○ 馬學(xué)廣，賈巖，王新儀

（1. 南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350；2. 中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。山東省2020年先后出臺(tái)了《貫徹落實(shí)〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見〉的實(shí)施方案》《關(guān)于加快省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加快魯南經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見》，上述一系列政策文件明確提出要構(gòu)建山東省“一群兩心三圈”為主體的區(qū)域發(fā)展新格局?！耙蝗骸奔创蛟炀哂腥蛴绊懥Φ纳綎|半島城市群，“兩心”即支持濟(jì)南和青島建設(shè)成為國家中心城市，“三圈”即推進(jìn)省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈、膠東經(jīng)濟(jì)圈和魯南經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域一體化發(fā)展?！耙蝗簝尚娜Α眳^(qū)域發(fā)展新格局的確立，進(jìn)一步明確了山東省區(qū)域協(xié)調(diào)與一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)方向。因此，基于尺度思維，立足城市群和經(jīng)濟(jì)圈兩大空間尺度，揭示山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)格局、運(yùn)作策略及治理機(jī)制，對(duì)于我國城市群跨界治理機(jī)制的建立具有積極的借鑒意義。

一、尺度思維與城市群跨界治理

尺度思維是現(xiàn)代城市與區(qū)域治理研究的重要維度，也是地理學(xué)解析空間的重要視角，是表征空間規(guī)模、層次及其相互關(guān)系的量度[1]。國外學(xué)者利用尺度思維研究城市管治[2]，探究區(qū)域化進(jìn)程[3]，調(diào)節(jié)區(qū)域不平衡關(guān)系，將尺度、社會(huì)、空間的關(guān)系，語境化的重要性、必要性、偶然性之間的關(guān)系緊密結(jié)合[4-5]。國內(nèi)學(xué)者將尺度思維融合到政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，分析制度、文化、關(guān)系和尺度轉(zhuǎn)向問題[6-7]，認(rèn)為尺度通常與不同政府層級(jí)相對(duì)應(yīng)，不同規(guī)模的空間形態(tài)在垂直方向上進(jìn)行等級(jí)式嵌套[8]。全球尺度、國家尺度和城市尺度等都是常見的尺度單元，不同地域空間所處的治理尺度也呈現(xiàn)層級(jí)特征，尺度間相互作用共同推進(jìn)政府間跨界治理形式的不斷優(yōu)化和完善。

在全球地域重構(gòu)與國際資本轉(zhuǎn)移的影響下，國家—區(qū)域空間生產(chǎn)實(shí)踐中的“流動(dòng)空間”得以迅速發(fā)展[9]。國家主導(dǎo)和政府驅(qū)動(dòng)是我國城市群治理的主要特征之一，跨界治理的開展離不開地方政府間跨界合作的廣泛開展。部分學(xué)者從層級(jí)制、社會(huì)組織、跨界治理的發(fā)展過程和實(shí)現(xiàn)層次等方面審視跨界治理在我國的適用性[10]，認(rèn)為協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、經(jīng)濟(jì)利益難統(tǒng)一、社會(huì)參與尚薄弱等問題導(dǎo)致我國城市群管理困境[11]，議題屬性、執(zhí)行動(dòng)力、協(xié)調(diào)難度以及作用機(jī)制是影響城市群治理效果的重要維度[12]，治理主體多元化、地域邏輯不統(tǒng)一以及行政主體利益保護(hù)主義傾向等是區(qū)域治理困境的癥結(jié)所在[13]。當(dāng)前國內(nèi)城市群跨界治理研究主要圍繞政府行動(dòng)，高度關(guān)注行政組織間跨界治理的策略、機(jī)制和動(dòng)力。鑒于行政邊界剛性化與生產(chǎn)要素流動(dòng)自發(fā)性的矛盾性，推動(dòng)跨越剛性行政邊界的政府間互動(dòng)更有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治。

基于政府間公務(wù)互動(dòng)的城市群跨界合作是區(qū)域治理尺度的創(chuàng)新，地域空間重構(gòu)和行政組織重組是區(qū)域治理運(yùn)行關(guān)系內(nèi)在調(diào)整和區(qū)域空間聯(lián)系組織外在優(yōu)化的共同體現(xiàn)。本文聚焦山東省“一群兩心三圈”的區(qū)域發(fā)展新格局[14]，基于尺度思維和政府間公務(wù)互動(dòng)實(shí)踐，深入探究山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)格局和運(yùn)作策略，并在此基礎(chǔ)上揭示城市群跨界治理的機(jī)制類型。

二、研究區(qū)域、研究數(shù)據(jù)與研究方法

（一）研究區(qū)域

本文研究區(qū)域?yàn)樯綎|半島城市群16個(gè)城市，山東省在濟(jì)南-青島雙中心發(fā)展引擎帶動(dòng)下已經(jīng)形成了城市群跨界治理新機(jī)制和空間發(fā)展新形態(tài)。根據(jù)山東省“一群兩心三圈”區(qū)域發(fā)展新格局構(gòu)想，本研究將從城市群和經(jīng)濟(jì)圈兩個(gè)尺度展開分析，其中山東半島城市群涵蓋省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈、膠東經(jīng)濟(jì)圈和魯南經(jīng)濟(jì)圈。

（二）研究數(shù)據(jù)

通過搜索山東省及其16城市政務(wù)網(wǎng)站的資訊，將山東省16城市政府間公務(wù)考察、會(huì)議交流、協(xié)議簽署等政務(wù)公開資訊作為基本信息，采用2020年2月至2021年2月山東省16城市6000多條政務(wù)新聞、兩兩城市間1824次政府間公務(wù)互動(dòng)來進(jìn)行分析。查詢網(wǎng)站包括濟(jì)南人民政府官網(wǎng)（http：//www. jinan. gov.cn/）、青島政務(wù)網(wǎng)（http：//www. qingdao. gov. cn/）等城市政府門戶網(wǎng)站。需要說明的是，基于不同城市政務(wù)網(wǎng)站信息量及其更新程度的差異，此數(shù)據(jù)受各城市政府政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)進(jìn)度、內(nèi)容披露規(guī)模和管理制度松緊等因素影響較大。

（三）研究方法

本文主要使用城市網(wǎng)絡(luò)連通度測量與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法[15-16]，運(yùn)用多元流網(wǎng)絡(luò)表征城市群內(nèi)政府間公務(wù)互動(dòng)的頻率和程度，從城市群和經(jīng)濟(jì)圈這兩個(gè)尺度揭示政府間公務(wù)互動(dòng)的空間格局和運(yùn)作策略。測度方法主要包括城市間跨界聯(lián)系狀況以及單個(gè)城市參與區(qū)域內(nèi)部跨界互動(dòng)的能力，前者通過連通度進(jìn)行表征，具體為城市之間的聯(lián)系頻次，后者通過城市節(jié)點(diǎn)的中心度進(jìn)行表征，實(shí)質(zhì)為單個(gè)城市擁有的跨界聯(lián)系的總量。

1. 連通度

城市a與城市b的連通度L可以表示為：

考慮不同類型的跨界網(wǎng)絡(luò)其方向性是不一樣的，例如城市a向城市b發(fā)出的跨界行為Lab與城市b向城市a發(fā)出的跨界行為Lba存在方向的差異，基于不同數(shù)據(jù)的特點(diǎn)不同，將不同方向的跨界聯(lián)系進(jìn)行求和匯總形成無向連通度L。

2. 度數(shù)中心度

中心度是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法中的重要測度工具，本文選用度數(shù)中心度作為衡量單個(gè)城市參與區(qū)域內(nèi)部跨界互動(dòng)能力的重要表征。度數(shù)中心度指網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)城市與其他節(jié)點(diǎn)城市直接相連的總量，將節(jié)點(diǎn)城市與其他城市直接相連的連線賦予相應(yīng)的權(quán)重，權(quán)重設(shè)置為節(jié)點(diǎn)城市之間的跨界連通性。度數(shù)中心度的具體公式如下：

節(jié)點(diǎn)城市Ni的度數(shù)中心度由城市i與其他城市j的直接聯(lián)系數(shù)量所決定，自身聯(lián)系不在計(jì)算范圍內(nèi)。節(jié)點(diǎn)城市的度數(shù)中心度表示其在龐雜的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系中的地位，在跨界網(wǎng)絡(luò)中將用于表示與其他城市發(fā)生跨界互動(dòng)的能力。

三、山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)格局與運(yùn)作策略

（一）山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)格局

山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)呈現(xiàn)省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈、膠東經(jīng)濟(jì)圈和魯南經(jīng)濟(jì)圈“三圈”分異的空間格局（見圖1、圖2）。省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部，城市政府之間的公務(wù)聯(lián)系相對(duì)緊密，其中濟(jì)南-淄博、淄博-濱州的跨界聯(lián)系最為頻繁。膠東經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部，青島、煙臺(tái)、濰坊、日照、威海五市聯(lián)系緊密，在經(jīng)濟(jì)、交通、文化等多個(gè)領(lǐng)域互動(dòng)頻繁。魯南經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部，城市政府之間的公務(wù)互動(dòng)較少，臨沂、濟(jì)寧、菏澤、棗莊四市之間的公務(wù)互動(dòng)頻率較低。從山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)整體空間格局來看，濟(jì)南、淄博、青島、煙臺(tái)和濰坊等城市是山東省政府間公務(wù)互動(dòng)的核心城市，積極參與山東半島城市群跨界公共事務(wù)的治理。但由于各城市空間策略選擇的差異，山東半島城市群不同經(jīng)濟(jì)圈之間的外部聯(lián)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于內(nèi)部聯(lián)系，除濟(jì)南和青島政府間公務(wù)互動(dòng)較為頻繁之外，其他城市之間跨經(jīng)濟(jì)圈的政府公務(wù)互動(dòng)頻率較低。

圖1 山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)連通度

圖2 山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)城市中心度

（二）山東省三大經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)格局與運(yùn)作策略

1. 省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)格局與運(yùn)作策略

省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈由濟(jì)南、淄博、泰安、聊城、德州、濱州和東營等七個(gè)城市組成，其中，濟(jì)南是省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展引擎和政府間公務(wù)互動(dòng)的核心樞紐（見圖3）。省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈以濟(jì)南和淄博公務(wù)互動(dòng)聯(lián)系為核心，兩市積極與省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)其他城市跨界互動(dòng)。但是，濟(jì)南與淄博的城市定位不同，濟(jì)南在山東半島城市群尺度上扮演著政府間公務(wù)互動(dòng)聯(lián)系核心角色，其影響不限于省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部，比淄博擁有更多的“圈外”跨界協(xié)作聯(lián)系。在省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部，濟(jì)南-淄博、淄博-濱州政府間公務(wù)互動(dòng)聯(lián)系較多。強(qiáng)化城市政府間的公務(wù)互動(dòng)聯(lián)系是踐行山東半島城市群區(qū)域一體化策略的重要手段。

圖3 省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈城市中心度

濟(jì)南市與周邊城市的公務(wù)互動(dòng)涉及人力資源、政務(wù)服務(wù)和文化旅游等多個(gè)領(lǐng)域，一般以召開會(huì)議、簽署協(xié)議等方式推進(jìn)政府間跨界合作。在政府間公務(wù)互動(dòng)的合作執(zhí)行階段，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市的職能部門進(jìn)行對(duì)接，市委市政府積極推動(dòng)和引導(dǎo)政府間合作，人力資源和社會(huì)保障局、文化和旅游局、司法局等職能部門開展具體工作對(duì)接，形成多領(lǐng)域拓展、多部門合作的跨界治理格局。城市政府及其職能部門積極開展業(yè)務(wù)合作對(duì)接，貫徹落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才流動(dòng)、合作交流等區(qū)域戰(zhàn)略，形成省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈七城市跨界協(xié)作的多贏局面。2019年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈七城市加上濟(jì)寧、菏澤兩市，構(gòu)成黃河流域山東省內(nèi)跨界合作聯(lián)盟，形成山東半島城市群內(nèi)部“雙聯(lián)盟”跨界治理策略，通過合作交流、資源共享等方式開展政府間公務(wù)互動(dòng)，省級(jí)尺度在這一跨界政府間合作中發(fā)揮著重要指導(dǎo)作用，城市尺度在具體合作過程中起到執(zhí)行作用。在山東省黃河流域城市文化旅游聯(lián)盟[17]中，城市尺度通過政府間跨界合作建立自上而下的跨界治理模式（見圖4）。

圖4 省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)運(yùn)作策略

2. 膠東經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)格局與運(yùn)作策略

膠東經(jīng)濟(jì)圈包括青島、濰坊、煙臺(tái)、威海和日照五個(gè)城市，這些城市在山東省港口建設(shè)、海洋產(chǎn)業(yè)和海洋高等教育等方面發(fā)揮著不可替代的作用。其中，青島是膠東經(jīng)濟(jì)圈的核心城市和政府間公務(wù)互動(dòng)的主要推動(dòng)者。膠東經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)以青島為核心，煙臺(tái)和濰坊為次中心，青島-煙臺(tái)政府間公務(wù)互動(dòng)聯(lián)系不僅是膠東經(jīng)濟(jì)圈最強(qiáng)跨界公務(wù)聯(lián)系對(duì)，也是整個(gè)山東半島城市群最強(qiáng)跨界公務(wù)聯(lián)系對(duì)（見圖5）。膠東經(jīng)濟(jì)圈五市內(nèi)部公務(wù)互動(dòng)緊密，整體保持較高水平的政府間跨界聯(lián)系。

圖5 膠東經(jīng)濟(jì)圈城市中心度

膠東經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)涉及多個(gè)尺度行政機(jī)構(gòu)和合作領(lǐng)域。2020 年，山東省正式提出膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)指導(dǎo)意見[18]，為膠東經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)的開展提供了政策引導(dǎo)。山東省政府在膠東經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)中扮演著引導(dǎo)者的角色，同時(shí)也采取尺度下推的方式鼓勵(lì)各城市積極開展政府間合作。目前，膠東經(jīng)濟(jì)圈五市已經(jīng)在財(cái)政、稅務(wù)、文旅等部門建立了常態(tài)化對(duì)接互動(dòng)機(jī)制，各部門牽頭成立了交通、科創(chuàng)等40多個(gè)合作聯(lián)盟，簽署了50多個(gè)合作協(xié)議，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的一體化重點(diǎn)任務(wù)已經(jīng)相繼落地[19]。膠東經(jīng)濟(jì)圈在不同領(lǐng)域的公務(wù)合作一般采用簽署政府間合作協(xié)議的方式，促使政府間跨界合作正式化、制度化、法制化（見圖6）。此外，膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展聯(lián)席會(huì)議及其辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（辦公室）的建立是膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化推進(jìn)的重要組織機(jī)制，有助于常態(tài)化推進(jìn)政府間合作、降低政府間溝通交流成本、提高政府間協(xié)作效率。

圖6 膠東經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)運(yùn)作策略

3. 魯南經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)格局與運(yùn)作策略

魯南經(jīng)濟(jì)圈包括臨沂、濟(jì)寧、菏澤和棗莊四個(gè)城市，這四個(gè)城市政府間公務(wù)互動(dòng)的核心-邊緣特征不夠明顯，城市間跨界聯(lián)系較為薄弱，總體呈現(xiàn)較為松散的跨界聯(lián)系狀態(tài)（見圖7）。臨沂、濟(jì)寧、菏澤和棗莊在城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)、法治建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域開展政府間公務(wù)互動(dòng)，四城市相關(guān)部門積極開展跨市業(yè)務(wù)對(duì)接。濟(jì)寧、菏澤兩市同時(shí)參與黃河流域省內(nèi)九城市聯(lián)盟的政府間跨界合作，這也是魯南經(jīng)濟(jì)圈向省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈乃至省外經(jīng)濟(jì)圈的業(yè)務(wù)延伸。

圖7 魯南經(jīng)濟(jì)圈城市中心度

魯南經(jīng)濟(jì)圈位于山東省、河南省、安徽省和江蘇省等四省交界處（淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)），雙重的空間策略從政策層面進(jìn)一步加深了魯南經(jīng)濟(jì)圈四市的跨界合作，這對(duì)于提升政府間公務(wù)合作效能極為重要（見圖8）?；春＝?jīng)濟(jì)區(qū)是跨越省界的城市互動(dòng)合作形式，在文化旅游、交通建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域深化四省交界地區(qū)的跨界合作，此合作策略涉及的治理領(lǐng)域與魯南經(jīng)濟(jì)圈存在疊加，多種區(qū)域規(guī)劃和空間策略的實(shí)施從政策層面為魯南經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展提供了重要政策支持。

圖8 魯南經(jīng)濟(jì)圈政府間公務(wù)互動(dòng)運(yùn)作策略

四、山東半島城市群政府間跨界治理機(jī)制

（一）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度制度嵌入機(jī)制

山東半島城市群采取多尺度制度嵌入的跨界治理形式，各級(jí)政府、政府職能部門和政府聯(lián)合體之間建立密切的互動(dòng)聯(lián)系。在國家尺度，由中共中央、國務(wù)院發(fā)布有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城市群發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，國家發(fā)展改革委針對(duì)城市群發(fā)展向下級(jí)尺度行政單位繼續(xù)進(jìn)行政策指導(dǎo)。在省級(jí)尺度，山東省政府對(duì)國家政策文件作出積極響應(yīng)，設(shè)立山東半島城市群領(lǐng)導(dǎo)小組來具體負(fù)責(zé)山東半島城市群的發(fā)展規(guī)劃工作，由此建立系統(tǒng)性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展框架體系，指導(dǎo)山東半島城市群內(nèi)三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的高質(zhì)量發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)圈尺度，山東省16個(gè)城市政府在接受省級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)根據(jù)國家尺度的政策指導(dǎo)開展跨經(jīng)濟(jì)圈的活動(dòng)。

為了積極配合2019年提出的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略，省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈在核心城市濟(jì)南市的牽頭下與魯南經(jīng)濟(jì)圈的濟(jì)寧和菏澤兩市建立了黃河流域省內(nèi)沿線九市聯(lián)盟，實(shí)行雙聯(lián)盟的跨界治理戰(zhàn)略。同時(shí)，根據(jù)2018年淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃，魯南經(jīng)濟(jì)圈將跨界治理尺度擴(kuò)展到淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的其他省份城市。同時(shí)，山東半島城市群內(nèi)三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈在跨界治理過程中也實(shí)現(xiàn)了知識(shí)、信息和技術(shù)等多尺度制度嵌入的跨界協(xié)同與跨界共享（見圖9）。

圖9 山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度制度嵌入機(jī)制

（二）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度策略互動(dòng)機(jī)制

不同尺度結(jié)構(gòu)背景下，跨界治理尺度間的互動(dòng)機(jī)制存在較大差異。單一尺度結(jié)構(gòu)下的尺度互動(dòng)邏輯呈現(xiàn)為同一尺度上多個(gè)城市的互動(dòng)，多元尺度結(jié)構(gòu)下的尺度互動(dòng)邏輯呈現(xiàn)為不同尺度間多個(gè)城市的互動(dòng)，上述尺度互動(dòng)過程有力推進(jìn)了政府間跨界治理的進(jìn)程。

為推進(jìn)區(qū)域一體化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同共進(jìn)、對(duì)外開放攜手共贏、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、公共服務(wù)便利共享，以及要素資源高效配置等目標(biāo)，膠東經(jīng)濟(jì)圈建立了政府間聯(lián)席會(huì)議機(jī)制并設(shè)立了相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)（辦公室），加速了城市間交流溝通、協(xié)同合作以及跨界治理的常態(tài)化推進(jìn)。由于城市治理體制的層級(jí)性，高尺度行動(dòng)者的引領(lǐng)與低尺度行動(dòng)者資源獲取導(dǎo)向的尺度上推成為重要的策略選擇，單一尺度政府間跨界治理只是政府間多尺度互動(dòng)機(jī)制的一部分。高尺度行動(dòng)者引領(lǐng)的自上而下的尺度下移（down-scaling）策略與低尺度自下而上推動(dòng)的尺度上移（up-scaling）策略，是山東半島城市群跨界治理的主要形式。其中，省級(jí)尺度在多尺度互動(dòng)過程中扮演著承上啟下的角色，一方面積極響應(yīng)黨中央層面國家尺度的政策引導(dǎo)，另一方面對(duì)省內(nèi)具體的城市政府間跨界合作實(shí)踐給予指導(dǎo)。在這一過程中，城市尺度對(duì)于具體合作事項(xiàng)和過程都起到積極推動(dòng)的作用（見圖10）。

圖10 黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略下的山東半島城市群多尺度策略互動(dòng)關(guān)系

2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要加快城市群之間的互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)發(fā)展，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)沿黃城市群。山東半島城市群將省內(nèi)政府間跨界合作網(wǎng)絡(luò)延伸至黃河流域區(qū)域尺度，與黃河流域其他省外城市群對(duì)接跨界合作事宜。一方面，繼續(xù)提升山東半島城市群中濟(jì)南和青島兩個(gè)中心城市的能級(jí)，統(tǒng)籌推進(jìn)省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈、膠東經(jīng)濟(jì)圈和魯南經(jīng)濟(jì)圈各自的一體化發(fā)展，利用黃河流域高質(zhì)量發(fā)展這一國家戰(zhàn)略提升山東半島城市群在全國城市群發(fā)展中的位勢(shì)；另一方面，山東半島城市群不斷加強(qiáng)與黃河流域其他城市群的聯(lián)系，打造黃河流域城市群與國家重點(diǎn)城市群互動(dòng)合作樞紐，牽頭建立黃河流域區(qū)域性中心城市發(fā)展聯(lián)盟，強(qiáng)化省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈與鄭州都市圈的對(duì)接合作，同時(shí)通過深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展、深化與長三角城市群合作，以及加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)對(duì)接等方式打造黃河流域城市群與國家重點(diǎn)城市群互動(dòng)合作的重要樞紐[20]。此外，面對(duì)黃河高質(zhì)量發(fā)展這一國家戰(zhàn)略的興起，山東省九個(gè)沿黃城市積極開展跨經(jīng)濟(jì)圈合作交流和資源共享，發(fā)起成立山東黃河流域城市文化旅游聯(lián)盟[21]，共同簽署《山東黃河流域城市文化旅游聯(lián)盟合作協(xié)議》，構(gòu)建區(qū)域黃河文化旅游發(fā)展共同體，構(gòu)筑起省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈-魯南經(jīng)濟(jì)圈跨尺度政府間跨界治理格局。

（三）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機(jī)制

山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機(jī)制貫穿整個(gè)跨界合作網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)方面，單一城市積極參與跨尺度政府間合作治理，與周邊城市協(xié)同發(fā)展。山東省三大經(jīng)濟(jì)圈分別建立城市政府聯(lián)席會(huì)議制度，設(shè)立聯(lián)席會(huì)議辦公室，分別由核心城市牽頭或依次輪值，定期召開會(huì)議，協(xié)商研究區(qū)域一體化重大事項(xiàng)，向省領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告工作。在政策執(zhí)行層面，山東半島城市群各城市在著力落實(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)合作事宜的同時(shí)，積極利用各尺度的城市聯(lián)盟作用，開展跨區(qū)域城市合作和區(qū)域一體化[22]。通過城市間協(xié)同共享，城市群和經(jīng)濟(jì)圈朝向高質(zhì)量發(fā)展方向推進(jìn)。

山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機(jī)制推動(dòng)政府間跨尺度合作、交流與互動(dòng)的發(fā)展，經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和信息的共享是其中最重要的跨界資源收益。各城市政府主動(dòng)設(shè)立專項(xiàng)業(yè)務(wù)考察團(tuán)前往其他城市參觀學(xué)習(xí)，多尺度協(xié)同共享機(jī)制的建立打破了城市政府間的多重壁壘，加速了區(qū)域一體化進(jìn)程。城市政府跨界聯(lián)合也創(chuàng)造著協(xié)同共享機(jī)制，以黨政考察團(tuán)為代表的政府工作組織主動(dòng)前往其他市縣進(jìn)行先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)[23]，并形成常態(tài)化工作模式。膠東經(jīng)濟(jì)圈在全省首創(chuàng)政務(wù)服務(wù)“跨域通辦”新模式，推出跨域共辦、互認(rèn)互通的跨界共享服務(wù)。濟(jì)南市開展大氣環(huán)境監(jiān)管相關(guān)數(shù)據(jù)整合，實(shí)現(xiàn)了省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈環(huán)境治理數(shù)據(jù)共享，打通了國家、省級(jí)尺度與市級(jí)平臺(tái)的數(shù)據(jù)壁壘，通過技術(shù)支持實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和決策資源的共建共享[24]。山東省生態(tài)環(huán)境廳與山東省人民政府研究室共同主辦了“山東黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展專家行”活動(dòng)[25]，深化了省內(nèi)沿黃各城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)共享合作。青島市與日本、韓國、德國、以色列以及上合組織等聯(lián)合打造“國際客廳”，搭建國際園區(qū)和跨國產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)[26]，協(xié)同共建與國際接軌的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，打造跨國經(jīng)濟(jì)合作先行區(qū)（見圖11）。

圖11 山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機(jī)制

五、結(jié)論

山東半島城市群政府間公務(wù)互動(dòng)聯(lián)系可以從城市群尺度和經(jīng)濟(jì)圈尺度兩個(gè)層面探討。城市群尺度呈現(xiàn)濟(jì)南與青島雙中心的空間格局；經(jīng)濟(jì)圈尺度呈現(xiàn)發(fā)展的差異性，膠東經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部和省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部政府間公務(wù)互動(dòng)合作態(tài)勢(shì)良好，而魯南經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部政府間公務(wù)互動(dòng)較為松散。城市群尺度和經(jīng)濟(jì)圈尺度采取了各具特色的政府間公務(wù)互動(dòng)運(yùn)作策略?？疾煺g公務(wù)互動(dòng)聯(lián)系可見，山東半島城市群政府間跨界治理機(jī)制包括多尺度制度嵌入機(jī)制、多尺度策略互動(dòng)機(jī)制和多尺度協(xié)同共享機(jī)制三種類型。

鑒于各城市政府是城市群和經(jīng)濟(jì)圈跨界合作治理的具體執(zhí)行者，提出如下提升城市政府參與跨界治理積極性的建議：第一，城市政府要主動(dòng)創(chuàng)造多贏的跨界格局，通過調(diào)研考察等方式了解周邊地區(qū)的發(fā)展情況，挖掘共同利益點(diǎn)，積極溝通交流；第二，通過城市間嘗試性跨界實(shí)踐，推動(dòng)跨界地區(qū)空間重構(gòu)，同時(shí)城市政府積極構(gòu)建政府間合作機(jī)制，調(diào)整權(quán)力關(guān)系，重塑與跨界治理相配套的行政結(jié)構(gòu)；第三，城市間跨界合作由低尺度向中高尺度進(jìn)行跳躍，通過獲得中高尺度行政主體的戰(zhàn)略支持，進(jìn)而強(qiáng)化已有的政府間跨界合作關(guān)系。