郭建科 董夢如 韓增林 王 利 許 妍

1.教育部人文社科重點研究基地海洋經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心 大連116029

2.遼寧師范大學海洋可持續(xù)發(fā)展研究院 大連16029

3.遼寧師范大學地理科學學院 大連116029

4.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心戰(zhàn)略規(guī)劃室 大連116029

1 陸海統(tǒng)籌的研究進展

沿海地區(qū)是產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟要素最為集中的區(qū)域， 其經(jīng)濟地域系統(tǒng)內(nèi)在的包含海洋經(jīng)濟和陸域經(jīng)濟兩大部分， 依托海洋資源是沿海地區(qū)最大的優(yōu)勢。 然而在沿海區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動高度集聚的過程中也暴露出海洋和陸域經(jīng)濟間的重重矛盾[1]， 海陸經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是解決這些矛盾的有效途徑。 基于此， 我國學者在綜合考慮陸海自然與社會經(jīng)濟屬性的基礎上， 從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度提出陸海統(tǒng)籌思想[2]。 此后， 國家在“十二五” 規(guī)劃中明確提出： “堅持陸海統(tǒng)籌， 制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略， 提高海洋開發(fā)、 控制、 綜合管理能力”。 “十三五” 規(guī)劃則表述為： “拓展藍色經(jīng)濟空間， 堅持陸海統(tǒng)籌， 壯大海洋經(jīng)濟， 科學開發(fā)海洋資源， 保護海洋生態(tài)環(huán)境， 維護我國海洋權益， 建設海洋強國”。 “十四五” 規(guī)劃也提出“堅持陸海統(tǒng)籌， 發(fā)展海洋經(jīng)濟， 建設海洋強國”， 同時提出建立“地上地下、 陸海統(tǒng)籌” 的生態(tài)環(huán)境治理制度。 可見，陸海統(tǒng)籌已經(jīng)成為我國建設海洋強國， 處理海洋和陸地關系的基本方針。

隨著“陸海統(tǒng)籌” 概念的正式提出及不斷發(fā)展，學術界對其關注度不斷提升， 并率先在內(nèi)涵及戰(zhàn)略研究方面形成熱烈討論。 這種討論在定性和定量方面形成了不同的研究趨向。 （1） 定性研究關注戰(zhàn)略內(nèi)涵解讀、 戰(zhàn)略對策及實施路徑等方面。 如， 韓增林等、曹忠祥等分別從經(jīng)濟地理和國家戰(zhàn)略角度剖析了陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵[3-4]； 徐加明研究了構筑陸海產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展新格局的路徑和對策[5]； 張海峰等從國家戰(zhàn)略體系出發(fā)， 探討了我國推進陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略取向[6]。 （2） 定量研究側(cè)重陸海統(tǒng)籌水平的指標體系和識別技術方法。 從研究方法上看， 主要包括數(shù)據(jù)包絡分析、 灰色關聯(lián)度模型、 耦合協(xié)調(diào)度模型、 核密度估計模型等。如， 韓增林等基于陸海統(tǒng)籌視角， 運用數(shù)據(jù)包括分析方法分別測算了科技進步和交通運輸對我國沿海地區(qū)海陸經(jīng)濟的貢獻水平[7-8]； 頔楊羽 等應用核密度估計模型測算了環(huán)渤海各城市的陸海統(tǒng)籌度[9]； 趙昕等利用耦合協(xié)調(diào)度和灰色關聯(lián)模型測度了我國海陸經(jīng)濟的耦合協(xié)調(diào)度及海陸經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部的關聯(lián)度[10]。

隨著研究的不斷深入和國際空間治理體系發(fā)展的現(xiàn)實需求， 學者們對陸海統(tǒng)籌的研究正逐漸轉(zhuǎn)移到對技術方法的創(chuàng)新及在不同領域的實踐應用上， 不斷嘗試分析陸海統(tǒng)籌在國土空間開發(fā)[11-12]、 海岸帶規(guī)劃管理[13-14]、 生態(tài)環(huán)境保護[15]等具體方面， 相關的理論短板、 實踐困境和技術瓶頸逐漸成為討論的焦點問題，研究角度和研究領域不斷豐富。 （1） 理論方面， 陸海統(tǒng)籌的原則、 內(nèi)涵及目標等基本理論問題研究相對集中， 而對于陸海統(tǒng)籌的科學基礎， 包括海岸帶尺度內(nèi)人-地-海交互作用的要素系統(tǒng)和作用途徑， 以此為基礎建立的海陸間要素交互作用和資源優(yōu)化配置的空間法則、 實施載體和優(yōu)化途徑尚不清晰。 這些基礎性研究對于陸海統(tǒng)籌的全方位治理體系建構至關重要。在陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的頂層設計方面， 涉海業(yè)務及管理部門的分工協(xié)作機制， 陸海統(tǒng)籌與其他戰(zhàn)略的協(xié)同問題涉及相對較少， 這也是關系到下一步陸海統(tǒng)籌如何更好貫徹落實的關鍵問題。 此外， 陸海統(tǒng)籌的國際視野研究不多見， 新發(fā)展格局下， 應進一步探討如何通過陸海統(tǒng)籌推動雙循環(huán)互促。 （2） 實踐應用及技術支撐方面， 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的考核約束機制， 市級層面對于陸海統(tǒng)籌的具體落實， 不同領域統(tǒng)籌陸海關系的目標、 衡量指標等尚不清晰。 不同區(qū)域陸海統(tǒng)籌的模式、 實現(xiàn)路徑、 空間尺度分解等研究相對較少， 理論研究的深度和質(zhì)量仍有待提升， 技術方法的應用有待突破， 研究領域也需進一步擴展（圖1）。

圖1 陸海統(tǒng)籌研究進展

2 陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵與空間尺度

2.1 內(nèi)涵

陸海統(tǒng)籌思想發(fā)展之初， 并未明確提出“陸海統(tǒng)籌” 這一概念， 僅是對海陸產(chǎn)業(yè)及海洋與陸地間關聯(lián)的初步探索。 1995 年， 韓忠南提出海陸一體化開發(fā)是充分發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢的有效途徑[16]。 1996 年， 張耀光提出海陸產(chǎn)業(yè)結構呈現(xiàn)綜合、 多元和開放的趨勢[17]。 隨后學者們逐漸開始了更深入的探索， 2004 年張海峰首次提出“海陸統(tǒng)籌， 興海強國” 的觀點[18]，認為“陸海一體原則” 是建成海洋經(jīng)濟強國的戰(zhàn)略原則之一， 提出照顧好海洋與陸地的關聯(lián)， 統(tǒng)籌兼顧，使二者融為一體。

從地理學看， 陸海統(tǒng)籌是指在區(qū)域社會發(fā)展的過程中， 將陸海作為兩個獨立的系統(tǒng)來分析， 綜合考慮二者的經(jīng)濟、 生態(tài)和社會功能， 利用二者之間的物流、 能流、 信息流等聯(lián)系， 以協(xié)調(diào)、 可持續(xù)發(fā)展為理念， 對區(qū)域的發(fā)展進行規(guī)劃， 并制定相關的政策指引， 以實現(xiàn)資源的順暢流動， 形成資源的互補優(yōu)勢，強化陸域與海域的互動性， 從而促進區(qū)域又好又快發(fā)展[7]。 陸海統(tǒng)籌要求從陸海兼?zhèn)涞膰楹蛥^(qū)情出發(fā)，通過海陸資源開發(fā)、 產(chǎn)業(yè)布局、 交通通道建設、 生態(tài)環(huán)境保護等領域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 促進海陸兩大系統(tǒng)的優(yōu)勢互補、 良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展[8]， 最終形成依托陸地和海洋空間的政治、 經(jīng)濟、 社會、 文化、 軍事和生態(tài)的安全穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。 從地方政府可行的方案來講， 陸海統(tǒng)籌主要從陸海資源統(tǒng)籌管理、 陸海經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展、 陸海環(huán)境統(tǒng)籌管理、 陸海災害統(tǒng)籌防范、 陸?？萍冀y(tǒng)籌創(chuàng)新[19]等5 個方面加以推進和落實。

2.2 空間尺度

海陸關系是構建國家空間治理體系需要處理的基本矛盾， 加強陸海統(tǒng)籌發(fā)展可以筑牢國家發(fā)展的戰(zhàn)略縱深， 提升地理空間的系統(tǒng)韌性， 綜合運用海陸國土的互補優(yōu)勢， 實現(xiàn)海陸資源配置和經(jīng)濟布局的空間秩序。 陸海統(tǒng)籌在空間維度的內(nèi)涵主要包括兩方面。（1） 在不同區(qū)域、 不同空間尺度具有不一樣的表現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑， 具有空間維度的系統(tǒng)性和層次性。（2） 陸海統(tǒng)籌在同一空間尺度內(nèi)部， 也是一個體現(xiàn)在多個維度或?qū)用娴南到y(tǒng)工程， 是一個包括戰(zhàn)略層、 規(guī)劃層、 工程層等多個維度的系統(tǒng)譜系[20]。 從3 個譜系看不同空間尺度下陸海統(tǒng)籌的實踐， 戰(zhàn)略層即明確陸海統(tǒng)籌的發(fā)展方向， 重在戰(zhàn)略引領； 規(guī)劃層即在戰(zhàn)略指引下明確并系統(tǒng)化實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的任務、 途徑、 項目和工程， 并提出保障措施， 重在規(guī)劃指導； 工程層即戰(zhàn)略規(guī)劃的具體實施， 重在圍繞重點任務推動工程落實。 在國家、 省和市級等不同尺度內(nèi)， 需要分別從戰(zhàn)略層、 規(guī)劃層、 工程層等多個維度有效互動、 協(xié)同推進陸海統(tǒng)籌發(fā)展。

國土空間管控是陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略與規(guī)劃的有效銜接， 是對國土空間各類開發(fā)保護活動的科學謀劃與管理安排， 是進行國土空間宏觀調(diào)控和微觀管理的重要政策工具[21]。 不同層級的國土空間規(guī)劃要圍繞本區(qū)域陸海統(tǒng)籌發(fā)展的主要矛盾， 對陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的系統(tǒng)目標進行逐項分解和貫徹落實。 國家、 省、 市三大尺度的陸海統(tǒng)籌目標與任務均通過戰(zhàn)略層、 規(guī)劃層和工程層三個維度體現(xiàn)， 空間管控則是陸海統(tǒng)籌空間治理的具體體現(xiàn)（圖2）。 國家層面， 兼顧發(fā)展和安全， 統(tǒng)籌考慮海陸發(fā)展的有效空間和戰(zhàn)略縱深。 從資源優(yōu)化配置和系統(tǒng)整合的角度， 確定不同地帶、 不同區(qū)域因其海陸地理環(huán)境和區(qū)位所應承擔的陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略功能， 這種功能與某一地帶或區(qū)域參與國際循環(huán)特定戰(zhàn)略方向的任務有關， 也與該區(qū)域融入國內(nèi)循環(huán)的地域功能密切相關。 通過海陸空間適宜性和承載力容量，確定拓展空間和約束清單， 規(guī)范空間利用的容量和邊界， 為下層規(guī)劃提供戰(zhàn)略指引和分區(qū)目標。 省域?qū)用妫?重點處理好內(nèi)陸中心城市與沿海城市的關系， 海陸重大交通網(wǎng)絡或基礎設施聯(lián)通， 重大產(chǎn)業(yè)布局、 優(yōu)化及重組， 為陸海統(tǒng)籌相關的戰(zhàn)略工程提供承載空間。 根據(jù)本省的主體功能及用地用海開發(fā)保護利用現(xiàn)狀， 將本省承擔的陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標進行細化和分解， 制定詳細分區(qū)分類管控措施。 市域?qū)用妫?是陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的基本單元， 重點是圍繞海岸帶陸海交互作用、 要素系統(tǒng)和行業(yè)分工， 細化項目和工程清單， 根據(jù)三區(qū)三線等各類管控邊界， 通過部門協(xié)同合作實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌政策措施落實落地。 縣區(qū)級陸海統(tǒng)籌治理的類型區(qū)和功能目標相對較為單一， 因此， 應在市級管控的基礎上執(zhí)行分項任務目標， 為市級管控提供支撐。

圖2 陸海統(tǒng)籌的空間尺度及目標分解

3 東北地區(qū)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的問題導向

3.1 東北地區(qū)在國家陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的地域功能

從國際上看， 東北地區(qū)主要承擔我國東北亞戰(zhàn)略方向的地緣功能， 是我國融入東北亞國際經(jīng)濟循環(huán)之錨， 在國家陸海統(tǒng)籌發(fā)展格局中具有特殊重要的地域功能。 首先， 我國東北是一個海陸兼?zhèn)涞难睾５貐^(qū)，是我國唯一與東北亞各國均有陸地或海上邊界的大區(qū)， 因此， 東北地區(qū)在國際地緣結構中的基本屬性是： 我國連接東北亞各國和中蒙俄歐經(jīng)濟走廊的地理樞紐。 其次， 東北地區(qū)的海陸區(qū)位及彼此的交互作用也具有特殊性。 遼寧瀕臨渤海和黃海， 具有漫長的海岸線和豐富的港口資源， 扼守京津的海上門戶； 吉林瀕臨日本海， 與俄羅斯、 朝鮮交界。

從國內(nèi)看， 東北地區(qū)在許多陸海產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈安全方面均占據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)的重要位置， 其裝備制造、 臨港造船、 糧食生產(chǎn)、 海產(chǎn)品繁育、 歐亞大陸橋和國際航運網(wǎng)絡等多方面具有舉足輕重的地位。 東北地區(qū)沿海地帶是環(huán)渤海大灣區(qū)的重要組成部分， 環(huán)渤海經(jīng)濟圈作為我國北方經(jīng)濟發(fā)展的增長極， 需要在陸海產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、 科技創(chuàng)新、 生態(tài)環(huán)境保護、 海洋權益維護等多方面承擔國家陸海統(tǒng)籌發(fā)展的核心功能。

3.2 東北地區(qū)在不同尺度陸海統(tǒng)籌發(fā)展面臨的突出問題

3.2.1 東北地區(qū)層面

長期以來， 東北地區(qū)作為老工業(yè)基地， 人口、 產(chǎn)業(yè)集聚偏向內(nèi)陸， 海洋經(jīng)濟發(fā)展落后， 沿海地區(qū)沒有發(fā)揮應有的優(yōu)勢， 海陸發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題十分突出。從國際上看， 東北地區(qū)雖然是東北亞各國地理聯(lián)系的交匯地帶， 但由于東北亞復雜的地緣政治環(huán)境， 東北地區(qū)并沒有成為東北亞經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的樞紐， 中蒙俄歐經(jīng)濟走廊也沒有真正成為貨暢其流的聯(lián)系通道。 吉林雖臨日本海卻沒有出海口， 仍無法發(fā)揮沿海地帶的諸多功能。 東北振興不僅僅是重塑東北參與國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)新優(yōu)勢的必然選擇， 也是促使我國更主動融入東北亞國際循環(huán)的形勢倒逼。 從國內(nèi)看， 東北地區(qū)仍然表現(xiàn)為同類型區(qū)的簡單疊加， 沒有發(fā)揮三省一區(qū)“1+1+1＞3”的協(xié)同效應， 陸海統(tǒng)籌的短板表現(xiàn)得尤為突出。 一方面， 在對接“一帶一路” 倡議， 暢通中蒙俄歐經(jīng)濟走廊的大通道建設方面， 三省一區(qū)各自為政， 與蒙古的經(jīng)貿(mào)互動停滯不前。 另一方面， 東北三省及四大核心城市在招商引資、 產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面的惡性競爭愈演愈烈， 豐富的海洋資源和發(fā)展海洋經(jīng)濟的比較優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為區(qū)域振興和轉(zhuǎn)型升級的競爭優(yōu)勢， 導致沿海產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴重， 生態(tài)環(huán)境惡化明顯， 海陸經(jīng)濟發(fā)展的矛盾十分尖銳。 從空間層面看， 存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、 空間利用率低、 區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系不足等問題， 導致空間分割與惡性競爭嚴峻， 一體化協(xié)調(diào)機制缺失，新動能培育尚未實現(xiàn)突破性進展。

3.2.2 省域?qū)用?/p>

省級政府是國家陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略實施的責任主體，沿海省份必須有別于內(nèi)陸省份， 體現(xiàn)沿海特色， 在國家治理框架內(nèi)形成并強化陸海統(tǒng)籌治理體系。 遼寧作為東北地區(qū)唯一有出海口的省份， 具有漫長的海岸線和廣闊的管轄海域， 但其在陸海統(tǒng)籌發(fā)展方面也存在諸多問題。 （1） 沒有建立有效的海洋治理體系和管理機制。 與多個沿海發(fā)達省份相比， 自2018 年機構改革以來， 遼寧在海洋廳撤銷的同時， 沒有及時建立起統(tǒng)一有效的海洋事務管理機制， 涉海事務分散凌亂， 海洋產(chǎn)業(yè)、 海洋科技、 海洋環(huán)保等工程項目推進缺乏協(xié)同互動， 效能不足。 （2） 沿海城市與內(nèi)陸城市空間分治， 互動乏力。 遼寧有6 個沿海城市及8 個內(nèi)陸城市， 以沈陽為中心形成的沈陽經(jīng)濟區(qū)和以大連為核心形成的遼寧沿海經(jīng)濟帶均上升為國家戰(zhàn)略。 遼寧具有更典型的內(nèi)源型雙核空間結構[26]， 作為中心城市的沈陽與作為門戶城市的大連相距較遠， 兩城經(jīng)濟實力相當， 行政層級相同。 沈陽經(jīng)濟區(qū)與遼寧沿海經(jīng)濟帶空間分治的本質(zhì)是將以內(nèi)陸中心城市為核心的陸域經(jīng)濟與以門戶港口城市為核心的海洋經(jīng)濟一分為二， 沒有從陸海統(tǒng)籌的角度構筑一體發(fā)展、 海陸互動的統(tǒng)一體， 這種空間分治與兩大城市原有的均勢相疊加， 進一步加劇了沖突與內(nèi)耗。 （3） 沿海經(jīng)濟帶內(nèi)部各城市協(xié)同不足， 競爭惡化。 長期來看， 沿海經(jīng)濟帶受地域條件局限， 布局分散， 向心集聚程度偏低，這對于海洋經(jīng)濟大發(fā)展是極為不利的， 表現(xiàn)最明顯的就是港口經(jīng)濟的惡性競爭不斷加劇。 因此， 遼寧陸海統(tǒng)籌發(fā)展面臨的不僅是海洋經(jīng)濟的低存在感， 還表現(xiàn)在沿海各城市海洋經(jīng)濟各自為政， 蟻群經(jīng)濟， 導致海洋經(jīng)濟規(guī)模效益差， 結構性矛盾突出。

3.2.3 市域?qū)用?/p>

市域?qū)用娴年懞＝y(tǒng)籌發(fā)展要求所有沿海地級城市內(nèi)部都應形成陸海統(tǒng)籌的發(fā)展理念、 治理體系和推進措施。 東北地區(qū)真正的沿海地帶包括遼寧省沿海6 個城市， 其中， 大連作為核心城市發(fā)揮著龍頭作用。 這里僅以大連為例對市域?qū)用骊懞＝y(tǒng)籌發(fā)展面臨的問題進行分析。

（1） 沿海城市普遍尚未樹立“大海洋經(jīng)濟” 的觀念意識。 從國家或省級尺度看， 海洋經(jīng)濟所占比重仍偏低， 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重心仍是陸域經(jīng)濟， 但沿海城市則大不相同， 海洋產(chǎn)業(yè)、 臨海產(chǎn)業(yè)和臨港產(chǎn)業(yè)都是直接或間接依托海洋資源或臨海區(qū)位發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)。 因此， 沿海城市應將海洋經(jīng)濟作為發(fā)展重心， 充分發(fā)揮和合理利用海洋資源、 海洋要素、 海洋區(qū)位等優(yōu)勢。 但時至今日， 從政府到學術界， 沿海城市對海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要性和迫切性的認識均不夠充分， 仍舊是明顯的“大陸思維”， 往往將填海造陸、 捕撈養(yǎng)殖視為發(fā)展海洋經(jīng)濟、 拓展產(chǎn)業(yè)空間的便捷通道。

（2） 從規(guī)劃層看， 沿海城市的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃均未能形成陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃理念和規(guī)劃框架。 一方面， 包括大連在內(nèi)的大部分沿海城市國土空間規(guī)劃實踐， 仍僅將陸海統(tǒng)籌與海洋經(jīng)濟模塊融為一體形成獨立模塊來體現(xiàn)， 并沒有真正從陸海統(tǒng)籌的視角對整個沿海國土空間開發(fā)利用和保護進行一體化部署和設計。 另一方面， 海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、 海洋空間規(guī)劃作為涉及廣、 綜合性強的規(guī)劃， 在許多沿海城市僅作為專項規(guī)劃或單獨的一章去體現(xiàn)， 具體任務由相關職能處牽頭開展， 層級較低， 協(xié)調(diào)不力， 缺乏約束力。

（3） 許多沿海省份機構改革簡單照搬國家， 沿海市又照搬省級政府， 沒有突出海洋的重要地位， 海洋治理體系和海洋經(jīng)濟推進機制失靈。 就大連而言， 表現(xiàn)在5 個具體方面。 其一， 市級政府缺少海洋經(jīng)濟統(tǒng)一戰(zhàn)略和行動方案， 陸海統(tǒng)籌發(fā)展缺乏統(tǒng)一平臺和統(tǒng)一機制。 其二， 海洋經(jīng)濟發(fā)展缺少路徑、 缺少抓手、缺少平臺、 缺少主攻方向。 其三， 海洋經(jīng)濟發(fā)展方式落后， 資源利用粗放， 新興產(chǎn)業(yè)薄弱。 其四， 由于尚未建立完善的海洋治理體系， 導致海洋領域各類資源要素系統(tǒng)整合不夠， 合力不足。

4 東北地區(qū)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的實施路徑

4.1 從東北地區(qū)看

陸海統(tǒng)籌能否落實或能否具有生命力， 關鍵看是否能有利于解決發(fā)展中面臨的問題。 首先， 看東北振興的核心問題是什么？ 其癥結根源是傳統(tǒng)動能衰退，體現(xiàn)在“一個消失” （人口紅利消失）， “兩個集中”（尚未根本解決的體制性、 機制性矛盾的集中爆發(fā)，長期積累的經(jīng)濟結構問題的集中爆發(fā)） 和“三個衰退” （資源性衰退、 結構性衰退、 體制性衰退）。 其次， 看陸海統(tǒng)籌是否有助于東北問題的解決？ 如何解決？ 陸海統(tǒng)籌的本質(zhì)是“戰(zhàn)略空間互動”， 這種互動不僅要有利于海陸空間本身， 更要從國內(nèi)外空間、 區(qū)內(nèi)外空間、 沿海與內(nèi)陸空間、 現(xiàn)實空間與發(fā)展空間等多維度， 內(nèi)引外聯(lián)， 陸海統(tǒng)籌促進雙循環(huán)互動。 一方面， 從國內(nèi)大循環(huán)看， 要發(fā)揮沿海地區(qū)的海陸區(qū)位優(yōu)勢， 通過融入環(huán)渤海大灣區(qū)， 創(chuàng)新琿春臨海經(jīng)濟模式， 不斷增強融入國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)的地域特色。 在治理體系上， 形成更加有效的省際協(xié)作機制， 打通陸海無法統(tǒng)籌的制度障礙。 建議設立海洋事務委員會， 或由國家發(fā)改委牽頭建立協(xié)調(diào)機構， 明確省級、 大區(qū)域的陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略方向， 推動涉海事務的戰(zhàn)略統(tǒng)籌和宏觀協(xié)調(diào)。 另一方面， 從國際大循環(huán)看， 要善于將東北地區(qū)的海陸區(qū)位、 通道、 資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)槿谌雵H大循環(huán)， 特別是東北亞循環(huán)和中蒙俄歐經(jīng)濟走廊的出發(fā)點， 促進東北地區(qū)早日發(fā)展成為名副其實的中蒙俄歐經(jīng)濟走廊和東北亞區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的樞紐。 具體體現(xiàn)在以下三方面。

（1） 注重發(fā)揮海陸雙向優(yōu)勢， 海陸聯(lián)動實現(xiàn)東北與國際國內(nèi)互聯(lián)互通， 緊密對接“一帶一路” 倡議，打造中日韓自貿(mào)區(qū)和東北亞自由貿(mào)易先行區(qū)。 ①打通與蒙古的多條聯(lián)系通道， 吸引日韓輸歐貨源在遼寧港口開展海陸聯(lián)運， 貫通東北陸海絲路。 東北地區(qū)是東北亞建立陸上通道最便利的地理樞紐， 東北的“陸上絲路” 具有物流成本低、 途徑國家少、 手續(xù)簡便等優(yōu)勢， 應積極探索國際合作新模式， 加強與歐洲、 俄羅斯的經(jīng)濟聯(lián)系， 構建歐亞大陸的互聯(lián)互通網(wǎng)絡。 ②創(chuàng)新引領加快吉林琿春向海經(jīng)濟和國際貿(mào)易跨越發(fā)展，與遼寧海洋經(jīng)濟形成雙向互動。 ③以大連等東北港口為基地， 提前部署建設北極航線母港， 從海陸兩個方向加強與俄羅斯在油氣資源、 物流通關、 北極航運等方面的交流合作， 互聯(lián)互通。

（2） 擴展東北與國內(nèi)其他區(qū)域的聯(lián)系， 強化海向和陸向雙向通道。 東北偏居一隅， 主要通過京沈線與關內(nèi)聯(lián)通， 海上航運聯(lián)系以貨運為主， 人員聯(lián)系及其所帶動的社會文化交流尚存在明顯短板。 ①硬件看，今后應圍繞渤?？绾Ｍǖ澜ㄔO， 采取多種途徑， 不斷提升與山東半島等南方沿海省市的客貨通達性和聯(lián)系水平。 ②軟環(huán)境看， 需大力普及海洋觀念， 弘揚海洋文化， 形成海洋意識， 實現(xiàn)與其他沿海地區(qū)海洋文化的交流互動。

（3） 強化沿海與內(nèi)陸互動， 以海洋增量空間為切入點， 實現(xiàn)陸域現(xiàn)實空間拓展。 一方面， 要形成海陸要素雙向流動， 構筑陸海統(tǒng)籌發(fā)展的要素網(wǎng)絡和經(jīng)濟聯(lián)系。 另一方面， 將海洋經(jīng)濟作為增量空間， 依托傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和科技力量轉(zhuǎn)身向海， 從而帶動相關產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。 海洋產(chǎn)業(yè)具有技術門檻高， 對陸上基地依賴較強的特點， 海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大、 高質(zhì)量發(fā)展的過程也是陸域產(chǎn)業(yè)空間拓展和系統(tǒng)整合的過程。

4.2 從遼寧省看

從問題導向出發(fā)， 遼寧加快陸海統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵是圍繞兩大核心城市， 促進沿海城市與內(nèi)陸城市互動發(fā)展。 即圍繞“中心—門戶” 式雙核點軸系統(tǒng)， 充分發(fā)揮增長核心的集聚效應和帶動作用， 加強“遼中南城市群” 和“沈大經(jīng)濟帶” 的海陸互動， 實現(xiàn)海陸經(jīng)濟一體化和海陸空間互聯(lián)互通。 與其他省份相比， 遼寧省內(nèi)“沈大” 兩個核心城市的集聚效應仍大大強于輻射作用， 依托資源優(yōu)勢形成的傳統(tǒng)重化工業(yè)的分散布局限制了集聚規(guī)模和集聚過程。 當前， 遼寧的海洋經(jīng)濟發(fā)展仍處于爬坡期， 海洋經(jīng)濟發(fā)展的要素系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)支撐系統(tǒng)發(fā)育尚處于較低水平。 因此， 海洋產(chǎn)業(yè)作為新的潛力空間必須堅持以核心城市為主陣地的發(fā)展思路， 進而提升海洋經(jīng)濟的發(fā)展效能， 促進兩大城市融合發(fā)展。

（1） 回歸“遼中南城市群” 治理框架， 從戰(zhàn)略規(guī)劃、 產(chǎn)業(yè)項目到基礎設施配套等多方面構筑兩大城市互動發(fā)展的治理體系。 省級層面要明確沈陽和大連的職能分工， 各有所為， 有所不為。 沈陽有優(yōu)勢的， 進一步支持沈陽做大做強； 涉海產(chǎn)業(yè)或大連有優(yōu)勢的，要支持大連發(fā)揮龍頭帶動。 省級層面要減少由行政手段處理經(jīng)濟事務的慣性， 市場的問題交給市場， 切忌“缺位” 和“越位”。

（2） 加快海洋事務管理體制機制的優(yōu)化調(diào)整， 形成陸海統(tǒng)籌、 一體化治理的局面。 與許多海洋經(jīng)濟強省相比， 最近的遼寧機構改革并沒有體現(xiàn)海洋特色，涉海事務缺少了一體化的協(xié)調(diào)機制， 對海洋經(jīng)濟發(fā)展壯大和陸海統(tǒng)籌發(fā)展影響較大。 建議遼寧省應盡快在本輪機構改革基礎上， 重點優(yōu)化涉海事務管理職能，設立海洋發(fā)展委員會， 負責對各部門涉海事務進行監(jiān)督協(xié)調(diào)審核。 各個部門和行業(yè)應設置海洋專項， 體現(xiàn)海洋事務應有的分量和比重。

（3） 以遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃為總領， 做好海洋經(jīng)濟發(fā)展的頂層設計， 繪制海洋經(jīng)濟發(fā)展路線圖，擬定涉海事務具體行動方案。 一方面， 遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃與一般的區(qū)域規(guī)劃不同， 不是簡單的6 個沿海城市的疊加， 而是要突出體現(xiàn)沿海地帶的區(qū)域功能， 因此， 這個規(guī)劃應兼有“遼寧省海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃” 的功能。 另一方面， 遼寧沿海經(jīng)濟帶是整個東北地區(qū)的黃金海岸， 沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃還要明確6 個沿海城市如何與相應的內(nèi)陸城市互動發(fā)展， 明確為內(nèi)陸城市提供哪些服務， 如何與內(nèi)陸城市開展合作等，因此， 這個規(guī)劃也承擔著貫徹落實陸海統(tǒng)籌的重任。

（4） 從頂層設計與調(diào)控、 市場主導兩方面， 推動遼寧沿海經(jīng)濟帶內(nèi)部各城市、 各產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展， 互利共贏。 其一， 重點在海洋資源開發(fā)利用、 海洋產(chǎn)業(yè)培育成長、 海洋生態(tài)環(huán)境保護、 海洋治理體系構建等方面形成合力。 在海洋要素匯聚、 產(chǎn)業(yè)集聚和重大產(chǎn)業(yè)項目布局方面， 著力發(fā)揮大連的龍頭帶動作用， 支持大連在全省海洋經(jīng)濟系統(tǒng)整合中發(fā)揮主導作用， 充分提升核心城市承載能力和集聚勢能， 大幅提升大連在同等沿海城市中的吸引力， 以大連海洋經(jīng)濟發(fā)展勢能提升遼寧全省海洋經(jīng)濟勢能。 其二， 在基礎設施配套和沿海城市為內(nèi)陸城市提供服務方面， 充分發(fā)揮省級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制， 其中一個重要的任務就是加強港口資源整合力度。 目前， 招商局主導下遼寧港口集團發(fā)展已經(jīng)進入新的階段， 但并不意味著省級調(diào)控可以缺位， 相反， 今后更要加強對招商局主導下港口運營的監(jiān)督與監(jiān)管。 當前最緊迫的任務是盡快建立招商局、 遼寧省和大連市三方協(xié)調(diào)合作機制， 在港口物流運營與地方港口經(jīng)濟耦合、 空間規(guī)劃協(xié)同、 重大項目配套等多方面協(xié)調(diào)一致， 否則資源整合帶來的就不是乘法效應而是除法效應。 其三， 積極爭取納入國家各類海洋專業(yè)平臺或節(jié)點， 在國家海洋強國建設的支撐體系和節(jié)點中占據(jù)應有位置。 如國家級海洋經(jīng)濟示范區(qū)， 以及海洋產(chǎn)業(yè)、 海洋科技、 海洋環(huán)境保護、 海洋教育與人才培養(yǎng)等國家級平臺。

4.3 以大連為例

這里以大連為例說明沿海城市內(nèi)部推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展的實施路徑。

從地域范圍、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財政支配能力等方面看， 沿海地級以上城市是我國落實陸海統(tǒng)籌方針最基本的責任主體。 以大連為例， 其陸域國土空間任意一點到海的直線距離小于60 千米， 大部分沿海地級城市管轄海域面積均超過自身陸域面積。 因此， 就沿海城市而言， 陸海統(tǒng)籌發(fā)展涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面， 需要明確沿海城市陸海統(tǒng)籌的主要任務和目標是什么？ 哪些是海洋經(jīng)濟？ 哪些是陸域經(jīng)濟？ 相關部門責任如何區(qū)分或如何協(xié)同等問題。

我們認為， 海洋經(jīng)濟是綜合利用海洋資源、 海洋區(qū)位和各類海洋要素來開展涉海經(jīng)濟活動， 并具有綜合性、 開放性和復雜性的產(chǎn)業(yè)門類。 由于許多產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、 供應鏈的不同環(huán)節(jié)具有不同的陸海屬性， 給海洋經(jīng)濟統(tǒng)計、 界定帶來更多的模糊性。 雖然僅從統(tǒng)計指標看， 海洋經(jīng)濟比重相對較小， 但涉海經(jīng)濟卻是沿海城市經(jīng)濟系統(tǒng)的基本底色。 具體看， 可從以下4個方面推動沿海城市陸海統(tǒng)籌發(fā)展。

（1） 制定具有海洋特色的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃， 形成陸海統(tǒng)籌的沿海國土空間規(guī)劃管控體系。 其一， 以海岸帶為核心， 做好海洋特色的區(qū)域發(fā)展五年規(guī)劃， 構筑海陸一體化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。 在制定產(chǎn)業(yè)或行業(yè)規(guī)劃或政策、 法規(guī)、 重大項目推進等多方面事務中應體現(xiàn)出海洋應有的分量或?qū)Ｑ蟮闹匾暎?不應將海洋發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域五年規(guī)劃割裂開來。 其二， 沿海城市推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展的核心是以港口、 海岸線為軸集中配置海陸資源， 優(yōu)化“三生” 空間。 圍繞港口、 岸線、 海島等海洋要素， 以海岸帶為軸， 集中配置各類生產(chǎn)要素， 依據(jù)對岸線的依賴程度形成海陸一體化的產(chǎn)業(yè)布局和空間組織模式， 并以此為基礎進一步優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間（圖3）。 如何實現(xiàn)海陸一體化的產(chǎn)業(yè)布局和空間組織， 關鍵是要構建海陸一體的產(chǎn)業(yè)鏈。因此， 沿海城市應重點圍繞海洋產(chǎn)業(yè)選擇、 產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化設計、 產(chǎn)業(yè)空間布局以及產(chǎn)業(yè)運行的內(nèi)部組織問題， 根據(jù)海洋要素與各主導產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈的關聯(lián)關系， 劃分產(chǎn)業(yè)功能區(qū)， 確定集中與分散原則、 模式和實施方案[22]。

圖3 按產(chǎn)業(yè)對海洋要素依賴程度形成海陸一體化產(chǎn)業(yè)空間組織模式

（2） 培育和完善海洋經(jīng)濟發(fā)展的支撐系統(tǒng)。 產(chǎn)業(yè)發(fā)展有賴于全要素交流匯聚。 沿海城市具有豐富的海洋資源稟賦， 但這種比較優(yōu)勢并不一定形成競爭優(yōu)勢。 因此， 只有吸引和匯聚足夠的涉海人（才） 流、物流、 資金流、 技術流和信息流， 才能形成完善的海洋經(jīng)濟發(fā)展支撐系統(tǒng)。 第一， 發(fā)揮大連雄厚的科教優(yōu)勢， 培育和吸引各類海洋科學技術人才。 圍繞涉海重點學科、 重點專業(yè)、 重點實驗室， 打造海洋人才培養(yǎng)孵化基地， 將各類型各層次涉海人才納入城市緊缺人才發(fā)展目錄， 提供一系列配套的引育優(yōu)惠政策， 使大連真正成為海洋人才集聚的高地。 第二， 圍繞大連東北亞國際航運中心和“東北陸海絲路樞紐” 建設， 以國際自由港為奮斗目標， 不斷優(yōu)化港口集疏運系統(tǒng)，提升海陸交通物流銜接水平， 為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供開放、優(yōu)質(zhì)、 高效的物流服務環(huán)境。 第三， 建立多層次多元化海洋經(jīng)濟金融服務體系， 采取優(yōu)惠政策吸引民間資本投資海洋新興產(chǎn)業(yè)。 不斷擴大市級海洋經(jīng)濟風險投資基金規(guī)模， 大力促進涉海類小微企業(yè)、 生產(chǎn)線服務業(yè)和海洋新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展。 第四， 依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和現(xiàn)有科技基礎， 積極申報融入國家級海洋重大科技平臺， 形成原始創(chuàng)新、 成果轉(zhuǎn)化、 產(chǎn)業(yè)化中試基地等涵蓋海洋科技創(chuàng)新全鏈條的平臺體系，不斷鍛造實驗室創(chuàng)新的長板， 補足成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)化的短板， 構建產(chǎn)學研一體化的海洋科技創(chuàng)新網(wǎng)絡。 第五， 打造海洋經(jīng)濟發(fā)展的“現(xiàn)實—虛擬” 空間， 形成海洋經(jīng)濟發(fā)展、 產(chǎn)業(yè)孵化、 信息交流、 資源共享的信息高地。 一方面， 依據(jù)產(chǎn)業(yè)與海洋要素的相關度， 建設若干海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或海洋產(chǎn)業(yè)園區(qū)， 打造海洋流動資源共享與信息交流互惠的現(xiàn)實空間， 形成具有鮮明海洋特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。 另一方面， 瞄準海洋大數(shù)據(jù)和海洋新基建， 依托金普新區(qū)“大連數(shù)谷” 優(yōu)勢， 用數(shù)字化和新基金為海洋經(jīng)濟賦能助力。

（3） 建立陸海統(tǒng)籌發(fā)展的治理體系， 營造海洋經(jīng)濟大發(fā)展的軟環(huán)境。 第一， 建議在市委成立海洋強市工作領導小組或海洋發(fā)展委員會， 由書記擔任第一責任人， 對海洋強市發(fā)展規(guī)劃、 路線圖及行動方案予以審定。 第二， 圍繞海洋強市和陸海統(tǒng)籌發(fā)展， 做好貫徹落實。 在進一步摸清海洋資源、 環(huán)境、 企業(yè)、 科技人才等家底的基礎上， 摒棄將戰(zhàn)略、 規(guī)劃限制在空間層面、 區(qū)域?qū)用娴淖龇ǎ?聚焦更具體的目標和主體，做好產(chǎn)業(yè)、 企業(yè)、 平臺、 政策、 項目、 技術、 人才等階段性目標、 辦法和具體政策。 第三， 精準施策， 綜合“政產(chǎn)學研金服用” 的全要素網(wǎng)絡， 圍繞好的產(chǎn)業(yè)、 好的企業(yè)、 好的項目， 從做好做精一個或多個環(huán)節(jié)為企業(yè)解決困難， 從做大做強一個或多個龍頭企業(yè)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展疏通障礙， 從產(chǎn)業(yè)鏈到供應鏈為提升海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁和經(jīng)濟效益助推助力。 第四， 挖掘海洋文化， 打通城市“海洋文脈”， 重塑具有海洋特色的“大連精神”。 大連作為東北開放之窗、 東北門戶， 應在新時代為區(qū)域振興開先破題。 以新時代大連文化挖掘與精神重塑為突破， 圍繞大連開放包容、 開拓創(chuàng)新、 劈波逐浪的精神， 鼓勵文藝界、 科技界、 教育界挖掘大連海洋文化特色， 推出體現(xiàn)新時代開拓精神、創(chuàng)新精神的文藝作品， 為新時代改革創(chuàng)新突破、 迎難而上培育打磨思想武器。 應圍繞港航精神、 漁民文化、 跨海闖關東新篇等， 打造高品位、 高層次、 高顯示度的海洋特色文化街區(qū)、 文化藝術廣場、 文化創(chuàng)新空間， 提出與城市品位相稱的海洋藝術街區(qū)、 文化品牌。

（4） 以美麗灣區(qū)建設為核心， 優(yōu)化濱海人居環(huán)境， 陸海統(tǒng)籌促進生態(tài)文明。 第一， 以海灣治理統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)調(diào)整、 陸源污染削減、 跨區(qū)生態(tài)保護等目標任務， 落實治理責任， 實施精細化管理。 進一步完善灣長制， 形成常態(tài)化協(xié)同治理機制， 積極打造美麗海灣示范樣板區(qū)。 第二， 以重點海灣為核心， 以濱海濕地、 關鍵岸線、 海洋保護區(qū)和海島為主要節(jié)點， 加強保護與修復， 通過生態(tài)修復重點工程， 促進海洋生物多樣性， 提升海洋生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。 第三， 打造高品質(zhì)親?？臻g， 實現(xiàn)親?？臻g人工景觀與自然景觀的高效融合， 加強親海空間基本公共服務供給， 提升公眾獲得感、 幸福感和安全感。 第四， 不斷提升海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警和海洋災害、 海洋突發(fā)公共事件應急響應能力。