蘇麗珺

摘 要：我國(guó)的工傷行政認(rèn)定救濟(jì)制度在實(shí)踐中存在大量循環(huán)訴訟的現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了司法資源和行政資源，還會(huì)使法院陷入被動(dòng)局面，從而使受傷勞動(dòng)者的合法權(quán)益無(wú)法得到及時(shí)有效的保護(hù)。究其原因，在于不確定法律概念的存在、行政局關(guān)于司法機(jī)關(guān)適用法律不一致以及行政司法雙軌制，提出了統(tǒng)一審理標(biāo)準(zhǔn)、限定重做行政行為的內(nèi)容以及健全指導(dǎo)案例制度的完善途徑。

關(guān)鍵詞：工商行政認(rèn)定;訴訟救濟(jì);司法審查

中圖分類號(hào)：D9???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.068

1 我國(guó)工傷行政認(rèn)定救濟(jì)途徑

工傷行政認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為，因此工傷認(rèn)定的救濟(jì)也屬于行政法上的救濟(jì)，即行政救濟(jì)。在我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定下，工傷行政認(rèn)定的行政救濟(jì)主要是行政復(fù)議和行政訴訟這兩種途徑。

1.1 行政復(fù)議

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)依照相應(yīng)程序受理和處理行政爭(zhēng)議的制度，依托于行政機(jī)關(guān)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)對(duì)被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查，救濟(jì)那些認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織。

1.2 行政訴訟

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織做出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，通過(guò)向人民法院提起訴訟來(lái)解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。行政相對(duì)人對(duì)工傷認(rèn)定不服或者對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。

1 我國(guó)工傷認(rèn)定救濟(jì)制度存在的問(wèn)題

實(shí)踐中工傷認(rèn)定可能經(jīng)歷勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)、勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)仲裁、民事訴訟一審、二審、工傷行政認(rèn)定、工傷行政認(rèn)定復(fù)議、行政訴訟一審、二審等階段，如果當(dāng)事人依然不服，仍可再次申請(qǐng)復(fù)議、提起行政訴訟，如此循環(huán)往復(fù)的工傷認(rèn)定現(xiàn)象。近些年來(lái)，行政機(jī)關(guān)做出的工傷認(rèn)定被法院撤銷，人社部門后又作出工傷認(rèn)定決定，作出后又被法院撤銷的尷尬局面并不少見(jiàn)，而這種現(xiàn)象的出現(xiàn)既無(wú)法及時(shí)保障受傷勞動(dòng)者權(quán)益，又造成了行政資源和司法資源浪費(fèi)。典型案例如張某訴南京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)案，自當(dāng)事人提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)直至其提起第二次行政訴訟，前后歷經(jīng)8年仍未有定論（該案歷經(jīng)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)—作出不認(rèn)定為工傷的行政認(rèn)定結(jié)論—行政復(fù)議維持原認(rèn)定結(jié)論—行政訴訟一審維持原認(rèn)定結(jié)論—行政訴訟二審維持原認(rèn)定結(jié)論—向省高級(jí)人民法院申訴—省高級(jí)人民法院提審后撤銷下級(jí)法院的行政判決并發(fā)回重審—市中級(jí)人民法院重新審理并判決撤銷原認(rèn)定結(jié)論—再次提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)—行政機(jī)關(guān)不予受理申請(qǐng)—經(jīng)調(diào)解后行政機(jī)關(guān)撤銷不予受理通知書(shū)—行政機(jī)關(guān)作出與原認(rèn)定結(jié)論相同的認(rèn)定結(jié)論—行政復(fù)議再次維持行政認(rèn)定結(jié)論—再次行政訴訟等流程，當(dāng)事人陷入了無(wú)休止的循環(huán)訴訟中）。部分工傷認(rèn)定案件在行政部門和司法部門之間經(jīng)過(guò)多次反復(fù)的處理仍無(wú)最終結(jié)果，導(dǎo)致工傷認(rèn)定案件充滿了不確定性，這也不利于維護(hù)法院裁決的公信力。

2 問(wèn)題產(chǎn)生的原因

2.1 不確定法律概念的存在

首先，由于法律的主要載體——語(yǔ)言本身存在模糊性和多義性的特點(diǎn)，所以許多法律概念在進(jìn)行具體化時(shí)不具有一致性，而工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范隸屬于社會(huì)法，相較于非社會(huì)法來(lái)說(shuō)更容易受到不斷變化的社會(huì)政策與社會(huì)道德觀念的影響，所以公民對(duì)相關(guān)法律概念及規(guī)定的可能存在主觀理解不一致的現(xiàn)象;其次，法律概念具有概括性、局限性的特點(diǎn)，概念本身只展示事物的共性，而工傷發(fā)生的情況紛繁復(fù)雜，為了涵蓋各種情況，難免會(huì)進(jìn)行一定程度的抽象概括，抽象概括往往意味著具有不確定性;最后，經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展迅速，法律難免存在滯后性，可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)法調(diào)整的新型社會(huì)關(guān)系，而不確定法律概念能緩解這種情況的出現(xiàn)。

《工傷保險(xiǎn)條例》第14條中“工作時(shí)間”“工作場(chǎng)所內(nèi)”“工作原因”等都是不確定法律概念?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第六條中的“上下班途中”“合理時(shí)間”“合理路線”“日常工作生活所需要的活動(dòng)”等都屬于典型的不確定法律概念。

行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)追求的價(jià)值不同，行政機(jī)關(guān)追求合法、合理、效率原則，其政策往往十分靈活多變，且具有一定的主觀性;而司法機(jī)關(guān)作為中立的裁判者，更加注重實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，有些法官堅(jiān)持的理念使其更偏向于保護(hù)弱者——受傷勞動(dòng)者的合法權(quán)益，所以當(dāng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在具體運(yùn)用法律法規(guī)時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)自產(chǎn)生以來(lái)所處的立場(chǎng)以及追求的價(jià)值不同，對(duì)工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范中一些不確定法律概念的理解產(chǎn)生偏差，繼而得出不同的結(jié)論。

2.2 法律適用不統(tǒng)一

實(shí)踐中，工傷認(rèn)定的行政主體適用的是行政法規(guī)，主要包括《工傷認(rèn)定辦法》及有關(guān)地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，而司法機(jī)關(guān)適用的是法律法規(guī)以及司法解釋，主要包括相關(guān)法律、部門規(guī)章、地方規(guī)章以及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)行政機(jī)關(guān)適用的行政法規(guī)僅作為參考。

以唐某某訴邯鄲市人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理（勞動(dòng)、社會(huì)保障）不予受理工傷認(rèn)定案（詳見(jiàn)（2021）冀0403行初判決書(shū)）為例，該案中行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)唐某某申請(qǐng)工傷認(rèn)定所需的材料不齊全，依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條第一款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定的受理?xiàng)l件向唐某某作出《行政確認(rèn)申請(qǐng)材料補(bǔ)正告知書(shū)》，要求唐某某60日提交醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書(shū)（或者職業(yè)病診斷鑒定書(shū)）、勞動(dòng)合同或與用人單位存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的生效證明材料。而唐某某并未在60天內(nèi)提交行政機(jī)關(guān)所要求其提交的工傷認(rèn)定申請(qǐng)所需的相關(guān)材料，從而做出了不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)的決定，但法院卻依據(jù)最高人民法院（2009）行他字第12號(hào)答復(fù)，認(rèn)定邯鄲市人力資源和社會(huì)保障局以唐某某未提交勞動(dòng)關(guān)系證明及診斷證明而不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)依據(jù)不足，繼而判決撤銷《工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理決定書(shū)》并要求邯鄲市人力資源和社會(huì)保障局重新做出行政行為。

由于司法機(jī)關(guān)工與傷行政認(rèn)定的行政主體之間對(duì)于工傷認(rèn)定法律存在不一樣的適用情況，導(dǎo)致工傷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)做出的結(jié)論與司法機(jī)關(guān)審查的結(jié)論存在不一致的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象會(huì)直接導(dǎo)致人民法院對(duì)工傷行政機(jī)關(guān)做出的工傷認(rèn)定進(jìn)行撤銷，而撤銷的后果是相當(dāng)于從未做出過(guò)工傷認(rèn)定，工傷行政認(rèn)定又重新回到起點(diǎn)。如若此時(shí)受傷勞動(dòng)者再次提起工傷行政認(rèn)定申請(qǐng)，而工傷行政認(rèn)定部門執(zhí)意認(rèn)為已被法院撤銷的工傷認(rèn)定結(jié)論是正確的，受傷勞動(dòng)者或用人單位又再次向法院提出異議……這就致使工傷認(rèn)定的循環(huán)訴訟現(xiàn)象。

2.3 行政與司法雙軌制

按照我國(guó)憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與法院擁有不同的職能與分工，二者各司其職，共同執(zhí)行國(guó)家的法治任務(wù)（最高人民法院（2009）行他字第12號(hào)答復(fù)：明確勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)）。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，不斷出現(xiàn)新的社會(huì)關(guān)系需要進(jìn)行治理，使具有不斷擴(kuò)張?zhí)煨缘男姓芾頇?quán)不斷擴(kuò)展至新的領(lǐng)域，呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。與不斷擴(kuò)張的行政權(quán)相比，法院對(duì)行政權(quán)的司法審查也越來(lái)越多地受到擴(kuò)張行政權(quán)的影響。

就工傷認(rèn)定來(lái)說(shuō)，工傷認(rèn)定屬于具體行政行為，做出該具體行政行為的人社部門奉行被動(dòng)受理的原則，被動(dòng)受理受傷勞動(dòng)者及其家屬依法提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)。法院在審理工傷行政確認(rèn)案件時(shí)既要審查行政機(jī)關(guān)是否合法、合理的行使行政權(quán)，又要認(rèn)定受傷勞動(dòng)者所受的傷害是否構(gòu)成工傷，在某些情況下法院會(huì)判決撤銷并要求行政機(jī)關(guān)重新進(jìn)行工傷行政認(rèn)定，但法院只是要求行政機(jī)關(guān)重新進(jìn)行工傷認(rèn)定卻未對(duì)其應(yīng)重新做出工傷認(rèn)定的內(nèi)容做出要求，行政機(jī)關(guān)就可能會(huì)尋找不同于第一次工傷認(rèn)定的事實(shí)和理由再次做出與已被法院撤銷行政行為同樣的決定，那么行政爭(zhēng)議依然未被解決，申請(qǐng)人則可以再次提起行政訴訟，法院由此陷入被動(dòng)局面。

3 完善工傷行政認(rèn)定救濟(jì)制度的路徑

3.1 統(tǒng)一工傷行政確認(rèn)審理標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)生活復(fù)雜多樣，任何法律都無(wú)法將所有的將來(lái)可能出現(xiàn)的情況都涵蓋在內(nèi)，法律的性質(zhì)也決定了適用法律時(shí)要將法律規(guī)定與案件的情況相結(jié)合來(lái)理解該法律規(guī)定的真正含義。工傷行政認(rèn)定作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)，有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將賠付率維持在相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，只對(duì)相對(duì)較為緊急情況下的工傷予以認(rèn)定，以保證工傷保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性;而法院在工傷司法審查中的關(guān)注點(diǎn)更多的聚集在受傷勞動(dòng)者及其家屬的權(quán)益保障上，所以工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)相較于行政機(jī)關(guān)而言較為寬松。所以，當(dāng)面對(duì)不確定的法律概念、法律原則以及可能存在的法律漏洞，為了貫徹立法意圖和正確適用法律，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不能簡(jiǎn)單機(jī)械的執(zhí)法，而法院在工傷認(rèn)定行政行為的司法審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)上述不確定的法律概念、法律原則以及可能存在的法律空白在不違背憲法基本價(jià)值訴求的前提下按照立法目的、社會(huì)大眾生活的一般觀念進(jìn)行合理的解釋和應(yīng)用，使勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、用人單位利益保護(hù)、工傷保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期可持續(xù)三者處于平衡狀態(tài)。

3.2 確定重新做出行政行為的內(nèi)容

從行為性質(zhì)上來(lái)看，被法院要求重新做出的行政行為不同于行政機(jī)關(guān)第一次做出的行政行為，行政機(jī)關(guān)第一次做出的行政行為屬于具有爭(zhēng)議且已被法院撤銷的行政行為，而被法院要求重新做出的行政行為不僅僅是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的行為，更是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院生效判決的行為，由于其具有特殊性，若任由行政機(jī)關(guān)做出行為后發(fā)生效力，則會(huì)將法院置于被動(dòng)不利的地位，也不利于節(jié)約司法資源和及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行一定程度的限定，這也是進(jìn)一步監(jiān)督審查行政行為的必要前提。

當(dāng)法院判決撤銷行政行為并重作時(shí)，對(duì)重新做出行政行為的內(nèi)容進(jìn)行一定程度的限定，這樣直接省去了行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)固有的調(diào)查相關(guān)事實(shí)情況、解釋法律以及將法律與個(gè)案結(jié)合從而適用法律的過(guò)程，這不僅有利于行政效率的提高，而且可以大幅度避免有關(guān)行政機(jī)關(guān)與審查行政行為的法院適用法律不一致或者對(duì)法律構(gòu)成要件解釋不一致而引發(fā)的行政爭(zhēng)議。當(dāng)法院在對(duì)工傷認(rèn)定行政行為的司法審查中發(fā)現(xiàn)受傷勞動(dòng)者請(qǐng)求有關(guān)行政機(jī)關(guān)給予工傷認(rèn)定的理由成立，故而判決撤銷原行政行為并要求重作的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)重新做出行政行為時(shí)不需要再進(jìn)行調(diào)查和裁量，可以限定有關(guān)行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)做出認(rèn)定或不予認(rèn)定為工傷的決定，即確定重新做出行政行為的內(nèi)容。

3.3 健全工傷行政確認(rèn)案件指導(dǎo)案例制度

指導(dǎo)性案例源于已生效的案件，通過(guò)將典型的個(gè)案裁判遴選為指導(dǎo)性案例，將經(jīng)驗(yàn)理性上升為制度理性，是彌補(bǔ)法律空白、促進(jìn)司法統(tǒng)一的一味良藥。指導(dǎo)案例制度能有效地彌補(bǔ)成文法所無(wú)法避免的滯后性，是對(duì)成文法的一種補(bǔ)充，有利于將同一類型的疑難案件實(shí)現(xiàn)同案同判，發(fā)揮統(tǒng)一裁判尺度，從而最大限度的保障和實(shí)現(xiàn)司法公平公正，提高司法機(jī)關(guān)辦案效率，節(jié)約使用司法資源，維護(hù)司法的權(quán)威性。

在工傷司法審查中，可以從已生效的案件中選取一些具備代表性或指導(dǎo)性的典型案件作為指導(dǎo)性案例，為遇到類似案情的法官提供指引，以最大限度的實(shí)現(xiàn)同案同判;同時(shí)，法律適用方式隨著社會(huì)的發(fā)展的變化而變化，為保證指導(dǎo)性案例對(duì)司法實(shí)踐指導(dǎo)的有效性，在不斷遴選公布指導(dǎo)性案例、指導(dǎo)案例的數(shù)量越來(lái)越龐大的同時(shí)要及時(shí)清理和廢止已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的指導(dǎo)性案例。

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