羅 強(qiáng) 王勇航

（上海師范大學(xué)教育學(xué)院，上海，200234）

一、問題的提出

近年來，“三點(diǎn)半之困”“校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)”及校外培訓(xùn)資本過熱等教育問題已上升為社會(huì)熱點(diǎn)問題，教育生態(tài)亟待修復(fù)。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，集中整治教育熱點(diǎn)問題，提出義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)規(guī)范、深化和實(shí)踐成為“雙減”平穩(wěn)落地的關(guān)鍵和保障。義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)質(zhì)量對我國基礎(chǔ)教育水平的影響不言而喻，尤其是在“雙減”改革背景下，各級各類有關(guān)課后服務(wù)的政策文件密集出臺，研究義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的政策及其組合應(yīng)用對于提升課后服務(wù)質(zhì)量，避免政策盲目性和片面性，完善國家素質(zhì)教育政策具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

相較于發(fā)達(dá)國家，我國義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)起步較晚。20世紀(jì)90年代以來，我國義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策大致經(jīng)歷了以需求為導(dǎo)向、地方優(yōu)先實(shí)行和政策完整統(tǒng)合三個(gè)發(fā)展階段[1]。2017年3月教育部辦公廳印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），這是國家層面上第一次系統(tǒng)地對課后服務(wù)工作有序高效開展提供的政策指引，并要求各地教育行政部門進(jìn)一步做好課后服務(wù)工作的實(shí)施細(xì)則，調(diào)動(dòng)各方面積極性，努力形成課后服務(wù)工作合力[2]。為了響應(yīng)國家層面課后服務(wù)政策的號召，近年來我國大部分省份相繼出臺了適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策，極大程度上指導(dǎo)著義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的落地實(shí)施。然而在實(shí)踐過程中，義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)仍面臨內(nèi)涵屬性及權(quán)責(zé)問題不明[3]，學(xué)校自主權(quán)弱化[4]，各地影響課后服務(wù)滿意度的因素差異較大[5]等問題。因此，本研究基于政策工具視角，運(yùn)用內(nèi)容分析法對我國省級行政區(qū)出臺的義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策文本進(jìn)行量化分析，結(jié)合政策工具和義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建構(gòu)二維分析框架，對各省級行政區(qū)出臺的義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策進(jìn)行全方位剖析，系統(tǒng)立體地呈現(xiàn)課后服務(wù)政策的特征，為提高在“雙減”背景下各省義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的政策效能，進(jìn)一步提升義務(wù)教育質(zhì)量提供策略參考和政策建議。

二、課后服務(wù)政策二維分析框架的構(gòu)建

1.X維度:政策工具

本研究構(gòu)建的X維度屬于政策工具維度，如圖1。對于政策工具的選擇，本研究主要借鑒了英格拉姆（Ingram）和施耐德（Schneider）對政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn)，將義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、符號勸誡型和學(xué)習(xí)型五種類型[6]。其中，權(quán)威型政策工具是指以正當(dāng)性權(quán)威為基礎(chǔ)，在限定的情況下要求、允許、禁止某些行為，在課后服務(wù)政策中包含制定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置程序、命令約束等具體手段；激勵(lì)型政策工具是指為達(dá)到政策目標(biāo)，通過實(shí)質(zhì)的物質(zhì)報(bào)酬來誘導(dǎo)目標(biāo)群體執(zhí)行或鼓勵(lì)其某些行為，主要有績效提升、物質(zhì)報(bào)酬、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜等形式；能力型政策工具主要指政府通過提供信息、資源和條件，使執(zhí)行者決定完成某些行動(dòng)，通常依托多方參與、改善設(shè)施、協(xié)同育人等形式；符號規(guī)勸型政策工具致力于推動(dòng)政策目標(biāo)群體的價(jià)值與政策目標(biāo)價(jià)值趨于一致，主要通過榮譽(yù)表彰、宣傳引導(dǎo)、凝聚共識等手段實(shí)現(xiàn)；學(xué)習(xí)型政策工具促使目標(biāo)群體通過相關(guān)學(xué)習(xí)促進(jìn)自我發(fā)展，提高相關(guān)人員對政策的理解，主要形式有服務(wù)培訓(xùn)和外部指導(dǎo)等。

圖1 義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)二維分析框架

2.Y維度：義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

研究依據(jù)義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的基本屬性與各省市頒布的具體實(shí)施方案，將Y維度劃分為目標(biāo)價(jià)值、服務(wù)體系、組織實(shí)施、資源支撐和監(jiān)督評價(jià)五個(gè)方面。其中，目標(biāo)價(jià)值直接明確了課后服務(wù)的目的及其根本屬性，指引著課后服務(wù)的發(fā)展方向；服務(wù)體系是課后服務(wù)的核心內(nèi)容，包括服務(wù)時(shí)間、內(nèi)容、主體等基本信息，直接影響課后服務(wù)質(zhì)量；組織實(shí)施規(guī)定了課后服務(wù)的基本方式，是義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的特色框架；資源保障是支撐課后服務(wù)有序運(yùn)行的動(dòng)力之源；監(jiān)督評價(jià)是課后服務(wù)實(shí)施的根本防線，也是課后服務(wù)不斷優(yōu)化的助推器。這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)之間環(huán)環(huán)相扣，互相作用，共同形成義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)維度。

三、數(shù)據(jù)來源及分析方法

本研究選取的義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策文本均為公開信息，相關(guān)政策文本主要來源于國家教育部官網(wǎng)、各省級教育行政部門官網(wǎng)以及“北大法寶”等權(quán)威政策數(shù)據(jù)庫。為增強(qiáng)政策文本選取的代表性和精確性，本研究按照以下四個(gè)原則對課后服務(wù)政策文本進(jìn)行篩選：一是政策發(fā)布單位為省級行政部門；二是政策標(biāo)題需直接凸顯“課后服務(wù)”關(guān)鍵字樣；三是政策文件類型為法律法規(guī)、意見、通知、辦法等，可以明確體現(xiàn)對課后服務(wù)的態(tài)度和措施；四是若同一省份印發(fā)了多份課后服務(wù)政策文件，則以最新印發(fā)的政策文件為準(zhǔn)?；谝陨显瓌t，本研究共搜集到省級層面義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策文件26份（文本收集截止時(shí)間2021年12月1日）。

本研究通過內(nèi)容分析法，對26份省級層面的義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策文本展開定量研究。構(gòu)建出義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)“政策工具—關(guān)鍵環(huán)節(jié)”二維分析框架作為內(nèi)容分析維度，對省級層面義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策文本進(jìn)行劃分，形成內(nèi)容分析單元表，借助Nvivo 12分析軟件對政策文本進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)分析。

四、結(jié)果與分析

1.X維度：政策工具分析

總體上看，我國省級層面義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策工具運(yùn)用多樣化，涵蓋了權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、符號勸誡型和學(xué)習(xí)型五種工具。但五種政策工具使用頻率出現(xiàn)了明顯的差異和分化。權(quán)威型政策工具使用頻數(shù)最多，占所有政策工具使用頻率的53.54%，其次是能力型和符號規(guī)勸型政策工具，分別占20.73%和14.96%，激勵(lì)型政策工具使用頻數(shù)較少，占比為7.61%，學(xué)習(xí)型政策工具使用頻數(shù)最少，在所有政策工具中僅占3.16%。如表1所示。

表1 各省課后服務(wù)政策工具使用頻數(shù)分布表

不同類型的政策工具在各省份的使用情況有所不同。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對我國地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平常用11∶8∶12區(qū)域分類標(biāo)準(zhǔn)，本文對我國東中西部地區(qū)各省份政策工具使用情況進(jìn)行深入分析。就權(quán)威型政策工具而言，西部省份使用權(quán)威型政策工具頻率的平均值最高（10次），其中新疆是使用權(quán)威型政策工具最高的省份（15次）。這表明西部省份更傾向于采用權(quán)威型政策工具來推動(dòng)義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的實(shí)施。在西部省份有關(guān)課后服務(wù)的政策文本中，大多數(shù)文本是以制定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置程序和命令約束等形式來規(guī)范課后服務(wù)。在激勵(lì)型、能力型和符號規(guī)勸型三種政策工具的相應(yīng)情況中，東部省份使用頻率的平均值最高，西部省份使用頻率的平均值最低。這表明相對于中西部省份而言，東部省份在推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)方面更傾向于通過外部激勵(lì)、多方參與支持以及表彰引導(dǎo)等形式推進(jìn)課后服務(wù)的落實(shí)。在學(xué)習(xí)型政策工具方面，各省份響應(yīng)情況均低于其他政策工具，但就區(qū)域而言，東部地區(qū)政策工具使用頻率略高于中西部。

2.Y維度：課后服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析

從各省份義務(wù)教育課后服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)分布情況來看，各省份對課后服務(wù)的組織實(shí)施環(huán)節(jié)部分表現(xiàn)出強(qiáng)烈的關(guān)注，其中東部省份組織實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)使用頻次平均值最高。具體來看，浙江省頒布的課后服務(wù)政策文本中使用組織實(shí)施的頻次最多（28次）。在目標(biāo)價(jià)值和資源支撐部分，東部省份使用頻率的平均值依舊高于中西部，中部省份最低。在服務(wù)體系和監(jiān)督評價(jià)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，西部省份對其使用頻率的平均值高于東部省份和中部省份。這表明，西部省份課后服務(wù)政策文本相對來說更為注重服務(wù)體系和監(jiān)督評價(jià)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的設(shè)置。

3.X—Y維度交叉響應(yīng)分析

將政策工具與課后服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)維度進(jìn)行交叉響應(yīng)分析，結(jié)果如表2所示。可以看出，各類政策工具在課后服務(wù)各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的占比差異較大。

表2 義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)“政策工具—關(guān)鍵環(huán)節(jié)”二維交叉分析表

在目標(biāo)價(jià)值環(huán)節(jié)，政策工具使用頻次共有68次。其中符號規(guī)勸型工具使用頻次為56次，所占比例最高，權(quán)威型工具9次，激勵(lì)型、能力型和學(xué)習(xí)型各為1次。在目標(biāo)價(jià)值環(huán)節(jié)主要是依靠符號規(guī)勸工具實(shí)現(xiàn)，即通過凝聚課后服務(wù)政策精神、表彰課后服務(wù)典型案例以及宣傳課后服務(wù)優(yōu)質(zhì)特色等形式，來明確課后服務(wù)目的，指引課后服務(wù)發(fā)展方向。

政策工具在服務(wù)體系關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的使用頻次共有141次，其中權(quán)威型政策工具使用頻次多達(dá)82次，其次為能力型工具54次，符號規(guī)勸型、激勵(lì)型和學(xué)習(xí)型使用頻次較低。這表明在服務(wù)體系關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，依靠權(quán)威型政策工具可以更好地規(guī)范課后服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置課后服務(wù)相關(guān)程序。然而課后服務(wù)一方面具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性[7]，另一方面也有其特有的服務(wù)性質(zhì)，通過對服務(wù)的提升必將對服務(wù)體系建構(gòu)產(chǎn)生積極影響。因此在課后服務(wù)體系建構(gòu)環(huán)節(jié)中也較多使用了能力型政策工具，從政府層面通過引入多方參與、改善設(shè)施、協(xié)同育人等方式加強(qiáng)對課后服務(wù)體系的建設(shè)。

組織實(shí)施環(huán)節(jié)是所有關(guān)鍵環(huán)節(jié)政策工具使用頻次最高的環(huán)節(jié)，共有362次。其中權(quán)威型工具224次，能力型工具74次，激勵(lì)型工具42次，符號規(guī)勸型工具14次，學(xué)習(xí)型工具8次?？梢钥闯觯〖壵饕ㄟ^制定課后服務(wù)相關(guān)規(guī)定、命令等措施來推動(dòng)義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)的實(shí)施，輔以改善相關(guān)設(shè)施以及物質(zhì)激勵(lì)等方式提升服務(wù)組織實(shí)施的具體環(huán)節(jié)，進(jìn)而推進(jìn)學(xué)校課后服務(wù)的高效開展。

資源支撐環(huán)節(jié)是支持義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)開展的重要保障，該環(huán)節(jié)主要使用了能力型政策工具，共計(jì)57次，其次是權(quán)威型工具和激勵(lì)型工具，分別為27次和22次，符號規(guī)勸型工具和學(xué)習(xí)型工具最少?？傮w上來看，省級政府對于課后服務(wù)資源支撐環(huán)節(jié)較為重視，并積極通過引導(dǎo)社會(huì)公眾以及改善相關(guān)硬件等措施來保障義務(wù)教育課后服務(wù)的執(zhí)行。

監(jiān)督評價(jià)環(huán)節(jié)中主要通過權(quán)威型政策工具來進(jìn)行規(guī)范與約束，其他類型的政策工具零星散落在個(gè)別省份。在權(quán)威型政策工具的助推下，省級政府通過制定課后服務(wù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)置監(jiān)督程序，開展了多種形式的監(jiān)督方式，以求對課后服務(wù)質(zhì)量實(shí)施有效監(jiān)管。

五、結(jié)論與建議

1.研究結(jié)論

（1）義務(wù)教育課后服務(wù)政策體系已經(jīng)初步形成

義務(wù)教育課后服務(wù)體系是我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的重要組成部分。通過對各省級單位義務(wù)教育課后服務(wù)政策文本的分析可知，我國課后服務(wù)政策已經(jīng)初步形成了較為完整的體系。在政策工具使用方面，主要以權(quán)威型政策工具為主，并且已經(jīng)超過其他政策工具使用的總和，激勵(lì)型政策工具和學(xué)習(xí)型政策工具使用最少。這表明我國省級單位主要是依靠權(quán)威型政策工具推進(jìn)義務(wù)教育課后服務(wù)政策實(shí)施。雖然權(quán)威型政策工具具有成本低、效率高的優(yōu)點(diǎn)，但課后服務(wù)性質(zhì)具有較強(qiáng)的公益屬性，較多依靠權(quán)威執(zhí)行可能會(huì)適得其反。

（2）各省服務(wù)特色有待凸顯

我國幅員遼闊，省份眾多。但是通過對26份省級單位義務(wù)教育課后服務(wù)政策文本的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，各省級單位政策文本內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏各省的地方特色。課后服務(wù)政策文本的制定需要各省深入調(diào)研，掌握本省學(xué)校的實(shí)際情況，了解家長和學(xué)生的需求，制定符合本省實(shí)際的課后服務(wù)政策方案。過于同質(zhì)化的政策文本雖然規(guī)范了義務(wù)教育課后服務(wù)政策的內(nèi)容，但是忽視了各省的地方特色，可能導(dǎo)致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“不適應(yīng)”的問題。

（3）重組織實(shí)施輕監(jiān)督評價(jià)

通過分析各省級單位政策文本可知，現(xiàn)有各省在關(guān)鍵環(huán)節(jié)方面更重視課后服務(wù)政策的組織實(shí)施，忽視了課后服務(wù)的監(jiān)督評價(jià)。組織實(shí)施環(huán)節(jié)占課后服務(wù)政策關(guān)鍵環(huán)節(jié)接近一半，這表明政府更希望通過以政策文本的形式規(guī)范課后服務(wù)的組織實(shí)施進(jìn)而推進(jìn)義務(wù)教育課后服務(wù)政策落地。對于義務(wù)教育課后服務(wù)政策執(zhí)行而言，需要重視組織實(shí)施但是也需要關(guān)注對于政策的監(jiān)督評價(jià)。監(jiān)督評價(jià)是義務(wù)教育課后服務(wù)政策落實(shí)的有力保障。

2.政策建議

（1）關(guān)注政策工具與課后服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的適切性，做好課后服務(wù)頂層設(shè)計(jì)

一項(xiàng)政策的實(shí)施，既要妥善使用各種工具政策，又要注意到政策本身的內(nèi)在屬性和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)二者完美契合時(shí)方能發(fā)揮出政策本身的最大效用。各省級行政區(qū)在制定本省行政區(qū)域內(nèi)課后服務(wù)政策時(shí)，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)區(qū)域特色針對課后服務(wù)內(nèi)容、課后服務(wù)時(shí)間、課后服務(wù)組織形式、服務(wù)人員薪酬管理以及開展課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源等方面出臺具體實(shí)施細(xì)則。加強(qiáng)調(diào)查研究，把握課后服務(wù)的發(fā)展走向，找準(zhǔn)義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策定位，進(jìn)一步明確服務(wù)過程中各方權(quán)責(zé)，更新、豐富已有政策文件，做好課后服務(wù)頂層設(shè)計(jì)。

（2）綜合運(yùn)用多種政策工具，充分激發(fā)課后服務(wù)活力

每種政策工具均有其獨(dú)特的屬性和特點(diǎn)，需通過理性分析、合理構(gòu)建來加以使用。課后服務(wù)政策的根本屬性是提供義務(wù)教育服務(wù)，需要從源頭上提升服務(wù)質(zhì)量。因此在各個(gè)關(guān)節(jié)環(huán)節(jié)中有必要加強(qiáng)學(xué)習(xí)型工具的使用，提升對服務(wù)人員和管理人員的培訓(xùn)指導(dǎo)。與此同時(shí)，為充分激發(fā)課后服務(wù)的運(yùn)行活力，還應(yīng)適當(dāng)增加能力型和激勵(lì)型政策工具的使用，充分發(fā)揮服務(wù)主體的積極性和主動(dòng)性。

（3）完善課后服務(wù)監(jiān)督評價(jià)體系，構(gòu)建新型教育生態(tài)環(huán)境

“雙減”政策的落地是凈化教育生態(tài)環(huán)境的重要保障，建設(shè)高質(zhì)量的課后服務(wù)體系，是構(gòu)建新型教育生態(tài)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。課后服務(wù)政策不斷更新迭代的過程中，已逐漸形成多部門協(xié)同參與、多渠道服務(wù)保障、多主體監(jiān)督評價(jià)的服務(wù)體系。在多元融合進(jìn)程中，監(jiān)督評價(jià)環(huán)節(jié)的政策工具使用還需不斷完善，特別是激勵(lì)型、能力型、符號規(guī)勸型和學(xué)習(xí)型政策工具的使用頻率相對欠缺。事實(shí)上對于一項(xiàng)服務(wù)開展結(jié)果的評定，在政策上可以從多個(gè)工具維度進(jìn)行完善與規(guī)范，通過創(chuàng)新、激勵(lì)、宣傳等手段牢牢守住課后服務(wù)質(zhì)量的最后一道防線，不斷優(yōu)化課后服務(wù)工作模式，構(gòu)建出新型的教育生態(tài)環(huán)境。