曾 莉

一、引言

我國公共服務(wù)供給不足與供給過剩并存問題尚未完全消除，后扶貧時代特殊困難老人服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性尤其值得關(guān)注。隨著人們生活水平的不斷提高，特殊困難老人服務(wù)需求的多元化和動態(tài)性日益明顯，政府的常規(guī)化服務(wù)供給難以完全適應(yīng)社會需求的變化。目前實踐中相關(guān)部門仍主要憑借經(jīng)驗或習(xí)慣來判斷老年人的需求并進行服務(wù)供給，無論是傳統(tǒng)的內(nèi)部供給，抑或開放式的項目制供給，養(yǎng)老服務(wù)的供需錯位問題依然存在。

2018年，民政部專門成立養(yǎng)老服務(wù)司，其目標(biāo)是強化老年人的福利和特殊困難老人的救助工作，保障老年人尤其是特殊困難老人的生活質(zhì)量。隨后，地方政府針對特殊困難老人也陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)精準(zhǔn)服務(wù)的政策文件，其中涉及民政、殘聯(lián)、衛(wèi)計、醫(yī)保、紅十字會等不同口徑的服務(wù)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，政府針對特殊困難老人的相關(guān)服務(wù)進行得如火如荼；另一方面，相當(dāng)數(shù)量的特殊困難老人對政府的各種熱心服務(wù)反應(yīng)冷淡。這種“費力不討好”的現(xiàn)象值得探究。從學(xué)界研究來看，以往研究更多聚焦服務(wù)供給側(cè)方面，探討?zhàn)B老服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的各種問題，對服務(wù)需求端的關(guān)切不足。要切實解決特殊困難老人服務(wù)的供需錯位問題，完善需求管理至關(guān)重要。公共服務(wù)需求管理是公共服務(wù)供給方對公眾需求偏好和需求信息的調(diào)查、分析、整合、傳遞和轉(zhuǎn)化的全過程。其中，公眾的真實偏好是服務(wù)供給的邏輯起點和歸屬，服務(wù)質(zhì)量最終取決于供給方對受眾需求的管理水平，而非脫離實際的抽象判斷。本研究的核心問題是：特殊困難老人服務(wù)究竟面臨怎樣的供需矛盾？為什么會出現(xiàn)“供給真空”與“供給過剩”并存的現(xiàn)象？對此，本文借助公共服務(wù)需求管理理論，結(jié)合2019年5—7月對上海市F區(qū)7鎮(zhèn)和2街道的訪談、問卷與相關(guān)政策文本等資料，分析特殊困難老人服務(wù)的供需失衡及其內(nèi)在機理，進而為我國特殊困難老人服務(wù)的精準(zhǔn)化供給及公共物品供給理論的推進做出努力。

二、文獻回顧與理論框架

(一)公共服務(wù)需求管理研究

需求管理最初源自經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，在企業(yè)管理中尤為盛行，后逐步拓展至公共管理領(lǐng)域。需求管理概念最早是1985年由美國電力科學(xué)研究院提出的，旨在通過一定的激勵措施，引導(dǎo)用戶優(yōu)化用電行為，以提高電力供給效率和使用效益。就一般意義而言，需求管理是管理實踐的一種計劃方法，用于產(chǎn)品或服務(wù)需求的預(yù)測、計劃和控制。在宏觀管理層面，需求管理是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的手段之一，強調(diào)政府通過需求預(yù)測、計劃和干預(yù)實現(xiàn)特定政策目標(biāo)。宏觀經(jīng)濟研究者認(rèn)為，社會有效需求不足會妨礙國家整體經(jīng)濟繁榮，政府通過需求管理可以控制總需求以避免經(jīng)濟衰退。在福利經(jīng)濟學(xué)看來，需求管理更多強調(diào)通過優(yōu)化資源配置提升社會整體的福利水平，實現(xiàn)公共價值最大化。在微觀管理層面，需求管理聚焦組織管理、業(yè)務(wù)流程和項目運作，主要針對私人產(chǎn)品或服務(wù)，強調(diào)整合分析和管理用戶需求信息，制定生產(chǎn)決策，以實現(xiàn)需求效用和供給效率最大化。與宏觀層面的需求控制相區(qū)別，微觀層面的需求管理強調(diào)將需求嵌入銷售、運營、綜合業(yè)務(wù)等過程，把需求管理作為組織的責(zé)任，并通過規(guī)劃需求、預(yù)測需求、溝通需求、影響需求實現(xiàn)組織的最佳目標(biāo)?？梢?，微觀層面的需求管理體現(xiàn)了將需求融入供給端的全過程性、系統(tǒng)整合性和目標(biāo)導(dǎo)向性。

(二)特殊困難老人服務(wù)供需失衡研究

(三)理論框架

圖1 特殊困難老人的需求層次模型

服務(wù)需求的分層分類是解決特殊困難老人服務(wù)供需失衡的基本前提。本文借助公共服務(wù)需求管理理論和特殊困難老人需求層次模型，建立其服務(wù)需求管理框架(見圖2)。該框架將滿足老年人需求的全過程作為一個流程來管理，在每個環(huán)節(jié)采取有針對性的措施，進而更好地了解需求、分析需求和滿足需求。需求管理是一個動態(tài)循環(huán)的過程。動態(tài)的需求管理從需求調(diào)查(即需求信息獲取)開始，將收集到的需求信息進行分層分類，然后通過需求分析，將亟待回應(yīng)的公共需求精準(zhǔn)傳遞給決策者；決策者在考察受眾群體、資金來源、政策目標(biāo)等內(nèi)容后，把需求轉(zhuǎn)化成實際可操作的服務(wù)或產(chǎn)品，并在實施階段定期對受眾者進行追蹤反饋，從而不斷更新或完善服務(wù)內(nèi)容，提高供給效率，化解供需失衡矛盾。

圖2 特殊困難老人服務(wù)需求管理的分析框架

具體而言，特殊困難老人服務(wù)需求管理主要包括以下三個環(huán)節(jié)：第一，需求信息獲取。需求信息獲取是供給方主動收集需求信息的過程，它是在需求表達、明確需求源的基礎(chǔ)上進行的，也是服務(wù)供給決策的前提。為了高效獲取需求信息，除了完備的需求調(diào)查機制，科學(xué)的需求調(diào)查方法尤為重要，如問卷調(diào)查、訪談、建立原型和現(xiàn)有資料等都是常見的方法。第二，需求分析。獲得需求信息后，相關(guān)部門應(yīng)對需求信息進行甄別，確保需求的精準(zhǔn)匹配。需求分析是在需求分類基礎(chǔ)上進行的，其包括原始數(shù)據(jù)或文本操作化、數(shù)據(jù)分析和綜合、需求分析報告制定、需求分析評審等環(huán)節(jié)。同時，需求分析的具體內(nèi)容應(yīng)盡量考慮需求的可靠性、資源和權(quán)力的使用限度、成本消耗限度、服務(wù)開發(fā)進度，并預(yù)估需求實現(xiàn)的目標(biāo)。需求分析應(yīng)做到以下幾點：建立分析框架前先理解問題，再分析不同表述的需求源，然后整合相同需求，進而給需求賦予優(yōu)先級，刪除含糊性及極端私人的需求，使分析結(jié)果符合大多數(shù)人的需求。第三，需求轉(zhuǎn)化。需求轉(zhuǎn)化是養(yǎng)老需求信息進入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重要步驟，它是根據(jù)不同層次、不同特點的養(yǎng)老需求選擇服務(wù)生產(chǎn)方式的過程，也是公共服務(wù)生產(chǎn)精細(xì)化管理的重要環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)主要經(jīng)歷兩階轉(zhuǎn)化：第一階是將分析后的公共需求轉(zhuǎn)化成公共服務(wù)需求，第二階是將公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化成服務(wù)生產(chǎn)需求?？傊陨先齻€環(huán)節(jié)是需求管理的關(guān)鍵，也是本文關(guān)于特殊困難老人服務(wù)需求管理理論框架的重要內(nèi)容。

三、上海市F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供需的實踐考察

(一)F區(qū)特殊困難老人的基本情況

針對特殊困難老人服務(wù)的供需矛盾，2019年5—7月筆者在上海市F區(qū)7鎮(zhèn)和2街道開展了實地調(diào)研，調(diào)研基本覆蓋全區(qū)街鎮(zhèn)。F區(qū)作為上海的一個遠(yuǎn)郊區(qū)，財政經(jīng)濟綜合實力在全市處于中等偏下水平，截至2020年12月底F區(qū)老齡化水平(34.4%)與上海市平均水平基本持平，70歲以上的老齡人口占比略高于全市。表1顯示，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人主要包括高齡、空巢、失智失能、失獨、重病大病、特困供養(yǎng)、低保老人7大類。其中，高齡老人和空巢老人占絕大多數(shù)，低保、特困供養(yǎng)、失獨老人所占比例相對較小。同時，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，失獨老人備受關(guān)注，供需矛盾較小，這與國家對失獨家庭的重視密不可分；失能失智老人的困難訴求最為集中，他們是供需失衡中較突出的群體，是近年來醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足的重要體現(xiàn)。

表1 F區(qū)及各街(鎮(zhèn))特殊困難老人的具體分布 單位：%

(二)F區(qū)特殊困難老人服務(wù)的供給與需求狀況

1.服務(wù)供給現(xiàn)狀

F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給主要包括普適性服務(wù)和特殊性服務(wù)兩個維度。其中，針對所有老年人(包括特殊困難老人)的普適性服務(wù)有基本養(yǎng)老保險及醫(yī)療保險、長護險服務(wù)、老年綜合補貼、一般性醫(yī)療服務(wù)、“四堂間”綜合為老服務(wù)等。針對特殊困難老人的服務(wù)，具有一定的差異性或特殊性(見表2)?？傮w而言，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給呈現(xiàn)領(lǐng)域廣泛、對象多元、內(nèi)容精細(xì)等特點，但服務(wù)供給的有效性不夠理想，一些政策關(guān)照較多的特殊困難老人服務(wù)存在供給過剩，而一些政策真空地帶的特殊困難老人生活依然窘迫，如支邊回滬特困老人的醫(yī)療和養(yǎng)老問題、老人家庭拖累問題等。

除了普惠性養(yǎng)老服務(wù)，上海市、區(qū)兩級政府還對特殊困難老人服務(wù)做了更加精細(xì)化的安排，針對特殊困難老人群體提供助餐服務(wù)、適老化改造、老齡津貼、大病醫(yī)療補助、特困老人救助供養(yǎng)服務(wù)等。此外，獨居、失獨、殘疾等特殊困難老人服務(wù)不斷受到重視，殘聯(lián)、紅十字會、婦聯(lián)等也出臺了相應(yīng)的政策。如殘疾老人的服務(wù)供給多由本區(qū)殘聯(lián)負(fù)責(zé)，主要涉及殘疾人兩項補貼(困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼)、居家養(yǎng)護補貼、護理用品提供、上門體檢、特定輔助器具服務(wù)、無障礙設(shè)施家庭改造等；市衛(wèi)健委為失獨家庭老人提供特別扶助金、失獨家庭援助、輔助就醫(yī)等服務(wù)；市醫(yī)保局為特殊困難老人提供長護險服務(wù)補貼、醫(yī)療救助(含門急診、住院)、特殊醫(yī)療救助等。這些對彌補特定困難老人服務(wù)欠缺方面發(fā)揮了積極作用。

2.服務(wù)需求現(xiàn)狀

筆者通過結(jié)構(gòu)式問卷和非結(jié)構(gòu)式訪談獲取F區(qū)特殊困難老人的服務(wù)需求信息(見表3)。其中，發(fā)放問卷108份，最終回收有效問卷102份；問卷內(nèi)容主要依據(jù)前文特殊困難老人需求層次模型進行設(shè)計；訪談對象包括各類特殊困難老人、街鎮(zhèn)民政工作人員、社區(qū)工作者以及區(qū)老齡辦干部、社保干部、殘聯(lián)干部、社會救助工作人員、計生委工作人員、醫(yī)保干部等，共計48人次。調(diào)查結(jié)果顯示，加大經(jīng)濟支持力度是絕大多數(shù)特殊困難老人的呼聲，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人的生活照料需求與精神文化需求的滿足度為80%以上，醫(yī)療健康需求的滿足度為65%。這說明在生活照料和精神文化需求方面老人都得到了較大的滿足，其在生活照料上對家居清潔護理的需求尤為強烈，希望多項服務(wù)能疊加享受，而對精神文化的需求度一般。同時，醫(yī)療需求成為特殊困難老人最主要的需求，現(xiàn)有常規(guī)體檢、就醫(yī)與康復(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需要，醫(yī)療健康需求將成為未來針對特殊困難老人服務(wù)供給的重心。

表2 F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給情況

表3 F區(qū)特殊困難老人服務(wù)需求情況

就老年人需求的差異性來看，自理能力、經(jīng)濟狀況、區(qū)域環(huán)境等是影響老年人需求滿足度的重要因素。其中，具備自理能力、無經(jīng)濟困難、與家人同住的老年人對生活照料需求的滿足度相對較高，自理能力較差的老年人對精神文化需求滿足度相對較低；醫(yī)療健康需求滿足度也存在明顯的區(qū)域差異，在經(jīng)濟狀況好的區(qū)域，老人滿足度較高；在動遷街鎮(zhèn)，由于原有社會關(guān)系遭到破壞，鄰里關(guān)系有待重建，受城市開放思想影響，老人的精神文化需求與社會參與需求更加強烈?？傮w而言，特困供養(yǎng)老人和低保老人的需求滿足度較好，失能老人、重病大病老人的狀況較差，其各項服務(wù)需求都亟待解決。此外，其他困難老人如“老兩殘”(即家中兩位老人都失能)、子女拖累老人等群體，由于其家庭狀況特殊，存在不同程度的生活困難情況，其需求具有個體性和特殊性，如何針對性地滿足其需求，將成為養(yǎng)老服務(wù)需求管理改革的重點和難點。

四、上海市F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供需失衡的問題透視

(一)服務(wù)供需失衡的主要表現(xiàn)

為滿足特殊困難老人的服務(wù)需求，F(xiàn)區(qū)組織相關(guān)部門提供了不同形式的多層次養(yǎng)老服務(wù)，如生活照料、醫(yī)療健康、經(jīng)濟支持、精神慰藉等，特殊困難老人的生活質(zhì)量有了一定提升。然而，由于傳統(tǒng)觀念、資源條件、需求多元、專業(yè)水平等因素的影響，特殊困難老人的服務(wù)供給與需求之間始終難以完全對接，部分服務(wù)出現(xiàn)供不應(yīng)求或供大于求的現(xiàn)象，進而影響服務(wù)質(zhì)量的整體提升。

1.供給不足：常態(tài)供給難以回應(yīng)特殊困難老人急劇增長的需求

根據(jù)奧爾德弗的需求層次理論，特殊困難老人的需求可分為基礎(chǔ)性需求和發(fā)展性需求兩大類。就F區(qū)特殊困難老人服務(wù)的基礎(chǔ)性需求來說，供給不足問題依然存在。近年來，常規(guī)化的養(yǎng)老服務(wù)供給尚停留在普通的養(yǎng)老金支持和醫(yī)療報銷上，隨著人口老齡化加重，老年人的需求日益多元化，供給不足問題逐漸凸顯。

第一，重病大病醫(yī)療保險服務(wù)難以滿足老年人尤其是經(jīng)濟困難和長期患慢性病老人的實際需求。首先，大病醫(yī)保報銷比例低，很多老年人無法承受高額的自付費用。對此，F(xiàn)區(qū)特困老人在大病重病及長期慢性病醫(yī)療支出的自費部分超過3萬元時，可以申請慈善基金會的幫助，慈善基金會按一定的比例報銷醫(yī)療支出。這是對大病重病及長期慢性病老人的一項特別資助。但是，由于資金來源不穩(wěn)定，其可持續(xù)性難以保障。其次，重病大病老人看病手續(xù)煩瑣。如醫(yī)院規(guī)定的轉(zhuǎn)院證需要多方奔波才能拿到且有效期只有半年，大病老人報銷尤其是人戶分離的大病老人報銷流程十分復(fù)雜。最后，輔助就醫(yī)成本高。F區(qū)大部分重病大病老人就醫(yī)仍以親屬陪護為主，大病老人希望增加護工在家的服務(wù)時間，對語言交流的需求也變多。

第二，失能失智老人的服務(wù)供給不足。F區(qū)失能失智老人服務(wù)主要來自養(yǎng)老機構(gòu)。一方面，公辦民營、民辦民營養(yǎng)老機構(gòu)的護理價格昂貴，老人負(fù)擔(dān)不起；另一方面，公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)收費相對較低，但其服務(wù)供給與老人需求不匹配，導(dǎo)致入住率較低。同時，鎮(zhèn)(村)級養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)滯后，無法承接失能失智老人的服務(wù)項目，這類老人的服務(wù)供給缺口較大。在F區(qū)，專業(yè)性養(yǎng)老機構(gòu)雖然不多，但仍然存在不良競爭，失能失智老人成為競爭的受害者，其實際需求得不到滿足。事實上，失智失能老人的服務(wù)需求主要還是基礎(chǔ)性需求，如生活照料需求和醫(yī)療照護需求，生活照料多數(shù)由家人承擔(dān)，醫(yī)療照護則成為一大難題，具體表現(xiàn)在醫(yī)生難找和醫(yī)藥難求兩方面?？梢?，失能失智老人的服務(wù)供給不足，實際上是基礎(chǔ)性需求中的醫(yī)療健康需求得不到滿足。

第三，殘疾老人的服務(wù)供給不足。具體表現(xiàn)為居家養(yǎng)護服務(wù)的覆蓋面窄、助殘員不足、生活用品短缺等。F區(qū)殘疾老人對無障礙設(shè)施改造和助殘出行服務(wù)的需求量較大，助殘出行服務(wù)主要包括幫助殘疾人出行、兩個月一次的上門走訪等基礎(chǔ)性服務(wù)，但助殘員一直處于嚴(yán)重短缺狀況。F區(qū)主要通過購買第三方助殘員提供助殘服務(wù)，相關(guān)財力保障不穩(wěn)定，村委會或居委會自身也無收益，導(dǎo)致第三方助殘員服務(wù)跟不上。同時，助殘用品比較緊缺，申請條件嚴(yán)格且享受名額有限。另外，在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，長期護理保險與居家養(yǎng)老服務(wù)的疊加使得部分特殊困難老人(主要為經(jīng)濟困難)不愿意申請居家養(yǎng)老服務(wù)。此外，殘疾人的精神慰藉服務(wù)缺口也較大。

總之，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給不足問題更多體現(xiàn)為服務(wù)供給精細(xì)化程度不高、服務(wù)形式化突出，缺乏基本的需求管理意識，自上而下的常態(tài)化被動管理導(dǎo)致服務(wù)中的細(xì)節(jié)管理不到位，特殊困難老人無法有效使用服務(wù)項目，服務(wù)供給真空問題凸顯。

2.供給過剩：服務(wù)供給難以滿足特殊困難老人的實際需求

與馬斯洛需求層次理論有所不同，ERG理論認(rèn)為前者需求層次的順序并非固定，高低層次的需求可以同時起作用。以特殊困難老人的需求為例。對于某位患有慢性病的農(nóng)村老人來說，即使其醫(yī)療健康需求尚未得到完全滿足，他依然有精神文化需求。因此，在保證基礎(chǔ)性需求的基礎(chǔ)上，不斷拓展發(fā)展性需求也是完善需求層次、協(xié)調(diào)供需的重要途徑。F區(qū)特殊困難老人服務(wù)供給過剩表現(xiàn)為兩個方面。

第一，長期護理保險服務(wù)供給過剩。其主要體現(xiàn)在失能等級評估缺乏科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)內(nèi)容設(shè)計不合理。長護險服務(wù)運作采用“套餐服務(wù)”模式，雖然提供了很多服務(wù)項目，但這些服務(wù)項目并不符合特殊困難老人的實際需求。如失能失智老人和高齡殘疾老人更需要24小時的持續(xù)服務(wù)，但長護險服務(wù)項目沒有設(shè)計此項內(nèi)容。同時，部分服務(wù)存在重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致一些特殊困難老人不愿意申請收費性服務(wù)項目，使此類服務(wù)供大于求。

第二，生活方面的智能化服務(wù)供過于求。一是針對高齡獨居老人提供的腕表、手環(huán)等智能設(shè)備使用率不高。F區(qū)不少長護險的承包機構(gòu)為監(jiān)管護理員上門服務(wù)質(zhì)量，要求護理員在服務(wù)時間內(nèi)通過App記錄服務(wù)過程。由于大部分護理員年齡在40至50歲之間，對智能軟件的使用不是很熟悉，而且相關(guān)軟件開發(fā)不盡如人意，常出現(xiàn)定位不準(zhǔn)、計時錯誤等問題，加之很多老人對護理員不?？词謾C存在誤解，因此護理員和老人對智能軟件監(jiān)控服務(wù)的做法都有怨言。二是部分娛樂服務(wù)不符合特殊困難老人的實際需求?；谛枨蠊芾淼拈L護險服務(wù)的優(yōu)越性和復(fù)雜度自不必說，但具體應(yīng)用到特殊困難老人身上時，由于缺乏對需求分析的重視度以及需求轉(zhuǎn)化的靈活性，需求背后的深層原因沒有被挖掘出來，服務(wù)供給整體效率不高，服務(wù)套餐設(shè)計也不合理。

總之，由于我國公共服務(wù)的傳統(tǒng)供給主要由政府部門提供，服務(wù)供給在公共決策上存在自上而下的路徑依賴，這種決策模式難以體現(xiàn)特殊困難老人的需求偏好，甚至容易偏離其需求目標(biāo)造成浪費，這是服務(wù)型政府建設(shè)中亟待解決的重要問題。

(二)服務(wù)供需失衡的原因分析

1.需求信息獲取不充分

特殊困難老人的服務(wù)供給未能對接需求，其主要原因在于服務(wù)供給方對特殊困難老人的需求未做深入調(diào)查和動態(tài)摸排。事實上，忽視信息采集，必然導(dǎo)致特殊困難老人需求信息不完善或不準(zhǔn)確，決策者根據(jù)有限的信息設(shè)計服務(wù)，必然造成服務(wù)供需失衡。具體而言，F(xiàn)區(qū)特殊困難老人需求信息獲取不足的原因表現(xiàn)為：一是基層工作千頭萬緒，人力不足，導(dǎo)致調(diào)查的范圍和對象非常有限。大部分特殊困難老人的需求信息主要來自村委會或居委會的被動“觀察”，僅個別老人有機會表達其需求，很多老人由于行動不便只有在村委會或居委會干部來訪時才有機會表達自己的需求。二是調(diào)查團隊的專業(yè)性不夠，需求信息獲取難以深入。如實際訪談中的溝通方式、詢問技巧、方言障礙等都對特殊困難老人需求信息的獲取產(chǎn)生影響。F區(qū)的需求調(diào)查一般是在服務(wù)項目啟動時進行的，由于調(diào)研人員缺乏專業(yè)性，調(diào)查結(jié)果大多來自村委會或居委會的反饋。三是被調(diào)查的特殊困難老人的文化水平和理解能力有限，需求表達不到位。一些特殊困難老人對調(diào)查問題理解不到位，需求反饋出現(xiàn)偏差，尤其是失能失智老人根本無法表達自己的需求，只能依靠家屬或護理員反映其需求。這些都阻礙了特殊困難老人需求信息獲取的精準(zhǔn)性。

2.需求分析存在偏誤

針對特殊困難老人表達的需求信息，不同的分析人員可能有不同的理解，有可能造成需求分析的偏誤。其主要原因包括：一是需求分析人員專業(yè)知識的狹隘性可能導(dǎo)致需求分析結(jié)果無效。分析人員大都有自己的行業(yè)背景，而在需求管理知識方面較為薄弱，若分析人員缺乏實際經(jīng)驗和需求分析知識，其分析結(jié)果的可靠性就難以保證，甚至有可能出現(xiàn)嚴(yán)重偏誤。二是分析方法和流程應(yīng)用不當(dāng)。目前國內(nèi)公共服務(wù)的需求分析人員大多沒經(jīng)過專門訓(xùn)練，而由一般管理人員承擔(dān)，分析方法和流程管理較隨意，以致分析結(jié)果主觀性強，不利于供需對接。三是需求甄別有偏差，公共需求和私人需求容易混淆，從而導(dǎo)致以偏概全。這是需求分析的難點和重點。尤其當(dāng)需求不集中時，分析人員需要結(jié)合多方面的知識，刪除含糊性和極端私人性的需求，梳理整合出多數(shù)特殊困難老人的優(yōu)先需求。需求整合過程不僅是一個技術(shù)過程，也是一個政治過程。需求分析一旦出現(xiàn)偏差，后續(xù)服務(wù)產(chǎn)品設(shè)計也會偏離最初的需求目標(biāo)，造成服務(wù)供需錯位。

3.需求轉(zhuǎn)化有效性不高

根據(jù)前文的理論框架，公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化包括兩個階段：一是將公共需求轉(zhuǎn)化成公共服務(wù)需求；二是將公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化成服務(wù)生產(chǎn)需求。出現(xiàn)服務(wù)需求轉(zhuǎn)化不順的情況，是因為特殊困難老人的服務(wù)供給存在職責(zé)不清、多部門職能交叉重疊等問題，需求轉(zhuǎn)化遭遇梗阻。從縱向看，其涉及上海市、區(qū)、街鎮(zhèn)等不同層級的政策文件和服務(wù)項目。由于上下級職責(zé)分工不是非常明確，街鎮(zhèn)往往成為最后的“托底層”，而街鎮(zhèn)資源恰恰最為薄弱，故而上級政府設(shè)計的公共需求在“托底層”難以完全轉(zhuǎn)化為可操作的公共服務(wù)需求。從橫向看，其涉及民政、人社、衛(wèi)健、殘聯(lián)、醫(yī)保、紅十字會等多個條線。雖然各層級、各條線都很關(guān)注特殊困難老人的服務(wù)供給，但不同層級、不同條線提供的服務(wù)有諸多重疊。如民政部門負(fù)責(zé)的居家養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)保部門推行的長護險服務(wù)存在一定交叉；民政、殘聯(lián)和紅十字會三部門都提供對失智失能老人的送護理品服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容大體一致；很多老人重復(fù)使用各條線的資源，以致服務(wù)供給效率較低。可見，在公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為服務(wù)生產(chǎn)需求的環(huán)節(jié)，各部門之間缺乏信息共享和溝通，需求轉(zhuǎn)化很難精準(zhǔn)到位。另外，在需求轉(zhuǎn)化的兩個階段，相關(guān)部門對服務(wù)實施的可行性、政策環(huán)境、成本等缺乏深入分析，而且需求轉(zhuǎn)化的最終方案沒有經(jīng)過老人回訪和第三方再評審程序，供需信息無法及時調(diào)整，以致需求轉(zhuǎn)化不暢。

五、特殊困難老人服務(wù)供需失衡的治理路徑

(一)立足共同生產(chǎn)理念，構(gòu)建參與式特殊困難老人服務(wù)新模式

事實上，我國特殊困難老人的部分服務(wù)供給已呈現(xiàn)共同生產(chǎn)的特征，很大部分服務(wù)主要依靠家庭自我照料和互助幫扶，政府發(fā)揮支持者角色，引導(dǎo)老年人提升自我照料和相互照料的能力。基于此，可借鑒新公共治理的“共同生產(chǎn)”觀，構(gòu)建特殊困難老人服務(wù)的參與式養(yǎng)老服務(wù)模式，即在特殊困難老人養(yǎng)老服務(wù)中，政府和老人是相對平等的共同生產(chǎn)者，共同參與服務(wù)設(shè)計、服務(wù)供給、服務(wù)管理和服務(wù)評價。具體而言，基于共同生產(chǎn)的服務(wù)模式，強調(diào)服務(wù)主導(dǎo)而非產(chǎn)品主導(dǎo)，即服務(wù)使用者也是價值的生產(chǎn)者，養(yǎng)老服務(wù)只有在老人使用后才能體現(xiàn)其價值所在。作為服務(wù)使用者的老人有權(quán)利向政府、社會充分表達自己的實際需求，為政策制定提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。因此，需求管理應(yīng)強化老人的政策主體意識，幫助老人樹立服務(wù)權(quán)利理念，引導(dǎo)有能力的特殊困難老人積極參與照護服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督過程，加強服務(wù)供需的積極互動。同時，基于共同生產(chǎn)的服務(wù)模式，建立服務(wù)需求反饋機制，保證服務(wù)對象在使用服務(wù)后有途徑反饋服務(wù)質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)和糾正服務(wù)偏差，提高服務(wù)供給的有效性。另外，在制定服務(wù)政策時，應(yīng)積極推行“政策咨詢模式”，廣泛邀請社區(qū)工作者、服務(wù)機構(gòu)管理者、社會工作機構(gòu)服務(wù)人員等參與政策討論，提升服務(wù)決策的科學(xué)性和有效性。

(二)加快需求管理的制度建設(shè)，推進特殊困難老人服務(wù)供給的規(guī)范化

公共服務(wù)需求管理的目的在于將有效需求信息傳遞給服務(wù)決策系統(tǒng)，并轉(zhuǎn)化為適配的公共服務(wù)。為此，應(yīng)構(gòu)建開放的公共服務(wù)決策體系，重視需求表達和需求管理，實現(xiàn)供需信息的有效對接，提高公共服務(wù)供需的適配性，這就需要相關(guān)制度的完善與配套。具體而言，應(yīng)加強政府對特殊困難老人服務(wù)需求的評估制度建設(shè)，而且家庭照料者的服務(wù)需求評估也應(yīng)建立相關(guān)對接制度；應(yīng)完善社會力量供給服務(wù)的相關(guān)審查制度(如資格評定和等級劃分等)，以促進社會有序參與服務(wù)供給；應(yīng)建立家庭照料者補貼制度，提高家庭照料服務(wù)質(zhì)量，緩解政府供給服務(wù)的壓力。在具體操作層面，政府可依靠專業(yè)研究團隊或通過購買第三方服務(wù)，基于實地調(diào)查研究，結(jié)合需求管理各環(huán)節(jié)的要求，形成高質(zhì)量的制度體系。

(三)加強需求動態(tài)調(diào)查，提高特殊困難老人服務(wù)供給的適變性

有效需求調(diào)查的關(guān)鍵是對真實信息的把握和對信息背后真相的挖掘，這需要反復(fù)溝通和識別。只有信息量大、覆蓋面廣，調(diào)查結(jié)果才能更接近真實的有效需求，才能為后續(xù)高效的需求分析和需求轉(zhuǎn)化提供條件。首先，適時培養(yǎng)調(diào)查人員的專業(yè)技能，尤其是溝通技巧、方言會話技巧、關(guān)鍵信息識別技巧、歸納總結(jié)能力等，促使特殊困難老人信息得到高效更新，并將其信息質(zhì)量控制在需求管理的前端。其次，完善政府信息共享平臺，建立特殊困難老人動態(tài)信息系統(tǒng)。事實上，大部分地區(qū)特殊困難老人的基礎(chǔ)信息分散于民政、醫(yī)保、殘聯(lián)等多個部門，要對特殊困難老人群體進行針對性的服務(wù)需求管理，必須全面系統(tǒng)把握其信息。因此，需建立養(yǎng)老服務(wù)信息共享平臺，打破部門信息壁壘，整合特殊困難老人的服務(wù)資源，搭建特殊困難老人的動態(tài)信息系統(tǒng)和智慧綜合服務(wù)平臺，并最終將智慧服務(wù)平臺嵌入“一網(wǎng)通辦”或“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，提高服務(wù)供給的適變性。最后，建立動態(tài)管理體系，提高需求信息獲取的有效性。堅持需求導(dǎo)向，厘清服務(wù)提供者和生產(chǎn)者之間的關(guān)系，明確責(zé)任分工，簡化調(diào)研流程，深入一線獲取需求信息，提升需求信息獲取的效率。就特殊困難老人的實際情況來看，應(yīng)建立有一定靈活度的管理體系，村委會和居委會等自治組織負(fù)責(zé)服務(wù)輸送的完整性與準(zhǔn)確性，社會組織積極參與服務(wù)生產(chǎn)，以保證需求調(diào)查的及時性和有效性。

(四)加強需求分析的科學(xué)性，促進特殊困難老人服務(wù)需求的精準(zhǔn)識別

在需求分析和識別環(huán)節(jié)，科學(xué)有效地對需求進行分層分類是特殊困難老人服務(wù)精準(zhǔn)供給的前提。需求分析是公共服務(wù)需求管理的重要環(huán)節(jié)，需求信息在轉(zhuǎn)化成服務(wù)內(nèi)容的過程中需要經(jīng)歷兩個階段，而貫穿全程的關(guān)鍵是科學(xué)分析。無論是分析方法還是需求模型，都要在量化分析和定性分析的基礎(chǔ)上，撰寫調(diào)查報告。具體還應(yīng)明確界定特殊困難老人的類別，避免服務(wù)對象的混淆和服務(wù)內(nèi)容的疊加。同時，應(yīng)優(yōu)化需求識別方法與程序，提高需求識別的可操作性。一是保證分析指標(biāo)盡可能全面且可量化，包含收入、支出、健康狀況等個人特征以及居住條件、主要照護者等家庭特征。二是增加家庭綜合能力評估，對有能力卻不給予照護的家庭成員，應(yīng)當(dāng)通過法律援助等途徑，強化子女的責(zé)任義務(wù)觀念。在此基礎(chǔ)上，對需求信息進行甄別、分析、綜合，然后對需求進行排序，結(jié)合政策要求篩選出有效的服務(wù)需求。最后，將理論分析出來的需求進行實踐比對，逐一排查服務(wù)需求的供給情況，分類構(gòu)建相關(guān)數(shù)據(jù)庫，其中需要單獨分析重復(fù)性供給和供給真空的數(shù)據(jù)資料，得出最終的服務(wù)生產(chǎn)信息。這樣，特殊困難老人服務(wù)的供需對接也就水到渠成。

(五)提升需求轉(zhuǎn)化的有效性，實現(xiàn)特殊困難老人服務(wù)供需對接

公共服務(wù)供給不僅是公共決策的過程，更是公共管理和共同生產(chǎn)的過程。當(dāng)特殊困難老人的養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)化為具體的服務(wù)政策時，必須始終堅持公共需求導(dǎo)向，保證自下而上精準(zhǔn)匹配。應(yīng)從以下幾個方面提升特殊困難老人需求轉(zhuǎn)化的有效性：一是抓住核心功能，即在基本確認(rèn)服務(wù)或產(chǎn)品框架后抓重點，切勿因小失大。如在設(shè)計智慧健康手環(huán)時，不能過于關(guān)注其智能感和美感而忽略老人的家庭條件或操作能力，否則可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)化結(jié)果出現(xiàn)偏差。二是做到深入淺出，即重視特殊困難老人群體的價值觀，不過度糾結(jié)服務(wù)產(chǎn)品的外觀設(shè)計。針對高齡老人和殘疾老人出行不便情況，筆者發(fā)現(xiàn)，老人表達的信息是出行不便，其背后希望能輕松便捷出行。就基礎(chǔ)性需求而言，身體機能的老化和殘疾導(dǎo)致其無法像普通人那樣出行，他們更希望有代步工具、專人陪送、適老化設(shè)施等以方便其出行；就發(fā)展性需求而言，與被迫蟄居在家里的老人相比，行動自如老人在生活層次、精神狀態(tài)、消費水平等方面的需求都會更高?？梢?，在了解特殊困難老人需求背后的價值觀后，服務(wù)開發(fā)人員更容易精準(zhǔn)把握這些老人的實際需求，促進服務(wù)供需的有效對接。