婁世超

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237)

引 言

國家管轄范圍外海洋生物多樣性(以下簡稱BBNJ)談判關(guān)乎全球海洋利益整合與秩序重構(gòu)，是當(dāng)前國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。由于氣候變暖、地緣政治、法律制度缺失和經(jīng)濟(jì)利益等多重因素，北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)逐漸成為全球海洋治理的重要議題?？茖W(xué)研究表明，到21世紀(jì)中葉，北冰洋海域夏季海冰將完全融化。良好的地形條件、豐富的魚類資源、巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使眾多國家密切關(guān)注北冰洋公海漁業(yè)發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)(1)北冰洋海域的魚類種群主要為比目魚、鱈魚、狹鱈、毛鱗魚及鯡魚，主要經(jīng)濟(jì)魚類包括太平洋毛鱗魚、格陵蘭鳙鰈、北極鱈、大西洋鱈、鯡魚及鮭魚。該海域地形條件良好，22%的區(qū)域由山脈和大陸架構(gòu)成，水深不超過2 000米。。目前，北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的法律制度總體上呈現(xiàn)分散性、軟法性和低政治性特征?，F(xiàn)有的國際條約和漁業(yè)管理組織具有明顯的分區(qū)域、分魚類規(guī)制特征，難以實(shí)現(xiàn)北冰洋公海漁業(yè)資源的整體覆蓋、科學(xué)養(yǎng)護(hù)、可持續(xù)開發(fā)的總體目標(biāo)。

BBNJ協(xié)定已經(jīng)進(jìn)入政府間會(huì)議階段，談判爭議的四個(gè)實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域雖不直接涉及公海漁業(yè)的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)，但其具體內(nèi)容都與漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展存在密切聯(lián)系，二者相互影響，互為促進(jìn)。實(shí)現(xiàn)北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，是推動(dòng)北極治理法律化、完善全球海洋法律體系、維護(hù)人類社會(huì)整體利益的重要議題。作為負(fù)責(zé)任的海洋大國，自BBNJ國際立法啟動(dòng)以來，中國全方位參與協(xié)定的各項(xiàng)談判，并為具體制度的建構(gòu)提出中國方案。中國漁業(yè)捕撈量、海產(chǎn)品出口量和水產(chǎn)養(yǎng)殖量均居世界首位，在漁業(yè)發(fā)展過程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了較為全面的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)法律體系，并積極推動(dòng)全球海洋生物多樣性的保護(hù)。發(fā)展北冰洋公海捕魚業(yè)對(duì)維護(hù)我國海洋權(quán)益、拓展海洋活動(dòng)空間、推動(dòng)全球公海捕魚業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。中國應(yīng)當(dāng)以BBNJ協(xié)定談判為契機(jī)，以北冰洋生物多樣性保護(hù)為底線，以“人類命運(yùn)共同體”理念為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)“海洋命運(yùn)共同體”的具體內(nèi)容，在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下積極推動(dòng)北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)。

一、北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的法律進(jìn)程檢視

目前，關(guān)于漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的國際條約或?qū)ｉT條約數(shù)量眾多，但涉及北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的規(guī)定較少、針對(duì)性不強(qiáng)、地理范圍和魚類種群覆蓋不足；國際組織方面，分區(qū)域、分魚類進(jìn)行管理的治理方式不能滿足北冰洋公海生物多樣性保護(hù)的整體目標(biāo)，且此類組織以北極國家為主導(dǎo)，參與主體較少，國際組織間的漁業(yè)事務(wù)合作有待加強(qiáng)。而BBNJ協(xié)定適用范圍涵攝北冰洋公海，在“不損害現(xiàn)有制度和機(jī)構(gòu)”的原則下，其核心內(nèi)容“海洋遺傳資源”和“海洋保護(hù)區(qū)”制度為北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)提供了范式。

(一)國際條約

筆者將涉及漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的國際條約分為“全球性公約”和適用于北冰洋公海的“區(qū)域性公約”。《聯(lián)合國海洋法公約》《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》《生物多樣性公約》《魚類種群協(xié)定》《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》作為全球性公約均可適用于北冰洋公海，其關(guān)于公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的一般或?qū)ｉT規(guī)定為北冰洋公海漁業(yè)法律制度提供了基本遵循，但也存在不足之處。全球性公約的主要內(nèi)容及其存在的主要問題整理見表1。

表1 漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的“全球性公約”

區(qū)域性公約方面，北極國家間先后訂立一系列漁業(yè)事務(wù)合作協(xié)議或漁業(yè)養(yǎng)護(hù)公約，維護(hù)北冰洋海域的漁業(yè)管理秩序和可持續(xù)發(fā)展(2)1975 年挪威與蘇聯(lián)簽訂《漁業(yè)事務(wù)合作協(xié)議》，1985 年美國與加拿大簽訂《關(guān)于太平洋鮭魚養(yǎng)護(hù)管理的條約》，1988 年美國與蘇聯(lián)簽訂《共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議》，1992年丹麥、挪威和俄羅斯簽訂《共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議》。。隨著氣候的變暖、海冰的融化，北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)為“利益攸關(guān)國”所關(guān)切，現(xiàn)存漁業(yè)治理機(jī)制的檢視和完善日益受到重視。其中，《斯匹次卑爾根群島條約》和《防止北冰洋中部公海無管制漁業(yè)活動(dòng)協(xié)定》締約主體包括北極域外國家，是這一地區(qū)通過多邊合作應(yīng)對(duì)漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)問題的重要法律依據(jù)，具體內(nèi)容見表2。

表2 適用于北冰洋公海的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)“區(qū)域性公約”

(二)區(qū)域性國際組織

從區(qū)域性漁業(yè)組織管理范圍來看，東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)(NEAFC)適用于大西洋東北部的大部分水域，該組織的締約國丹麥、歐盟、冰島、挪威、俄羅斯均是北極地區(qū)的重要漁業(yè)國家，另還有5個(gè)合作非締約方。西北大西洋漁業(yè)組織(NAFO)成立于1979年，倡導(dǎo)魚類資源的科學(xué)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)性開發(fā)，對(duì)各國在該區(qū)域的捕魚活動(dòng)設(shè)定配額和總捕撈量[4]，該組織的管轄范圍主要為西北大西洋部分海域的12個(gè)魚類種群，基本涵蓋北冰洋地區(qū)主要魚類種群(不包括鱒魚、金槍魚)。以上兩個(gè)組織的相似不足之處在于：第一、締約國數(shù)量較少，北極國家主導(dǎo)規(guī)則意愿較強(qiáng)；第二，管轄范圍有限，前者僅覆蓋北冰洋部分海域(只有8%在其管轄范圍內(nèi))，并與CAO協(xié)定的適用范圍存在交叉；后者主要集中在聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)劃定的第21海區(qū)，無法對(duì)北冰洋公海漁業(yè)實(shí)行統(tǒng)一有效的管理。

除此之外，還有一部分未明確適用于北冰洋公海的漁業(yè)管理組織，如依據(jù)《養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國際公約》成立的大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)國際委員會(huì)(ICCAT)、依據(jù)《有關(guān)養(yǎng)護(hù)與管理中西太平洋高度洄游魚類種群公約》成立的中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)(WCPFC)。此類組織亦無法發(fā)揮北冰洋公海漁業(yè)整體治理、全面覆蓋的作用，管理上的缺陷十分明顯。首先，ICCAT僅以經(jīng)緯度(北緯5°，西經(jīng)30°)為基準(zhǔn)，將管轄范圍分別劃定為東西和南北部大西洋，但未明確具體的北部界限。由于全球氣候變暖，作為高度洄游魚類種群的金槍魚向北遷移的趨勢日益增強(qiáng)，是否意味著該委員會(huì)所保護(hù)和開發(fā)的范圍亦向北延伸，尚需研究和進(jìn)一步談判[5]。其次，分區(qū)域、分魚類仍然是此類組織的主要特征。最后，成員國數(shù)量較少，短期內(nèi)難以拓展至對(duì)北冰洋公海漁業(yè)的管理，因此在國際事務(wù)中話語權(quán)較小。

作為北極國家政府間論壇，北極理事會(huì)(Arctic Council)在推動(dòng)北極環(huán)境治理制度化、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、加強(qiáng)同域外國家合作等方面發(fā)揮重要作用。北極理事會(huì)的職權(quán)并不包括漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)，但其工作內(nèi)容與北冰洋公海生物多樣性保護(hù)密切相關(guān)，間接推動(dòng)了北冰洋公海漁業(yè)治理法治化進(jìn)程。例如，2014年，生物多樣性公約(CBD)締約方大會(huì)與北極理事會(huì)合作舉行研討會(huì)，討論范圍包括北極地區(qū)兩個(gè)“具有生態(tài)和生物價(jià)值區(qū)域(EBSA)”，公海保護(hù)區(qū)提案在此基礎(chǔ)上發(fā)展形成(3)一是北冰洋中部多年海冰，由表層冰面以及與多年海冰區(qū)相關(guān)聯(lián)的相關(guān)水體組成；另一個(gè)是北冰洋深海邊緣冰區(qū)和季節(jié)性冰蓋，由表層冰面以及國家管轄范圍以外區(qū)域水深超過 500米水域邊緣海冰區(qū)相關(guān)聯(lián)的相關(guān)水體組成。 也正基于此，國際環(huán)境保護(hù)組織已提出針對(duì)中北冰洋的公海保護(hù)區(qū)提案，包括世界自然基金會(huì)(WWF) 的北極冰公海保護(hù)區(qū)提案，以及“綠色和平組織”的中北冰洋北極庇護(hù)區(qū)建議。。目前，北極冰公海保護(hù)區(qū)提案由于缺乏充足的科學(xué)證據(jù)尚未獲得通過，這有賴于北極理事會(huì)采取進(jìn)一步科考行動(dòng)以提供有力的數(shù)據(jù)支持；另外，在北極理事會(huì)各工作組的建議下，北極國家間陸續(xù)達(dá)成或通過了有關(guān)生物資源養(yǎng)護(hù)和管理的協(xié)定或其他文書，《泛北極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)框架》就正是在這一背景下得以實(shí)施，以促進(jìn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。然而，北極理事會(huì)自身的發(fā)展也存在瓶頸，難以充分發(fā)揮協(xié)調(diào)北冰洋公海漁業(yè)的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)效能。首先，作為論壇性質(zhì)的組織，其所作決議不具有法律約束力，僅屬于政治性宣言，且缺乏相關(guān)的監(jiān)督執(zhí)行保障制度；其次，北極理事會(huì)表面由北極國家、原住民組織和觀察員國構(gòu)成，參與主體多元，然而北極國家主導(dǎo)理事會(huì)的意愿強(qiáng)烈，且享有北極事務(wù)排他性的決定權(quán)，域外國家只能通過建議的形式作出貢獻(xiàn)；再次，北極理事會(huì)職能主要涉及環(huán)保、科考、?？账丫鹊鹊驼涡允聞?wù)，而對(duì)于礦產(chǎn)資源勘探、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)、國家安全等領(lǐng)域保持審慎態(tài)度；最后，受冷戰(zhàn)思維影響，某些北極國家與2021—2023年輪值主席國俄羅斯存在嚴(yán)重分歧，各國加緊軍事部署，導(dǎo)致未來北極理事會(huì)的工作計(jì)劃和發(fā)展方向存在不確定性。

二、BBNJ協(xié)定與北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的關(guān)聯(lián)及影響

《聯(lián)合國海洋法公約》界定的國家管轄范圍外海域是公海和國際海底區(qū)域。北冰洋作為世界第四大洋，其公海部分應(yīng)當(dāng)受《聯(lián)合國海洋法公約》確定的海洋法律制度所約束。BBNJ協(xié)定談判的四個(gè)領(lǐng)域雖未直接提及北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)，但其具體內(nèi)容都與漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展存在密切聯(lián)系，二者相互影響，互為促進(jìn)。BBNJ協(xié)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開北冰洋公海漁業(yè)的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展；公?，F(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)和管理經(jīng)驗(yàn)，又為BBNJ談判和制度完善提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒[6]。

(一)BBNJ協(xié)定與北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的內(nèi)在聯(lián)系

《聯(lián)合國海洋法公約》確立的“公海自由”原則，其中之一便是主權(quán)國家在公海享有“捕魚自由”，但同時(shí)規(guī)定了主權(quán)國家的合作與養(yǎng)護(hù)義務(wù)。BBNJ協(xié)定以人類可持續(xù)發(fā)展等長遠(yuǎn)利益為目標(biāo)，適當(dāng)限制主權(quán)國家海底勘探、公海捕魚等活動(dòng)的自由，造成各國短期效益的減損[7]。北冰洋公海屬于國家管轄范圍外海域，氣候變暖導(dǎo)致海冰快速融化，商業(yè)捕魚指日可待。作為《聯(lián)合國海洋法公約》第三份執(zhí)行協(xié)定，BBNJ適用于包括北冰洋公海在內(nèi)的全球公海海域，而目前正在談判的四項(xiàng)議題與這一區(qū)域的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)問題均存在密切關(guān)聯(lián)。

首先，BBNJ協(xié)定談判的核心內(nèi)容之一，便是海洋遺傳資源及其惠益分享機(jī)制。海洋遺傳資源對(duì)一國的醫(yī)藥技術(shù)、糧食安全和能源開發(fā)具有重要價(jià)值，北冰洋公海海域是人類在氣候變化背景下發(fā)現(xiàn)的新領(lǐng)域，大量漁業(yè)資源和遺傳資源有待探索和研究。北冰洋公海漁業(yè)資源與海洋遺傳資源在獲取、利用、發(fā)展和收益等方面均有不同，但兩類資源的存在方式和功能卻具有相似之處。第一，遺傳資源通常離不開特定的物種和生態(tài)系統(tǒng)，而漁業(yè)資源是海洋遺傳資源的重要載體?！渡锒鄻有怨s》以功能主義的視角，強(qiáng)調(diào)遺傳材料應(yīng)當(dāng)具有實(shí)際價(jià)值屬性(4)《生物多樣性公約》第2條：“遺傳材料”是指來自植物、動(dòng)物、微生物或其他來源的任何含有遺傳功能單位的材料；“遺傳資源”是指具有實(shí)際或潛在價(jià)值的遺傳材料。。在公海區(qū)域，水體和海底構(gòu)成海洋的基本生態(tài)系統(tǒng)，前者蘊(yùn)藏豐富的漁業(yè)資源，后者是海洋遺傳資源的聚集地。在深海區(qū)域，同一種生物可能既是漁業(yè)資源，同時(shí)也具有重要的遺傳利用價(jià)值，屬于同一物種的雙重利用價(jià)值。北冰洋公海漁業(yè)資源種類多、數(shù)量大，具有遺傳功能價(jià)值的魚類種群眾多。因而，這部分魚類種群的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)既涉及漁業(yè)資源的治理，也是BBNJ談判爭議的實(shí)質(zhì)性問題。第二，遺傳資源需依靠特定物種的存在和繁衍才能保持其永續(xù)利用的價(jià)值。目前，公海漁業(yè)資源受到環(huán)境污染、過度捕撈、礦產(chǎn)資源開發(fā)等人類活動(dòng)的影響，生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)惡化，漁業(yè)資源和魚類種群數(shù)量銳減，海洋遺傳資源難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的目標(biāo)。北冰洋公海海域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，自我恢復(fù)能力差，人類的過度活動(dòng)將對(duì)此產(chǎn)生不利影響。因此，北冰洋公海生物資源和遺傳資源面臨危機(jī)的趨同性使二者的養(yǎng)護(hù)和管理方式存在相似性。第三，北冰洋公海漁業(yè)和遺傳資源的養(yǎng)護(hù)和管理目的具有一致性，即實(shí)現(xiàn)資源再生和可持續(xù)利用的良性循環(huán)。人類對(duì)北冰洋公海漁業(yè)資源和遺傳資源的探索和開發(fā)尚處于起步階段，養(yǎng)護(hù)好這一區(qū)域的多樣性生物資源，是促進(jìn)人類社會(huì)永續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，二者互相促進(jìn)、密不可分(5)聯(lián)合國“2030 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”包括 17 項(xiàng)內(nèi)容，其中目標(biāo) 14 為“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”。相關(guān)內(nèi)容參見聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展”, https:∥www.un.org /sustainabledevelopment/zh/。。

其次，BBNJ協(xié)定將海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具列入談判議題，意在通過對(duì)特定海區(qū)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的方式實(shí)現(xiàn)生物資源的長期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。不同之處在于，海洋保護(hù)區(qū)基于預(yù)防性策略，針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施跨部門的綜合性管理；其他劃區(qū)管理工具以國際條約、國際組織的具體規(guī)定或職能為依據(jù)進(jìn)行單一管理，由于不同制度體系下的管理工具協(xié)調(diào)不暢，極易導(dǎo)致公海治理“碎片化”困境。北冰洋公海蘊(yùn)藏豐富的漁業(yè)資源，具有重要經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)價(jià)值，但海域生態(tài)環(huán)境脆弱敏感，極易受到人類活動(dòng)影響，包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具存在適用的可能性[8]。BBNJ特設(shè)工作組認(rèn)為，海洋保護(hù)區(qū)是保護(hù)國家管轄范圍外海域生物多樣性的建設(shè)性措施，目前已在全球漁業(yè)發(fā)展過程中得到廣泛應(yīng)用。目前，北冰洋公海海域尚未建立起系統(tǒng)的海洋保護(hù)區(qū)法律制度，僅存在部分劃區(qū)工具的形式的探索實(shí)踐。例如，CBD和北極理事會(huì)推動(dòng)確立北極地區(qū)兩塊“重要生態(tài)和生物價(jià)值區(qū)域(EBSA)”，并由環(huán)境組織發(fā)起海洋保護(hù)區(qū)提案，一旦審議通過，無疑將有利于保護(hù)區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。而面對(duì)深海漁業(yè)資源的生存風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)AO通過《深海指南》，確定了“脆弱海域生態(tài)系統(tǒng)(VME)”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。目前，雖然因北冰洋公海尚無大規(guī)模捕魚活動(dòng)致使VME暫無適用地點(diǎn)，但由于氣候變暖導(dǎo)致魚類北遷和商業(yè)捕撈規(guī)模擴(kuò)大，未來將有可能在北冰洋公海應(yīng)用VME確定的管理方案；而國際海事組織(IMO)自1991年開展的“特別敏感海域(PSSA)”調(diào)查研究，明確了PSSA的選劃依據(jù)和法律保護(hù)措施。目前，在IMO和北極理事會(huì)的努力下，防止船舶航行污染制度運(yùn)行良好，避免了北冰洋海域遭受污染造成漁業(yè)資源快速消殆[9]。

再次，各國對(duì)BBNJ協(xié)定中海洋環(huán)境影響評(píng)估制度持贊成態(tài)度，但由于涉及“主權(quán)讓渡”問題，在評(píng)價(jià)主體和理念問題上存有異議。第一，關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體，美國主張各國對(duì)毗鄰本國的國家管轄范圍外海域享有優(yōu)先管轄權(quán)，但更多參與談判的國家希望由第三方國際機(jī)構(gòu)行使評(píng)價(jià)和監(jiān)管權(quán)，以確保評(píng)價(jià)主體的中立性。筆者認(rèn)為，北冰洋公海海域被美國、加拿大、俄羅斯、挪威和丹麥五國環(huán)繞，強(qiáng)烈的排他傾向使這五國排斥域外國家介入北極事務(wù)，但若由北極國家作為評(píng)價(jià)主體，實(shí)質(zhì)上剝奪了其他利益攸關(guān)方在北冰洋公海的捕魚權(quán)，違背“公海自由”的國際法原則。第二，環(huán)境影響評(píng)價(jià)理念客觀上反映了不同利益集團(tuán)的立場。以歐盟為代表的環(huán)保派意欲通過技術(shù)優(yōu)勢、利用嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)限制發(fā)展中國家的海洋使用權(quán)；美俄作為利用派的倡導(dǎo)者，以“公海自由”為信條，不愿改變現(xiàn)存海洋秩序，但對(duì)其他國家參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)持開放和歡迎態(tài)度。北冰洋海域不僅是資源寶地，更是國家安全和軍事戰(zhàn)略地域。上述兩個(gè)利益集團(tuán)主要由發(fā)達(dá)國家和海洋強(qiáng)國構(gòu)成，集團(tuán)內(nèi)國家希望通過BBNJ協(xié)定維護(hù)自身優(yōu)勢，擴(kuò)大在北冰洋地區(qū)的影響力。中國和七十七國集團(tuán)倡導(dǎo)惠益共享，主張社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化等應(yīng)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)所考慮的潛在因素，同時(shí)設(shè)定典型活動(dòng)的正負(fù)面清單。當(dāng)前，公海捕魚自由依舊是諸多國家和漁業(yè)公司篤信的國際法原則，加之相關(guān)國際條約、協(xié)定以及漁業(yè)管理組織對(duì)捕魚自由的限制標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，非法捕魚行為屢見不鮮。北冰洋公海豐富的漁業(yè)資源將為海洋國家和發(fā)展中國家創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)利益，但各國都應(yīng)嚴(yán)格遵循漁業(yè)養(yǎng)護(hù)以及國際合作義務(wù)，開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化因素，合理分配漁業(yè)資源，建立捕魚“黑名單”制度，評(píng)估漁業(yè)活動(dòng)對(duì)北冰洋公海生態(tài)環(huán)境的影響，兼顧不同國家的利益，促進(jìn)BBNJ協(xié)定盡早達(dá)成并獲得通過。

最后，海洋能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓關(guān)乎北冰洋公海漁業(yè)產(chǎn)量的提升和漁業(yè)資源可持續(xù)利用，但南北國家間在這一問題上仍存在較大分歧。北冰洋公海生態(tài)環(huán)境脆弱，必須在預(yù)防性原則基礎(chǔ)上，建立公平合理的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)秩序。海洋能力建設(shè)是一國漁業(yè)綜合實(shí)力的體現(xiàn)，通過對(duì)北極氣候變化、北冰洋海水狀況、漁業(yè)種群和數(shù)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，合理調(diào)整本國漁業(yè)政策，為海洋保護(hù)區(qū)選劃提供科學(xué)依據(jù)，可以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源最佳、可持續(xù)的產(chǎn)出效益。技術(shù)轉(zhuǎn)讓是發(fā)展中國家欲彌合與發(fā)達(dá)國家之間的實(shí)力差距，從而獲得平等的海洋開發(fā)權(quán)利的有效手段，因而發(fā)展中國家主張BBNJ協(xié)定應(yīng)建立強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定。與近海漁業(yè)活動(dòng)不同，北冰洋捕魚需依靠先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和雄厚的資金支持，而這正是廣大發(fā)展中國家的短板。然而，發(fā)達(dá)國家反對(duì)惠益共享，主張BBNJ協(xié)定的核心是海洋遺傳資源獲取問題，但可以有條件地轉(zhuǎn)讓技術(shù)。

(二)BBNJ協(xié)定對(duì)北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)治理的優(yōu)化

聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的數(shù)據(jù)(1974—2015)顯示，在對(duì)其跟蹤監(jiān)測的漁業(yè)資源評(píng)估結(jié)果中，尚能持續(xù)捕撈的魚類種群比例從90%降至67%，過度捕撈率已經(jīng)高達(dá)33%，海洋生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)狀況不容樂觀(6)參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《2018年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況——實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》，第6頁、第45頁。。隨著北冰洋氣候變暖，商業(yè)性捕撈逐漸成為可能，其養(yǎng)護(hù)和開發(fā)問題日益受到國際社會(huì)重視。2018年10月，中、日、韓、歐盟、冰島與北極五國簽署《防止北冰洋中部公海無管制漁業(yè)活動(dòng)協(xié)定》(CAO)，北冰洋中部單一公海區(qū)域的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)國際法律秩序由此確立。

BBNJ協(xié)定不直接調(diào)整北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)，但協(xié)定所涉及的養(yǎng)護(hù)和管理措施將對(duì)北冰洋公海捕魚行為起到至關(guān)重要的規(guī)制作用。一方面，BBNJ協(xié)定對(duì)締約國產(chǎn)生法律拘束力。BBNJ作為國家管轄范圍外海洋生物多樣性的專門立法，能夠借鑒區(qū)域漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和治理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合相關(guān)漁業(yè)國際條約，建立更加全面、有效和廣泛的公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)機(jī)制，有機(jī)整合分散性的漁業(yè)組織和條約，敦促各國履行公海生物多樣性的養(yǎng)護(hù)義務(wù)，由此擴(kuò)大北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)法律體系的覆蓋面，并提升漁業(yè)治理的實(shí)效性。另一方面，北冰洋屬于典型的“海洋脆弱生態(tài)系統(tǒng)”，BBNJ協(xié)定全面采用各類劃區(qū)管理工具，聯(lián)合多部門、多組織，針對(duì)生態(tài)敏感和脆弱區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格保護(hù)(7)參見2020年3月，聯(lián)合國大會(huì)第232號(hào)決議“關(guān)于執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的案文草案”，第1條和第15條。。同時(shí)，BBNJ協(xié)定整合優(yōu)勢資源，構(gòu)建跨洲際、組織、學(xué)科的信息數(shù)據(jù)庫，因此，既能應(yīng)對(duì)公海漁業(yè)資源保護(hù)的共性問題，亦能對(duì)北冰洋公海這一特殊的區(qū)位進(jìn)行有針對(duì)性的養(yǎng)護(hù)。

聯(lián)合國大會(huì)第72/249號(hào)決議指出，BBNJ協(xié)定不得損害現(xiàn)有機(jī)制和框架，這意味著北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的國際法律秩序與BBNJ協(xié)定應(yīng)當(dāng)互為補(bǔ)充。CAO與BBNJ協(xié)定均將最佳科學(xué)證據(jù)作為養(yǎng)護(hù)措施的先決條件，前者目的在于評(píng)估商業(yè)性捕魚條件是否成熟，建立的區(qū)域性漁業(yè)組織以養(yǎng)護(hù)、管理中北冰洋公海漁業(yè)資源；后者則通過掌握科學(xué)信息，建立各類劃區(qū)管理工具以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。兩個(gè)協(xié)定通過不同漁業(yè)措施安排，實(shí)現(xiàn)對(duì)北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)性開發(fā)，具有互補(bǔ)性和兼容性。此外，協(xié)調(diào)依據(jù)CAO建立的區(qū)域性漁業(yè)組織的職能與BBNJ協(xié)定的管理措施是完善北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)的重要路徑。作為全球性協(xié)定，BBNJ與CAO在現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過具體規(guī)則的對(duì)接和程序保障，為北冰洋公海漁業(yè)設(shè)計(jì)了全球性養(yǎng)護(hù)和開發(fā)制度。在這方面，東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)組織(依據(jù)《OSPAR公約》建立)與東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)(NEAFC)的合作堪稱典范。二者在劃區(qū)管理工具、區(qū)域管理的規(guī)則與程序設(shè)計(jì)、人員互派等方面達(dá)成共識(shí)，有效提高了東北大西洋公海漁業(yè)和環(huán)境治理的實(shí)效性。

三、中國參與北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境

北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)為北極國家和利益攸關(guān)方所關(guān)切，中國作為北極事務(wù)的“重要利益攸關(guān)方”，深度參與北冰洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)談判是提高國際話語權(quán)、實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益、維護(hù)國家安全和世界和平的重大機(jī)遇。盡管我國已逐步成為BBNJ國際規(guī)則的積極引領(lǐng)者和建設(shè)者[10]，但北冰洋公海漁業(yè)問題不只涉及生物多樣性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此更需要中國在人口負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境等多方面予以平衡，通過和北極國家、區(qū)域性漁業(yè)管理組織和其他利益攸關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)與磋商，實(shí)現(xiàn)北冰洋公海漁業(yè)的科學(xué)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)性開發(fā)[11]。

(一)BBNJ協(xié)定談判和北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)的中國實(shí)踐

2004年以來，歷經(jīng)特設(shè)工作組(2004—2015)和籌備委員會(huì)(2016—2017)兩個(gè)階段，BBNJ已進(jìn)入政府間談判的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中國積極參與BBNJ國際立法，為談判的推進(jìn)和草案的達(dá)成貢獻(xiàn)了重要力量。近年來，中國多層次、全方位參與BBNJ協(xié)定國際談判，建立宏觀和微觀相結(jié)合的談判底線框架，而中國在3次談判會(huì)議重要文件中被提及的次數(shù)為全球之首(8)中國從海洋治理、國土資源和外交3個(gè)維度全方位參與BBNJ協(xié)定談判，并從漁業(yè)治理、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等關(guān)鍵性領(lǐng)域建立了由低到高三層談判底線框架。在此前的BBNJ3次政府間會(huì)議重點(diǎn)文件中，提及中國47次，位居第一；提及美國4次、歐盟42次、俄羅斯32次。。首先，中國加強(qiáng)了針對(duì)國家管轄范圍外海洋生物多樣性的理論研究，主動(dòng)組織國內(nèi)外專家學(xué)者進(jìn)行非官方研討，取得多項(xiàng)理論成果，為BBNJ協(xié)定談判貢獻(xiàn)了中國智慧。其次，中國在四個(gè)實(shí)質(zhì)性爭議領(lǐng)域提出了諸多建設(shè)性意見，促進(jìn)談判向公平合理、高效務(wù)實(shí)的方向發(fā)展。例如：中國尊重現(xiàn)有法律制度框架，以人類共同利益為宗旨，主張海洋遺傳資源為“人類共同繼承遺產(chǎn)”；在海洋保護(hù)區(qū)方面，中國充分顧及小島嶼國家利益，呼吁選劃海洋保護(hù)區(qū)以實(shí)現(xiàn)生物多樣性的養(yǎng)護(hù)。再次，中國將“人類命運(yùn)共同體”“海洋命運(yùn)共同體”理念融入談判進(jìn)程，這些重要理念得到國際社會(huì)的廣泛認(rèn)同，并被寫入BBNJ協(xié)定序言，為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化、非傳統(tǒng)安全因素增多、逆全球化等國際問題提供了重要支持。最后，中國以BBNJ協(xié)定談判為契機(jī)，在生物多樣性養(yǎng)護(hù)和全球海洋治理方面作出了表率。2021年，中國先后在昆明舉辦“世界環(huán)境司法大會(huì)”和“CBD第十五次締約方大會(huì)”，圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)海洋環(huán)境、開發(fā)海洋資源等議題同世界各國司法實(shí)務(wù)人員、專家學(xué)者、政府官員進(jìn)行深入會(huì)談；在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)方面，2020年，中國針對(duì)公海魷魚資源開展養(yǎng)護(hù)性休漁措施，此舉有效促進(jìn)了魷魚資源的恢復(fù)，是踐行“海洋命運(yùn)共同體”理念的重要實(shí)踐。

國家管轄范圍外海域包括公海和國際海底區(qū)域，約占地球海洋總面積的64%，蘊(yùn)藏著豐富的魚類資源。北冰洋公海作為國家管轄范圍外海域，屬于BBNJ協(xié)定的適用范圍，其漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)問題亦應(yīng)納入BBNJ協(xié)定的整體框架。1925年，北洋政府代表當(dāng)時(shí)的中國加入《斯匹次卑爾根群島條約》[12]，從此中國享有斯瓦爾巴群島海域捕魚的經(jīng)濟(jì)性權(quán)利以及科考研究的自由。也正是基于此條約，中國于2004年建立第一個(gè)北極科考站，為認(rèn)識(shí)、保護(hù)和開發(fā)利用北極奠定了基礎(chǔ)。近年來，中國日益重視與北冰洋沿岸國關(guān)于漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的合作交流。2012年，中國在北太平洋北極會(huì)議上表明“達(dá)成北極漁業(yè)協(xié)定對(duì)認(rèn)識(shí)極地海洋生物多樣性十分必要”；2015年，中國舉辦北極核心區(qū)漁業(yè)管理國際研討會(huì)，與會(huì)專家建議北冰洋中部公海暫不開展商業(yè)性捕魚活動(dòng)，并期待中國參與科學(xué)研究和漁業(yè)管理等北極事務(wù)(9)2015年1月15日，由同濟(jì)大學(xué)、加拿大女王大學(xué)、上海交通大學(xué)主辦的北極漁業(yè)管理會(huì)議在上海召開，這是我國首次舉辦該類型的國際會(huì)議。與會(huì)各國專家圍繞北極自然變化與漁業(yè)、北極漁業(yè)的科學(xué)研究與管理、各北極國家的觀點(diǎn)、北極漁業(yè)已有協(xié)議等方面進(jìn)行了交流和討論。具體內(nèi)容見https:∥cpos.#edu.cn/98/fe/c17290a170238/page.htm。；2019年，第七屆中國-北歐北極合作研討會(huì)在上海舉辦，北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展再次成為重要議題。中國于2018年成為《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》締約國，并于2021年6月完成國內(nèi)核準(zhǔn)程序，為加強(qiáng)在北冰洋漁業(yè)科考合作、制定臨時(shí)養(yǎng)護(hù)和管理措施、增強(qiáng)全球海洋治理能力提供了法律保障。

(二)相關(guān)國際主體間的利益競爭限制了中國在BBNJ談判中的作用

現(xiàn)代海洋法秩序是在歐美等海洋強(qiáng)國主導(dǎo)下確立的，這些法律原則、規(guī)則和制度集中體現(xiàn)了西方國家的利益。當(dāng)前，BBNJ協(xié)定談判已經(jīng)進(jìn)入政府間會(huì)議階段，在發(fā)展中國家崛起、人口增長、資源短缺的時(shí)代背景下，發(fā)達(dá)國家欲保持自身優(yōu)勢地位，主導(dǎo)并推動(dòng)BBNJ規(guī)則的制定，而新興國家則謀求更多的話語權(quán)，在新一輪海洋利益分配的博弈中取得突破。

在BBNJ協(xié)定談判過程中，中國主張?jiān)诒３脂F(xiàn)有的海洋法秩序框架下，尋求國家管轄范圍外海域生物多樣性保護(hù)和海洋遺傳資源可持續(xù)利用之間的平衡。然而，某些利益集團(tuán)對(duì)中國的主張并不認(rèn)同。例如，以歐盟為代表的環(huán)保派和以美俄為代表的利用派不承認(rèn)海洋遺傳資源為人類共同遺產(chǎn)，并借助綠色壁壘或以海洋保護(hù)區(qū)的區(qū)域管理模式維護(hù)其海洋利益，限制新興國家利用、開發(fā)海洋資源，發(fā)展中國家群體則要求BBNJ建立強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，支持將環(huán)境影響評(píng)價(jià)列入框架體系。因此，盡管BBNJ協(xié)定的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，但相關(guān)國際主體間的利益競爭導(dǎo)致談判過程十分艱難，不利于中國在BBNJ協(xié)定制定過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(三)北冰洋公海漁業(yè)利益沖突不利于中國融入漁業(yè)政策談判

北冰洋公海漁業(yè)資源豐富，隨著氣候變暖和海冰融化，相關(guān)國家將展開新一輪漁業(yè)資源的利益博弈，這將影響B(tài)BNJ協(xié)定在北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與開發(fā)方面的制度建構(gòu)，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

第一，北極國家維護(hù)自身利益的意愿較強(qiáng)。從歷史發(fā)展來看，北極國家一直在北冰洋海域開發(fā)油氣和漁業(yè)資源，而非北極國家難以參與這一海域的利益分配。然而，隨著全球氣候的變化，北冰洋海域被非北極或近北極國家所重視和關(guān)注，這些國家強(qiáng)烈要求參與資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)，這與北極國家的意愿相沖突。第二，雖然《中國的北極政策》白皮書明確中國屬于“近北極國家”，是北極事務(wù)重要的利益攸關(guān)方[13]，但囿于“非北極國家”的身份和地位，中國在參與北極事務(wù)時(shí)常被視為“外來者”，根據(jù)國際法規(guī)則只能旁聽而不能行使表決權(quán)[14]。漁業(yè)沖突實(shí)際上是不同國家對(duì)海洋資源的利益博弈，北極國家掌握著北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)談判的主導(dǎo)權(quán)，地理因素、歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，非北極國家主要以低政治性領(lǐng)域的合作方式介入北極事務(wù)，身份認(rèn)同危機(jī)和復(fù)雜的地緣政治形勢嚴(yán)重阻礙中國在BBNJ協(xié)定談判中落實(shí)北冰洋公海漁業(yè)治理政策。

(四)北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)對(duì)中國遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)生了短期影響

中國的魚類捕撈量、生產(chǎn)量和消費(fèi)量均居世界首位，漁業(yè)產(chǎn)品亦是國際貿(mào)易數(shù)量最大的食品類型之一。隨著近海漁業(yè)資源衰退，中國正處于漁業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。大力發(fā)展公海捕魚業(yè)，是穩(wěn)定漁民就業(yè)、拓展海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益、恢復(fù)近海漁業(yè)資源、保護(hù)“藍(lán)色糧倉”安全的必由之路[15]。在BBNJ協(xié)定談判的背景下，公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)問題日益重要。北冰洋公海海域還未有商業(yè)化捕撈活動(dòng)，相關(guān)法律制度和利益分配方式尚處于理論研究階段。但是，未來的發(fā)展趨勢一定是以“養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用”為底線，非法、無管制和不報(bào)告的捕魚活動(dòng)將會(huì)受到嚴(yán)格制裁。中國從事漁業(yè)工作人員高達(dá)1 800萬人[16]，漁業(yè)轉(zhuǎn)型困難較大。在捕撈活動(dòng)日益受限的今天，野生魚類市場價(jià)格和需求大幅上漲，巨大的利益促使一部分漁民不愿轉(zhuǎn)型、不肯轉(zhuǎn)業(yè)，選擇繼續(xù)從事捕魚業(yè)。當(dāng)前，如何在全球漁業(yè)交易、北冰洋公海環(huán)境保護(hù)、中國“藍(lán)色糧倉”安全和漁民轉(zhuǎn)型之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共贏，是中國參與BBNJ協(xié)定談判、構(gòu)建北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)制度過程中無法回避的問題。

四、BBNJ協(xié)定下中國參與北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的路徑

《聯(lián)合國海洋法公約》賦予締約國公海捕魚自由權(quán)，但復(fù)雜的地緣政治形勢、北極國家的排他傾向以及脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境，決定了中國參與北冰洋公海漁業(yè)事務(wù)必然是一個(gè)漫長艱難的過程。作為BBNJ協(xié)定的積極參與方，中國應(yīng)以政府間談判為契機(jī)，在“海洋命運(yùn)共同體”理念指導(dǎo)下，以《聯(lián)合國海洋法公約》為制度框架，通過加強(qiáng)北極科考合作、推動(dòng)北極治理法治化、完善國內(nèi)漁業(yè)治理體系，為BBNJ協(xié)定談判和北冰洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)貢獻(xiàn)中國智慧。

(一)理念：以“海洋命運(yùn)共同體”指導(dǎo)北冰洋公海漁業(yè)實(shí)踐

2019年4月，國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在人民海軍成立70周年多國活動(dòng)中首次提出“海洋命運(yùn)共同體”理念[17]。 “海洋命運(yùn)共同體”是“人類命運(yùn)共同體”理念在海洋領(lǐng)域的創(chuàng)新與實(shí)踐，其內(nèi)涵包括海洋新安全觀、責(zé)任觀、利益觀、生態(tài)文明觀等，共商、共建、共享原則是新時(shí)期海洋治理和開發(fā)的總體原則和基本遵循[18]。由于《聯(lián)合國海洋法公約》賦予締約國公海捕魚自由權(quán)，BBNJ協(xié)定某種意義上是相關(guān)國家就“國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用”問題的利益競爭與妥協(xié)。然而，北冰洋海域生態(tài)環(huán)境脆弱，人類活動(dòng)必將對(duì)北冰洋公海漁業(yè)種群和數(shù)量產(chǎn)生不利影響；同時(shí)，BBNJ協(xié)定關(guān)于海洋遺傳資源開發(fā)、劃區(qū)管理工具使用和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等措施使得傳統(tǒng)“捕魚自由”的價(jià)值內(nèi)涵和權(quán)利范圍發(fā)生變革[19]。因此，中國應(yīng)順應(yīng)國際形勢發(fā)展，以“負(fù)責(zé)任大國”形象參與北冰洋公海漁業(yè)事務(wù)談判，秉持“海洋命運(yùn)共同體”理念 ，同北極國家開展友好合作。

首先，“海洋命運(yùn)共同體”理念得到包括北極國家在內(nèi)的國際社會(huì)廣泛認(rèn)可，營造了良好的國際輿論環(huán)境，提高了中國參與BBNJ國際立法談判和北冰洋公海漁業(yè)事務(wù)的國際信任度，是參與國際海洋法造法的話語工具，為中國關(guān)于BBNJ協(xié)定下公海漁業(yè)治理體系的構(gòu)建立場和國內(nèi)法律因應(yīng)提供了理論準(zhǔn)備。其次，俄羅斯、丹麥等北極國家在北冰洋海域存在海洋劃界和大陸架爭端，挪威通過國內(nèi)立法劃定漁業(yè)保護(hù)區(qū)，引發(fā)其他國家強(qiáng)烈不滿?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”致力于維護(hù)全球海洋安全與秩序，主張各國加強(qiáng)合作，以國際海洋法為依據(jù)行使國家權(quán)利，適當(dāng)顧及他國利益，避免將海洋保護(hù)區(qū)作為一國擴(kuò)張管轄權(quán)的工具，促進(jìn)北冰洋海域“公海自由”的制度化落實(shí)。再次，BBNJ協(xié)定歷經(jīng)3輪政府間會(huì)談，歐盟、美俄和七十七國集團(tuán)等不同利益團(tuán)體存在明顯分歧?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”理念蘊(yùn)含“和合共生”“求同存異”的包容性思維，其尊重各國的不同訴求，從“一攬子解決爭議”的4個(gè)議題入手，彌合漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的制度性分歧，推動(dòng)BBNJ協(xié)定談判進(jìn)程[20]。最后，中國要以BBNJ協(xié)定談判為契機(jī)，通過提升話語權(quán)和影響力來表達(dá)“海洋命運(yùn)共同體”理念下的法律制度主張。同時(shí)，還應(yīng)積極完善國內(nèi)漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法律制度，維護(hù)我國海洋權(quán)益，打擊非法捕魚活動(dòng)以營造良好國際形象，推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)。

(二)貢獻(xiàn)：發(fā)揮科考優(yōu)勢，深化多邊合作

由于中國的北冰洋海域科考起步晚，考察不全面，因此，加強(qiáng)北冰洋海域科考能力，廣泛開展科考合作，觀測、記錄生態(tài)環(huán)境和氣候變化數(shù)據(jù)，分析魚類種群活動(dòng)的最新動(dòng)態(tài)，為北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)貢獻(xiàn)中國智慧和力量，是中國參與北冰洋公海漁業(yè)事務(wù)的重要途經(jīng)。

在BBNJ協(xié)定談判已進(jìn)入政府間會(huì)議的關(guān)鍵時(shí)期，中國應(yīng)當(dāng)注重在北極應(yīng)用技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展，廣泛開展北極軟科學(xué)研究、北極生物多樣性監(jiān)測等活動(dòng)，提升北極冰區(qū)航行技術(shù)研發(fā)、生物勘探技術(shù)研發(fā)能力，為中國政府全面了解北冰洋公海海域生物資源的變化提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支持[21]。當(dāng)前，北極國家欲通過《加強(qiáng)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》等法律手段進(jìn)一步壟斷科考和信息，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排他主義傾向。作為域外國家，中國應(yīng)當(dāng)通過低政治性、軟法性合作發(fā)揮中國的科考優(yōu)勢，為完善北極生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)、資源勘探開發(fā)的法律制度提供“最佳證據(jù)信息”。

“中國堅(jiān)持共商共建共享的全球治理觀，積極倡導(dǎo)合作共贏理念、正確義利觀，旨在推動(dòng)全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展。”[22]作為BBNJ協(xié)定主要規(guī)則的積極引領(lǐng)者，中國不僅對(duì)自身利益予以合理關(guān)切，還著眼世界各國的漁業(yè)權(quán)益，對(duì)北冰洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。在北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)問題上，中國不僅要加強(qiáng)自身的科研能力建設(shè)，還應(yīng)努力在合作中實(shí)現(xiàn)共贏，推動(dòng)北冰洋海域科學(xué)研究的不斷深入。受氣候變化影響，北冰洋公海漁業(yè)資源的活動(dòng)范圍、生存習(xí)性及遷徙路徑均發(fā)生較大變化，這對(duì)魚類種群的監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)提出了新的要求，促進(jìn)了各國對(duì)北極科考的關(guān)注與投入。中國應(yīng)當(dāng)同北極國家、有關(guān)北極事務(wù)的國際機(jī)構(gòu)和組織、原住民利益團(tuán)體、全球性組織等開展廣泛的科考國際合作，提高科考的準(zhǔn)確性和客觀性，在科考合作中增強(qiáng)政治互信。唯有全面掌握北冰洋公海的生物資源信息、豐富北冰洋地區(qū)氣候及環(huán)境變化的知識(shí)儲(chǔ)備，中國才能深度融入北冰洋公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)工作。

(三)法律保障：推動(dòng)軟法治理在北冰洋公海漁業(yè)領(lǐng)域硬法化

19世紀(jì)80年代以來，世界各國簽署的關(guān)于海洋資源養(yǎng)護(hù)、開發(fā)的協(xié)議多達(dá)270余件[23]。這些條約涉及海洋資源管理等諸多方面的內(nèi)容，但經(jīng)過百余年發(fā)展，各條約之間規(guī)則重疊、沖突，與實(shí)際需求不匹配、不協(xié)調(diào)。北冰洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的條約之間亦存在上述困境。同時(shí)，地理和物種覆蓋不全面、執(zhí)行措施不到位、操作性不強(qiáng)等問題，也深刻影響這些條約對(duì)北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的實(shí)際效能。

國際軟法存在內(nèi)容不明確、執(zhí)行力較低、約束力不強(qiáng)等固有弊端，難以有效解決北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的新時(shí)代海洋法問題。在國際軟法關(guān)切的各領(lǐng)域中，BBNJ協(xié)定因不涉及國家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)秩序等底線問題，因而較為容易實(shí)現(xiàn)硬法化治理目標(biāo)。中國倡導(dǎo)的“海洋命運(yùn)共同體”理念包含“人與自然和諧共生”和“人與人和平共處”兩個(gè)維度，以維護(hù)海上安全秩序、推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)繁榮、促進(jìn)海洋可持續(xù)開發(fā)為目標(biāo)，因而成為BBNJ協(xié)定談判的重要價(jià)值指引。

北冰洋公海地區(qū)地緣政治復(fù)雜，利益主體較多。因此，BBNJ協(xié)定應(yīng)當(dāng)承認(rèn)北極國家和原住民等特殊主體的利益需求。在北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的制度建構(gòu)中，漁業(yè)沖突是首先應(yīng)當(dāng)考量的因素[24]。原住民及社會(huì)組織的參與將提高BBNJ協(xié)定的透明度和公信力，提升軟法的執(zhí)行力。BBNJ協(xié)定是主權(quán)國家之間具有法律約束力、調(diào)整權(quán)利義務(wù)和利益分配的“硬法”，其談判短時(shí)間內(nèi)難以取得成果。為推動(dòng)北冰洋公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的立法進(jìn)程，有必要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。第一，提高北冰洋地區(qū)社會(huì)組織的參與度，發(fā)揮區(qū)域漁業(yè)管理組織的評(píng)估和監(jiān)管職能，使不同利益代表平等地發(fā)表意見，加強(qiáng)透明度建設(shè)。第二，北冰洋海域生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力弱，有針對(duì)性地進(jìn)行公海休漁，是實(shí)現(xiàn)特定種群可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。中國2020年的公海休漁措施，有效地助力緩解魷魚資源減少的壓力，有利于補(bǔ)充這一種群數(shù)量，提高漁業(yè)效益。氣候變化使魚類種群的分布范圍和活動(dòng)區(qū)域產(chǎn)生明顯變化，吸納有經(jīng)驗(yàn)的漁民參與規(guī)則創(chuàng)制，能夠有效提高休漁措施的實(shí)效性。第三，發(fā)揮臨時(shí)漁業(yè)協(xié)定化解漁業(yè)沖突的積極作用。北極地區(qū)共有8個(gè)國家，其周圍分布著陸地和島嶼，近岸海域面積較大，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界爭議層出。北冰洋公海漁業(yè)捕撈活動(dòng)必然涉及敏感海域，通過各方間的協(xié)定形成諒解備忘錄，減少爭議海域的正面沖突，有利于實(shí)現(xiàn)漁區(qū)和平開發(fā)，公平配置漁業(yè)利益，緩和漁業(yè)沖突。第四，嚴(yán)厲打擊非法捕魚行為，健全可追溯體系下的懲戒措施。遠(yuǎn)洋漁船在公海區(qū)域非法捕魚獲利遠(yuǎn)高于違法成本，以市場制度為核心的執(zhí)行措施難以實(shí)現(xiàn)打擊非法捕魚的效果，各國政府需加強(qiáng)海上執(zhí)法合作，通過審批捕撈文件、建立非法捕魚負(fù)面清單等方式提高遠(yuǎn)洋漁船和漁業(yè)公司的違法成本。

(四)內(nèi)外統(tǒng)籌：全方位推進(jìn)中國漁業(yè)治理體系建設(shè)

“海洋命運(yùn)共同體”理念是利益觀、生態(tài)觀和責(zé)任觀的統(tǒng)一。中國深度參與公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)，必須加強(qiáng)國內(nèi)漁業(yè)治理能力建設(shè)，營造良好的國際輿論環(huán)境。當(dāng)前，中國面臨近海漁業(yè)資源枯竭、規(guī)范公海捕魚活動(dòng)的雙重壓力，這些因素制約漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。雖然BBNJ協(xié)定是以國家管轄范圍外海域生物多樣性為規(guī)制對(duì)象，但公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和開發(fā)屬于國際社會(huì)的共同課題，而中國的漁業(yè)實(shí)踐成果也是國際漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和開發(fā)的重要組成部分。

首先，健全海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。海洋資源的外部性特征以及海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，使得海洋開發(fā)極易出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。當(dāng)前，中國政府各部門、各地方政府在海洋生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域進(jìn)行了有益探索，但由于缺乏國家層面的立法支持和政策指導(dǎo)，各地補(bǔ)償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不一致。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)作用，促進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制多維化、主體參與多元化、資金來源多樣化，以市場機(jī)制建構(gòu)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行模式[25]。其次，加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃能力建設(shè)，大力發(fā)展海水養(yǎng)殖業(yè)。BBNJ協(xié)定的建立，將在一定程度上限制中國捕魚業(yè)的活動(dòng)空間，影響我國短期漁業(yè)利益。因此，海水養(yǎng)殖業(yè)成為保障漁民就業(yè)、維護(hù)“藍(lán)色糧倉”安全的重要措施。中國應(yīng)當(dāng)科學(xué)地進(jìn)行海洋空間規(guī)劃，利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)等機(jī)制減少人類活動(dòng)對(duì)海洋造成的污染，持續(xù)推進(jìn)深海和遠(yuǎn)海的開發(fā)利用。再次，培養(yǎng)復(fù)合型人才，推進(jìn)海洋技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。BBNJ協(xié)定以國際關(guān)系、國際政治、地理生物等學(xué)科的知識(shí)為公約的制定基礎(chǔ)，是對(duì)海洋法律秩序的完善。因此，培養(yǎng)跨專業(yè)的交叉復(fù)合型人才，對(duì)于中國深入?yún)⑴c談判、積極引領(lǐng)國際規(guī)則的制定至關(guān)重要。同時(shí)，公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和開發(fā)需要以信息和數(shù)據(jù)作為治理基礎(chǔ)，中國應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新海洋技術(shù)，以提高海洋保護(hù)、利用和治理能力[26]。最后，積極推進(jìn)公海漁業(yè)的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。中國已經(jīng)逐步擴(kuò)大公海捕魚范圍，但對(duì)遠(yuǎn)洋漁船和捕魚行為的監(jiān)管措施還存在不完善之處，中國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公海執(zhí)法，規(guī)范漁船作業(yè)方式，準(zhǔn)確了解遠(yuǎn)洋漁船的捕魚數(shù)量，加大涉海洋法律的宣傳力度，強(qiáng)化對(duì)遠(yuǎn)洋漁船和捕魚行為的監(jiān)管力度，以更好地推進(jìn)中國漁業(yè)治理體系建設(shè)。