胡汪洋

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司

0 引 言

建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)，指的是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投入使用后，新生成交通需求對(duì)周圍交通系統(tǒng)運(yùn)行的影響程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并制定相應(yīng)的對(duì)策，消減建設(shè)項(xiàng)目交通影響的技術(shù)方法[1]。

交通影響評(píng)價(jià)通過(guò)分析研究建筑設(shè)計(jì)方案中的交通問(wèn)題，提出切實(shí)可行的交通優(yōu)化建議。在技術(shù)角度，交通影響評(píng)價(jià)從宏觀到微觀、從區(qū)域交通到地塊交通，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目整體交通環(huán)境進(jìn)行分析研究；在管理角度，交通影響評(píng)價(jià)為建設(shè)項(xiàng)目選址、項(xiàng)目方案審批、區(qū)域交通改善提供了技術(shù)支撐。

1 交通影響評(píng)價(jià)發(fā)展歷程

1.1 我國(guó)交通影響評(píng)價(jià)發(fā)展歷程

我國(guó)交通影響評(píng)價(jià)工作與國(guó)外相比起步較晚，北上廣深等國(guó)內(nèi)一線城市于本世紀(jì)初率先開(kāi)展交通影響評(píng)價(jià)工作，但總體處于初步階段，工作內(nèi)容及評(píng)價(jià)過(guò)程較為簡(jiǎn)單。隨著近十年城市化進(jìn)程加快，交通日益擁堵，各級(jí)政府及職能部門開(kāi)始認(rèn)識(shí)到交通影響評(píng)價(jià)在城市建設(shè)和交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用。

2004年正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》中第三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立、健全道路交通安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織有關(guān)部門對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)，制定道路交通安全管理規(guī)劃，確定管理目標(biāo)，制定實(shí)施方案?！盵2]以此確定了我國(guó)交通影響評(píng)價(jià)的法律地位。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 141—2010），這對(duì)我國(guó)的交通影響評(píng)價(jià)編制工作起到了進(jìn)一步的推動(dòng)和規(guī)范作用。

1.2 上海交通影響評(píng)價(jià)發(fā)展歷程

《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 141—2010）中明確了建設(shè)項(xiàng)目分類、交通出行率、評(píng)價(jià)范圍、啟動(dòng)閾值等技術(shù)指標(biāo)，但由于國(guó)內(nèi)各城市交通狀況差距較大，因此上海根據(jù)地區(qū)交通特征，從2015年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)及修編了多部與交通影響評(píng)價(jià)相關(guān)的規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：

（1）2015年9月1日，根據(jù)上海市建設(shè)和交通委員會(huì)（原）滬建交〔2008〕470號(hào)文的要求，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、上海市公安局交通警察總隊(duì)會(huì)同相關(guān)單位經(jīng)深入調(diào)查研究，總結(jié)上海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并在廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，制定《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-2165—2015）。

（2）2018年2月28日，上海市交通委員會(huì)發(fā)布了《配建機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)（庫(kù)）審核辦事指南》，作為建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)（庫(kù)）以及根據(jù)規(guī)劃建設(shè)的機(jī)動(dòng)車公共停車場(chǎng)（庫(kù)）的設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收的申請(qǐng)與辦理依據(jù)，并結(jié)合上海市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革要求逐年更新完善。

2 上海市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)編制和管理工作既有成就

上海作為國(guó)內(nèi)一線城市，在建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)中走在了前列，已經(jīng)形成了項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、編制、評(píng)審、審批等一系列完整的流程。

2.1 管理機(jī)制

（1）作業(yè)流程

根據(jù)《配建機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)（庫(kù)）審核工作規(guī)程及技術(shù)要求》，交通行政主管部門根據(jù)規(guī)劃資源行政管理部門、建設(shè)行政管理部門通過(guò)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)平臺(tái)或書(shū)面發(fā)出的行政協(xié)助請(qǐng)求，在有關(guān)工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審批和綜合竣工驗(yàn)收階段，對(duì)請(qǐng)求機(jī)關(guān)出具配建機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)（庫(kù)）技術(shù)審核反饋意見(jiàn)[3]。

（2）管理部門

建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合各內(nèi)部協(xié)作部門的意見(jiàn)：交通管理部門、交警部門、綠化市容部門等意見(jiàn)。

2.2 技術(shù)路線

（1）主要內(nèi)容

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-2165—2015）附錄A，交通影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包含建設(shè)項(xiàng)目概況、評(píng)價(jià)范圍與評(píng)價(jià)年限、評(píng)價(jià)范圍內(nèi)現(xiàn)狀與規(guī)劃情況分析、現(xiàn)狀交通特征分析、交通需求預(yù)測(cè)、交通影響程度評(píng)價(jià)、交通系統(tǒng)改善措施與評(píng)價(jià)、結(jié)論與建議[4]。

（2）適用規(guī)范

①《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-2165—2015）；

②《車庫(kù)建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ-100—2015）；

③《無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50763—2012）；

④《建筑工程交通設(shè)計(jì)及停車庫(kù)（場(chǎng)）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（DG/TJ 08-7—2014）；

⑤《停車場(chǎng)（庫(kù)）標(biāo)志設(shè)置規(guī)范》（DB31/T 485—2010）；

⑥《出租汽車站點(diǎn)設(shè)置規(guī)范》（DG/TJ 08—2108）；

⑦《電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》（DG/TJ 08-2093—2019）。

2.3 編制內(nèi)容

以2014年作為分界點(diǎn)，選取30個(gè)不同業(yè)態(tài)的項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)，分別對(duì)其編制內(nèi)容進(jìn)行整理及分析。

（1）起步期（2014年前）

這一階段的交通影響評(píng)價(jià)以復(fù)核規(guī)范要求為主，較少考慮實(shí)際使用情況。編制的重點(diǎn)內(nèi)容主要包含現(xiàn)狀調(diào)研、需求預(yù)測(cè)、規(guī)范復(fù)核、道路及公共交通優(yōu)化、交通組織分析（見(jiàn)圖1）。其中對(duì)外部交通系統(tǒng)優(yōu)化及規(guī)范復(fù)核占了較大比例（＞60%內(nèi)容），對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部交通組織及優(yōu)化分析較少（＜5%內(nèi)容）。

圖1 交通影響評(píng)價(jià)編制內(nèi)容（2014年前）

（2）發(fā)展期（2014年至今）

這一階段的交通影響評(píng)價(jià)在規(guī)范復(fù)核的基礎(chǔ)上，結(jié)合已建類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，增加了對(duì)項(xiàng)目自身交通問(wèn)題的深度分析。編制的重點(diǎn)內(nèi)容除了規(guī)范要求的分析內(nèi)容外，增加了類比項(xiàng)目分析、車位有效性分析、交通管理措施等偏向運(yùn)營(yíng)及驗(yàn)收階段的交通分析（見(jiàn)圖2）。其中對(duì)外部交通系統(tǒng)優(yōu)化及規(guī)范復(fù)核部分在這一階段大幅度降低（＜20%內(nèi)容），對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部交通組織、優(yōu)化，以及提高交通品質(zhì)等方面占比較高（＞50%內(nèi)容）。

圖2 交通影響評(píng)價(jià)編制內(nèi)容（2014年至今）

3 上海市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)問(wèn)題梳理

3.1 編制層面

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無(wú)法共享

城市道路流量歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為編制交通影響評(píng)價(jià)重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。上海目前對(duì)外公開(kāi)的數(shù)據(jù)主要有《上海市交通發(fā)展白皮書(shū)》《上海市第五次綜合交通調(diào)查》《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》等，但其中數(shù)據(jù)存在較大的局限性。例如道路交通量年均增長(zhǎng)率僅能提供區(qū)域劃分，無(wú)法體現(xiàn)各條道路歷年交通量的變化情況（見(jiàn)圖3）。

圖3 上海市第五次綜合交通調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)節(jié)選[7]

在普遍缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的情況下，各單位在編制交通影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，僅能通過(guò)臨時(shí)對(duì)相關(guān)道路及交叉口進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，并參考?xì)v年交通增長(zhǎng)系數(shù)進(jìn)行預(yù)測(cè)。由于現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查存在隨機(jī)性，歷年交通增長(zhǎng)系數(shù)無(wú)法針對(duì)特定道路，導(dǎo)致交通預(yù)測(cè)主觀性較大，直接影響到交通影響評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性（見(jiàn)圖4）。

圖4 不同單位編制交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告中交通預(yù)測(cè)結(jié)論

（2）新生業(yè)態(tài)評(píng)價(jià)體系尚未完善

隨著時(shí)代的發(fā)展，各類新生功能業(yè)態(tài)的建設(shè)項(xiàng)目層出不窮，例如自持租賃房、電子競(jìng)技館、國(guó)際學(xué)校、私立醫(yī)院等。但由于既有規(guī)范未明確規(guī)定該類項(xiàng)目的人員出行率及停車位配建指標(biāo)，導(dǎo)致各單位在編制交通影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，參數(shù)選取存在較大的差異性，對(duì)交通影響評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性及合理性造成影響。

（3）交通設(shè)計(jì)中缺乏合理化考慮

項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)編制過(guò)程中，除了根據(jù)規(guī)范要求對(duì)建筑設(shè)計(jì)方案中的交通參數(shù)進(jìn)行復(fù)核，編制單位還會(huì)提出一些建議性的優(yōu)化措施，例如地庫(kù)出入口與項(xiàng)目出入口協(xié)調(diào)布置、人車分離、交通穩(wěn)靜化等。

但通常來(lái)說(shuō)，設(shè)計(jì)單位及建設(shè)單位基于建設(shè)成本、工程進(jìn)度及景觀風(fēng)水等因素，忽視了交通對(duì)項(xiàng)目整體品質(zhì)提升的作用，造成大量“合規(guī)不合理，好看不好用”的建筑設(shè)計(jì)方案（見(jiàn)圖5）。

圖5 “合規(guī)不合理，好看不好用”的建筑設(shè)計(jì)方案

3.2 管理層面

（1）編制階段相對(duì)滯后

現(xiàn)狀交通影響評(píng)價(jià)是在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案階段開(kāi)展。由于項(xiàng)目已完成控規(guī)編制、土地出讓等法定程序，因此項(xiàng)目的用地范圍、功能業(yè)態(tài)及容積率等關(guān)鍵指標(biāo)已無(wú)法調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目生成交通量、出入口布局及停車位數(shù)量等參數(shù)均基本確定。

受制于編制階段相對(duì)滯后，針對(duì)單一或者數(shù)個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的交通影響評(píng)價(jià)無(wú)法結(jié)合項(xiàng)目周邊交通運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)體量、功能業(yè)態(tài)等指標(biāo)提出調(diào)整建議，僅能根據(jù)既有交通設(shè)施提出優(yōu)化及改善建議，盡可能減少項(xiàng)目建成對(duì)周邊交通的影響，實(shí)際作用有限（見(jiàn)圖6）。

圖6 地塊出讓前既有交通問(wèn)題

（2）相關(guān)建議落實(shí)困難

項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)提出的外部交通優(yōu)化建議主要涉及以下幾方面：道路拓寬改建、交叉口渠化、信號(hào)配時(shí)調(diào)整、公交站點(diǎn)及公交線路的落實(shí)等。

這些建議均涉及到規(guī)劃、市政、交警、公交等多個(gè)職能部門，由于現(xiàn)狀建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)的主管部門為市、區(qū)交通委及交警，導(dǎo)致交通影響評(píng)價(jià)對(duì)外部交通優(yōu)化建議實(shí)施難度較大，降低了交通影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用效果。

4 目標(biāo)與建議

4.1 建立交通數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

現(xiàn)狀上海已完成五次大規(guī)模的城市綜合交通調(diào)查，且各行政區(qū)均會(huì)進(jìn)行交通年報(bào)的編制工作，結(jié)合交警部門對(duì)道路卡口及交叉口線圈的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海已具備構(gòu)建交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)的必要條件和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

建立上海統(tǒng)一的交通數(shù)據(jù)分享平臺(tái)，將對(duì)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)編制工作發(fā)揮重要作用。編制單位能夠通過(guò)該平臺(tái)獲取真實(shí)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并根據(jù)歷年交通出行特征及發(fā)展規(guī)律，合理地選取適合項(xiàng)目周邊交通環(huán)境的設(shè)計(jì)參數(shù)，從而提高交通影響評(píng)價(jià)的整體水平（見(jiàn)圖7）。

圖7 交通數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

4.2 完善新生業(yè)態(tài)評(píng)價(jià)體系

隨著技術(shù)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各類新生業(yè)態(tài)的建設(shè)項(xiàng)目層出不窮。面對(duì)此類情況，編制單位可基于既有類似業(yè)態(tài)的設(shè)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研及交通專項(xiàng)分析，得到適用于該類業(yè)態(tài)的設(shè)計(jì)參數(shù)。

職能部門可參考交通影響評(píng)價(jià)的結(jié)論，展開(kāi)專家專題論證及公眾參與討論，通過(guò)辦事指南、指導(dǎo)意見(jiàn)等方式，暫定該類業(yè)態(tài)的設(shè)計(jì)指標(biāo)及適用范圍。待技術(shù)路線發(fā)展成熟后，結(jié)合相關(guān)的規(guī)范修編工作，明確該類業(yè)態(tài)的具體分類及指標(biāo)（見(jiàn)圖8）。

圖8 規(guī)范中對(duì)新生業(yè)態(tài)的指標(biāo)要求

4.3 鼓勵(lì)開(kāi)展交通精細(xì)化設(shè)計(jì)

現(xiàn)狀交通影響評(píng)價(jià)的編制過(guò)程中，往往僅基于現(xiàn)有規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)出入口、停車位及內(nèi)部通道等設(shè)計(jì)參數(shù)進(jìn)行復(fù)核。

在此基礎(chǔ)上應(yīng)鼓勵(lì)開(kāi)展交通精細(xì)化設(shè)計(jì)，結(jié)合項(xiàng)目功能業(yè)態(tài)、面向人群、出行方式等特點(diǎn)，針對(duì)性地提出能夠提高項(xiàng)目整體交通品質(zhì)的優(yōu)化建議。精細(xì)化設(shè)計(jì)不僅作為交通影響評(píng)價(jià)優(yōu)化建議的延續(xù)和落實(shí)，更可與項(xiàng)目后續(xù)交通標(biāo)志標(biāo)線的設(shè)計(jì)施工、出入口閘機(jī)分布及管理方式、智能停車管理系統(tǒng)等建設(shè)工程無(wú)縫銜接。

4.4 試點(diǎn)區(qū)域交通影響分析

現(xiàn)狀交通影響評(píng)價(jià)是在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案階段開(kāi)展，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目功能業(yè)態(tài)及開(kāi)發(fā)體量進(jìn)行調(diào)整。若在控規(guī)編制階段進(jìn)行區(qū)域交通影響分析，可以實(shí)現(xiàn)土地與交通的良性互動(dòng)，避免區(qū)域用地規(guī)模與交通承載力不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。

同時(shí)可結(jié)合區(qū)域各地塊功能業(yè)態(tài)、開(kāi)發(fā)體量等關(guān)鍵參數(shù)，根據(jù)規(guī)范要求確定各地塊出入口、停車位等設(shè)計(jì)參數(shù)，減少河道、管線、公交車站、交叉口等因素導(dǎo)致地塊開(kāi)發(fā)受限、審批困難等問(wèn)題（見(jiàn)圖9）。

圖9 區(qū)域交通影響評(píng)價(jià)示例

4.5 制定交通綜合治理機(jī)制

針對(duì)交通影響評(píng)價(jià)中提出的外部交通優(yōu)化建議，可由評(píng)審單位歸納匯總并建立交通優(yōu)化建議數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)市、區(qū)各職能部門可將多份報(bào)告中重復(fù)提到的交通擁堵節(jié)點(diǎn)作為交通綜合治理的項(xiàng)目來(lái)源，列入下一年度上海市為民辦實(shí)事項(xiàng)目或重大工程項(xiàng)目清單。

5 結(jié) 語(yǔ)

目前上海市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)已處于成熟發(fā)展階段，無(wú)論從管理體制、技術(shù)路線還是編制要求都已取得了一定成就。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新問(wèn)題層出不窮，因此交通影響評(píng)價(jià)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不斷適應(yīng)新生事物的發(fā)展。這就需要職能部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢單位、編制人員共同研究學(xué)習(xí)，只有在編制過(guò)程中不斷發(fā)掘新思路、解決新問(wèn)題，才能保證交通影響評(píng)價(jià)起到應(yīng)有的作用，促進(jìn)城市建設(shè)與道路交通協(xié)調(diào)發(fā)展。