陳彥達(dá)，隋學(xué)深

(中華人民共和國審計(jì)署審計(jì)科研所，北京 100086)

一、引言

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議明確要求，提高監(jiān)管數(shù)字化智能化水平。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(下文簡稱金融委)第五十次會(huì)議要求，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)監(jiān)管科技建設(shè)，提升監(jiān)管效率和覆蓋面。隨著金融創(chuàng)新與金融科技快速發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)體系多樣化、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系復(fù)雜化、交易體系信息化、綜合經(jīng)營趨勢明顯，金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式、傳染路徑、傳播速度、外部性發(fā)生了深刻變化，有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)需要高質(zhì)量、全面、及時(shí)的預(yù)警監(jiān)測數(shù)據(jù)和高效統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)，這都離不開監(jiān)管科技建設(shè)。但是分業(yè)監(jiān)管模式在一定程度上阻礙了監(jiān)管科技的發(fā)展，只有從監(jiān)管體制改革出發(fā)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管科技的融合發(fā)展，才能真正發(fā)揮監(jiān)管科技提高監(jiān)管部門科學(xué)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力的作用。

關(guān)于監(jiān)管科技的定義，學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)是監(jiān)管科技與金融科技的關(guān)系。有的研究將監(jiān)管科技定義為金融科技的子集。如英國金融行為監(jiān)管局認(rèn)為“監(jiān)管科技是運(yùn)用新技術(shù)高效地達(dá)成監(jiān)管要求”“監(jiān)管科技是金融科技的子集”。有些學(xué)者則擴(kuò)展了監(jiān)管科技的定義，認(rèn)為監(jiān)管科技和金融科技之間并不具有直接關(guān)系，監(jiān)管科技不僅提升監(jiān)管效率，還將引發(fā)金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變。根據(jù)研究需要，本文將監(jiān)管科技定義為金融監(jiān)管部門通過科技手段提高監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)字化智能化。

現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要從技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、成本問題、數(shù)據(jù)安全、管理體制、法律和標(biāo)準(zhǔn)等方面研究了監(jiān)管科技發(fā)展面臨的問題和風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)方面：監(jiān)管科技的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生的，要發(fā)現(xiàn)和修補(bǔ)復(fù)雜軟件中的技術(shù)缺陷并非易事，信息安全風(fēng)險(xiǎn)突出；成本方面：監(jiān)管科技作為軟件開發(fā)，前期研發(fā)成本較高，如何設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管科技研發(fā)成本分擔(dān)機(jī)制；安全方面：隱私保護(hù)(監(jiān)管使用客戶信息通常需要獲得授權(quán)在實(shí)踐上比較難)和數(shù)據(jù)安全(數(shù)據(jù)本地化法律容易形成信息孤島)限制監(jiān)管科技的發(fā)展，同時(shí)又存在數(shù)據(jù)保護(hù)手段不足發(fā)生數(shù)據(jù)泄密的問題；管理體制等方面：傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管無法適應(yīng)金融科技混業(yè)經(jīng)營、業(yè)務(wù)交叉融合新情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管科技發(fā)展的體制機(jī)制尚未建立容易產(chǎn)生監(jiān)管套利和監(jiān)管空白；法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化體系也尚未健全。

監(jiān)管科技風(fēng)險(xiǎn)除了技術(shù)、成本、安全等內(nèi)部性問題，還存在法律、標(biāo)準(zhǔn)、管理體制等外部性問題，特別是分業(yè)監(jiān)管才是阻礙監(jiān)管科技發(fā)展的體制性原因，這也是產(chǎn)生監(jiān)管科技風(fēng)險(xiǎn)的“最先一公里”，但是從已有研究來看，單獨(dú)討論某一金融監(jiān)管部門的監(jiān)管科技應(yīng)用較多，專門針對(duì)分業(yè)監(jiān)管體制問題來討論推動(dòng)監(jiān)管科技融合發(fā)展的研究較少。本文針對(duì)分業(yè)監(jiān)管模式對(duì)監(jiān)管科技發(fā)展造成的阻礙，提出了加強(qiáng)監(jiān)管科技融合的政策建議。

二、當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式下發(fā)展監(jiān)管科技面臨的主要問題

我國當(dāng)前發(fā)展監(jiān)管科技面臨的主要問題，從根本上說是分業(yè)監(jiān)管形成的條塊分割和重復(fù)建設(shè)無法滿足全面、高效監(jiān)測金融風(fēng)險(xiǎn)需求之間的矛盾。科學(xué)研判系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)需要高質(zhì)量、全面、及時(shí)高效的預(yù)警監(jiān)測數(shù)據(jù)和技術(shù)先進(jìn)、高效統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)。為了提升金融監(jiān)管效能，根據(jù)金融法律法規(guī)授予的監(jiān)管權(quán)及數(shù)據(jù)采集權(quán)，一行兩會(huì)一局分別組織建設(shè)了一批重要的監(jiān)管信息系統(tǒng)，通過監(jiān)管信息系統(tǒng)各自采集所轄行業(yè)的數(shù)據(jù)，分別進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管科技實(shí)現(xiàn)的是一行兩會(huì)一局各自分業(yè)監(jiān)管的數(shù)字化，彼此的數(shù)據(jù)、系統(tǒng)相互之間并沒有貫通，無法滿足科學(xué)研判系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的需求。從監(jiān)管數(shù)據(jù)來看，數(shù)據(jù)分割、數(shù)據(jù)共享機(jī)制不健全使得金融監(jiān)管部門無法及時(shí)掌握金融市場整體數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)重復(fù)校驗(yàn)、對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰威懾力不夠?qū)е陆鹑诒O(jiān)管部門難以及時(shí)、高效發(fā)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)不真實(shí)。從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)來看，每個(gè)監(jiān)管部門都要重復(fù)平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)校驗(yàn)、數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險(xiǎn)建模等工作，不僅造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi)，還給被監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來較重的重復(fù)報(bào)數(shù)負(fù)擔(dān)。

(一)分業(yè)監(jiān)管模式下監(jiān)管部門之間容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)分割現(xiàn)象

分業(yè)監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管部門為了履行監(jiān)管職責(zé)通過監(jiān)管信息系統(tǒng)各自采集數(shù)據(jù)，各自建設(shè)了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，數(shù)據(jù)組織分散，各監(jiān)管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、技術(shù)規(guī)范不一致，導(dǎo)致信息歸集和使用難，未能形成完整的數(shù)據(jù)分析體系。分業(yè)監(jiān)管數(shù)字化背景下，數(shù)據(jù)在一定程度上影響了監(jiān)管話語權(quán)的分配，誰掌握了數(shù)據(jù)，誰掌握的數(shù)據(jù)更全，誰就掌握了金融市場運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)情況，誰就能在中央宏觀金融決策中發(fā)揮更大的作用，因而金融監(jiān)管部門沒有主動(dòng)共享數(shù)據(jù)的動(dòng)力，容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)“孤島”和信息“割裂”現(xiàn)象。從我國監(jiān)管科技的發(fā)展來看，按照監(jiān)管數(shù)據(jù)集中程度劃分，可分為兩個(gè)階段。監(jiān)管科技1.0為監(jiān)管數(shù)據(jù)分業(yè)集中階段。金融監(jiān)管部門分別建設(shè)監(jiān)管信息系統(tǒng)來采集所轄金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)，主要標(biāo)志為人民銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大集中、銀保監(jiān)會(huì)1104報(bào)表系統(tǒng)、證監(jiān)會(huì)中央監(jiān)管信息平臺(tái)等。這一階段后期，監(jiān)管數(shù)據(jù)采集逐漸出現(xiàn)了明細(xì)數(shù)據(jù)采集，主要標(biāo)志為人民銀行標(biāo)準(zhǔn)化存貸款抽樣統(tǒng)計(jì)、銀保監(jiān)會(huì)EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)等。監(jiān)管科技2.0為監(jiān)管數(shù)據(jù)統(tǒng)一集中階段。這一階段主要標(biāo)志為金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作的開展。國辦發(fā)2018年第18號(hào)文件對(duì)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作實(shí)施做了全面部署，由人民銀行牽頭。隨后，2018年一行兩會(huì)一局共同建立了金融機(jī)構(gòu)資管產(chǎn)品逐筆統(tǒng)計(jì)制度，人民銀行開始建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。監(jiān)管科技2.0階段雖然在朝著監(jiān)管數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一方向努力，但是在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式下如何真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善

盡管對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)作了頂層制度設(shè)計(jì)，但是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)屬于一事一議，數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未常態(tài)化、流程化。

從中央層面金融監(jiān)管協(xié)調(diào)來看，盡管2017年第五次全國金融工作會(huì)議宣布成立了金融委，對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)作了頂層制度設(shè)計(jì)，金融相關(guān)法律法規(guī)也明確要求建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，但是具體到收集監(jiān)管信息的責(zé)任義務(wù)、共享哪些監(jiān)管信息、共享給哪些部門、用什么方式共享等還需進(jìn)一步明確。

從中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)來看，中央與地方金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享效率不高。一是金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制和地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制兩套機(jī)制同時(shí)協(xié)調(diào)容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)效率不高的問題。2017年第五次全國金融工作會(huì)議，明確要求“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。地方政府履行屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任需要全面掌握當(dāng)?shù)氐慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)情況，但是金融管理主要是中央事權(quán)，人民銀行和外匯局分支機(jī)構(gòu)、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)一般只向中央報(bào)送，地方金融監(jiān)督管理局作為地方金融監(jiān)管部門，是地方政府的直屬機(jī)構(gòu)，與人民銀行分支行、銀保監(jiān)局、證監(jiān)局之間缺乏監(jiān)管數(shù)據(jù)、監(jiān)管報(bào)告、行業(yè)運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)情況等信息的共享機(jī)制，無法及時(shí)、全面獲取監(jiān)管數(shù)據(jù)。2020年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制在各省陸續(xù)建立，這為中央和地方加強(qiáng)信息共享作了制度安排，但是在落地實(shí)施中還需要進(jìn)一步加強(qiáng)信息共享的效率和有效性，特別是如何與地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制有效配合。金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制代表中央事權(quán)，從中央層面加強(qiáng)中央和地方在金融監(jiān)管、信息共享和風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的協(xié)作，地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制代表地方屬地職責(zé)，從地方層面加強(qiáng)地方金融監(jiān)管、信息共享、防范化解地方重大金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的協(xié)作。這兩套機(jī)制實(shí)際是金融監(jiān)管中央事權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)處置地方政府屬地責(zé)任不對(duì)等的體現(xiàn)。兩套協(xié)調(diào)機(jī)制雖然發(fā)起人不一樣，前者發(fā)起人是人民銀行省級(jí)分支機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志，后者發(fā)起人是省政府分管領(lǐng)導(dǎo)，但是兩套協(xié)調(diào)機(jī)制參與部門差異不大，都包括了銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局省級(jí)派出機(jī)構(gòu)、省級(jí)地方金融監(jiān)管部門、省級(jí)發(fā)展改革部門、省級(jí)財(cái)政部門，在地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制中人民銀行省級(jí)分支行也是參與部門，兩套機(jī)制都要對(duì)地方監(jiān)管協(xié)作、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果兩套機(jī)制沒有合理的定位和分工配合，容易出現(xiàn)就同一事項(xiàng)重復(fù)開會(huì)、重復(fù)協(xié)調(diào)、降低監(jiān)管效率的現(xiàn)象。二是中央與地方金融監(jiān)管信息共享方式相對(duì)比較落后。一事一議通常是事后，共享的數(shù)據(jù)滯后，僅僅針對(duì)某一件事情共享的數(shù)據(jù)有限，地方政府無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。從地方金融組織統(tǒng)計(jì)制度來看，地方金融組織統(tǒng)計(jì)采取的仍是報(bào)表統(tǒng)計(jì)方式，地方金融組織同時(shí)向注冊地人民銀行分支機(jī)構(gòu)及地方金融監(jiān)管局報(bào)送統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這表明中央和地方缺乏數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，才需要金融機(jī)構(gòu)重復(fù)報(bào)數(shù)。從《浙江省地方金融監(jiān)督管理局地方金融監(jiān)管局?jǐn)?shù)字化建設(shè)規(guī)劃(2020—2022年)》可以看到，浙江銀保監(jiān)局省金融綜合服務(wù)平臺(tái)和省人行相關(guān)系統(tǒng)尚在外部系統(tǒng)計(jì)劃對(duì)接列表中，表明中央金融監(jiān)管系統(tǒng)要充分考慮到地方金融監(jiān)管部門對(duì)信息共享的需求。

(三)分業(yè)監(jiān)管模式下難以及時(shí)、高效發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)不真實(shí)問題

CASTRI等(2019)將監(jiān)管科技劃分為四個(gè)階段，劃分標(biāo)準(zhǔn)為數(shù)據(jù)管理流程(數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析及可視化)的發(fā)展進(jìn)步，認(rèn)為監(jiān)管科技逐步從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理的自動(dòng)化向數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)可視化的智能化發(fā)展。從監(jiān)管科技發(fā)展的四階段來看，無論科技怎么發(fā)展，監(jiān)管科技跟傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)并沒有本質(zhì)區(qū)別，處理的是信息輸入、存儲(chǔ)和輸出，關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。但是我國分業(yè)監(jiān)管模式下金融監(jiān)管數(shù)據(jù)真實(shí)性存在一定的問題。

一是傳統(tǒng)報(bào)表監(jiān)管依賴于金融機(jī)構(gòu)報(bào)送匯總類數(shù)據(jù)，監(jiān)管對(duì)象基于考核壓力和技術(shù)優(yōu)勢有意愿和能力加工和隱瞞真實(shí)數(shù)據(jù)，金融監(jiān)管部門各自發(fā)展金融監(jiān)管科技，監(jiān)管科技水平落后于金融科技高速發(fā)展速度，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假問題。從銀行業(yè)金融科技發(fā)展歷程來看，科技投入的分化就注定了業(yè)務(wù)能力的差距，強(qiáng)者恒強(qiáng)。根據(jù)2021年3月2日國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會(huì)數(shù)據(jù)，2020年銀行機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息科技資金總投入分別為2 078億元和351億元，同比增長20%和27%。根據(jù)工商銀行2020年年報(bào)數(shù)據(jù)，2020年其科技投入就高達(dá)238.19億元。而根據(jù)2020年中央部門決算數(shù)據(jù)，一行兩會(huì)一局科技投入最高的是人民銀行，其2020年在金融行業(yè)電子化建設(shè)方面投入為1.60億元。

二是分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管數(shù)據(jù)真實(shí)性校驗(yàn)效率較低。每個(gè)監(jiān)管部門都要對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性進(jìn)行檢查和驗(yàn)證，監(jiān)管數(shù)據(jù)分散在各個(gè)監(jiān)管部門，監(jiān)管部門數(shù)據(jù)之間缺乏關(guān)聯(lián)和交叉驗(yàn)證，現(xiàn)有手段難以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假。即使某一監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)了監(jiān)管對(duì)象的數(shù)據(jù)造假問題，也未必能及時(shí)將發(fā)現(xiàn)的問題共享給其他監(jiān)管部門。

三是分業(yè)監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管部門對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰威懾力不夠。一方面，分業(yè)監(jiān)管模式要求在銀行、保險(xiǎn)、證券等法律法規(guī)中分別明確監(jiān)管部門對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰權(quán)，一旦涉及到處罰權(quán)的修改，需要分別修訂相關(guān)的法律法規(guī)，修訂時(shí)間較長。另一方面，分業(yè)監(jiān)管下各監(jiān)管部門對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰力度不一樣，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以銀行業(yè)為例，行使金融調(diào)查統(tǒng)計(jì)權(quán)的人民銀行對(duì)錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等在銀行機(jī)構(gòu)工作中最為常見的行為并沒有明確的處罰權(quán)，銀保監(jiān)會(huì)雖然有現(xiàn)場檢查權(quán)和處罰權(quán)，但合規(guī)報(bào)送罰單大多由地方監(jiān)管當(dāng)局開具，金額通常在15萬元到30萬元之間，對(duì)機(jī)構(gòu)約束力不強(qiáng)，直到2020年5月，銀保監(jiān)會(huì)首次對(duì)EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題開出大額罰單，對(duì)8家銀行機(jī)構(gòu)共處罰金1 770萬元。

(四)分業(yè)監(jiān)管模式下發(fā)展監(jiān)管科技會(huì)產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)平臺(tái)、重復(fù)采集數(shù)據(jù)、重復(fù)評(píng)級(jí)等問題

1.分業(yè)監(jiān)管模式下重復(fù)建設(shè)平臺(tái)、重復(fù)采集數(shù)據(jù)問題

面對(duì)新技術(shù)的發(fā)展，金融監(jiān)管部門運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)各自搭建監(jiān)管科技云平臺(tái)，都要建立分布式架構(gòu)的數(shù)據(jù)采集平臺(tái)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)平臺(tái)和數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，容易產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)、多頭數(shù)據(jù)等問題，各自采集的監(jiān)管數(shù)據(jù)越多，數(shù)據(jù)不一致情況越嚴(yán)重，無法形成有效的監(jiān)管合力。

分業(yè)監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管部門基于各自監(jiān)管目標(biāo)采集所需的監(jiān)管數(shù)據(jù)，而監(jiān)管目標(biāo)之間存在一定程度的交叉，如果缺乏整體統(tǒng)籌，基于不同的監(jiān)管目標(biāo)采集的可能是相同數(shù)據(jù)，不同監(jiān)管部門基于同一監(jiān)管目標(biāo)采集的也是相同數(shù)據(jù)，容易產(chǎn)生多源數(shù)據(jù)不一致、監(jiān)管負(fù)擔(dān)過重等問題。

針對(duì)監(jiān)管部門數(shù)據(jù)分割問題，2017年第五次全國金融工作會(huì)議要求“推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管信息共享”。根據(jù)國務(wù)院2018年工作部署要求，金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作由人民銀行牽頭，最終目標(biāo)是建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，以解決宏觀金融決策的信息不對(duì)稱問題。但是從國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫具體建設(shè)來看，與銀保監(jiān)會(huì)EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)存在交叉重疊的情況。雖然國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的建設(shè)目標(biāo)不同，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫側(cè)重于貨幣政策決策、宏觀審慎管理，EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)側(cè)重于微觀審慎，兩者采集范圍也有所不同，EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)構(gòu)為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)構(gòu)除了銀行業(yè)機(jī)構(gòu)以外，還包括企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、信托、租賃、貸款、消費(fèi)金融公司及貨幣經(jīng)紀(jì)公司等，但是兩個(gè)系統(tǒng)采集的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)粒度和數(shù)據(jù)內(nèi)容上比較相似，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫采集的借貸業(yè)務(wù)以單筆貸款業(yè)務(wù)合同或貸款借據(jù)為單位，要求逐筆報(bào)送存量及發(fā)生額信息，統(tǒng)計(jì)粒度為一筆一筆的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)采集的借貸業(yè)務(wù)以分戶賬及分戶賬明細(xì)為基準(zhǔn)，要求逐筆上報(bào)所有賬戶及影響賬戶余額變動(dòng)的交易信息，統(tǒng)計(jì)粒度為一筆一筆的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和客戶賬戶層面的匯總數(shù)據(jù)。從兩個(gè)系統(tǒng)對(duì)比來看，無論是人民銀行業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)視角，還是銀保監(jiān)會(huì)客戶統(tǒng)計(jì)視角(業(yè)務(wù)層級(jí)和客戶匯總層級(jí))，本質(zhì)采集的都是細(xì)顆粒度的每筆借貸業(yè)務(wù)，而EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)較國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)口徑更為細(xì)致，且銀保監(jiān)會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)“錯(cuò)漏報(bào)”擁有現(xiàn)場檢查權(quán)和處罰權(quán)，數(shù)據(jù)質(zhì)量保障系統(tǒng)更完備，按照國務(wù)院對(duì)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作的部署要求，現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)由人民銀行協(xié)調(diào)其他中央及地方金融管理部門歸集數(shù)據(jù)，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫在做數(shù)據(jù)規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)已經(jīng)采集的數(shù)據(jù)。但是根據(jù)人民銀行2020年7月發(fā)布的《關(guān)于建立金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度的通知》(銀發(fā)〔2020〕164號(hào))，貸款、存款基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作是直接從金融機(jī)構(gòu)采集數(shù)據(jù)，并沒有考慮EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。當(dāng)人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)分別采集同樣的數(shù)據(jù)時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致的情況，降低監(jiān)管效率，同時(shí)還在存在重復(fù)建設(shè)、加重監(jiān)管負(fù)擔(dān)等問題。

2.分業(yè)監(jiān)管模式下重復(fù)評(píng)級(jí)問題

央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、央行MPA考核、銀保監(jiān)商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)、銀保監(jiān)小微企業(yè)金融服務(wù)監(jiān)管評(píng)價(jià)、銀保監(jiān)綠色信貸實(shí)施情況評(píng)價(jià)等監(jiān)管活動(dòng)都需要監(jiān)管對(duì)象報(bào)送數(shù)據(jù)，報(bào)送的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)很多是相同的。央行和銀保監(jiān)會(huì)分別對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來自銀保監(jiān)會(huì)的1104系統(tǒng)，雖然等級(jí)劃分不同，但從評(píng)級(jí)指標(biāo)來看評(píng)估內(nèi)容高度重合，如表1所示都關(guān)注商業(yè)銀行的資本充足情況、公司治理和內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理、市場風(fēng)險(xiǎn)、信息系統(tǒng)、盈利能力、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，存在監(jiān)管重復(fù)的問題；從兩者的評(píng)級(jí)結(jié)果來看，部分評(píng)級(jí)結(jié)果存在不一致的地方，這表明監(jiān)管部門對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定不同，這無法有效支持宏觀金融決策，并且兩者的評(píng)級(jí)結(jié)果應(yīng)用場景還不一致，人民銀行對(duì)于評(píng)級(jí)結(jié)果在8～10級(jí)的金融機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、再貸款授信、政策支持等方面采取約束措施，銀保監(jiān)會(huì)認(rèn)為綜合評(píng)級(jí)為5級(jí)和6級(jí)的銀行是高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)依法采取限制業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、督促控制業(yè)務(wù)增長和風(fēng)險(xiǎn)敞口等監(jiān)管措施和行動(dòng)，這容易造成監(jiān)管對(duì)象的困惑。

表1 人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)的金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)指標(biāo)構(gòu)成

(五)監(jiān)管科技統(tǒng)籌有待進(jìn)一步加強(qiáng)

雖然中央金融監(jiān)管部門主動(dòng)加強(qiáng)了監(jiān)管科技的頂層設(shè)計(jì)，人民銀行于2017年成立了金融科技委員會(huì)，提出積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)豐富金融監(jiān)管手段，證監(jiān)會(huì)于2018年成立了監(jiān)管科技專家咨詢委員會(huì)，并印發(fā)了《中國證監(jiān)會(huì)監(jiān)管科技總體建設(shè)方案》，但是可以看到監(jiān)管部門仍然是各自規(guī)劃監(jiān)管科技建設(shè)。從地方金融監(jiān)管來看，目前北京、深圳、廣州等地政府各自為政發(fā)展監(jiān)管科技，通過跟金融科技公司合作(其中國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)巨頭占比很大)，開發(fā)出標(biāo)準(zhǔn)不一、不同規(guī)則的監(jiān)管科技平臺(tái)，地方對(duì)監(jiān)管科技的探索較為分散，缺乏對(duì)監(jiān)管科技應(yīng)用的頂層規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，無法有效監(jiān)測和防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

從監(jiān)管科技研發(fā)和運(yùn)行來看，不僅中央金融監(jiān)管部門較多選擇與金融科技公司合作開發(fā)監(jiān)管科技工具和系統(tǒng)，中央金融監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)由于科技開發(fā)能力有限在監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)用和接口方面更需要技術(shù)外包，中小金融機(jī)構(gòu)很多沒有獨(dú)立的信息系統(tǒng)開發(fā)能力也需要技術(shù)外包，中央金融監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)和中小金融機(jī)構(gòu)大量采購監(jiān)管系統(tǒng)邊緣項(xiàng)目，這些項(xiàng)目金額不大但是數(shù)量眾多，且與核心系統(tǒng)直接相連，供應(yīng)商準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，中標(biāo)的供應(yīng)商規(guī)模偏小也沒有能力加強(qiáng)安全防護(hù)保障，這些小供應(yīng)商很容易成為黑客攻擊的對(duì)象，極易成為監(jiān)管科技安全防護(hù)的短板。

三、推進(jìn)監(jiān)管科技融合發(fā)展的建議

針對(duì)分業(yè)監(jiān)管模式下發(fā)展監(jiān)管科技面臨的數(shù)據(jù)分割、重復(fù)建設(shè)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等問題，要想高效發(fā)揮技術(shù)提升監(jiān)管效率的作用，金融監(jiān)管部門應(yīng)在金融委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，打破固有的監(jiān)管部門利益，以融合為主要目標(biāo)發(fā)展監(jiān)管科技，近期應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)采集，統(tǒng)一金融監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，提高監(jiān)管科技資金使用效率，完善數(shù)據(jù)真實(shí)性監(jiān)管機(jī)制和金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機(jī)制；未來應(yīng)成立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管科技部門，架構(gòu)統(tǒng)一的國家級(jí)監(jiān)管科技云平臺(tái)。

(一)加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)采集

監(jiān)管數(shù)據(jù)融合是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管科技融合的前提條件。一是充分發(fā)揮金融委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)利益的作用，推動(dòng)金融委依據(jù)監(jiān)管目標(biāo)合理劃分中央金融監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)限，統(tǒng)籌規(guī)劃各中央金融監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)需求，統(tǒng)一制定金融基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)要素標(biāo)準(zhǔn)，形成口徑明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、兼容可比的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)；統(tǒng)籌監(jiān)管信息系統(tǒng)招投標(biāo)工作，中央要加強(qiáng)對(duì)中央監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)和地方金融監(jiān)管部門招投標(biāo)工作的指導(dǎo)，統(tǒng)一提高供應(yīng)商準(zhǔn)入門檻，特別是增加對(duì)供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)能力的要求。二是持續(xù)加強(qiáng)“金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)”專項(xiàng)工作，按照國務(wù)院要求完成近期目標(biāo)和中期目標(biāo)，合理協(xié)調(diào)“金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)”與人民銀行其他信息系統(tǒng)建設(shè)之間的關(guān)系。其一，“金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)”建立的國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫要覆蓋所有的金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動(dòng)，全面采集系統(tǒng)重要性銀行數(shù)據(jù)、金融控股公司數(shù)據(jù)、地方金融組織數(shù)據(jù)和線上聯(lián)合消費(fèi)貸款等金融新業(yè)態(tài)數(shù)據(jù)，適時(shí)監(jiān)測金融新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品；其二，國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)充分共享，歸集其他金融監(jiān)管部門現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫的相關(guān)數(shù)據(jù)，減少數(shù)據(jù)重復(fù)，提高統(tǒng)計(jì)透明度和數(shù)據(jù)使用效率，健全金融監(jiān)管部門與其他國家部委之間的數(shù)據(jù)分級(jí)共享機(jī)制；其三，金融監(jiān)管部門要牢牢掌握國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)、運(yùn)行機(jī)制、核心算法、核心技術(shù)，構(gòu)建應(yīng)對(duì)“第三方依賴”的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

(二)統(tǒng)一金融監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測

針對(duì)重復(fù)監(jiān)管的問題，金融委牽頭統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管評(píng)級(jí)，指定一家金融監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管評(píng)級(jí)，并把監(jiān)管評(píng)級(jí)共享給其他金融監(jiān)管部門，提高監(jiān)管的權(quán)威性。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測分散的問題，金融委在統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合各監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)，建設(shè)多方聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢感知平臺(tái)，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)，通過復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)、深度學(xué)習(xí)等新技術(shù)和新方法，提高監(jiān)管的預(yù)見性、精準(zhǔn)性和有效性。

(三)提高監(jiān)管科技資金使用效率

一方面，金融監(jiān)管部門要盤活存量，提高已有監(jiān)管科技項(xiàng)目資金的使用效率，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管科技項(xiàng)目資金項(xiàng)目績效目標(biāo)，降低進(jìn)度慢、資金閑置、浪費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，金融監(jiān)管部門要用好增量，按照監(jiān)管科技規(guī)劃合理安排部門預(yù)算中監(jiān)管科技項(xiàng)目資金，加強(qiáng)新增監(jiān)管科技項(xiàng)目與已有監(jiān)管科技項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性和銜接性，降低重復(fù)建設(shè)等風(fēng)險(xiǎn)。

(四)完善數(shù)據(jù)真實(shí)性監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管數(shù)據(jù)真實(shí)性是科學(xué)研判金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)真實(shí)性保障工作也是監(jiān)管科技的一項(xiàng)重要工作。一是各監(jiān)管部門傳統(tǒng)報(bào)表監(jiān)管方式要逐漸轉(zhuǎn)向明細(xì)數(shù)據(jù)采集，只有從生產(chǎn)數(shù)據(jù)、明細(xì)數(shù)據(jù)直接生成監(jiān)管所需的指標(biāo)、報(bào)表數(shù)據(jù)，才能從根本上防范金融機(jī)構(gòu)直接報(bào)送匯總數(shù)據(jù)存在的道德風(fēng)險(xiǎn)；二是各監(jiān)管部門要對(duì)監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度地驗(yàn)證，不僅要驗(yàn)證基本的業(yè)務(wù)邏輯，還要驗(yàn)證明細(xì)數(shù)據(jù)與匯總數(shù)據(jù)的勾稽關(guān)系，更要驗(yàn)證金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施之間的數(shù)據(jù)；三是修訂金融法律法規(guī)，明確相關(guān)金融監(jiān)管部門特別是人民銀行的金融統(tǒng)計(jì)工作檢查和處罰權(quán)；四是加大對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的處罰力度，形成對(duì)金融機(jī)構(gòu)的震懾力；五是積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)解決數(shù)據(jù)不真實(shí)、不及時(shí)、不統(tǒng)一的問題。

(五)完善金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機(jī)制

數(shù)據(jù)共享機(jī)制順暢性很大程度影響監(jiān)管效率，金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機(jī)制的常態(tài)化、流程化至關(guān)重要。一是制度化監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機(jī)制，提高數(shù)據(jù)共享機(jī)制的操作性，明確監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享內(nèi)容、共享對(duì)象、共享方式等。二是統(tǒng)籌中央金融監(jiān)管部門監(jiān)管科技平臺(tái)建設(shè)，綜合考慮其他金融監(jiān)管部門已有的監(jiān)管數(shù)據(jù)，與其他監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)調(diào)對(duì)標(biāo)，與其他金融監(jiān)管部門充分共享自有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源、匯總指標(biāo)以及統(tǒng)計(jì)報(bào)表。三是提高中央與地方金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的效率，一方面建立中央與地方監(jiān)管數(shù)據(jù)交換與共享平臺(tái)，明確界定共享信息的統(tǒng)計(jì)口徑、標(biāo)準(zhǔn)、性質(zhì)、內(nèi)容、方式以及保障機(jī)制；另一方面金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制與地方金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制要進(jìn)一步明確任務(wù)、分工和側(cè)重點(diǎn)，減少重復(fù)協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。四是未來可進(jìn)一步在金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警階段實(shí)現(xiàn)中央監(jiān)管數(shù)據(jù)信息與地方政府的同步共享，讓地方政府提前監(jiān)測、預(yù)判區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)，才能更好地落實(shí)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任；進(jìn)一步合并金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制與地方金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，以提高協(xié)調(diào)效率。

(六)未來應(yīng)成立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管科技部門，架構(gòu)統(tǒng)一的國家級(jí)金融監(jiān)管科技云平臺(tái)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一大數(shù)據(jù)分析

未來可進(jìn)一步考慮從組織架構(gòu)改革來打破監(jiān)管數(shù)據(jù)分割局面，金融委牽頭整合金融監(jiān)管部門的金融科技機(jī)構(gòu)，成立一家獨(dú)立的全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管科技部門，建設(shè)和運(yùn)營統(tǒng)一的國家級(jí)監(jiān)管科技云平臺(tái)，統(tǒng)籌宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測等多方面的需求，整合國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、銀保監(jiān)會(huì)EAST現(xiàn)場檢查系統(tǒng)、證監(jiān)會(huì)中央監(jiān)管信息平臺(tái)、人民銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大集中、銀保監(jiān)會(huì)1104系統(tǒng)等系統(tǒng)，采集金融機(jī)構(gòu)的底層生產(chǎn)數(shù)據(jù)，歸集金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施的底層運(yùn)行數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“同一個(gè)數(shù)據(jù)，監(jiān)管只采集一遍”的目標(biāo)，并統(tǒng)一構(gòu)建模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評(píng)級(jí)。