程潤磊，李 喆

1. 上海市交通發(fā)展研究中心，2. 上海交通規(guī)劃設計研究院有限公司

0 研究背景

近年來上海市社會經(jīng)濟水平提升飛速，機動車保有量也呈現(xiàn)快速上升趨勢。根據(jù)上海市統(tǒng)計年鑒，截至2020年12月，上海市民用車輛擁有量為471.39萬輛，其中載客汽車408.14萬輛[1]。機動車在方便居民出行的同時也衍生出停車難問題，停車資源的供需矛盾日益凸顯。2020年上海市停車設施普查數(shù)據(jù)顯示，全市住宅夜間停車數(shù)約403萬個，停在原配建車位之外區(qū)域的比例約為27%；三甲醫(yī)院共劃設泊位2.54萬個，高峰停車數(shù)2.89萬輛，高峰時刻停在劃線泊位以外區(qū)域的比例為12%。上海市居住小區(qū)、醫(yī)院、學校等重點區(qū)域均存在不同程度的停車矛盾，需要通過加快規(guī)劃、建設停車泊位來解決現(xiàn)有的停車難問題[2]。

城市的停車設施主要有配建停車泊位、路外公共停車泊位和路內(nèi)停車泊位等形式，其中配建停車泊位作為停車資源供給的主要組成部分，是解決停車矛盾的主要途徑。因此作為配建泊位設置的重要依據(jù)，制定與城市發(fā)展、交通狀況相適應的停車配建標準[3]，對緩解停車矛盾、構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的停車設施系統(tǒng)具有重要作用。

1 上海市停車配建標準發(fā)展歷程

上海市建筑物停車配建標準一共歷經(jīng)了5個階段。每個階段建筑物停車配建標準的特點如下。

1.1 1996年之前

第一個階段為1996年之前，由于當時尚未制定相關的配建標準，因此建筑物配建停車泊位無強制性要求，且城市出行機動化水平不高，導致建筑物在實際配建停車泊位時少建或者不建的案例較多。

1.2 1996年—2006年

1996年，由上海市公安局交通警察總隊主編的《上海市停車庫（場）設置標準》，是上海市第一部針對建筑工程配建停車指標的地方標準。該標準將建筑物劃分為旅館、飯店和娛樂場所，辦公樓，商業(yè)場所，展覽館，火車站等多種類型，分別規(guī)定了各業(yè)態(tài)的機動車和非機動車停車泊位配建指標。

1.3 2006年—2014年

2006年由上海市城市交通管理局、公安交警總隊和同濟大學主編的《建筑工程交通設計及停車庫（場）設置標準》（以下簡稱《標準》）被批準為上海市工程建設規(guī)范，于2006年3月正式實施，原1996版標準同時廢止。2006版配建標準對飯店、辦公、商業(yè)、展覽館和交通樞紐等業(yè)態(tài)的停車泊位配建指標做了修訂，適度提升了相應的停車泊位配建標準。2006版標準基于當時社會經(jīng)濟發(fā)展情況，首次體現(xiàn)了區(qū)域差別化的概念。針對辦公、商業(yè)、交通樞紐等建筑業(yè)態(tài)，以內(nèi)環(huán)線為區(qū)分，分別提出了內(nèi)環(huán)線以內(nèi)和以外區(qū)域相關業(yè)態(tài)建筑物停車泊位配建的指標要求。

1.4 2014年—2021年

隨著上海市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，機動車保有量和使用量的增速超過了道路設施和停車設施供應量，為緩解新改建建筑的停車矛盾，并對城市交通進行需求管理[4]，2014年對2006版《標準》進行了修編。本次修編提出了指標前瞻性原則、區(qū)域差別化原則、建筑細分化原則以及合理使用上下限原則。在區(qū)域差別化方面，以內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線為主要分界，將全市劃分為三類區(qū)域，明確提出了配建指標區(qū)域劃分標準；在需求管理方面，明確提出了辦公業(yè)態(tài)配建指標的上下限；在配建指標方面，調(diào)整了商業(yè)、醫(yī)院、住宅和教育類設施等類型建筑的停車配建指標，同時新增了工業(yè)建筑配建停車指標的要求。

1.5 2022年至今

為從根本上有效保障新建、改擴建建筑的合理停車供應，進一步貫徹落實差別化的停車供給策略，構(gòu)建與道路容量相協(xié)調(diào)、規(guī)模適宜和結(jié)構(gòu)合理的停車設施系統(tǒng)[5]，2021年對2014版《標準》進行了修編。新標準根據(jù)上海市城市總體規(guī)劃的總體要求，立足停車發(fā)展實際，進一步調(diào)整了上海市停車配建指標的區(qū)域劃分標準，補充細分建筑類別，同時調(diào)整了住宅、醫(yī)院和教育類設施等重點建筑物的配建停車泊位指標，新標準于2022年正式實施。

2 上海市停車發(fā)展特征

2.1 歷史配建不足導致停車矛盾日益突出

由于上海市小汽車保有量增長過快，老舊小區(qū)、醫(yī)院、學校等典型建筑在特定時段的停車問題日益突出，根據(jù)普查數(shù)據(jù)，全市居住小區(qū)劃線車位總數(shù)354萬個，夜間小區(qū)停車總數(shù)403萬輛，近12%的車輛停放在劃線車位外的小區(qū)各類公共空間。醫(yī)院白天高峰停車數(shù)5.73萬輛，約有10%車輛停在線外，學校在接送時段的停車難也極為突出。

2.2 倡導綠色集約化方式出行任重道遠

隨著上海市軌道交通的發(fā)展，在出行時間效率和經(jīng)濟成本上，開車出行已經(jīng)逐漸失去優(yōu)勢，居民選擇公共交通出行的比例逐漸擴大。根據(jù)規(guī)劃，上海中心城區(qū)公共交通出行比重目標為45%以上，但是在疫情、限行等相關因素的影響下，集約化出行方式的趨勢存在不確定性，因此停車需求層面帶來的挑戰(zhàn)將會更加嚴峻。

2.3 停車設施對動態(tài)交通影響逐漸明顯

部分典型建筑由于高峰時段交通流量大，停車需求旺盛，而自身配建不足，易產(chǎn)生車輛在出入口處排隊的現(xiàn)象，極大影響了動態(tài)交通的運行。根據(jù)對擁堵點的調(diào)查，上海市較為集中的擁堵區(qū)域，主要集中在停車資源緊張的重點商圈、學校醫(yī)院等典型建筑周邊，動靜態(tài)交通平衡壓力越來越大。

3 2022版停車配建指標修訂思路

3.1 配建指標區(qū)域差別化

區(qū)域差別化停車調(diào)控作為停車控制管理的基本原則，通過制定差異化的停車配建指標對特定區(qū)域的停車總量進行限制和調(diào)控，從而降低小汽車使用強度，實現(xiàn)緩解交通擁堵的目標[6]。配建指標的區(qū)域差別化需要在城市整體規(guī)劃和停車發(fā)展戰(zhàn)略的基礎上，綜合考慮土地開發(fā)強度、交通出行特征和運行狀況、交通設施供給水平等因素，實現(xiàn)分區(qū)域的差別化停車供給策略。對于開發(fā)強度高、路網(wǎng)容量有限、公共交通發(fā)達的中心城區(qū)[7]，適度從嚴控制停車供應，鼓勵采用公共交通代替小汽車出行；對于開發(fā)強度較高、公共交通相對便利的非中心城區(qū)域以及五個新城的中心區(qū)域，適當限制停車資源供給；對于其他開發(fā)強度較低的區(qū)域，由于公共交通便利性較低，機動車出行比例較高，因此適當放松停車供應量，滿足車輛的停放需求。

3.2 統(tǒng)籌平衡基本車位與出行車位

停車泊位按使用特征可以分為基本車位和出行車位。根據(jù)《城市停車規(guī)劃規(guī)范（GB/T 51149—2016）》，基本車位是指“滿足車輛擁有者在無出行時車輛長時間停放需求的相對固定停車位”，出行車位是指“滿足車輛使用者在有出行時車輛臨時停放需求的停車位”[8]?；拒囄恢饕删幼☆惤ㄖ锱浣ㄍ＼噲鰸M足，出行車位主要由非居住類建筑物配建停車場滿足。根據(jù)國內(nèi)外停車泊位配建的經(jīng)驗和上海市的發(fā)展特征，應當適度滿足居住小區(qū)的基本車位供應，保證夜間居民車輛的停放需求；從嚴控制商業(yè)、娛樂等出行車位供給，鼓勵采用公共交通替代機動車出行。同時對于公共交通較發(fā)達區(qū)域且容積率較高的公共建筑，應對其配建停車泊位數(shù)量進行適度折減，調(diào)控機動車出行需求，緩解道路通行壓力。

3.3 重點業(yè)態(tài)停車需求保障

隨著現(xiàn)代化水平和人民生活水平的提升，機動車保有量和出行量不斷增加，上海市的停車難問題不斷凸顯，特別是醫(yī)院和教育類設施等重點業(yè)態(tài)，停車矛盾日益突出。對于醫(yī)療機構(gòu)，就醫(yī)患者通常出行不便，因此機動車出行比例相對較高；對于教育類設施，特別是中小學校，學生年齡較小，采用機動車接送的家長比例也較高?，F(xiàn)狀醫(yī)院、學校的停車泊位配建指標相對較低，難以滿足其日常的車輛停放需求。為保障特殊人群的出行需求，應根據(jù)相應人群的出行特征，適度提升醫(yī)院、學校等重點業(yè)態(tài)的機動車泊位配建標準。

4 停車配建指標修訂成果

4.1 停車配建指標區(qū)域劃分

根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》對城市空間布局的劃分，在2014版《標準》的基礎上充分考慮不同區(qū)域的開發(fā)強度、交通供應水平、停車需求和特點，將上海市劃分為三類區(qū)域。其中一類區(qū)域采取嚴格的停車資源供給策略，二類區(qū)域適度控制停車配建要求，三類區(qū)域采取相對寬松的停車供給策略。三類區(qū)域范圍如表1和圖1所示。

圖1 上海市停車配建指標區(qū)域劃分示意圖

表1 修編后的區(qū)域劃分范圍

4.2 停車泊位配建指標

（1）住宅

《2020年上海停車普查成果》顯示，截至2020年底，全市居住小區(qū)共有停車泊位354.07萬個，其中18%為利用小區(qū)內(nèi)部資源挖潛增建的泊位，見圖2?？傮w來看，全市居住小區(qū)夜間停放車輛數(shù)為403萬輛，其中73%停放在小區(qū)配建停車泊位，15%停放在挖潛增建泊位，其余12%停放在劃線車位外。根據(jù)調(diào)查結(jié)果可發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)狀配建的停車泊位難以滿足小區(qū)夜間的車輛停放需求，居住小區(qū)停車矛盾較為突出。

圖2 上海市居住小區(qū)停車泊位結(jié)構(gòu)比圖

從小區(qū)建成年份角度分析，停車矛盾的嚴重程度與小區(qū)建成年代成反比，2000年之前建成小區(qū)的線外車輛停放比例為24%；2001至2005年間建成小區(qū)的線外車輛停放比例最高，達27%；而 2016年之后建成小區(qū)基本無線外停放車輛，僅部分車輛停放在內(nèi)部挖潛車位，見表2。

表2 上海市各年代居住小區(qū)夜間車輛停放情況

根據(jù)對停車普查數(shù)據(jù)的分析，全市現(xiàn)狀居住小區(qū)均存在不同程度的停車矛盾，其中建成年代較早的小區(qū)問題較為突出，主要原因為早期建筑工程配建指標低導致歷史欠賬較嚴重，因此對停車需求的前瞻性預測成為確定停車指標的關鍵因素。

在指標修訂方面，考慮到隨著社會經(jīng)濟水平的不斷提升，個人機動車擁有率的不斷提高和泊位需求上升的特征，為保障基本車位的供應，提高居住小區(qū)車輛停放秩序和安全，因此指標計算采用現(xiàn)狀停車率和未來停車需求增長率相結(jié)合的方法，見表3。通過對三類區(qū)域現(xiàn)狀住宅停車需求調(diào)查以及未來停車需求預測，計算得到未來年住宅平均停車吸引率，見表4。

表3 住宅配建停車指標調(diào)整計算方法

表4 未來年住宅平均停車吸引率計算結(jié)果

根據(jù)未來年住宅建筑平均停車吸引率預測結(jié)果，商品房住宅的停車需求預測結(jié)果與2014版標準有較大幅度提升，但綜合考慮土地開發(fā)強度、城市路網(wǎng)承載能力、車輛管控策略等，僅適當上調(diào)140 m2以下商品住宅的停車配建指標，保證住宅建筑的基本停車需求，調(diào)整后的指標滿足一戶一位的剛性需求。動遷安置房和公共租賃房的預測結(jié)果與2014版停車配建標準的差距較小，因此在2014版標準的基礎上，結(jié)合住宅面積實際劃分情況對配建標準進一步細分。同時，除調(diào)整配建指標以外，針對近年來出現(xiàn)的自持性租賃住宅等新業(yè)態(tài)，《標準》進一步新增、細化補充了自持性租賃房、共有產(chǎn)權保障房（經(jīng)濟適用房）、公共租賃住房（成套小戶型住宅）以及農(nóng)民相對集中居住住宅等類型住宅的停車泊位配建指標要求，見表5。

表5 修編后的住宅停車配建指標

（2）醫(yī)療機構(gòu)

醫(yī)院作為特殊類型的公共服務建筑，內(nèi)部功能、車行流線、人行流線均較復雜，且就診患者及探視人員的機動車出行比例越來越高，停車需求量也日益增加，導致醫(yī)療機構(gòu)的停車矛盾日漸突出。特別對于中心城區(qū)大型醫(yī)院而言，由于建設年代早、外地就診患者多、用地資源緊張等多種因素疊加，導致停車矛盾更為嚴重。2020年上海市停車普查數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)狀三類醫(yī)院的車輛停放平均吸引率均高于醫(yī)院停車配建標準，導致約16%的車輛停放在醫(yī)院利用內(nèi)部資源挖潛新增的泊位上，而10%左右的車輛則停放在劃線車位之外，導致內(nèi)部車輛停放秩序混亂，見表6和表7。特別是早高峰時段，由于就診患者與醫(yī)護人員通勤出行疊加，內(nèi)部車輛停放秩序混亂、車位尋找困難，進一步導致車輛在醫(yī)院出入口道路排隊，繼而會引發(fā)院區(qū)周邊道路交通的擁堵問題。

表6 上海市醫(yī)療機構(gòu)停車平均吸引率與配建指標對比

表7 上海市醫(yī)療機構(gòu)車輛停放數(shù)及停放方式統(tǒng)計

結(jié)合全市醫(yī)療機構(gòu)停車資源供需情況以及今后城市的發(fā)展趨勢，以保障醫(yī)護人員與就醫(yī)患者的車輛停放需求為出發(fā)點，本次醫(yī)療機構(gòu)停車配建指標的計算采用現(xiàn)狀停車率和未來停車需求增長率相結(jié)合的方法，見表8。

表8 醫(yī)療機構(gòu)配建停車指標調(diào)整計算方法

根據(jù)未來年醫(yī)療機構(gòu)停車平均吸引率預測結(jié)果，結(jié)合醫(yī)院功能布局設計情況，本次修編對醫(yī)療機構(gòu)的停車配建標準進行適當提升，即上調(diào)三類區(qū)域綜合性醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心的泊位配建指標，見表9。調(diào)整后的配建指標可基本滿足醫(yī)療機構(gòu)的車輛停放需求。

表9 修編后的醫(yī)療機構(gòu)停車配建指標

（3）教育設施

隨著城市機動車保有量的提高和教育資源的布局調(diào)整，學校停車問題日益嚴重，幼兒園和中小學校尤為突出。學校停車難問題涉及范圍廣、持續(xù)時間長、交通流線交織復雜。學校停車問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是學校內(nèi)部配建停車位無法滿足教職員工的停放需求，部分學校，尤其是建成年代久遠的學校，配建停車泊位沒有達到規(guī)定標準，導致內(nèi)部停車泊位資源供應不足。根據(jù)2020年停車普查數(shù)據(jù)，全市中小幼學校有停車泊位7.73萬個，白天高峰時段停放車輛8.14萬輛，配建車位停放比例僅55%，40%的車輛停放在利用學校內(nèi)部資源挖潛增建的車位，5%的車輛停放在劃線車位外。通過分析普查數(shù)據(jù)，現(xiàn)狀學校泊位配建標準遠不能滿足學校內(nèi)部教職員工的車輛停放需求，見表10。二是學校周邊缺少臨時接送車位，家長接送車輛占用道路資源停放，導致學校附近道路擁堵逐漸呈現(xiàn)常態(tài)化，對學生的人身安全造成一定的隱患，同時也嚴重影響了附近道路的通行秩序。

表10 上海市各區(qū)域中小幼學校車輛停放情況

考慮到校內(nèi)停車泊位需求與教職員工數(shù)量、出行方式成正比，因此為保障教職員工的車輛停放，本次修編將原《標準》中按照辦公建筑面積計算停車泊位配建指標調(diào)整為按照教職員工編制數(shù)，明確中小幼學校宜按照不少于教職員工編制數(shù)的50%配建停車泊位。調(diào)整后的學校內(nèi)部停車泊位配建標準更加符合教育設施內(nèi)部泊位的使用特征，有利于緩解內(nèi)部停車矛盾。對于家長接送車輛的臨時停放問題，由于家長接送車輛均利用學校周邊道路停放，因此《標準》明確宜結(jié)合學校圍墻后退紅線空間劃定臨時停車區(qū)，通過設置港灣式臨時停放泊位，減少臨時停放車輛對道路交通的影響，同時也保障了上下車學生的人身安全。

5 結(jié) 語

隨著上海市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，汽車保有量和使用量的增速超過道路設施和停車設施供應量，道路交通擁堵和停車供需矛盾日益突出。建筑物配建停車設施是城市停車資源供應的主要組成部分，是解決停車矛盾的主要途徑?？茖W合理地制定停車配建指標是構(gòu)建與道路容量相協(xié)調(diào)、規(guī)模適宜和結(jié)構(gòu)合理的停車設施系統(tǒng)的重要前提。本文在總結(jié)上海市歷版停車泊位配建標準的基礎上，結(jié)合全市城市發(fā)展趨勢和停車資源供需情況，提出了停車泊位配建指標調(diào)整的原則，并重點分析解讀了2022版《標準》中住宅、醫(yī)院和學校等重點業(yè)態(tài)的停車泊位配建指標。