劉天琦

一、引言

改革開放以來，不斷推進的城鎮(zhèn)化進程促進了我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，也極大提升了人民的生活水平。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進基本公共服務(wù)均等化的重要引擎，是促使全體人民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果的重要路徑，也是新發(fā)展格局下推進國家共同富裕的必經(jīng)之路。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政政策在推進國家各項事業(yè)發(fā)展中起到支柱性和保障性的重要作用，城鎮(zhèn)化也離不開財政政策的助力與支持。改革實踐表明，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進全體人民的生活質(zhì)量為基本目標(biāo)，與實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)高度契合，財政政策為目標(biāo)的實現(xiàn)提供了堅實的物質(zhì)保障，兩者的互動協(xié)作關(guān)系進一步加快了共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，財政政策對新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕發(fā)展具有舉足輕重的重要意義。

但研究也發(fā)現(xiàn)，隨著新型城鎮(zhèn)化改革進程的日漸深入，財政政策在支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕進程中仍面臨著諸多難點與挑戰(zhàn)，如：制度原因?qū)е碌臋C會不公平、群體間發(fā)展差距仍存在等問題阻礙了共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)；現(xiàn)行財政體制與新型城鎮(zhèn)化改革不適應(yīng)，基本公共服務(wù)供給難以全面均衡；市場主體推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式與機制尚不健全，城鎮(zhèn)化推進中財政政策依賴性較強、財政撬動市場主體參與積極性不夠，等等，都制約了財政支持新型城鎮(zhèn)化的全面推進與快速發(fā)展。為進一步推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展助推共同富裕，還要構(gòu)建適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策體系，完善社會保障制度，兼顧新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，撬動多元主體融入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，從而推進城鎮(zhèn)化改革發(fā)展成果的全面共享，助推全體人民共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、財政政策支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕的機理與現(xiàn)實邏輯

(一)財政政策支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕的機理

一是財政政策推進新型城鎮(zhèn)化與助推共同富裕目標(biāo)高度契合。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，在不同的歷史時期下推進共同富裕的方式雖有不同，但歸根結(jié)底都是為實現(xiàn)全體人民共同富裕所堅持的不懈努力。隨著我國社會生產(chǎn)力的不斷提升，民生保障和改善的要求不斷提高，立足新發(fā)展階段，更高質(zhì)量地實現(xiàn)共同富裕的必要性也日漸凸顯。財政政策支持新型城鎮(zhèn)化始終以不斷提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，保障和改善人民生活水平，提升人民生活質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點，這與實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)是高度契合的。無論是傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式下，城鎮(zhèn)化發(fā)展通過財政投資促進城市規(guī)模的擴張，讓人民享受到更多的城鎮(zhèn)化改革成果，還是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，通過財政保障生存、就業(yè)、居住等基本公共服務(wù)以滿足人民群眾的多元基本需要，以及以財政政策推進區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，都與實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)緊密相聯(lián)。因此，財政政策推進新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)與推進共同富裕目標(biāo)相契合，新型城鎮(zhèn)化是促進共同富裕的內(nèi)在要求，財政政策支持新型城鎮(zhèn)化對助力共同富裕具有重要意義。

二是財政政策與新型城鎮(zhèn)化的互動協(xié)作關(guān)系助推實現(xiàn)共同富裕。財政政策是宏觀調(diào)控的重要基礎(chǔ)，也是國家各項重要事業(yè)發(fā)展的資金保障。從新型城鎮(zhèn)化的歷史演進可以看出，其發(fā)展離不開財政政策的支持，尤其是近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)容的更加全面、所涉領(lǐng)域發(fā)展速度的加快，財政政策發(fā)揮的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用也更加凸顯，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展助推共同富裕奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時，財政政策的宏觀調(diào)控職能，有助于彌補新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的不足，完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的功能，加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，進一步推動共同富裕加速。不僅如此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也會帶來人口與勞動力之間的調(diào)整，會進一步影響消費和投資等經(jīng)濟運行的結(jié)構(gòu)與分配內(nèi)容，經(jīng)濟運行結(jié)構(gòu)與分配又會對稅收產(chǎn)生影響，進而作用于財政政策，財政政策作為“風(fēng)向標(biāo)”反過來進一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此，財政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是雙向互動協(xié)作的關(guān)系，兩者的互動加強了彼此間的發(fā)展能力，在“雙贏”的情形下進一步協(xié)作助推共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)財政政策支持新型城鎮(zhèn)化推進共同富裕發(fā)展的現(xiàn)實邏輯

第一，財政政策支持區(qū)域平衡發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化。推動區(qū)域優(yōu)勢互補、區(qū)域一體化發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點要求之一，也是推動共同富裕的內(nèi)在要求和重要措施。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)充分發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢，促進生產(chǎn)要素的自由有序流動，區(qū)域間形成合理分工、互動的關(guān)系，這將有利于在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中形成優(yōu)勢互補、相互促進和共同發(fā)展的區(qū)域格局。當(dāng)前，財政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，重點是要兼顧區(qū)域發(fā)展的平衡性與協(xié)調(diào)性，發(fā)揮大中城市人口與經(jīng)濟資源的集聚效應(yīng)，通過財政政策的直接投入與引導(dǎo)，防止城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村面臨發(fā)展差距過大，中小城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的人口比重少、經(jīng)濟發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)區(qū)域人口規(guī)模分布向“倒金字塔”轉(zhuǎn)變等風(fēng)險問題。重點可以通過增加城市間、區(qū)域間的交通設(shè)施投入，推進基本公共服務(wù)均等化等財政方式，逐步構(gòu)建以城市群為主體，大中型城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局，以中心城市帶動城市群發(fā)展，推進城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實現(xiàn)有效的財政引導(dǎo)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展機制，更好地推進新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)，推動共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。

第二，財政政策支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是通過縮小城鄉(xiāng)差距、堅持以人民為中心的發(fā)展思想促進共同富裕的突破口，也是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措之一，并以兼顧促進城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展為著力點。習(xí)近平總書記指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。”(1)全面推進鄉(xiāng)村振興 把社會主義新農(nóng)村建設(shè)得更加美麗宜居[EB/OL].中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021-08-31.以要素流動為核心的城鄉(xiāng)融合，有利于暢通城鄉(xiāng)人口要素在城市與鄉(xiāng)村的雙向自由流動，改變農(nóng)村現(xiàn)代化滯后于城鎮(zhèn)化的進程，是推動城鎮(zhèn)化與解決“三農(nóng)”問題的重要手段。財政政策支持城鎮(zhèn)化發(fā)展也要突出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，尤其是近年來隨著我國城鄉(xiāng)人口流動速度加快，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲得均等的城市基本公共服務(wù)，而鄉(xiāng)村地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，城鄉(xiāng)發(fā)展存在不平衡的問題，這應(yīng)成為財政政策關(guān)注的重點。一方面，通過財政重點轉(zhuǎn)移支付支持和保障機制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)間的人口雙向流動，優(yōu)化要素配置，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，為新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)動力，踐行城鎮(zhèn)化發(fā)展的共享理念。另一方面，財政還要加快對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)支持，改善農(nóng)村環(huán)境，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平，提高農(nóng)民素質(zhì)，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，以城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

第三，財政政策支持基本公共服務(wù)均等化的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化也是新型城鎮(zhèn)化的價值訴求，是檢驗新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要指標(biāo)之一。而財政分配職能的落腳點也離不開基本公共服務(wù)均等化，尤其是關(guān)系到全體人民共享改革發(fā)展成果層面的均等化，是財政政策推進城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)著力關(guān)注的重點問題。為此，財政政策支持基本公共服務(wù)均等化的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)主要從兩方面入手：一是財政直接投入、引導(dǎo)社會資本與金融資本投入地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，加強對義務(wù)教育經(jīng)費的保障，不斷完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險等社會保險制度，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距；二是要重點改善基本公共服務(wù)無法覆蓋到城鎮(zhèn)全部常住人口、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受相同權(quán)益和福利等基本公共服務(wù)的享有與權(quán)利不均等問題，通過化解城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡、不充分，突破共同富裕目標(biāo)實現(xiàn)過程中的難點與關(guān)鍵點。

三、財政政策支持新型城鎮(zhèn)化助推共同富裕面臨的難點與挑戰(zhàn)

立足新發(fā)展格局，財政政策支持新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)與落腳點是實現(xiàn)共同富裕。但是，新型城鎮(zhèn)化是一項巨大的“工程”，實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)也并非朝夕，改革過程中將會存在遺留問題尚未解決、新問題又出現(xiàn)的“雙重困境”，財政政策作為新型城鎮(zhèn)化的“助推力”，也就不可避免地面臨諸多難點與挑戰(zhàn)。

(一)制度原因?qū)е碌臋C會不公平，加大群體間發(fā)展差距

長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制疊加工業(yè)化、市場化改革背景下，人口的頻繁流動產(chǎn)生的人力資本差異，逐步形成了不同群體間差距，如收入差距、財產(chǎn)差距和消費差距。近年來，我國的城鎮(zhèn)化率雖有所提高，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率相對較低，2021年，我國城鎮(zhèn)化率為64.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.7%(見圖1)。城市戶籍壁壘依然存在，尤其是部分外來人口比重較高、落戶意愿較強的重點地區(qū)，外來人口、農(nóng)民工就業(yè)的臨時性特征明顯，缺乏提供長效、穩(wěn)定、平等的工作機制，農(nóng)村務(wù)工人員子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等缺失相應(yīng)公平的保障措施，享有的城市基本公共服務(wù)不均等問題的存在，不僅會產(chǎn)生群體性差距，也會增加城鎮(zhèn)市民間與流動人口間的基本公共服務(wù)不均等擴大的風(fēng)險，這將直接影響經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

圖1 2012～2021年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率和整體城鎮(zhèn)化率 資料來源：2012～2021年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

(二)現(xiàn)行財政體制有待完善，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡供給難度大

一是人口快速流動的城鎮(zhèn)化特征，加大了財政實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的難度。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)之間的要素流動也開始加快，尤其是城鄉(xiāng)人口的流動，成為城鎮(zhèn)化進程中最為明顯的特點。2021年，我國農(nóng)民工人數(shù)29251萬人，較2020年增長2.4%，其中，外出農(nóng)民工人數(shù)17172萬人，較2020年上漲1.3%，本地農(nóng)民工12079萬人，較2020年增長4.1%(見圖2)?，F(xiàn)有的基本公共服務(wù)財政供給主要是以傳統(tǒng)靜態(tài)、固定的人口規(guī)模為依據(jù)，即假定人口不流動為設(shè)計前提、以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)提供的基本公共服務(wù)，難以適應(yīng)人口快速流動的城鎮(zhèn)化發(fā)展情景，也為進一步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給增加了難度。不僅如此，基本公共服務(wù)的配置缺乏定期調(diào)整機制，這會加劇公共資源配置滯后于人口分布與經(jīng)濟發(fā)展的進程，也會造成人口流入地和流出地公共資源與實際需求的不匹配。

二是城鎮(zhèn)建設(shè)和人員的流動帶來各級政府間供給責(zé)任的變化。當(dāng)前我國財政責(zé)任的劃分是以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，而以快速人口流動為特點的新型城鎮(zhèn)化，會強化勞動力進城、撫養(yǎng)人口留鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特點，由此產(chǎn)生了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口家庭對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的雙重需求，既要保障農(nóng)村居民的“三農(nóng)”權(quán)益需求，又要解決其在城市發(fā)展中基本公共服務(wù)供給不足的問題，這對以事權(quán)為依據(jù)推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的各級政府財政支出責(zé)任提出了挑戰(zhàn)。

圖2 2010～2021年我國農(nóng)民工增長率 資料來源：2010～2021年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理體制不暢通，限制城鄉(xiāng)要素流動融合發(fā)展

近年來，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一系列成就，城鎮(zhèn)化改革和鄉(xiāng)村改革同步推進，但在推進過程中，依然存在城鄉(xiāng)發(fā)展政策的分治、城鄉(xiāng)社會保障制度不統(tǒng)一、土地制度不健全等問題，這使城鄉(xiāng)差距有擴大的風(fēng)險。此外，農(nóng)村“空心化”，留守老人、兒童和婦女權(quán)益保障等問題十分突出，對城鄉(xiāng)要素的流動和補充供給產(chǎn)生了諸多限制，不利于城鄉(xiāng)間的融合發(fā)展。

一是城鄉(xiāng)社會保障制度和勞動就業(yè)等政策的不健全，不利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。當(dāng)前，由于各項體制機制尚不健全，部分地區(qū)的教育、住房、醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)難以全面覆蓋所有常住人口，如部分城市的公租房還僅限于當(dāng)?shù)貞艏丝诘?。這歸根結(jié)底是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理體制的不健全，尤其是現(xiàn)行財政體制不適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、人口快速流動的特點，客觀上阻礙了流動人口享有基本公共服務(wù)均等化的權(quán)利。

二是農(nóng)村土地制度改革的不健全，無法解決農(nóng)民市民化的后顧之憂。影響農(nóng)民市民化的原因之一在于農(nóng)村部分制度改革不配套，無法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決后顧之憂，具體表現(xiàn)為農(nóng)民一旦市民化后，作為農(nóng)村居民享有的權(quán)益也一并喪失，而且缺乏對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生存的基本保障。當(dāng)前，雖然國家出臺了一系列農(nóng)村土地改革措施，幫助實現(xiàn)農(nóng)村承包土地的轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保，緩解了部分進城務(wù)工農(nóng)民無法處理的土地問題，但是農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地、農(nóng)村住房與城鎮(zhèn)住房價值的差異化，土地評估流轉(zhuǎn)機制等體制機制的不健全仍制約著土地的市場化流轉(zhuǎn)與交易，降低了已有土地改革措施的效力與效率。另外，大量新生代農(nóng)民工生在城市、長在城市，但由于基本公共服務(wù)未能全面均等化，其受教育水平不高、專業(yè)技能不足等問題仍存在，因此難以長久在城市就業(yè)生存，但同時又不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、難以回農(nóng)村定居，就會面臨“回不去、留不下”的困境，這些均不利于城鄉(xiāng)間人員要素的充分流動及城鄉(xiāng)間的充分融合發(fā)展。

(四)財政撬動市場主體助力城鎮(zhèn)化發(fā)展的機制尚不健全

一直以來，無論是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化還是新型城鎮(zhèn)化的推進，主要依賴的仍是政府部門投資，傾向于以財政資金為主導(dǎo)支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，市場主體與社會主體參與的程度普遍較低，合力推進城鎮(zhèn)化的范圍有限。尤其是在隨著人口流動特征凸顯，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)需求日益擴大的情形下，多數(shù)項目仍由財政資金直接投入、政府主導(dǎo)實施與運營，以市場為主體的投資和運營的方式與內(nèi)容較為有限。原因在于：一方面，城鎮(zhèn)化的項目多是非營利性的公共項目，改造與新建基礎(chǔ)設(shè)施成本相對較高，項目對社會主體的吸引力不足，社會主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性不高；另一方面，財政資金撬動市場資金、社會資金參與的作用不夠，因此，不僅造成了財政資金推進城鎮(zhèn)化發(fā)展“顧不過來”的困境，也會給地方政府帶來較大的財政壓力。同時，傳統(tǒng)依賴土地開發(fā)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式尚未完全轉(zhuǎn)型，通過多元市場化融資手段開展城市建設(shè)的長效機制仍在探索，地方稅體系不健全，城市政府自有財政資金和發(fā)行政府債券融資為城市建設(shè)主要資金來源的模式單一，融資產(chǎn)品的短期性和市政建設(shè)的長期性不匹配，這些因素都不利于城鄉(xiāng)發(fā)展差距的縮小。

四、財政政策推進新型城鎮(zhèn)化、助力共同富裕的對策建議

近年來，財政政策在推進新型城鎮(zhèn)化進程中取得了顯著成效，但是隨著新型城鎮(zhèn)化推動共同富裕步伐的加快，財政政策支持面臨的難點與挑戰(zhàn)也不斷加大。下一步，為促進新型城鎮(zhèn)化改革發(fā)展成果的人人共享、全體人民共同富裕目標(biāo)的加快實現(xiàn)，還要從精準、高效破解財政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的難點與痛點出發(fā)，通過明晰推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的財政事權(quán)與支出責(zé)任，健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，動態(tài)優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財政供給，促進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，完善社會保障制度和挖掘市場主體在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的供給能力等，以進一步推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，加快實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

(一)構(gòu)建風(fēng)險評估與分擔(dān)機制，明晰各級政府間的事權(quán)與支出責(zé)任

一是加強對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的風(fēng)險識別，建立風(fēng)險評估機制，降低財政政策支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的不確定性。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，既有資源、環(huán)境因素等自然風(fēng)險，也存在利益沖突帶來的社會風(fēng)險。因此，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要進行風(fēng)險評估，不僅要對城鎮(zhèn)化財政項目進行風(fēng)險評估，還要對城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的整體風(fēng)險進行系統(tǒng)性評估，結(jié)合城鎮(zhèn)化推進中自然資源環(huán)境的承載情況，把握可能存在的利益風(fēng)險點，及時制訂預(yù)案、調(diào)整財政政策，以保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利平穩(wěn)進行。二是根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)機制，明晰城鎮(zhèn)化發(fā)展中各級政府的財政事權(quán)與支出責(zé)任，建立各級財政事權(quán)與支出責(zé)任的動態(tài)匹配機制。對各級政府承擔(dān)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中的事權(quán)與支出責(zé)任做出更為細致的規(guī)定，對事權(quán)與支出責(zé)任尚未匹配完全的財政與非財政部門建立短期、動態(tài)的協(xié)調(diào)機制；在中央和地方各級政府轄區(qū)的事權(quán)與財政支出責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上，以省級政府為統(tǒng)籌，平衡和處理好市、縣、鄉(xiāng)之間縱向與橫向的財政支出責(zé)任，保證新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)平衡，促進區(qū)域間新型城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。

(二)健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，動態(tài)優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給

我國社會主義的根本目標(biāo)是實現(xiàn)共同富裕，而完善基本公共服務(wù)體系是夯實共同富裕的重要基礎(chǔ)。為此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民市民化改革不僅聚焦于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得城市戶籍的權(quán)利，還要加強使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得足以維持生計的收入、擁有工作、獲得健康服務(wù)、擁有能夠滿足基本需要的住房等一系列社會基本權(quán)利的制度建構(gòu)。因此，在繼續(xù)加快戶籍制度改革的前提下，財政轉(zhuǎn)移支付制度要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展中居民不同群體的動態(tài)流動結(jié)構(gòu)，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給。短期內(nèi)，可以根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境和需求情況，結(jié)合居民的自由選擇和意愿優(yōu)先提供滿足居民最急切、最迫切的基本公共服務(wù)需求，如加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資源培訓(xùn)、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的均等共享，逐步加快健全財政轉(zhuǎn)移支付制度同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的“隨人走”，解決因人口流入地財政壓力大而造成的基本公共服務(wù)供給不足等問題。

(三)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，促進城鄉(xiāng)良性互動與融合發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互促互生，新型城鎮(zhèn)化要求不能以犧牲農(nóng)村利益來片面追求城市發(fā)展，還要進一步補齊并存發(fā)展的弱勢短板，實現(xiàn)城市與農(nóng)村的良性互動。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快和建設(shè)質(zhì)量的提升，城市對鄉(xiāng)村的吸納效應(yīng)會更明顯，農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市聚集，造成了城市勞動力要素的過于富裕而農(nóng)村勞動力要素的缺失，這不利于城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展。因而，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，既有助于進城務(wù)工人員的回流與資本下鄉(xiāng)，也有助于農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化和后工業(yè)時代新農(nóng)村自然生態(tài)下的可持續(xù)發(fā)展。為更好地促進城鄉(xiāng)良性互動與融合發(fā)展，還要進一步健全農(nóng)村土地制度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)人力資本結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)合利用。有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，尊重農(nóng)民意愿，幫助農(nóng)村集體依法、有償收回閑置宅基地和廢棄集體公益性建設(shè)用地，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，健全集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的增值收益分配制度，保障進城落戶農(nóng)民土地合法權(quán)益。推進農(nóng)村宅基地制度改革，充分考慮農(nóng)民需求，穩(wěn)妥盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。二是財政支持引導(dǎo)建立人才流動的雙向機制。一方面，以財政補助為激勵手段，鼓勵企業(yè)和人力資源平臺為流向城市的農(nóng)民工群體提供人力資源培訓(xùn)服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)民工群體的公平、競爭就業(yè)；另一方面，完善人才引進、培育、保障和激勵政策體系，鼓勵城市有能力的人才向鄉(xiāng)村流動，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，促進鄉(xiāng)村振興。

(四)完善社會保障制度，滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中多元主體的需求

社會保障的全民覆蓋是社會穩(wěn)定和國家安全的重要屏障，也是走向共同富裕的制度保障。隨著我國城鎮(zhèn)化、老齡化、就業(yè)方式多元化發(fā)展，現(xiàn)有社會保障體系已無法滿足社會發(fā)展和人民群眾多樣化的需求，為更好地促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，短期內(nèi)，還要擴大城鎮(zhèn)社會保障制度的覆蓋范圍，重點完善農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的社會保險制度；完善針對留守兒童和空巢老人的社會保障政策，解決新城鎮(zhèn)人口家庭的后顧之憂；以城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為切入點，促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度的銜接。長期來看，還要加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場的形成，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，讓城鄉(xiāng)居民、不同區(qū)域的居民享受同等水平的社會福利。具體來看，一是要積極構(gòu)建滿足不同需求層次的社會保障體系。進一步推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的整合，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度；推動城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度的整合，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度，大力提高工傷、失業(yè)和生育保險的參保率；結(jié)合城鄉(xiāng)不同群體的經(jīng)濟承受能力，短期可設(shè)置不同檔次的社會保險繳費門檻，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，隨著人民生活水平的不斷提高，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民繳費檔次的一體化，最終實現(xiàn)社會保障一體化。二是完善異地社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)機制。逐步實現(xiàn)社會保險的全國統(tǒng)籌，中央層面協(xié)調(diào)制定高效合理的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)管理辦法，建立全國統(tǒng)一的社會保險數(shù)字化統(tǒng)一卡片，確保居民社會保險基金在不同地區(qū)間、區(qū)域間實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)移、對接。

(五)挖掘新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中市場主體的公共服務(wù)供給能力

政府和市場都是推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本力量，共同富裕的“提質(zhì)增效”離不開市場主體的積極參與。當(dāng)前，我國主要開展的是以政府為“主角”、財政資金為依托的城鎮(zhèn)化，下一步還要加強政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，促進形成政府與市場主體相結(jié)合的基本公共服務(wù)供給體系。一是發(fā)揮政府的引導(dǎo)與監(jiān)督作用，促進市場主體在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮積極作用。在新型城鎮(zhèn)化的推進過程中，政府重點制定戰(zhàn)略定位、方向和目標(biāo)，把握區(qū)域、轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)職責(zé)分工和協(xié)作，整合經(jīng)濟、社會資源，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供內(nèi)生動力和組織保障；充分利用政府采購市場化服務(wù)的方式，逐步引入企業(yè)、金融機構(gòu)等市場主體積極參與到城鎮(zhèn)化基本公共服務(wù)提供、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，包括鼓勵企業(yè)參與到社會保障性住房建設(shè)、農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，財政貼息、再貸款的形式鼓勵金融機構(gòu)參與城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的構(gòu)建。二是充分發(fā)揮人力資源培訓(xùn)、脫貧幫扶等社會團體帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和常住農(nóng)村居民發(fā)展的作用，幫助中低收入群體和弱勢群體就業(yè)，提升農(nóng)民工進城和“留村”的自我發(fā)展能力，以促進人的全面發(fā)展，實現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。