胡德勝

重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044

工業(yè)革命以來，能源相關(guān)碳排放量占人類碳排放總量的85%以上[1]。實(shí)現(xiàn)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不可或缺路徑是能源供給結(jié)構(gòu)從化石能源為主到以可再生能源為導(dǎo)向的巨大變革性轉(zhuǎn)型[2]。能源問題歷經(jīng)演變，當(dāng)代的兩個核心議題是多元能源供應(yīng)安全和節(jié)能減排[3]。實(shí)現(xiàn)能源供給革命，必須圍繞多元能源供應(yīng)安全和節(jié)能減排調(diào)整能源供給結(jié)構(gòu)。能源供給結(jié)構(gòu)是否多元、多元化的程度以及低碳清潔能源在能源供給結(jié)構(gòu)中的比例，是判斷一國能源革命是否在邁向成功以及成功與否的關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)。能源革命不可能一蹴而就，實(shí)現(xiàn)氣候政治主導(dǎo)的當(dāng)代能源革命并非易事，轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀提醒人們當(dāng)代能源革命的路途仍然艱辛。

相對于中國而言，德法英三國因?yàn)楣I(yè)發(fā)展歷史較長，較早著手以低碳清潔為目標(biāo)的當(dāng)代能源轉(zhuǎn)型，所以在能源供給結(jié)構(gòu)變革的演變方面較為完整。德國和法國一直是歐盟成員國，英國在2020年2月前是歐盟成員國。傳統(tǒng)上，歐盟是應(yīng)對氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)者。歐盟2014年提出的《2030年氣候和能源一攬子方案》要求其成員國在2030年之前減碳40%(一般以1990年水平為基準(zhǔn)，如無特別說明或相反意思，下同)，保證新能源在能源結(jié)構(gòu)中至少占比27%。在英國脫歐前，德、法、英分別是歐盟前三大經(jīng)濟(jì)體，是歐盟擁有最大電力部門的成員國，2014年占?xì)W盟發(fā)電量的比例分別高達(dá)19.2%、17.7%和11%[4]。德法英都是能源凈進(jìn)口國，德國和法國的能源供應(yīng)更是嚴(yán)重依賴進(jìn)口。三國都制定了一系列碳減排和電力部門去碳化的宏偉目標(biāo)和政策，并不斷通過立法予以推動落實(shí)和提供保障?？偨Y(jié)三國制度發(fā)展過程中的有益經(jīng)驗(yàn)并吸取有關(guān)教訓(xùn)，有利于中國在實(shí)現(xiàn)能源供給革命的過程中少走彎路，早日處于世界前列，讓能源領(lǐng)域成為落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義生態(tài)文明思想和外交思想，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的領(lǐng)先領(lǐng)域。

一、德國的能源供給革命與制度演進(jìn)

(一)德國的能源供給革命歷程

與法國和英國不同，德國政治版圖從歷史的角度來看變化較大，考察其能源轉(zhuǎn)型及其能源供給的歷史宜從第二次世界大戰(zhàn)后開始。德國是歐洲當(dāng)代能源轉(zhuǎn)型的先驅(qū)，而且關(guān)于能源轉(zhuǎn)型的討論在現(xiàn)今的政策議程中仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。早在20世紀(jì)80年代早期開始討論能源和氣候政策時(shí)，德國已經(jīng)使用“能源轉(zhuǎn)型”(energiewende)一詞。是年，德國生態(tài)研究所(Oko-Institut)出版了Krause等所著的《能源轉(zhuǎn)型：沒有石油和鈾的增長和繁榮》一書。這時(shí)的能源轉(zhuǎn)型主要討論核能地位和替代能源，聚焦于能源效率和可再生能源領(lǐng)域的投資。此后，能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)數(shù)次調(diào)整。由于氣候變化列入德國能源和環(huán)境政策議程，德國出現(xiàn)了第一次關(guān)于碳減排的能源轉(zhuǎn)型討論；能源轉(zhuǎn)型在20世紀(jì)80年代后期是指改變能源系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)以減碳和棄用核電，向提高能源效率和增加可再生能源比例轉(zhuǎn)型。其結(jié)果是德國政府在1990年6月13日確定了以1987年水平為基準(zhǔn)、在2005年實(shí)現(xiàn)25%的減碳目標(biāo)。1990年兩德統(tǒng)一后，關(guān)閉了原東德境內(nèi)的核電站，并于同年11月7日調(diào)整為25%～35%的減碳目標(biāo)。20世紀(jì)90年代，隨著1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和1997年《京都議定書》的簽訂和(對德國的)生效，德國政府和社會很快就中期減碳目標(biāo)以及能源效率和發(fā)展可再生能源達(dá)成共識，即以1990年水平為基準(zhǔn)在2005年實(shí)現(xiàn)21%的減碳目標(biāo)，不過對于核電政策仍然存在爭議。1998年，德國政府在氣候政策方案中第一次提出了2020年目標(biāo)，但該目標(biāo)并不全面，僅涉及可再生能源、能源和資源效率。

2020年，德國實(shí)現(xiàn)了40%的減碳目標(biāo)，然而2021年下降了1.3個百分點(diǎn)，僅實(shí)現(xiàn)了38.7%的減碳目標(biāo)[5]。德國政府目前將其能源轉(zhuǎn)型的宏觀目標(biāo)界定為“安全的、清潔的和價(jià)格上負(fù)擔(dān)得起的能源供應(yīng)”，具體目標(biāo)是：2022年本國現(xiàn)有核電站全部關(guān)閉；2025年本國可再生能源生產(chǎn)電力在電力消費(fèi)中占比40%～45%；2030年實(shí)現(xiàn)55%的減碳目標(biāo)；2050年一次能源消費(fèi)總量比2008年減少50%(1)需要注意的是，其中2030年的減碳目標(biāo)遠(yuǎn)低于2021年《氣候變化法》規(guī)定的65%這一減碳目標(biāo)。引自Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action.Our energy transition for an energy supply that is secure,clean,and affordable[EB/OL].[2022-03-03].https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Dossier/energy-transition.html.。1990—2020年德國能源供應(yīng)總量結(jié)構(gòu)變化(2)IEA.Country file:Germany #overview[EB/OL].[2022-03-03].https://www.iea.org/countries/germany.如圖1所示。2018年其一次能源供應(yīng)總量的近2/3來自進(jìn)口，但是能源供應(yīng)安全基本有保障[6]。

圖1 1990—2020年德國能源供應(yīng)總量結(jié)構(gòu)

從電力部門來看，核電先增長后因政治決策而從2000年開始下降。可再生能源發(fā)電自20世紀(jì)90年代早期以來呈現(xiàn)政策驅(qū)動下的快速增長。自2012年起，光伏發(fā)電和風(fēng)電生產(chǎn)成本下降，直到2014年《可再生能源法》的頒布，標(biāo)志著可再生能源發(fā)電轉(zhuǎn)型為穩(wěn)定發(fā)展階段。煤電生產(chǎn)長期受到嚴(yán)格監(jiān)管，1973年起生活用煤強(qiáng)制使用硬煤，且補(bǔ)貼較高，直至2018年取消補(bǔ)貼。天然氣發(fā)電除了受有關(guān)熱電聯(lián)產(chǎn)政策法律支持外，從未受到電力部門政策法律的關(guān)注[4]。

(二)德國當(dāng)代能源供給革命的制度演進(jìn)

雖然執(zhí)政黨或者執(zhí)政黨聯(lián)盟時(shí)有變化，為了實(shí)現(xiàn)能源政策目標(biāo)，德國政府制定了一系列政策法律并不時(shí)進(jìn)行調(diào)整或修改。1990年12月，德國制定《電力上網(wǎng)法》(Stromeinspeisungsgesetz)。該法規(guī)定：(1)電力供應(yīng)商有義務(wù)按照政府規(guī)定的固定價(jià)格購買可再生能源發(fā)電量，并允許其就增加的供電成本向消費(fèi)者收費(fèi)；(2)電力供應(yīng)商不得從中獲利；(3)固定價(jià)格分為三類，即按每類供應(yīng)給終端消費(fèi)者的平均價(jià)格購買至少75%(水電、垃圾填埋場和污水處理燃?xì)獍l(fā)電)、90%(風(fēng)電和太陽能發(fā)電)和65%(其他可再生能源發(fā)電)所發(fā)電量。為了落實(shí)去核電政策，1994年修改后的《原子能法》(Atomgesetz)(3)德國《原子能法》制定于1959年12月23日，歷經(jīng)多次修改。其最近修改版本請見德國司法部網(wǎng)站http://www.gesetze-im-internet.de/atg/index.html.禁止建設(shè)新的核電站。2000年，德國政府與經(jīng)營核電的電力經(jīng)營者達(dá)成關(guān)于核電站最高服役期限為32年等內(nèi)容的協(xié)議，于次年轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，這意味著德國到2025年將不再有核電站運(yùn)行。

在發(fā)展可再生能源方面，最重要的是2000年制定的《可再生能源法》(ErneubareEnergienGesetz)。它針對煤炭和核能是德國主要能源的狀況，率先明確了從化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的方向和目標(biāo)，規(guī)定了相關(guān)措施。2007年，德國政府提出了《一體化能源和氣候計(jì)劃》這份一攬子綜合性能源和氣候政策。這是第一次整合諸多關(guān)鍵性能源和氣候政策工具的計(jì)劃，包括14個工具，展現(xiàn)了德國對2020年實(shí)現(xiàn)40%減碳目標(biāo)的堅(jiān)定承諾，盡管歐盟設(shè)定的減碳目標(biāo)是30%。

2009年開始，德國政府著手針對存在分歧觀點(diǎn)的核電，修改關(guān)閉核電站的法律，并在《2010年能源概念》這份更廣泛的綜合能源和氣候政策一攬子方案中得到了體現(xiàn)。根據(jù)該文件，舊核電站服役期限延長8年、新核電站延長12年；2020年的減碳目標(biāo)是40%，2030年是55%，2050年是80%～95%。這一新的能源和氣候政策框架基于到2050年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)完全去碳化的減碳目標(biāo)以及能源供應(yīng)幾乎全部來自可再生能源。2011年3月福島核電站事故發(fā)生后，德國于同年6月30日對《原子能法》進(jìn)行修改，推翻了2010年關(guān)于延長核電站服役期限的規(guī)定，并且小幅縮短了此前法律規(guī)定的核電站服役期限，從而德國關(guān)閉最后一座核電站的時(shí)間在法律上是2022年底。

受德國整體轉(zhuǎn)向支持氣候行動的社會和政治氛圍驅(qū)動，德國議會2019年12月12日制定《氣候變化法》(BundesKlimaschutzgesetz)(4)該法的英文參考譯文請見德國司法部網(wǎng)站https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_ksg/englisch_ksg.html.，規(guī)定“到2030年碳排放比1990年減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，而且目標(biāo)只能提高，不能降低”。根據(jù)聯(lián)邦憲法法院2021年4月29日的一份判決以及著眼于歐盟新的2030年應(yīng)對氣候變化目標(biāo)，同年8月18日修改后的《氣候變化法》更為激進(jìn)：不僅規(guī)定到2030年碳排放比1990年至少減少65%，到2040年至少減少88%，到2045年實(shí)現(xiàn)碳中和，2050年之后凈排放為負(fù)數(shù)(第三條)，還規(guī)定了不同部門的應(yīng)對氣候變化年度目標(biāo)(第四條和第五條)。然而，受新冠肺炎疫情等因素的影響，年度目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)[5]。國際地緣政治導(dǎo)致的俄烏沖突以及德國屈從于美國打壓俄羅斯立場的站隊(duì)，導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)年度目標(biāo)的前景更不容樂觀。雖然該法并沒有關(guān)于能源供應(yīng)事項(xiàng)的直接規(guī)定，但是它所設(shè)定的碳減排和碳中和目標(biāo)倒逼能源供給結(jié)構(gòu)向低碳清潔能源轉(zhuǎn)型的變革。

對碳減排或能源轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重大影響的明確的氣候和能源政策法律體系的形成，在德國經(jīng)歷了25年。需要強(qiáng)調(diào)的是，德國能源和氣候政策法律受目標(biāo)驅(qū)動，并與歐盟相互影響，特別是受2008年歐盟能源和氣候方案的影響。此外需要注意的是，德國能源和氣候政策法律還受歐盟其他方面政策法律的影響。(1)電力和天然氣市場自由化改革方面，例如發(fā)電、輸電和配電拆分，建立能源市場監(jiān)管制度。(2)政府補(bǔ)貼等財(cái)政支持方面，例如2014年《可再生能源法》做出了給予市場主體較高財(cái)政支持的規(guī)定，德國政府后來不得不根據(jù)歐盟的要求降低財(cái)政支持力度。(3)國際政治方面，例如2014年以來特別是2022年俄烏沖突后對俄羅斯的非法單邊經(jīng)濟(jì)制裁。

從德國《可再生能源法》于2000年制定，歷經(jīng)2004年、2009年、2012年、2014年、2017年和2020年等多次較大修改或修訂的情況，可以窺視德國當(dāng)代能源供給革命制度演進(jìn)的脈絡(luò)。2000年《可再生能源法》設(shè)定到2020年可再生能源占發(fā)電燃料比例35%的轉(zhuǎn)型目標(biāo)(該目標(biāo)在福島核電站事故發(fā)生后調(diào)整為30%)，并主要圍繞它做出規(guī)定。它主要規(guī)定并落實(shí)下列原則。(1)促進(jìn)并保護(hù)可再生能源投資的原則?；诎l(fā)展各類可再生能源的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，建立長期的、相對固定的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制以及強(qiáng)制電網(wǎng)優(yōu)先接入、收購和輸電制度，保障可再生能源投資者的利益。(2)可再生能源電力超額成本均攤的原則。由于可再生能源發(fā)電和并網(wǎng)等的成本高于化石燃料發(fā)電的成本，規(guī)定因固定電價(jià)機(jī)制和并網(wǎng)等產(chǎn)生或者增加的成本由消費(fèi)者承擔(dān)。(3)激勵不斷創(chuàng)新的原則。對各類可再生能源設(shè)定不同的周期，以某一比例對其上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行周期性下調(diào)，從而對產(chǎn)業(yè)鏈利益相關(guān)方產(chǎn)生明確、持續(xù)的成本壓力，以經(jīng)濟(jì)杠桿激勵技術(shù)創(chuàng)新。它還對1990年《電力上網(wǎng)法》關(guān)于上網(wǎng)價(jià)格的規(guī)定進(jìn)行了全面改革，主要是兩個方面：一是上網(wǎng)電費(fèi)以一種更為特定技術(shù)的方式予以確定，二是允許電力供應(yīng)商根據(jù)上網(wǎng)價(jià)格方案利用可再生能源生產(chǎn)電力。

2004年《可再生能源法》通過運(yùn)用更多的技術(shù)措施將可再生能源上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制具體化，并為可再生能源發(fā)電商提供更為優(yōu)惠的政策。2009年《可再生能源法》的新內(nèi)容主要包括以下方面。(1)通過對特殊上網(wǎng)電價(jià)和法律分類進(jìn)行一系列調(diào)整，完善了優(yōu)先購買、電價(jià)退坡、電價(jià)成本分?jǐn)?、特殊行業(yè)可再生能源電力的使用配額、信息披露以及對新技術(shù)的特殊激勵措施等，從而讓可再生能源法律制度框架漸趨完備。(2)結(jié)構(gòu)上的變化之一是，輸電系統(tǒng)運(yùn)營商有義務(wù)在電力交易所出售可再生能源所生產(chǎn)電力，以體現(xiàn)電力價(jià)值和國家方案成本的更大透明度(5)在此之前，可再生能源所生產(chǎn)電力的銷售價(jià)值與向運(yùn)營商支付費(fèi)用之和，與市場價(jià)值之間差額成本的計(jì)算由電網(wǎng)運(yùn)營商負(fù)責(zé)，而運(yùn)營商在方案成本中加入了系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)和其他附加費(fèi)。這些做法引起了大量投訴。。(3)結(jié)構(gòu)上的變化之二是，光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)轉(zhuǎn)換的一個動態(tài)方法，即電價(jià)的降低取決于過去12個月內(nèi)光伏發(fā)電裝機(jī)容量的增加。然而，2009—2012年可再生能源發(fā)展的實(shí)際情況表明，2009年《可再生能源法》存在一項(xiàng)重大缺陷。光伏發(fā)電成本的下降速度大大超過了上網(wǎng)電價(jià)下降及其動態(tài)機(jī)制的預(yù)期，導(dǎo)致光伏發(fā)電裝機(jī)的巨大熱潮，加上電力批發(fā)市場價(jià)格的崩潰(主要是二氧化碳和能源市場價(jià)格的大幅下降)，針對非特權(quán)用戶的國家方案成本大幅增加。例如，可再生能源電力附加費(fèi)在2003年僅為0.42歐分/千瓦時(shí)，2008年、2009年、2011年和2012年分別增加到了0.88歐分/千瓦時(shí)、1.31歐分/千瓦時(shí)、2.05歐分/千瓦時(shí)和3.53歐分/千瓦時(shí)。

鑒于2009年《可再生能源法》的缺陷，2012年《可再生能源法》的新內(nèi)容主要包括：(1)將可再生能源電力總量目標(biāo)以法律形式予以確定；(2)通過修改光伏發(fā)電監(jiān)管框架、以月度電價(jià)降幅取代次年1月的季度電價(jià)降幅，從而進(jìn)一步完善固定電價(jià)、電價(jià)補(bǔ)貼等舉措；(3)建立投資5 000萬歐元的光伏電力儲存方案研發(fā)項(xiàng)目，并自2013年起實(shí)施。

然而，2012年的修改未能阻止《可再生能源法》大幅增加國家方案成本的這一失敗，并引起了歐盟的干預(yù)。歐盟認(rèn)為問題的主要根源在于德國政府過度的補(bǔ)貼等財(cái)政支持，要求德國通過修改法律中關(guān)于上網(wǎng)電價(jià)的規(guī)定而予以降低。2014年《可再生能源法》在結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了一系列修改，新內(nèi)容主要包括6個方面。(1)幾乎所有的新增裝機(jī)容量都必須直接銷售其電力，從而獲得一個動態(tài)溢價(jià)的上網(wǎng)電價(jià)，其計(jì)算方法是基于特定技術(shù)的執(zhí)行價(jià)格與批發(fā)市場平均價(jià)格之差。(2)為可再生能源設(shè)置了推廣指標(biāo)(風(fēng)電每年2 400～2 600 MW、光伏發(fā)電每年2 400～2 600 MW，生物質(zhì)能發(fā)電每年100 MW)；如果新增裝機(jī)容量不在這些指標(biāo)范圍內(nèi)，將對基于特定技術(shù)的執(zhí)行價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。(3)對生物質(zhì)能發(fā)電的指標(biāo)設(shè)定非常嚴(yán)格，幾乎終止了生物質(zhì)能發(fā)電的擴(kuò)容。(4)對于可變溢價(jià)模式執(zhí)行價(jià)格的招標(biāo)在2017年之前分階段推出。將招標(biāo)制度試行于光伏發(fā)電，為2017年起在可再生能源發(fā)電領(lǐng)域全面實(shí)行招標(biāo)制度提供實(shí)驗(yàn)支撐，從而使之登上了德國可再生能源發(fā)展的舞臺，對于德國可再生能源市場化發(fā)展具有積極意義。(5)對關(guān)于可再生能源電力附加費(fèi)義務(wù)的整個工業(yè)特權(quán)模式進(jìn)行了重新組織，取消對能源密集型消費(fèi)者和“專業(yè)消費(fèi)者”的若干補(bǔ)貼和豁免，使其在結(jié)構(gòu)上符合歐盟關(guān)于國家財(cái)政支持的新準(zhǔn)則。這并沒有導(dǎo)致2014年《可再生能源法》項(xiàng)下的工業(yè)豁免水平大幅降低。(6)規(guī)定自用發(fā)電也要繳納一定份額的可再生能源附加費(fèi)義務(wù)，從而大大降低電網(wǎng)平價(jià)驅(qū)動的自用發(fā)電和間接轉(zhuǎn)讓的激勵。

2017年《可再生能源法》的新內(nèi)容主要包括：(1)擴(kuò)大招標(biāo)制度的適用范圍，涵蓋幾乎所有的可再生能源(太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等)，正式以招標(biāo)電價(jià)取代固定電價(jià)，但是對于不超過150 kW的生物質(zhì)能裝機(jī)容量以及不超過750 kW的其他可再生能源裝機(jī)容量，豁免招標(biāo)并像以前一樣獲得政策法律上的優(yōu)惠。(2)光伏發(fā)電方面，擴(kuò)大地面光伏電站招標(biāo)方案的適用范圍，一是擴(kuò)大至屋頂和其他結(jié)構(gòu)上的光伏電站，二是擴(kuò)大至商業(yè)和工業(yè)地產(chǎn)，三是擴(kuò)大至位于計(jì)劃批準(zhǔn)決定的區(qū)域或者(能夠滿足進(jìn)一步條件的)能源貧困區(qū)域的項(xiàng)目。(3)風(fēng)電方面，陸上風(fēng)電在2017年、2018年和2019年分別招標(biāo)2 800 MW裝機(jī)容量，2020年起每年2 900 MW裝機(jī)容量；海上風(fēng)電到2030年實(shí)現(xiàn)裝機(jī)容量1 500 MW，并采取“中央丹麥目標(biāo)模式”(6)“中央丹麥目標(biāo)模式”(central Danish target model)是指政府提前審查風(fēng)電場的招標(biāo)地點(diǎn)，從而確保與電網(wǎng)連接的最佳對接，并避免必須建立電網(wǎng)連接的庫存以及導(dǎo)致大量的額外費(fèi)用。。這些新內(nèi)容讓德國可再生能源市場化水平進(jìn)一步提高。然而，由于2017年《可再生能源法》大幅度取消可再生能源電力補(bǔ)貼，加之可再生能源電力成本的下降幅度沒有達(dá)到預(yù)期，導(dǎo)致投資者對可再生能源的投資意愿降低，可再生能源發(fā)展出現(xiàn)一定程度的遲滯。

2020年《可再生能源法》主要內(nèi)容包括：(1)恢復(fù)了對可再生能源的補(bǔ)貼，對取消可再生能源電力補(bǔ)貼的做法進(jìn)行了糾偏；(2)重新確立了到2030年前可再生能源發(fā)電目標(biāo)，即8.4 GW生物質(zhì)能發(fā)電、20 GW海上風(fēng)電、71 GW陸上風(fēng)電和100 GW光伏發(fā)電的裝機(jī)容量，可再生能源在能源供應(yīng)總量中的占比達(dá)到65%[7]。至此，德國可再生能源電力的長期目標(biāo)確定為到2025年占比40%～45%，到2035年占比55%～60%，到2050年占比80%。

二、法國的能源供給革命與制度演進(jìn)

(一)法國的能源供給革命歷程

法國的能源早期以水電、煤炭和石油為主。1973年國際石油危機(jī)促使法國的能源結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化。受第一次石油危機(jī)的沖擊，為了減少對進(jìn)口化石能源的依賴，法國時(shí)任總理梅斯默于1974年宣布了一項(xiàng)大型核電發(fā)展計(jì)劃，其中包括建設(shè)13座1 000 MW的核電站。10年后，法國核電發(fā)電量(40 GW)占總發(fā)電量(63 GW)的63.49%。這不僅徹底改變了法國的電力行業(yè)，而且使法國成為核電和相關(guān)技術(shù)的重要力量。1970—2013年法國人口增長27%，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長一倍多，但因采取多種措施將能源強(qiáng)度(energy intensity)降低50%，能源消費(fèi)總量僅增長了25%[4]。同期，法國經(jīng)歷顯著的電氣化，用電量增長250%，石油消費(fèi)量占比大幅下降。1990—2019年法國一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化如圖2所示[4]。到2013年，法國能源消費(fèi)總量中石油、天然氣、煤炭、核能、水電和可再生能源的占比分別是32.33%、15.54%、4.91%、38.61%、6.24%和2.37%[8]。與德國和英國相比，法國能源結(jié)構(gòu)上的電氣化特征顯著，而且電力來源結(jié)構(gòu)非常低碳；其電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，水電、核電、熱電、風(fēng)電和太陽能發(fā)電的比例在2013年分別為13%、74%、9%、2.8%和0.8%，而且電力的碳強(qiáng)度不足德國和英國的1/10。

圖2 1990—2019年法國一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)

法國向徹底低碳清潔能源轉(zhuǎn)型的軌跡始于2012年11月。法國時(shí)任總統(tǒng)奧朗德啟動了“能源轉(zhuǎn)型全國大討論”，產(chǎn)業(yè)、工會、民眾、政治團(tuán)體和專家等所有重要利益相關(guān)者開展面向低碳經(jīng)濟(jì)的法國能源模式的討論，以求能夠獲得民眾認(rèn)可的一種最適當(dāng)?shù)穆窂剑?jīng)濟(jì)上合理、環(huán)境上可承受、社會上可接受地實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。討論聚焦三個關(guān)鍵問題：發(fā)展利用可再生能源、建筑領(lǐng)域能源效率以及核能。討論于次年7月結(jié)束，其核心結(jié)果轉(zhuǎn)化為2014年10月由國民議會通過、2015年8月參議院通過的《為綠色增長的能源轉(zhuǎn)型法》(LoiRelativeàlaTransitionénergétiquePourlaCroissanceVert，以下稱《能源轉(zhuǎn)型法》)(7)關(guān)于該法的介紹，請見法國政府網(wǎng)站Energy transition，https://www.gouvernement.fr/en/energy-transition.。從出臺時(shí)機(jī)來看，該法是給當(dāng)年在巴黎召開的氣候變化大會的獻(xiàn)禮。從內(nèi)容上看，該法揭開了包括能源供給革命在內(nèi)的法國當(dāng)代能源革命的序幕。

2019年，法國能源供應(yīng)總量的近50%來自進(jìn)口，但是其能源供應(yīng)指標(biāo)安全值很高(約144%)；國內(nèi)生產(chǎn)能源主要是核能(79%，占本國能源供應(yīng)總量的約43%)、生物質(zhì)能(13%)和其他可再生能源(主要是水電，共占比3.7%)[9]。根據(jù)英國石油公司統(tǒng)計(jì)，2020年，在法國能源消費(fèi)總量中，石油、天然氣、煤炭、核能、水電和可再生能源的占比分別是30.84%、16.80%、2.19%、36.13%、6.21%和7.83%。如果將天然氣視為低碳清潔能源，低碳清潔能源占比高達(dá)66.97%[8]。人均碳排放量在2013—2019年也大幅下降，從7.6噸/人下降到了6.8噸/人(8)Eurostat.Greenhouse gas emissions per capita[EB/OL].[2022-03-03].https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/t2020_rd300.。1990—2020年法國能源供應(yīng)總量結(jié)構(gòu)變化如圖3所示(9)IEA.Country file:France #overview[EB/OL].[2022-03-03].https://www.iea.org/countries/france.。目前，法國的石油和天然氣全部依賴進(jìn)口，石油和天然氣行業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施正在適應(yīng)低碳燃料和電氣化。法國計(jì)劃到2035年將核電在其電力結(jié)構(gòu)中的比例從70%降至50%，并在2022年前關(guān)閉所有煤電。由于許多核反應(yīng)堆的服役期限即將屆滿，需要對那些能夠在安全條件下繼續(xù)長期運(yùn)行的核反應(yīng)堆進(jìn)行現(xiàn)代化改造。在減少核電份額的同時(shí)，保持電力系統(tǒng)的安全和低碳足跡，需要在效率提高、可再生能源以及加強(qiáng)靈活的電力系統(tǒng)運(yùn)行方面進(jìn)行投資。

圖3 1990—2020年法國能源供應(yīng)總量結(jié)構(gòu)

(二)法國當(dāng)代能源供給革命的制度演進(jìn)

法國應(yīng)對氣候變化的第一份政策文件是2000年《應(yīng)對氣候變化國家計(jì)劃》(ProgrammeNationaldeLuttecontreleChangementClimatique)，它所規(guī)定的許多措施為能源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、城市規(guī)劃等領(lǐng)域的法律和附屬法規(guī)所確認(rèn)。單行能源法的缺位，不符合應(yīng)對氣候變化全球政治和歐盟政治情景。經(jīng)過討論，法國于2005年7月13日制定了《能源政策法》(LOIdeProgrammeFixantlesOrientationsdelaPolitiqueénergétique)(10)該法法文原文請見法國政府立法網(wǎng)站https://www.legifr-ance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000813253，英文譯文請見Global-Regulation網(wǎng)站https://www.global-regulation.com/translation/france/1704782/act-no.-2005-781-of-13-july-2005-programme-laying-down-the-guidelines-for-energy-policy.htm.。該法確定了法國能源政策的下列目標(biāo)(第一條)：(1)促進(jìn)法國能源獨(dú)立和確保法國能源供應(yīng)安全；(2)確保具有競爭性的能源價(jià)格；(3)(特別是通過防止溫室效應(yīng)加劇)保護(hù)人類健康和環(huán)境；(4)通過確保所有人有權(quán)獲得能源，保證社會和國內(nèi)的凝聚力。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，該法規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)采取措施，確保管理能源需求、實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)來源的多元化、發(fā)展能源領(lǐng)域的研究以及確保運(yùn)輸和儲存能源的手段適應(yīng)需求(第二條)。它規(guī)定應(yīng)對氣候變化是法國能源政策的優(yōu)先事項(xiàng)。該法規(guī)定了增加可再生能源電力在國家能源結(jié)構(gòu)中的比例、實(shí)現(xiàn)能源來源的多樣化和提高能源效率的具體目標(biāo)。該法建立了能源高級委員會，由其負(fù)責(zé)管理能源部門的所有方面(包括鼓勵提高能源效率的白色證書計(jì)劃)。關(guān)于管理能源需求，它規(guī)定2005—2015年期間每年降低2%的能源強(qiáng)度，此后至2030年每年降低2.5%。關(guān)于碳排放，它規(guī)定2050年前每年減少3%，總共減少75%。法國制定了《2004年氣候計(jì)劃》，并根據(jù)2005年《能源政策法》關(guān)于每2年制定一次氣候計(jì)劃的要求，制定了2006年、2009年、2011年、2013年氣候計(jì)劃。

關(guān)于能源結(jié)構(gòu)多元化，2005年《能源政策法》第四條規(guī)定：(1)到2010年，法國能源需求的10%由可再生能源滿足，用電總量的21%來自可再生能源，來自可再生能源的供熱量增加50%，此后根據(jù)發(fā)展情況確定2020年的目標(biāo)。(2)為了保障能源供應(yīng)、能源獨(dú)立、國家競爭力以及應(yīng)對氣候變化，2020年之前繼續(xù)發(fā)展核電，在2015年前將新一代核反應(yīng)堆投入使用，從而維持核電在電力生產(chǎn)中的比例。(3)保障石油、天然氣和煤炭領(lǐng)域的供應(yīng)安全，特別是為了滿足峰值用電，保持水電和熱電、供熱的潛能。(4)為了應(yīng)對氣候變化，支持生物燃料的發(fā)展，鼓勵提高有關(guān)部門的競爭力，在2005年底前將生物燃料和其他可再生燃料在全國市場上銷售的運(yùn)輸用汽油和柴油總量中的能源含量提高到2%，在2010年底前提高到5.75%。(5)國家確?；剂险贾鲗?dǎo)地位部門的能源供應(yīng)安全，特別是通過促進(jìn)用于相同能源的供應(yīng)來源的多元化和可持續(xù)性，通過使用長期合同以及供應(yīng)終端消費(fèi)設(shè)備所用能源的多樣化。

2007年，法國政府就可持續(xù)發(fā)展問題發(fā)起一場全國性大討論，名稱為“Le Grenelle de l’environnement”(意為“環(huán)保大討論”)(11)在法語中，“grenelle”(格勒內(nèi)爾)原意是指關(guān)于一項(xiàng)計(jì)劃或者決策咨詢的超級大討論；當(dāng)政府將某一問題推出來進(jìn)行這種討論的時(shí)候，意味著它認(rèn)為該問題是一個需要認(rèn)真和嚴(yán)肅對待的問題。，核心是關(guān)于私營部門在這一領(lǐng)域的企業(yè)社會責(zé)任(corporate social responsibility)和對社會負(fù)責(zé)的投資(socially responsible investment)。為此，法國政府成立了6個工作小組，聚集了來自政府以及企業(yè)、工會、環(huán)保和消費(fèi)者的非政府組織、學(xué)術(shù)界等非政府方面的人士，討論如何重新定義法國的環(huán)境政策并提出了相關(guān)建議。這些建議設(shè)定了法國的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)向社會公眾征詢意見后修改完善，形成了一系列建議，并在2008年初提交給議會。法國議會在此基礎(chǔ)上制定了2009年《格勒內(nèi)爾法(一)》(LaloiGrenelleI)和2010年《格勒內(nèi)爾法(二)》(LaloiGrenelleII)兩部法律。它們規(guī)定所有在法國開展活動的大公司都必須編制有關(guān)企業(yè)社會責(zé)任事項(xiàng)的年度報(bào)告。前者的規(guī)定主要是原則性和框架性的，后者規(guī)定了一個更詳細(xì)的實(shí)施框架。這兩部法律關(guān)于能源的規(guī)定主要有三個方面：一是到2050年將碳排放量降低到2009年的1/4，二是實(shí)現(xiàn)可再生能源在能源消費(fèi)總量中占比達(dá)到23%，三是運(yùn)用財(cái)政手段(如稅收和上網(wǎng)電價(jià))支持實(shí)現(xiàn)《支持可再生能源國家行動計(jì)劃》中的目標(biāo)(12)Ministry of Foreign Affairs.The French legislation on extra-financial reporting:built on consensus[EB/OL].[2022-03-03].https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/Mandatory_reporting_built_on_con-sensus_in_France.pdf.。

作為標(biāo)志著法國向徹底低碳清潔能源轉(zhuǎn)型的第一部法律，《能源轉(zhuǎn)型法》分為8編(第一編“目標(biāo)”、第二編“建筑用能改造”、第三編“發(fā)展清潔交通”、第四編“反對浪費(fèi)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、第五編“發(fā)展可再生能源”、第六編“加強(qiáng)核安全和信息透明度”、第七編“精簡可再生能源審批程序”、第八編“促進(jìn)公眾參與”)，共計(jì)215條(13)國內(nèi)不少文獻(xiàn)稱該法分為8章，這是錯誤的，因?yàn)樵摲ㄔ诮Y(jié)構(gòu)上實(shí)際上分為編(titre)、章(chapitre)、條(article)，且第一、二、四、六和八編并沒有分章。。第一編標(biāo)題的全稱是“為了實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)法國的能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)競爭力、保護(hù)人類健康和環(huán)境以及應(yīng)對氣候變化，確定共同目標(biāo)”，包括2條內(nèi)容。第一條明確提出了法國能源生產(chǎn)和消費(fèi)的中長期六大目標(biāo)：碳減排(為實(shí)現(xiàn)2030年前歐盟減排量40%的目標(biāo)作出貢獻(xiàn))、降低化石能源消費(fèi)占比、降低核電占比、提高可再生能源占比、2050年前能源終端消費(fèi)總量減半(與2012年相比)以及2050年前垃圾填埋總量減半[4]。

降低化石能源消費(fèi)占比、降低核電占比和提高可再生能源占比這三個目標(biāo)直接事關(guān)能源供給結(jié)構(gòu)變革。降低化石能源消費(fèi)占比目標(biāo)方面，2030年前將化石能源在一次能源消費(fèi)總量中的占比相對2012年減少30%，并且根據(jù)每種化石能源的碳排放系數(shù)對該目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。降低核電占比方面，2025年前將核電的發(fā)電總量占比降至50%。2017年7月，法國能源和環(huán)境部長胡洛特宣布在2025年前關(guān)閉17座核反應(yīng)堆的計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)該法規(guī)定的降低核電占比目標(biāo)。提高可再生能源占比方面，到2020年將可再生能源在最終能源消費(fèi)總量中的占比提高至23%，至2030年提高至32%；相應(yīng)地，可再生能源在2030年占電力生產(chǎn)的40%，占最終熱能消費(fèi)的38%，占最終燃料消費(fèi)的15%和占燃?xì)庀M(fèi)的10%。第五編標(biāo)題全稱是“促進(jìn)可再生能源發(fā)展，讓法國能源多樣化和開發(fā)法國領(lǐng)土內(nèi)資源”，分為“共同條款”“水電特許權(quán)”和“補(bǔ)充性技術(shù)措施”3章，共計(jì)19條。它促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施包括：(1)實(shí)施“多項(xiàng)許可合一”改革。在全國使用一張?jiān)S可證涵蓋“使用風(fēng)電機(jī)組、鋪設(shè)天然氣管道、安裝水利設(shè)施”等許可事項(xiàng)，從而簡化可再生能源審批手續(xù)，降低可再生能源開發(fā)門檻。(2)加強(qiáng)可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在該法實(shí)施后2年內(nèi)，法國建設(shè)、安裝了1 500條天然氣管道，助力更好地從農(nóng)業(yè)廢棄物中提取生物質(zhì)能源；安裝了更多的光伏發(fā)電設(shè)施；進(jìn)一步加強(qiáng)了水利設(shè)施的現(xiàn)代化管理水平。(3)實(shí)施激勵政策。鼓勵積極開發(fā)海上可再生能源項(xiàng)目，促進(jìn)電力系統(tǒng)推廣使用可再生能源新技術(shù)，動員公眾積極投資小規(guī)模的可再生能源項(xiàng)目。

2019年11月8日，法國制定《能源與氣候法》(LOIrelativeàl’énergieetauclimat)。該法為法國能源和氣候政策確立了框架和目標(biāo)，規(guī)定了一些重要措施，側(cè)重4個主要領(lǐng)域：逐步棄用化石燃料，發(fā)展可再生能源；促進(jìn)改造非節(jié)能建筑；引入指導(dǎo)、管理和評估氣候政策的新工具；加強(qiáng)對電力和天然氣部門的監(jiān)管。能源供給結(jié)構(gòu)變革方面，該法的主要內(nèi)容是：(1)關(guān)于到2030年應(yīng)當(dāng)減少的化石燃料消費(fèi)量(相比2012年)，從此前的30%提高至40%。其中包括到2022年棄用煤電，對現(xiàn)有化石燃料發(fā)電設(shè)施的碳排放規(guī)定上限(0.55 TCDE/MWh)。(2)關(guān)于發(fā)展可再生能源，要求到2030年實(shí)現(xiàn)可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中占比33%；要求在建筑面積1 000平方米以上的新建倉庫和商業(yè)建筑上安裝可再生能源發(fā)電裝置；允許可再生能源社區(qū)生產(chǎn)、消費(fèi)、儲存和銷售可再生能源(包括通過可再生能源電力購買協(xié)議)，在社區(qū)內(nèi)分享由社區(qū)發(fā)電裝置所生產(chǎn)的可再生能源，直接或通過聚合器進(jìn)入所有相關(guān)能源市場。(3)支持發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)，鼓勵低碳和可再生氫氣部門，2030年產(chǎn)量達(dá)到工業(yè)氫氣總消費(fèi)量的20%～40%，并實(shí)施良性氫氣的支持和可追溯系統(tǒng)。(4)減少對核電的依賴。其中包括在2035年將核電在電力結(jié)構(gòu)中的占比降至50%，在2020年夏季之前關(guān)閉核電站的兩座反應(yīng)堆，追求電力組合的多樣化(14)IEA.Country file:France #overview[EB/OL].[2022-03-03].https://www.iea.org/countries/france.。

此外，需要辯證地認(rèn)識法國《能源法典》(Codedel’énergie)。作為法典化運(yùn)動的一部分，法國2005年決定制定《能源法典》。由于編纂過程中存在大量爭議和分歧觀點(diǎn)，直到2011年5月9日，第2011-504號法令才頒布了《能源法典——立法部分》(Codedel’énergie-Partielégislative)并于次日在政府公報(bào)上公布；直到2015年12月30日，第2015-1823號法令才頒布了《能源法典——監(jiān)管部分》(Codedel’énergie-Partierégle-mentaire)并于次日在政府公報(bào)上公布。但《能源法典》是匯編性質(zhì)的，而且大量內(nèi)容已經(jīng)被后來制定的單行法所修改，特別是《能源轉(zhuǎn)型法》和《能源與氣候法》修改了它的許多內(nèi)容。

三、英國的能源供給革命與制度演進(jìn)

(一)英國的能源供給革命歷程

就第一次工業(yè)革命而言，英國是第一個大規(guī)模實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的國家，其能源支撐是工業(yè)領(lǐng)域從薪材時(shí)代向煤炭時(shí)代在較短時(shí)間內(nèi)的成功轉(zhuǎn)型。到20世紀(jì)40年代末，煤炭在英國能源生產(chǎn)和供給中都占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，并具有長期影響。特別是在20世紀(jì)50年代和60年代，英國生產(chǎn)的全部能源幾乎都是煤炭，雖然水電項(xiàng)目生產(chǎn)了很少的一次電力，但是所有其他燃料或是進(jìn)口(如石油)，或用煤炭生產(chǎn)(如城鎮(zhèn)煤氣和電力)[10]。

在英國從煤炭時(shí)代向油氣時(shí)代的轉(zhuǎn)型決策過程中，實(shí)現(xiàn)軍事戰(zhàn)略決策和解決煤炭消費(fèi)過程中產(chǎn)生的污染問題是兩個關(guān)鍵的催化劑。時(shí)任海軍大臣，后來任首相的丘吉爾在英國海軍20世紀(jì)初的3次大規(guī)模擴(kuò)軍中，要求新建軍艦都以石油為燃料，并提出“石油的安全與確定性存在于品種多樣性”[11]。煤炭在成功支撐英國第一次工業(yè)革命的同時(shí)，其使用過程中造成的空氣污染和水污染也嚴(yán)重危害民眾生命健康和損害財(cái)產(chǎn)，解決方案主要是促進(jìn)清潔用煤以及降低煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中的比例。

英國進(jìn)入油氣時(shí)代的能源革命始于19世紀(jì)70年代，基于60年代北海石油發(fā)現(xiàn)的油氣生產(chǎn)。隨著北海油氣生產(chǎn)能力的不斷提高，石油和天然氣在英國能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比例迅速上升，而煤炭則呈下降趨勢。1978年，英國一次能源生產(chǎn)總量中，煤炭占比已經(jīng)從1968年的92.17%下降到41.90%，原油從0.17%上升到32.30%，天然氣則從1.64%上升到20.09%。此后，原油和天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長，占比保持在50%～80%之間[10]。

英國第一次提出減碳目標(biāo)是在1990年，承諾經(jīng)過碳達(dá)峰后，在2005年降回到1990年水平。隨著1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和1997年《京都議定書》的訂立和生效，英國積極采取措施，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)向低碳清潔轉(zhuǎn)型的能源革命。到1998年，英國一次能源生產(chǎn)總量中，煤炭占比已經(jīng)從1988年的25.53%下降到8.96%，原油維持在50%左右，天然氣則從16.98%上升到31.34%；到2008年，煤炭占比已經(jīng)下降到6.45%，原油下降到44.48%左右，天然氣上升到39.45%，而可再生和廢棄物能源占比從1988年的幾乎為0上升到2.26%[10]。到2008年末，英國的碳排放水平比1990年下降了21%，是其《京都議定書》項(xiàng)下承諾的近2倍；就電力生產(chǎn)而言，自引入可再生能源義務(wù)制度以來，可再生能源發(fā)電量增加了3倍；在GDP沒有下降的情況下，隨著石油和天然氣需求的下降，英國的油氣產(chǎn)量和進(jìn)口量均呈下降趨勢[12]。

在2000年其北海油氣產(chǎn)量達(dá)到峰值后，英國石油和天然氣產(chǎn)量下降很快，并在2004、2005和2006年先后成為天然氣、原油和石油產(chǎn)品的凈進(jìn)口國，進(jìn)而成為能源凈進(jìn)口國[13]。根據(jù)英國石油公司統(tǒng)計(jì)，在英國2020年能源消費(fèi)總量中，煤炭、原油、天然氣、可再生能源、核能和水電的占比分別是2.7%、34.6%、37.8%、17.4%、6.5%和0.9%。如果將天然氣視為清潔低碳能源的話，低碳清潔能源占比高達(dá)62.7%；電力生產(chǎn)能源來源方面，可再生能源、天然氣、核能、水能、煤炭、石油和其他發(fā)電量的占比分別是40.87%、36.49%、16.09%、2.08%、1.73%、0.29%和2.46%；可再生能源發(fā)電量中，風(fēng)能、太陽能和其他(地?zé)?、生物質(zhì)、生物燃料等)所占比例分別為59.15%、10.02%和30.83%[8]。人均碳排放量在2000—2019年期間也有大幅下降，從12.5噸/人下降到了7.3噸/人(15)IEA.Country file:France #overview[EB/OL].[2022-03-03].https://www.iea.org/countries/france.。1990—2020年英國能源供應(yīng)總量結(jié)構(gòu)變化如圖4所示(16)IEA.Country file:United Kingdom #overview[EB/OL].[2022-03-03].https://www.iea.org/countries/united-kingdom.。

圖4 1990—2020年英國能源供應(yīng)總量結(jié)構(gòu)

(二)英國當(dāng)代能源供給革命的制度演進(jìn)

進(jìn)入21世紀(jì)后，在國際和歐盟的氣候政治增強(qiáng)以及北海油氣產(chǎn)量下降的背景下，英國從制度上采取并在實(shí)踐中落實(shí)更為積極的能源轉(zhuǎn)型措施，推動本國的能源供給革命。首先是制定并實(shí)施增加可再生能源生產(chǎn)和供應(yīng)的制度。2002年英國《公用事業(yè)法》(UtilitiesAct)，規(guī)定英格蘭、威爾士和蘇格蘭從2002年開始實(shí)施可再生能源義務(wù)(renewable obligation)制度。該法明確規(guī)定電力供應(yīng)商是英國可再生能源義務(wù)的責(zé)任主體，并規(guī)定了大型可再生能源電量在供應(yīng)商總電量中于可再生能源發(fā)展不同階段的具體比例：2003年達(dá)到3%，其后逐年遞增，到2010年達(dá)到10.4%，到2015年達(dá)到15.4%?？稍偕茉戳x務(wù)制度實(shí)施以后，英國可再生能源發(fā)電進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，發(fā)電量年均增長速度達(dá)到12%。2005年，可再生能源義務(wù)制度的范圍擴(kuò)大到了北愛爾蘭地區(qū)。英國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)天然氣電力市場辦公室(OFGEM)的電力部門負(fù)責(zé)可再生能源義務(wù)證書(renewables obligation certificate，ROC，又稱“綠證”)的簽發(fā)以及ROC交易體系的運(yùn)行和監(jiān)管。

2003年2月，英國政府發(fā)表能源白皮書《我們的能源未來：創(chuàng)造一個低碳經(jīng)濟(jì)》(OurEnergyFuture:CreatingaLowCarbonEconomy)，確立了四個方面的能源目標(biāo)[14]。(1)推動英國走上減排之路。實(shí)現(xiàn)到2050年二氧化碳減排大約60%的目標(biāo)，并在2020年取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，從而成為應(yīng)對全球氣候變化的主要貢獻(xiàn)者。(2)維持能源供應(yīng)的可靠性。(3)促進(jìn)英國和其他地區(qū)的競爭性市場，從而支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長速度和生產(chǎn)力的提高。(4)確保英國每一個家庭能夠獲得充足和價(jià)格上負(fù)擔(dān)得起的供暖。它使英國成為世界上第一個提出構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)的國家。為了從法律上確立該白皮書所提出的能源政策目標(biāo)和措施，2003年英國制定《可持續(xù)能源法》(SustainableEnergyAct)，就可持續(xù)能源政策的制定和促進(jìn)，就相應(yīng)修改2000年《公用事業(yè)法》相關(guān)條款等事宜，做出了規(guī)定。它們正式開啟了英國以低碳清潔轉(zhuǎn)型為核心的能源法律政策轉(zhuǎn)向。

此后，英國不斷制定并完善關(guān)于氣候變化和低碳清潔或可再生能源的政策和法律，促進(jìn)能源供應(yīng)向低碳清潔轉(zhuǎn)型。例如，1976年英國頒布第一部《能源法》，并先后制定了1983年《能源法》、2004年《能源法》、2008年《能源法》、2010年《能源法》、2011年《能源法》、2013年《能源法》和2016年《能源法》。2004年《能源法》就可再生能源的發(fā)展、管理和鼓勵使用在內(nèi)的事項(xiàng)做出了規(guī)定。自此，每部《能源法》都事關(guān)應(yīng)對氣候變化或者促進(jìn)低碳清潔或可再生能源的生產(chǎn)和使用等領(lǐng)域。

2006年6月，英國制定《氣候變化和可持續(xù)能源法》(ClimateChangeandSustainableEnergyAct)以提升其對應(yīng)對氣候變化的貢獻(xiàn)。該法對減少碳排放、減輕燃料貧困、促進(jìn)微型發(fā)電和使用可再生能源資源產(chǎn)生的熱量、遵從與碳排放和燃料及電力使用有關(guān)的建筑法規(guī)、與發(fā)電和供電有關(guān)的可再生能源義務(wù)，調(diào)整電力傳輸費(fèi)用以及有關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)等事宜做出了規(guī)定。

2008年11月，英國制定2008年《氣候變化法》(ClimateChangeAct)和2008年《能源法》這兩部單行法。其中，前者使英國成為全球第一個制定氣候變化單行法的國家。2008年《氣候變化法》主要就下列事項(xiàng)做出了規(guī)定：(1)落實(shí)減碳目標(biāo)，設(shè)立了到2050年實(shí)現(xiàn)減排80%的碳排放目標(biāo)；(2)規(guī)定實(shí)行碳預(yù)算制度，落實(shí)減碳目標(biāo)；(3)建立氣候變化委員會；(4)授權(quán)建立以限制碳排放、鼓勵減少排放或從大氣中清除碳的活動為目的的交易方案；(5)適應(yīng)氣候變化；(6)授權(quán)就減少家庭廢物的產(chǎn)生和更多回收所產(chǎn)生的廢物提供經(jīng)濟(jì)激勵事宜，制定方案；(7)家庭廢物的收集；(8)授權(quán)就一次性手提袋的收費(fèi)做出規(guī)定；(9)修訂2004年《能源法》中關(guān)于可再生運(yùn)輸燃料義務(wù)的條款。2008年《能源法》主要就下列事項(xiàng)做出了規(guī)定：(1)燃?xì)膺M(jìn)口和儲存；(2)可再生能源發(fā)電；(3)電力傳輸；(4)向小型低碳發(fā)電商付款；(5)能源設(shè)施和油井的退役；(6)核設(shè)施運(yùn)行期間產(chǎn)生的廢物的管理和處置；(7)石油許可證；(8)第三方進(jìn)入石油和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施以及管道改造；(9)與能源事務(wù)有關(guān)的報(bào)告；(10)天然氣和電力市場管理局的職責(zé)；(11)可再生能源供熱的付款；(12)天然氣表和電表以及電力安全；(13)與核事務(wù)有關(guān)的設(shè)備、軟件和信息的安全。

2009年7月，英國政府發(fā)布白皮書《英國低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃：氣候和能源國家戰(zhàn)略》(TheUKLowCarbonTran-sitionPlan:NationalStrategyforClimateandEnergy)。這一計(jì)劃提出了一套全面改革的政策和路徑，通過徹底改變英國的能源體系，落實(shí)2008年《氣候變化法》所確定的2050年碳排放量降至1990年水平的80%以及系列性五年目標(biāo)。其中，到2020年，在2008年水平的基礎(chǔ)上，減排18%；40%的電力來自低碳能源，其中30%來自可再生能源；資助4個煤電站碳捕獲和封存示范項(xiàng)目；建設(shè)新的核電站。

2010年《能源法》主要就事關(guān)應(yīng)對氣候變化或者促進(jìn)低碳清潔或可再生能源的下列事項(xiàng)做出了規(guī)定：碳捕集與封存技術(shù)的示范、評估和使用；關(guān)于發(fā)電脫碳以及碳捕集與封存技術(shù)開發(fā)和使用的報(bào)告；天然氣或電力供應(yīng)許可證持有人提供利益；天然氣和電力市場管理局(Gas and Electricity Markets Authority)的職能；國務(wù)大臣在天然氣和電力市場方面的一般職責(zé)；發(fā)電許可證；獲準(zhǔn)供應(yīng)天然氣或電力的經(jīng)營者。

2011年《能源法》主要就事關(guān)應(yīng)對氣候變化或者促進(jìn)低碳清潔或可再生能源的下列事項(xiàng)做出了規(guī)定：房屋業(yè)主和住戶提高能源效率的安排和融資；私人出租房屋的能源效率；能源公司促進(jìn)減少碳排放和家庭供暖費(fèi)用；能源消耗、效率和關(guān)稅的信息；提高能源供應(yīng)安全；上游石油基礎(chǔ)設(shè)施和下游天然氣加工設(shè)施的市場準(zhǔn)入；針對能源供應(yīng)公司的特別行政管理制度；與海上輸電和配電有關(guān)的許可證修改；核建設(shè)工地安全；核工地和海上基礎(chǔ)設(shè)施的退役；關(guān)于使用管道進(jìn)行碳捕集和封存；關(guān)于減碳目標(biāo)貢獻(xiàn)的年度報(bào)告；與英格蘭住宅能源效率有關(guān)的行動；可再生能源資源發(fā)電；北愛爾蘭可再生供暖激勵；煤炭管理局職權(quán)；2004年《能源法》第一百三十七條的修改。

2013年《能源法》主要就事關(guān)應(yīng)對氣候變化或者促進(jìn)低碳清潔或可再生能源的下列事項(xiàng)做出了規(guī)定：脫碳目標(biāo)范圍的確定以及與之相關(guān)的職責(zé)；鼓勵低碳發(fā)電或確保供應(yīng)安全目的的改革電力市場或與之相關(guān)的事宜；核事監(jiān)管辦公室(Office for Nuclear Regulation)的設(shè)立和職能；政府管道和儲存系統(tǒng)以及與之相關(guān)的可行使的權(quán)利；戰(zhàn)略和政策聲明的謀劃，國內(nèi)天然氣和電力供應(yīng)；需要能源許可證的活動類別的擴(kuò)大；發(fā)布命令要求受監(jiān)管者向天然氣或電力消費(fèi)者提供補(bǔ)償；在調(diào)試期間的海上輸電；國務(wù)大臣設(shè)定與產(chǎn)生的某些成本有關(guān)的費(fèi)用；煙霧和一氧化碳警報(bào)器。該法有兩個顯著特點(diǎn)：一是為了保障燃煤發(fā)電站退出電力供應(yīng)系統(tǒng)后的能源供應(yīng)，規(guī)定建設(shè)核電的便利化舉措；二是將2008年《氣候變化法》設(shè)定的去碳化目標(biāo)進(jìn)一步推遲。它開啟了英國新的電力市場改革，而主要目標(biāo)是針對可再生能源發(fā)電重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，通過上網(wǎng)電價(jià)與差價(jià)合約的形式，逐漸取消對可再生能源的補(bǔ)貼。

2016年《能源法》主要就事關(guān)應(yīng)對氣候變化或者促進(jìn)低碳清潔或可再生能源的下列事項(xiàng)做出了規(guī)定：將“石油和天然氣管理局有限公司”(Oil and Gas Authority Ltd.)更名為“石油和天然氣管理局”(Oil and Gas Authority)，并重新規(guī)定其作為英國油氣開發(fā)管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能；上游油氣基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)；近海設(shè)施、海底管道和上游油氣基礎(chǔ)設(shè)施的廢棄；為履行條約目的的信息披露；與石油、天然氣、二氧化碳和管道有關(guān)活動的收費(fèi)；自2016年5月12日(即該法通過之日)不再簽發(fā)新的陸上風(fēng)電可再生能源義務(wù)證書(即未獲可再生能源義務(wù)證書的陸上風(fēng)電站所發(fā)電力不能用以履行可再生能源義務(wù)證書)，但是規(guī)定了8種可以作為例外的日期。

四、德法英能源供給結(jié)構(gòu)變革與制度演進(jìn)的啟示

能源的生活之要和生產(chǎn)之基屬性，決定了社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開穩(wěn)定能源供應(yīng)的支撐；能源活動(特別是能源消費(fèi)活動)產(chǎn)生的不利生態(tài)環(huán)境影響(尤其是氣候變化)，催生了國際社會能源轉(zhuǎn)型的“政治正確”導(dǎo)向。歐盟及其主要成員國德國和法國以及曾經(jīng)的主要成員國英國在氣候變化國際政治上的引領(lǐng)決策和活動，是其向低碳清潔能源轉(zhuǎn)型、進(jìn)行能源供給結(jié)構(gòu)變革的驅(qū)動力。德法英都在追求面向低碳清潔的能源供給結(jié)構(gòu)變革，人均碳排放量(見圖5)(17)Eurostat.Greenhouse gas emissions per capita[EB/OL].[2022-03-03].https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/t2020_rd300.和能源強(qiáng)度(見圖6)[15]都呈現(xiàn)下降趨勢。

圖6 2000—2019年德國、法國和英國能源強(qiáng)度趨勢

中國自2014年以來開始落實(shí)“四個革命、一個合作”重大能源安全戰(zhàn)略，順應(yīng)國際氣候政治的趨勢，提出“雙碳”目標(biāo)，然而，要進(jìn)行能源供給結(jié)構(gòu)深刻變革以完成能源供給革命面臨著諸多復(fù)雜而艱巨的挑戰(zhàn)。考察德法英能源供給結(jié)構(gòu)變革和制度演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)在驅(qū)動因素的耦合性、曲折道路的多因性、當(dāng)代變革的氣候政治決定性、尊重市場規(guī)律的應(yīng)然性、科技及其運(yùn)用的必然性、理性法律制度的必要性六個方面對中國具有啟示，有助于中國在能源革命過程中通過健全推動能源供給結(jié)構(gòu)變革制度實(shí)現(xiàn)能源供給革命，推動“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并保障其成果。

第一，每一次能源供給結(jié)構(gòu)變革都與產(chǎn)業(yè)化、科技進(jìn)步或者政治決策密不可分，驅(qū)動因素具有耦合性。例如，第一次工業(yè)革命背景下能源供給結(jié)構(gòu)從薪材時(shí)代向煤炭時(shí)代的轉(zhuǎn)型，主要是在自由市場條件下產(chǎn)業(yè)化和科技進(jìn)步相互促進(jìn)、不斷發(fā)展而催生、推動和完成的。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國能源消費(fèi)總量急劇增加，成為世界上石油(產(chǎn)品)、天然氣和能源總量的最大進(jìn)口國以及碳排放總量最大的國家。以多元能源供應(yīng)安全和節(jié)能減排為兩個核心議題的當(dāng)代能源問題，事關(guān)中國整體安全。這要求中國從產(chǎn)業(yè)化、科技進(jìn)步和政治決策的耦合性方面，就能源供給結(jié)構(gòu)變革做出決策，制定充分考慮耦合性的政策、法律和制度。

第二，每一次能源供給結(jié)構(gòu)變革都經(jīng)歷或者需要經(jīng)歷一個曲折的過程，而其原因往往是多方面的，包括經(jīng)濟(jì)的、科技的、政治的、政府(管理)能力的、國際的等。德國可再生能源發(fā)電上網(wǎng)(電價(jià))制度從1990年《電力上網(wǎng)法》的簡單粗暴規(guī)定到2020年《可再生能源法》的成熟體系的形成，可以充分說明這一點(diǎn)。在其2021年能源政策評述中，國際能源署建議法國借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)其構(gòu)成實(shí)行動態(tài)零售電價(jià)，推動能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[9]。中國早在20世紀(jì)90年代就著手進(jìn)行面向市場化的能源改革，但是在有些“硬骨頭”領(lǐng)域收效不大，于“雙碳”目標(biāo)下和互聯(lián)網(wǎng)科技時(shí)代更顯改革任務(wù)艱巨，以致有人信心不足或喪失信心，應(yīng)付差事。因此，必須認(rèn)識到中國的能源供給結(jié)構(gòu)變革進(jìn)程的曲折性，堅(jiān)信通過克服種種困難，前途是光明的。

第三，在德法英的當(dāng)代能源供給結(jié)構(gòu)變革進(jìn)程和制度演進(jìn)中，國際、歐盟和它們國內(nèi)的氣候政治發(fā)揮了決定性的作用。氣候政治是當(dāng)代的一種“政治正確”的政治，它意味著反對應(yīng)對氣候變化就是冒天下之大不韙，特別是德國國內(nèi)氣候政治的影響更為突出。然而，非理性的、過度的“政治正確”會催生不切實(shí)際的或者非常難以實(shí)現(xiàn)的制度性目標(biāo)，特別是在氣候政治的“政治正確”與更優(yōu)先種類的“政治正確”(如國際政治的“政治正確”)發(fā)生沖突的情形下，可以2022年俄烏沖突背景下的歐盟及其成員國追隨美國的“政治正確”為例。英國1990年做出的在2005年將碳排放降回到1990年水平的承諾，德國2021年對《氣候變化法》的修改，都是明顯事例。2021年修改的德國《氣候變化法》關(guān)于溫室氣體減排、碳中和以及年度目標(biāo)的規(guī)定，就是非理性的、過度的“政治正確”的表現(xiàn)。中國順應(yīng)氣候政治，在國際和國內(nèi)層面采取包括進(jìn)行能源供給變革在內(nèi)的諸多措施，體現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)。但是也應(yīng)該看到，2018和2019年不少地方不顧客觀實(shí)際和蠻干的煤改氣政策和措施，就是追求過度的氣候政治的“政治正確”的表現(xiàn)。中國應(yīng)該吸取他國和本國的教訓(xùn)，根據(jù)中國實(shí)際，尊重市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，基于并發(fā)展科技，量力而行，穩(wěn)步變革，不追求過度的“政治正確”。

第四，雖然氣候政治和制度(特別是氣候政治)在包括能源供給結(jié)構(gòu)變革的當(dāng)代能源轉(zhuǎn)型推進(jìn)方面發(fā)揮著決定性作用，但是應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律、科學(xué)而合理地運(yùn)用國家財(cái)政政策予以推進(jìn)，而且轉(zhuǎn)型后長期的、穩(wěn)定的、公平的、透明的低碳清潔能源結(jié)構(gòu)和秩序需要基于市場機(jī)制予以維護(hù)。2009和2012年修改后的德國《可再生能源法》就可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)對發(fā)電商的財(cái)政支持規(guī)定所引起的政府財(cái)政成本上升、光伏發(fā)電過度且低水平發(fā)展、嚴(yán)重扭曲市場就是明顯的教訓(xùn)事例。為此，國際能源署在其2020年能源政策評述中強(qiáng)調(diào)：德國需要促進(jìn)具有成本—效益的市場化路徑來支持預(yù)期的多元可再生能源發(fā)電的增長；能源轉(zhuǎn)型的成本和效益需要以公平和透明的方式在所有部門和終端用戶之間進(jìn)行分配[6]。對于法國運(yùn)用財(cái)政手段支持實(shí)現(xiàn)其《支持可再生能源國家行動計(jì)劃》中的目標(biāo)，國際能源署在其2020年能源政策評述中建議法國立足一體化，減少工具及其功能的重疊，廢除鼓勵浪費(fèi)化石燃料消費(fèi)的例外規(guī)定[9]。中國是一個從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟(jì)的國家，有時(shí)仍然受到直接干預(yù)(或管控的計(jì)劃)烙印的很大影響。在促進(jìn)可再生能源發(fā)展所采取的一些國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等激勵措施方面，例如對電動汽車的先“車補(bǔ)”、后“電補(bǔ)”且缺乏合理銜接，就是缺乏基于尊重市場規(guī)律的一體化考量的表現(xiàn)。一方面，中國需要吸取德國和法國的教訓(xùn)，結(jié)合國際能源署能源政策評述中的有關(guān)合理建議，完善可再生能源招標(biāo)電價(jià)等制度和機(jī)制[16]，激勵可再生能源發(fā)電商通過不斷的科技和管理創(chuàng)新來降低發(fā)電成本，而不是以固定電價(jià)讓它們依靠財(cái)政補(bǔ)貼政策生存并催生腐??；另一方面，需要借鑒德國關(guān)于電力消費(fèi)者(特別是特殊行業(yè))的可再生能源電力比例、電網(wǎng)和電力供應(yīng)商既接納可再生能源電力但不得贏利的做法，并以此助力實(shí)現(xiàn)“放開兩頭、管住中間”的電力體制改革目標(biāo)。

第五，基于科技的能源結(jié)構(gòu)變革本身以及運(yùn)用科技的能源變革管理，對于能源供給結(jié)構(gòu)變革制度都具有或大或小、或多或少的積極或者消極影響，需要在總結(jié)自己和他人經(jīng)驗(yàn)并且吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)，這樣才能少走彎路，避免過多的或者不必要的“摸著石頭過河”。在德國，無論是2009年修改后的《可再生能源法》，還是2021年修改后的《可再生能源法》，它們關(guān)于可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)確定方式和方法的規(guī)定，由于缺乏運(yùn)用市場機(jī)制和工具以及新科技(計(jì)算)方法，出現(xiàn)嚴(yán)重的政府失靈以及過度扭曲國內(nèi)和歐盟市場，以致歐盟介入。當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)科技條件下，多學(xué)科、多技術(shù)、多手段深度融合，政府各種管理和干預(yù)措施的漏洞往往會無處遁形。如果政府不對擬用措施進(jìn)行事先實(shí)驗(yàn)、運(yùn)用和評估并查漏補(bǔ)缺，市場主體往往會利用措施的漏洞來獲取暴利或者攫取非法利益，不僅扭曲市場、出現(xiàn)政府失靈，而且浪費(fèi)國家財(cái)政等經(jīng)濟(jì)資源。對于德國《可再生能源法》可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)確定方式和方法的失敗教訓(xùn)必須牢記，而且對中國而言還必須糾正目前仍然存在的類似問題，并制定科學(xué)的決策程序，避免重復(fù)出現(xiàn)類似的問題。

第六，能源結(jié)構(gòu)變革的可持續(xù)性及其結(jié)果的穩(wěn)定性，需要理性政策措施和法律制度的支撐、推進(jìn)和保障，而且政府在支撐和推進(jìn)方面發(fā)揮著決定性作用。能源供給結(jié)構(gòu)變革需要通過制定法律對制度建立、機(jī)制確立以及政策落實(shí)做出規(guī)定，從而推進(jìn)能源供給結(jié)構(gòu)變革，保障變革成果。在其2019年能源政策評述中，國際能源署就建議英國不斷將能源政策和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為法律或者附屬法規(guī)，并據(jù)之對發(fā)展有關(guān)能源(特別是可再生能源)給予財(cái)政支持[13]。理性的法律制度不僅要求立法和政策措施制定過程中的民主性和科學(xué)性，更重要的是政策和法律制度在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上遵循自然科學(xué)和社會科學(xué)理論，否則就會造成法律實(shí)際上難以得到實(shí)施的結(jié)果。例如，《可再生能源法》規(guī)定的可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，由于缺乏對電這一能源產(chǎn)品具有實(shí)時(shí)平衡性特質(zhì)(18)實(shí)時(shí)平衡性是指電力從發(fā)電廠生產(chǎn)到用戶消費(fèi)(包括實(shí)際消費(fèi)和存儲)必須同時(shí)完成，如果生產(chǎn)出來的電力不能即時(shí)消費(fèi)，就不得不棄掉。的科學(xué)認(rèn)知，缺乏基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對新建和擴(kuò)建電網(wǎng)需要投資、對電網(wǎng)企業(yè)是市場主體這兩方面的科學(xué)認(rèn)知，以致在出現(xiàn)法律糾紛和訴訟時(shí)難以得出符合法律規(guī)定的結(jié)果。求償金額超過17億元的2018年自然之友訴國網(wǎng)甘肅省電力公司環(huán)境公益訴訟(環(huán)境侵權(quán))一案(19)該案中，原告請求判令被告：(1)停止對環(huán)境的侵害，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)風(fēng)能和太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量；(2)支付2015年1月1日起棄風(fēng)電、光電對應(yīng)燃煤(發(fā)電)所排放污染物對生態(tài)環(huán)境造成的損害。參見甘肅省高級人民法院2018年12月28日(2018)甘民終679號民事裁定書。至今無果，就是一例。