策、內(nèi)部控制理論等內(nèi)容開展持續(xù)性培訓(xùn)，查漏補缺，不斷提升財務(wù)人員內(nèi)部控制和預(yù)算管理意識。

（二）建立健全預(yù)算管理組織機構(gòu)。結(jié)構(gòu)嚴謹、合理規(guī)范、邏輯科學(xué)的組織制度體系是所有管理系統(tǒng)有效運行的保障。高校應(yīng)將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督及考核權(quán)責(zé)進行合理劃分，建立起管理到位、權(quán)責(zé)明確、層級清晰的預(yù)算管理組織機構(gòu)，以保證預(yù)算控制的有效實現(xiàn)，可從以下幾個方面予以實施：（1）學(xué)校預(yù)算的審批、控制、監(jiān)督、考核以及宏觀協(xié)調(diào)、總體平衡工作由專門設(shè)立的財務(wù)預(yù)算管理委員會總體負責(zé)，財務(wù)預(yù)算管理委員會是學(xué)校預(yù)算工作的權(quán)威性機構(gòu)，主要由審計處長、財務(wù)處長、財務(wù)副校長、教學(xué)副校長和校長組成。（2）學(xué)校預(yù)算公開透明和民主理財情況的監(jiān)督主要通過校審計處、校紀委、學(xué)校教職工代表大會進行監(jiān)督。對學(xué)校預(yù)算管理和執(zhí)行中違法、違規(guī)行為的調(diào)查處理主要由學(xué)校紀委、審計處負責(zé)，并將調(diào)查情況向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)匯報。學(xué)校預(yù)算、決算草案由學(xué)校教職工代表大會負責(zé)審議，學(xué)校預(yù)算管理委員會參考其提出的修改意見和質(zhì)詢意見對草案進行落實、修改。（3）學(xué)校預(yù)決算草案的編制以及預(yù)算執(zhí)行中的控制、調(diào)整由學(xué)校財務(wù)部門主要負責(zé)；財務(wù)部門將預(yù)算執(zhí)行情況和決算情況定期向?qū)W校預(yù)算管理委員會和上級主管部門報告。財務(wù)部門是學(xué)校預(yù)算管理的總執(zhí)行部門，學(xué)校各部門、各類經(jīng)費的預(yù)決算編制和執(zhí)行、監(jiān)督等工作雖由各自主管部門單獨負責(zé)，但必須按規(guī)定將預(yù)算安排和決算情況定期向?qū)W校財務(wù)部門上報。高校預(yù)算管理組織機構(gòu)及預(yù)算控制流程如下頁圖1所示。

圖1 高校預(yù)算管理組織機構(gòu)及預(yù)算控制流程

（三）確保預(yù)算編制科學(xué)合理。收支的全面納入與人員的全面參與，是確保預(yù)算方案編制科學(xué)合理的不可或缺的兩個方面。預(yù)算方案的編制過程中要維護預(yù)算管理的嚴肅性，堅持積極穩(wěn)妥、量力而行、保證重點的編制原則。科學(xué)合理地安排支出項目，使之與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)模、方向相適應(yīng)，將提高教學(xué)質(zhì)量、改善辦學(xué)條件、加大科研與教學(xué)投入作為支出的重點內(nèi)容；根據(jù)當前經(jīng)營狀況和往年數(shù)據(jù)預(yù)測收入情況，盡量保持自籌收入穩(wěn)步增長，積極開拓多樣化資金來源，確保收入和支出全部納入預(yù)算體系。為防止學(xué)校利益和財政資金在項目執(zhí)行過程中遭受風(fēng)險損失，務(wù)必將風(fēng)險防控工作前置，將全方位評估項目風(fēng)險和制定風(fēng)險規(guī)避措施預(yù)案等防范工作置于正式立項之前完成。同時，為盤活存量資金，減少沉淀閑置情況，學(xué)校應(yīng)最大程度地合理利用資源，做好滾動計劃并靈活安排當年收支，合理選擇預(yù)算編制方法。預(yù)算管理是貫穿于高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的一項重要且復(fù)雜的工作，在實施過程中離不開每個崗位、每個部門的參與，和每個員工都有密切聯(lián)系。特別是需要經(jīng)濟業(yè)務(wù)的負責(zé)人、經(jīng)辦人都參與到預(yù)算編制過程中來，實現(xiàn)經(jīng)費使用和業(yè)務(wù)工作完整有效的結(jié)合，以求降低經(jīng)費的使用成本，提高資金的利用效果，真正落實“誰使用、誰負責(zé)”的預(yù)算管理原則。

（四）強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度。制度的權(quán)威性和生命力在于遵守和執(zhí)行。一是認真落實異體問責(zé)制。掌握著審批審核權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)等不同權(quán)利的監(jiān)督人員、審批人員等，其管理工作既相互制衡又相互獨立，加強監(jiān)督人員、審批人員、經(jīng)辦人員等學(xué)校所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)相關(guān)人員之間的密切聯(lián)系，可以充分體現(xiàn)內(nèi)控中的崗位分離與權(quán)力制約要求。二是在學(xué)校經(jīng)費審批管理中，詳細劃分經(jīng)費審批、稽核權(quán)限。組建紀檢機構(gòu)、財務(wù)機構(gòu)、審計機構(gòu)等多部門共同參與的監(jiān)督檢查專業(yè)小組，專門負責(zé)監(jiān)督學(xué)校內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，學(xué)校財務(wù)部門所承擔的監(jiān)督檢查職責(zé)也從中得以明確。三是以查促管，以查促建，不定期開展自查自糾，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的空白地帶、薄弱環(huán)節(jié)，全面堵塞風(fēng)險漏洞。加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，推進內(nèi)部公開和監(jiān)督，每年將預(yù)算收支情況在全校公開，接受群眾監(jiān)督。加強財務(wù)日常監(jiān)控提醒，將各級經(jīng)費納入支付動態(tài)監(jiān)控范圍，及時清理調(diào)整不規(guī)范支付事項，不斷夯實預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)。四是積極落實整改財務(wù)領(lǐng)域存在的問題，做到立行立改、即知即改，結(jié)合巡視回頭看、經(jīng)濟責(zé)任審計等工作，把整改作為促進內(nèi)部控制的有效契機來堅決落實、舉一反三、鞏固優(yōu)化，杜絕再次出現(xiàn)同類問題。

（五）完善預(yù)算績效考核制度。一是強化制度保障。制定出臺《預(yù)算績效管理獎懲辦法》《預(yù)算績效管理工作考核辦法》等制度文件，不斷完善績效管理制度建設(shè)，將預(yù)算績效管理成果作為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部年度綜合考核依據(jù)，并納入各級單位目標管理考核體系。通過責(zé)任追究、通報表揚、掛鉤預(yù)算安排等方式，使學(xué)校部門預(yù)算績效管理的主動性和創(chuàng)造性得到有效提高。二是認真推行責(zé)任考核制度。將預(yù)算績效管理工作納入學(xué)校目標管理績效考核，考核結(jié)果作為管理人員政績考核和經(jīng)濟責(zé)任審計的重要參考。不斷壓實部門主體責(zé)任，對預(yù)算績效管理工作考核結(jié)果排名靠后的單位、部門，責(zé)令進行情況說明，并提出改進措施。重視建立支出審批責(zé)任追究制度，嚴格考核重要控制環(huán)節(jié)工作人員的任務(wù)完成情況；強化對各級部門經(jīng)費支出環(huán)節(jié)的管理，對手續(xù)不齊全但準許支出報銷的，追究財務(wù)部門的責(zé)任；對審批不合理的，追究審批者責(zé)任；對于不合理的計劃，追究申請機構(gòu)的責(zé)任。做到“支出必有效，無效必問責(zé)”，在單位內(nèi)部形成積極向上的文化氛圍。三是堅持正向激勵。對預(yù)算績效管理工作及預(yù)算支出績效評價結(jié)果，按照年度考核獎懲程序進行通報。實現(xiàn)正向激勵機制，對管理工作做得較好、績效評價結(jié)果優(yōu)秀的單位及個人進行通報表揚和表彰獎勵，積極推廣典型工作經(jīng)驗，促進各部門預(yù)算績效管理工作的可行性和實用性同步提升。

四、結(jié)語

新時期我國高等教育事業(yè)機遇與挑戰(zhàn)并存，對于處于深化教育改革的重要戰(zhàn)略機遇期的高校而言，預(yù)算控制的實現(xiàn)及預(yù)算管理水平的提高對于高校長久發(fā)展意義重大。高校預(yù)算管理的改革與創(chuàng)新，深受高校內(nèi)部管理體系變革以及教育體制整體改革雙向進程的影響，是一個循序漸進的動態(tài)過程。高校應(yīng)在國家財政政策要求下，牢固樹立預(yù)算管理意識，科學(xué)編制、規(guī)范調(diào)整并嚴格執(zhí)行預(yù)算，細化預(yù)算管理，完善預(yù)算考核，加強預(yù)算控制與監(jiān)督，強化自身財務(wù)建設(shè)，堅持勤儉節(jié)約、收支平衡、量入為出原則，形成完善而科學(xué)的預(yù)算管理控制體系，為高校各項事業(yè)順利發(fā)展提供資金保障。