劉 貝

（首都體育學(xué)院 研究生部，北京 100191）

奧運(yùn)會(huì)歷史上，北京是第一個(gè)同時(shí)舉辦夏季奧運(yùn)會(huì)和冬季奧運(yùn)會(huì)的城市［1］。如此殊榮背后，是我國(guó)體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的階段成果，更是國(guó)家形象和國(guó)家硬實(shí)力的彰顯。這一時(shí)期，國(guó)家為促進(jìn)與保障冰雪運(yùn)動(dòng)之發(fā)展，頻繁制定與頒布冰雪運(yùn)動(dòng)政策。眾學(xué)者圍繞冰雪運(yùn)動(dòng)政策的實(shí)施與發(fā)展開(kāi)展相關(guān)研究。因此，如何更好地研究當(dāng)前冰雪運(yùn)動(dòng)政策的實(shí)施、選擇偏好以及相關(guān)聯(lián)之變化，又能助力冰雪運(yùn)動(dòng)之發(fā)展變得尤為重要。但是，當(dāng)前諸多政策的變化指標(biāo)尚未應(yīng)用于對(duì)體育相關(guān)的政策過(guò)程之審查，而決策又受多方面原因影響，以至于隨著政策的不斷發(fā)展，揭示與分析政策的發(fā)展過(guò)程停滯不前［2］。鑒于政策研究范式，考慮到比較法在挖掘與測(cè)量政策文本中變量間關(guān)系的適宜性［3］，本文試圖從比較法視角切入，運(yùn)用治理層次學(xué)說(shuō)，從我國(guó)“冰雪政策”文本出發(fā)，深挖政策工具、治理理念以及過(guò)程相關(guān)聯(lián)之問(wèn)題，旨在為我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)政策提供參考性建議。

1 相關(guān)研究回顧

自20世紀(jì)60年代和70年代以來(lái)，政府利用體育政策相關(guān)研究實(shí)現(xiàn)體育成果轉(zhuǎn)化已得到充分證明［4］。其中，Liston等人［5］以精英體育政策研究介入，將其視為一個(gè)復(fù)雜且獨(dú)特的調(diào)查領(lǐng)域。另外，眾學(xué)者［6］致力于公共管理服務(wù)體育的科學(xué)系統(tǒng)化研究，催生了一批以體育公共管理為背景，發(fā)展體育行政政策的研究專家。置于體育政策比較法的研究范疇，于20世紀(jì)80年代的伊始，眾學(xué)者［7］對(duì)體育政策運(yùn)用比較分析法這一新興領(lǐng)域得以發(fā)掘。其中，Harvey等學(xué)者［8］從結(jié)構(gòu)功能主義理論框架切入，集中闡述不同民主福利國(guó)家在體育相關(guān)方面使用比較研究法的理論研究。Henry等對(duì)體育政策研究中比較分析法的不同角度（邏輯與認(rèn)識(shí)論）辯證批判，探其異同，綜其優(yōu)劣，尋求符合現(xiàn)實(shí)要求的最佳解決途徑。置于冬季奧運(yùn)會(huì)政策研究范疇，Cantelon等［9］對(duì)于1998年日本長(zhǎng)野冬季奧運(yùn)會(huì)造成阿爾伯特維爾環(huán)境災(zāi)難詳細(xì)評(píng)估闡述，研究相關(guān)成熟環(huán)境政策的具體規(guī)定與研究的發(fā)展。Essex等［10］通過(guò)梳理2002年鹽湖城冬奧會(huì)特定時(shí)期相關(guān)文件、政策，發(fā)現(xiàn)強(qiáng)化大規(guī)模賽事對(duì)城市經(jīng)濟(jì)流動(dòng)的催化作用以及諸多地區(qū)公共政策工具的出現(xiàn)。Green［11］從2006年都靈冬奧會(huì)政策及戰(zhàn)略目標(biāo)切入，提出諸多政策實(shí)施存在的問(wèn)題，尋找精英體育最適之政策決策。Vanwynsberghe等［12］從2010年溫哥華冬奧會(huì)政策分析中，引申出“新自由主義社會(huì)包容”之理念，給予眾多體育政策研究者在認(rèn)識(shí)論（哲學(xué)）層面的全新的解讀。Muller［13］從可持續(xù)化概念框架出發(fā)，闡述2014年索契冬奧會(huì)政策實(shí)施與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的差異性，而提出有效治理為前提的綠色政策法規(guī)的制定。Kim等［14］從2018年平昌冬奧會(huì)的科技、隊(duì)伍、安全保障以及基建政策方面體育政策的解讀與研究，提出諸多“推動(dòng)夢(mèng)想”之政策手段。

通過(guò)上述體育相關(guān)政策、體育政策比較法以及近幾年冬奧會(huì)政策研究的文獻(xiàn)梳理與回顧，發(fā)現(xiàn)基于不同角度的體育政策解讀與研究日益受學(xué)者重視，對(duì)體育政策研究的范疇隨著交叉學(xué)科和全球化歷史進(jìn)程的“流動(dòng)視角”，研究的維度與深度進(jìn)入更高層次。以史為鑒知其興替，希冀為本文研究視野拋磚引玉。

2 政策工具與治理層次學(xué)說(shuō)概述

2.1 政策工具

政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而使用的最古老和最常見(jiàn)的手段之一，在1955年被標(biāo)記為重要的政治現(xiàn)象，受其愛(ài)德蒙象征主義影響， 每種政策工具都有其獨(dú)特一面［15］。Whitaker認(rèn)為政策工具實(shí)施依賴于民眾，具有提供有形和客觀的回報(bào)作用；Ostrom認(rèn)為政策工具具有激勵(lì)作用，用于政策制度調(diào)節(jié)與管理；Salamon認(rèn)為政策工具在實(shí)際實(shí)施中作為重要的管理方法和手段；Irving認(rèn)為政策工具是“政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。綜上所述，政策工具受多因素影響，本質(zhì)上受制于政府管理的手段支配并賦予民眾受服務(wù)之作用［16］。

2.2 治理層次學(xué)說(shuō)

治理層次學(xué)說(shuō)誕生于二戰(zhàn)之后，意在引導(dǎo)國(guó)家的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及確定其目標(biāo)的方向［17］。后發(fā)展于20世紀(jì)70年代下半葉，使政策執(zhí)行與治理研究日益成為焦點(diǎn)，也引起了人們對(duì)政策失靈的關(guān)注，至此治理層次學(xué)說(shuō)納入自上而下式政策研究的范疇［18］。置于政策研究領(lǐng)域，治理層次學(xué)說(shuō)融合了德.布魯金和坦霍伊維爾霍夫政策工具與治理層次學(xué)說(shuō)的最佳實(shí)質(zhì)性與程序性工具的研究成果［19］，也是基于政策工具內(nèi)涵和要素發(fā)展的強(qiáng)制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具［20-21］。所以，利用此統(tǒng)合方法最適冰雪運(yùn)動(dòng)的政策研究。

3 研究方法

3.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析是一種強(qiáng)大的數(shù)據(jù)縮減技術(shù)，而內(nèi)容分析法是建立在強(qiáng)大數(shù)據(jù)編碼基礎(chǔ)上的一種實(shí)證科學(xué)研究方法［22］。其步驟以收集資料，依標(biāo)準(zhǔn)（方法）劃分單元，編碼歸類，而后基于詞頻或數(shù)據(jù)篩選并用于分析，得出具有科學(xué)意義之結(jié)果［22］。則本文嚴(yán)格依據(jù)學(xué)者Stemler［22］之內(nèi)容分析法予以充分利用。

3.2 理論框架

3.2.1 框架思路

比較法視角下通過(guò)看待普遍現(xiàn)象得出共性規(guī)律并且分析某一具體事例（越具體，它的普遍性就越小），我們不僅可以看到其問(wèn)題的偶然性，還可以看到其他類似問(wèn)題是什么，繼而形成建設(shè)性現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)［23］。依據(jù)此“共性”“偶然”之邏輯，國(guó)家推動(dòng)冰雪運(yùn)動(dòng)的政策同樣存在“同”與“異”之客觀聯(lián)系。置于國(guó)家與地方政策分析范疇，通過(guò)政策頒布的特定歷史背景、宏觀治理理念、中觀政策聚焦領(lǐng)域以及微觀政策文本對(duì)比等探究，基于比較法視角辨析，運(yùn)用治理層次學(xué)說(shuō)、德·布魯金和坦霍伊維爾霍夫成熟理論的政策工具［19］，構(gòu)建既能具有足夠?qū)挿褐芯款I(lǐng)域又有聚焦微觀現(xiàn)實(shí)之內(nèi)容框架，以期滿足本文研究目的。研究框架詳見(jiàn)圖1，政策工具分類且依據(jù)政府干預(yù)強(qiáng)度設(shè)置為3種［24］，其操作定義為［19-20，24］：1）自愿性政策工具：國(guó)家干預(yù)程度較低且不介入物品操控，主要涵蓋公共信息、直接貸款、保險(xiǎn)以及憑單制標(biāo)志詞工具；2）混合型政策工具：國(guó)家干預(yù)程度適中，政府既采取鼓勵(lì)行為又采取懲罰措施，主要涵蓋經(jīng)濟(jì)管制、合同、撥款、矯正稅、稅式支出標(biāo)志詞工具；3）強(qiáng)制性政策工具：政府直接作用于目標(biāo)，幾乎不留后者回旋余地，主要涵蓋：直接行政、社會(huì)管制、標(biāo)準(zhǔn)要求、責(zé)任法、政府公司標(biāo)志詞工具。其標(biāo)志詞政策工具釋義詳見(jiàn)表1。

圖1 冰雪運(yùn)動(dòng)政策工具框架圖［19-20，24］

表1 政策工具釋義表［19-20］

3.2.2 樣本來(lái)源

本文查閱中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)家體育總局網(wǎng)站以及各地方政府網(wǎng)站，以“冬奧會(huì)”“冰雪運(yùn)動(dòng)”“冬季運(yùn)動(dòng)”為主題詞，共搜索247條政策文本，其中黨中央文件79份，地方政府168份（截止至2022年1月1日）。運(yùn)用內(nèi)容分析法，篩選出與主題詞內(nèi)容相關(guān)度較高文本，剔除掉相關(guān)性不足文本，最終確定22份政策研究樣本（見(jiàn)表2）。

表2 我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)政策匯總表

3.2.3 單元與編碼

依據(jù)學(xué)者Prasad的文本分析程序，通過(guò)定義劃分、單元設(shè)置、數(shù)據(jù)發(fā)掘以及編碼推斷等規(guī)范化流程，有利于系統(tǒng)化評(píng)估與分析特定目標(biāo)［25］。但是目前主流文本編碼技術(shù)是人為操作和計(jì)算機(jī)軟件相結(jié)合的技術(shù)范疇［26］，所以本文嚴(yán)格按照上述二者優(yōu)勢(shì)相結(jié)合之范式，設(shè)置單元與編碼。其中，主要利用NVivo12 pro質(zhì)性研究軟件，遵循一級(jí)編碼（開(kāi)放登陸，Open Coding），二級(jí)編碼（稱關(guān)聯(lián)式登陸，Axial Coding）和三級(jí)編碼順序（稱核心式登陸，Selection Coding）［27］。編碼格式為A-B-C,詳見(jiàn)表3。1）A表示政策時(shí)間序列，依據(jù)時(shí)間早晚，按照01～22依次排列；2）B表示政策工具序列，依據(jù)01～03先后排列；3）C表示政策工具標(biāo)志詞序列，依據(jù)01～14分先后排列。此操作符合主流編碼與排序的常見(jiàn)形式（柳鳴毅等；徐向前；張春萍）［28-30］。最后，為確保編碼數(shù)據(jù)信效度，文章以兩位程序員進(jìn)行編碼數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與對(duì)比。依據(jù)一致性結(jié)果分析，Kappa=0.82（Kappa≥0.75，兩者一致性較好），表明具有良好編 碼 信 度［31］。

表3 冰雪運(yùn)動(dòng)政策部分單元編碼示意表

4 結(jié)果與分析

4.1 比較法視角下強(qiáng)制性政策工具統(tǒng)計(jì)分析

不同政策工具的選擇取決于社會(huì)行動(dòng)主體的效果和力量，而強(qiáng)制性政策工具的使用往往受制于政府重新分配資源之意圖［32］。一方面體現(xiàn)政府迫切需要對(duì)目標(biāo)群體實(shí)施更高要求，另一方面其表達(dá)的權(quán)威更優(yōu)于組織［33］。通過(guò)編碼匯總（見(jiàn)表4），從22份冰雪運(yùn)動(dòng)政策文本中統(tǒng)計(jì)出強(qiáng)制性政策工具及所屬標(biāo)志詞的頻次分別為2038條，且占總比重67.4%。表明當(dāng)前冰雪運(yùn)動(dòng)政策初衷與《冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》政策之目標(biāo)契合且堅(jiān)定不移地快速推進(jìn)。從供求關(guān)系看，政府壟斷冰雪運(yùn)動(dòng)市場(chǎng)供給的總體局面仍在擴(kuò)大。從政治學(xué)看，留給社會(huì)行動(dòng)主體的權(quán)利范圍狹?。?2］。體現(xiàn)出當(dāng)前政府在“冰雪運(yùn)動(dòng)”治理的強(qiáng)制性，符合福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家治理之措施。所以，為更好分析，從比較法視角詳細(xì)闡述。

表4 “冰雪運(yùn)動(dòng)”強(qiáng)制性政策工具頻次表

基于政策工具標(biāo)志詞比較法視角，“社會(huì)規(guī)制”工具的使用比其他工具使用頻率頻繁。邁克爾·里根給出一個(gè)上述解釋：“政府要求部分機(jī)構(gòu)履行一定行動(dòng)或程序方案，于是政府制定大量規(guī)制用于保障指定對(duì)象貫徹執(zhí)行?！保?4］依據(jù)此邏輯，政府對(duì)冰雪運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)作用占據(jù)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，雖符合國(guó)情，但存在缺少考慮政策實(shí)施的張力與彈性范疇?！吧鐣?huì)規(guī)制”之利在于制定（冰雪）政策具有較強(qiáng)導(dǎo)向性、管理高效率、可預(yù)見(jiàn)性以及成本可控性［35］。其弊在于不可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)混亂、消極的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、管理敵對(duì)思潮以及缺乏靈活性。鑒于兩者利弊比較，則凸顯出我國(guó)冰雪基礎(chǔ)建設(shè)水平與人民滿意的冬奧會(huì)、“三億人上冰雪”目標(biāo)間發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題［36］。所以，應(yīng)對(duì)冰雪建設(shè)潛在“頑疾”，政府主體應(yīng)減權(quán)限權(quán)，避免“一刀切”管理，采用主動(dòng)幫扶和引導(dǎo)的方式，煥發(fā)社會(huì)治理生機(jī)。相比較“社會(huì)規(guī)制”頻次，“責(zé)任法”在強(qiáng)制性政策工具比例最低，反映出當(dāng)前政府利用責(zé)任和法律手段比例不高。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在紐約通過(guò)了一項(xiàng)“體育促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的體育法案，旨在呼吁各國(guó)倡議體育法作用以及各方面可持續(xù)發(fā)展（國(guó)際奧委會(huì)，2018）。除此之外，體育責(zé)任法對(duì)體育活動(dòng)、運(yùn)動(dòng)員保護(hù)以及責(zé)任支持層面有重大作用［37］。兩者對(duì)比之下，責(zé)任法工具使用比例過(guò)低之問(wèn)題亟待解決。

基于治理層次比較法視角，自上而下式審視政府治理主導(dǎo)與集體利益表達(dá)之間潛在桎梏，是對(duì)公共管理的有益補(bǔ)充。當(dāng)下政府在其治理框架中，以供可匹配的政策類型、政策工具多種多樣，但在治理（冰雪運(yùn)動(dòng)）上往往只關(guān)注幾個(gè)熟悉的政策手段［38］。其利雖充分地發(fā)揮政府主導(dǎo)與引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，但是有違對(duì)大眾冰雪領(lǐng)域以及群眾自治組織的長(zhǎng)效機(jī)制和成熟治理。在基于“放管服”背景下，進(jìn)一步釋放大眾冰雪與群眾管理的治理力度逐漸加大［39］，辯證統(tǒng)一市場(chǎng)配置要素與治理主權(quán)尤為重要。其中，眾學(xué)者一致認(rèn)為破解單一供給的政府模式（強(qiáng)制性）以及市場(chǎng)多主體資源盲目性，需應(yīng)用“多中心治理模式”（多元主體）這一理性選擇［31］。另一角度，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了一系列重要部署，為實(shí)現(xiàn)“冰雪強(qiáng)國(guó)”、冰雪大眾、冰雪進(jìn)校園等做出了巨大的貢獻(xiàn)，誠(chéng)如《帶動(dòng)三億人參與冰雪運(yùn)動(dòng)”實(shí)施綱要（2018—2022年）》和《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》之愿景，一表黨中央強(qiáng)力帶動(dòng)冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展的同時(shí)，深化治理體制改革之決心。

4.2 比較法視角下混合型政策工具統(tǒng)計(jì)分析

學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）將兼有自愿性政策工具和強(qiáng)制性政策工具特征的混合型政策工具增加支出、稅收、撥款等措施，使政策研究更趨向理論化［40］。一方面，政府介入程度以最低程度手段（稅收等）予以干預(yù)。另一方面則介入程度以最高程度手段（經(jīng)濟(jì)管制）予以懲罰［24］。見(jiàn)表5，混合型政策工具頻次共計(jì)715條，占總比重21.6%，表明政府在冰雪政策實(shí)施采用混合型政策工具比例不高，采用以支出等手段比重不足。從理性出發(fā)，政府會(huì)采用最優(yōu)方案，強(qiáng)調(diào)選擇政策工具的理性或政治性質(zhì)，不會(huì)過(guò)分運(yùn)用某一政策工具［41］。從理論出發(fā)，政府選擇政策工具會(huì)從經(jīng)驗(yàn)向理性過(guò)渡再?gòu)募夹g(shù)理性向政治理性轉(zhuǎn)變［40］。具體以比較法視角深入闡述。

表5 “冰雪運(yùn)動(dòng)”混合型政策工具頻次表

基于政策工具標(biāo)志詞比較法視角，“矯正稅”頻數(shù)為306條，占總比重8.2%，在混合型政策工具中排最高，“經(jīng)濟(jì)管制”“撥款”兩者比例相近且乏善可陳，“稅式支出”占比則最低。對(duì)比辯證，“矯正稅”的典型形式是通過(guò)金錢(qián)激勵(lì)等手段促使冰雪市場(chǎng)生產(chǎn)力被激活。其措施的優(yōu)越性在于政府偏愛(ài)“矯正稅”的意圖與民眾的偏好是一致的，易于構(gòu)建政策行動(dòng)之工具［34］。不僅如此，對(duì)于執(zhí)行主體而言，靈活的冰雪市場(chǎng)激活機(jī)制便于使用；對(duì)于私人或群眾而言，潛在的成本收益可觀，極大地發(fā)揮自身創(chuàng)造力［24］；對(duì)于政治而言，受益者支持、擁護(hù)，反對(duì)者聲音微弱［24］。同理，舉國(guó)上下需承擔(dān)其成本，也必然影響到非冰雪運(yùn)動(dòng)支持者的范疇。一旦特定時(shí)期激勵(lì)手段的消失，又會(huì)引起受益群體“怨聲載道”。相比較“稅式支出”的考量，2016～2017年冬季，中國(guó)冰雪旅游市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到1.7億元，收入不足2 700億元［42］，入不敷出的現(xiàn)實(shí)并不許可“冰雪稅收”的豁免。實(shí)際上，我國(guó)冰雪場(chǎng)地90%以上依靠社會(huì)力量，冰雪基礎(chǔ)設(shè)施落后，冰雪產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)相比北美諸國(guó)尚未形成規(guī)模等原因［43］，不足以使政府輕視稅收的地位。這也是限制冰雪市場(chǎng)進(jìn)一步激活的重要原因。

基于治理層次比較法視角，混合型政策工具的弱勢(shì)對(duì)比國(guó)家治理措施下冰雪市場(chǎng)及基礎(chǔ)建設(shè)存在的發(fā)展阻力。由于冰雪市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)與冰雪基礎(chǔ)建設(shè)之窘迫問(wèn)題亟待解決，政府于2017年前后發(fā)布以《冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》為首的系列政策，旨在通過(guò)加大資金補(bǔ)貼與減免稅收等治理舉措解決當(dāng)前“燃眉之急”。但是，當(dāng)前低比例的混合型政策工具并不能發(fā)揮其應(yīng)有的治理效果。研究表明，在過(guò)去20年里，中國(guó)為吸引外國(guó)直接投資提供了各種稅收優(yōu)惠措施，通過(guò)每年41%的增長(zhǎng)率，使中國(guó)成為世界上最大的受益國(guó)［44］。對(duì)比當(dāng)下混合型政策工具的弱勢(shì)，明顯抑制了政府治理能力與冰雪市場(chǎng)收益率。中國(guó)冰雪市場(chǎng)規(guī)?？捎^，對(duì)冰雪旅游、交通發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)展起重要作用［45］。立于冬奧會(huì)契機(jī)與現(xiàn)實(shí)考慮，政府應(yīng)合理加大資金投入（稅收優(yōu)惠），鞏固冰雪基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建冰雪產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制［46］，以順應(yīng)混合型政策工具使用比例逐漸增大的基本趨勢(shì)。

4.3 比較法視角下自愿性政策工具統(tǒng)計(jì)分析

自愿性政策工具的主要特征在于不受或者少受政府的影響，孕育著政府對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的治理策略，他們相信自愿組織為公共目標(biāo)服務(wù)是解決問(wèn)題的最佳途徑［24］。從治理角度看，政府視自愿性政策工具為補(bǔ)充性政策工具，采取間接手段以填補(bǔ)群眾冰雪的治理空白。從人本主義角度看，非營(yíng)利自愿性（組織）履行均等化公共服務(wù)理念以及社區(qū)團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮積極作用［47］。見(jiàn)表6，自愿性政策工具及所屬標(biāo)志詞總頻數(shù)343條，占總比重10.9%，表明當(dāng)前政府運(yùn)用自愿性政策工具用于冰雪政策的實(shí)施存在缺位與斷層，以至于一定程度上削弱了冰雪運(yùn)動(dòng)政策的引領(lǐng)作用。

表6 “冰雪運(yùn)動(dòng)”自愿性政策工具頻次表

基于政策工具標(biāo)志詞比較法視角，“公共信息”工具在自愿性政策工具中使用頻繁，與之相對(duì)的是“直接貸款”“保險(xiǎn)”以及“憑單制”的極低頻次。對(duì)于大眾冰雪公共服務(wù)層面，厚植于大眾思維的均等化服務(wù)理念必然受“平等待遇”的考量［48］，政府引導(dǎo)民眾作出正確判斷和采取指示行動(dòng)，則使用帶有“少量”政府行為色彩和理性政策環(huán)境的“溫和工具”（公共信息發(fā)布）實(shí)為題中應(yīng)有之義［49］。其中，北京市體育局、河北省人民政府、遼寧和和黑龍江省人民政府關(guān)于冰雪運(yùn)動(dòng)政策上利用“公共信息”手段均在發(fā)文量上具體體現(xiàn)。與此同時(shí)，從金融管理角度來(lái)看，公共信息影響參與者活動(dòng)，快速反應(yīng)的參與者又反過(guò)來(lái)影響公共信息，結(jié)果就像學(xué)者Krugman提到的監(jiān)管壓力失衡，泡沫經(jīng)濟(jì)滋生［50］。從公眾反饋看，公共信息并不具有有效干預(yù)能力的政策工具，借此宣傳也無(wú)法取得更好的實(shí)施效果以及積極的公眾反應(yīng)［51］。但不容忽視之另一問(wèn)題在于對(duì)比之下“直接貸款”“保險(xiǎn)”以及“憑單制”使用的斷層。擴(kuò)大內(nèi)需背景下，受益于冰雪市場(chǎng)的生產(chǎn)者不僅為供需平衡和收支平衡而斡旋，還需緊跟體育消費(fèi)產(chǎn)業(yè)演變規(guī)律不斷提升自身科技造血產(chǎn)能［52］，以迎合冰雪市場(chǎng)發(fā)展。由于社會(huì)紅利逐漸減少以及“供給側(cè)改革”的政策導(dǎo)向，政府在冰雪產(chǎn)業(yè)的“借貸”“貼息”等措施收緊，勢(shì)必影響到生產(chǎn)者存活率，不利于冰雪產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

基于治理層次比較法視角，當(dāng)前自愿性政策工具的缺失與政府在大眾冰雪服務(wù)治理層面已然形成分化與矛盾。冬奧會(huì)準(zhǔn)備期，志愿者招募與管理、冰雪市場(chǎng)私營(yíng)組織等問(wèn)題并非都是以政府強(qiáng)制性手段解決［53］，伴隨新時(shí)代治理體系的良政善治，自愿性政策工具因其作用顯著、自由主義傾向以及成本低等優(yōu)勢(shì)迅速擴(kuò)展。正如詹姆斯·安德森所強(qiáng)調(diào)政府的任務(wù)就是服務(wù)與增進(jìn)公共利益。從冰雪公共服務(wù)角度看，群眾傾向于均等化、多元化、個(gè)性化的多中心政府治理模式［54-55］，相比當(dāng)前自愿性政策工具的缺位，顯然阻滯了新時(shí)代成熟治理能力。從冰雪市場(chǎng)管理角度看，形成政府、社會(huì)、大眾、組織多元主體組合的治理模式，可調(diào)動(dòng)冰雪市場(chǎng)積極性，以避免當(dāng)前匱乏的自愿性政策工具所引起的問(wèn)題。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

鑒于以上冰雪運(yùn)動(dòng)政策的比較法視角分析，得出以下結(jié)論：

1）強(qiáng)制性政策工具使用過(guò)溢，尚不符合當(dāng)前減權(quán)放權(quán)與彈性治理的發(fā)展趨勢(shì)。從比較法視角看，“社會(huì)規(guī)制”與“責(zé)任法”政策工具使用差異顯著。從治理角度看，一方面阻滯了群眾自治組織的良性發(fā)展，另一方面助燃了冰雪市場(chǎng)資源供給的單一性。

2）混合型政策工具使用弱勢(shì)，抑制了政府治理能力與冰雪市場(chǎng)收益率。從比較法視角看，“矯正稅”政策工具的低頻使用與群眾“偏好”相互間矛盾。從治理角度看，一方面阻礙冰雪市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)，另一方面未充分發(fā)揮混合型政策工具的作用。

3）自愿性政策工具使用缺位，不利于冰雪產(chǎn)業(yè)和高效治理的良性發(fā)展。從比較法視角看，“公共信息”與其子政策工具間差距及缺失嚴(yán)重。從治理角度看，一方面激化大眾冰雪服務(wù)矛盾，一方面有悖于新時(shí)代治理體系提倡的良政善治。

5.2 建議

1）強(qiáng)制性政策工具轉(zhuǎn)向低強(qiáng)制性方向。繼續(xù)深化國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之重要部署，規(guī)范執(zhí)行主體減權(quán)放權(quán)與合理引領(lǐng)作用。進(jìn)一步構(gòu)建政府主體與群眾自治組織合作的長(zhǎng)效機(jī)制與治理網(wǎng)絡(luò)，為發(fā)展低強(qiáng)制性工具提供現(xiàn)實(shí)可能［16］。

2）重視混合型政策工具的技術(shù)理性和政治理性。均衡使用混合型政策工具的“二級(jí)工具”，把握混合型政策工具治理的閾值效果，充分發(fā)揮其重要作用。合理加大資金補(bǔ)貼與減免稅收等治理舉措，進(jìn)一步激活冰雪市場(chǎng)活力。加大科技應(yīng)用與科研投入，鞏固冰雪基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建冰雪產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制。

3）拓寬自愿性政策工具的選擇，樹(shù)牢均等化服務(wù)理念。強(qiáng)化新時(shí)代治理體系的良政善治，進(jìn)一步夯實(shí)大眾公共服務(wù)收益的基石。注重公共政策平衡理論，優(yōu)化各工具組合，實(shí)現(xiàn)治理效果最大化。