王 超，徐鏡松，羅 江，武劍紅

（北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

1 我國(guó)都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

1.1 市域(郊)鐵路客流規(guī)模分析

市域(郊)鐵路是鐵路運(yùn)輸服務(wù)向都市圈的延伸，是基于鐵路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)則服務(wù)于大城市交通的一種軌道交通運(yùn)輸模式[1]。從2008 年北京奧運(yùn)會(huì)北京市與國(guó)鐵合作開行S2 線市域(郊)列車開始，我國(guó)現(xiàn)代都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展建設(shè)取得了一定的成績(jī)，北京、上海、廣州、重慶、成都等城市都開通了市域(郊)鐵路，全國(guó)市域(郊)鐵路里程約1 000 km，這些市域(郊)鐵路客觀上加強(qiáng)了中心城區(qū)和郊區(qū)之間的聯(lián)系。但是，各地市域(郊)鐵路總體運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平并沒有反映出我國(guó)都市圈高質(zhì)量發(fā)展的客觀需求，普遍表現(xiàn)為運(yùn)量不足。以北京為例，近400 km 的市域(郊)鐵路在2019 年客運(yùn)量只有241 萬人次，不足全市軌道交通運(yùn)量的0.1%，即便客運(yùn)量最好的上海市域(郊)鐵路金山線，日均客流也僅為3 萬人次左右。而東京、巴黎、倫敦、紐約等國(guó)際大都市圈的市域(郊)鐵路客運(yùn)量占整個(gè)城市軌道交通的運(yùn)量分別達(dá)到75%，44%，35%，11%。其中，東京都市圈市域(郊)鐵路里程2 200 km，日均客運(yùn)量達(dá)到3 000 萬人次；巴黎都市圈包括市域快線RER 及普通市域(郊)鐵路在內(nèi)總里程為1 800 km 左右；大倫敦地區(qū)市域(郊)鐵路里程為3 000 km，2015年大倫敦都市圈的市域(郊)鐵路客運(yùn)量達(dá)9.35 億人次。

1.2 客流規(guī)模不足原因分析

雖然各國(guó)市域(郊) 鐵路發(fā)展歷史和背景不同，但從客流規(guī)模角度，作為發(fā)揮中心城區(qū)與郊區(qū)以及都市圈范圍內(nèi)軌道交通運(yùn)輸功能作用方面，我國(guó)還存在不足。造成我國(guó)都市圈市域(郊)鐵路客運(yùn)量低以及其他發(fā)展短板問題的主要原因包括：一是長(zhǎng)期以來鐵路主要負(fù)責(zé)長(zhǎng)大干線運(yùn)輸，為城市交通運(yùn)輸服務(wù)的功能較弱；二是鐵路與城市發(fā)展協(xié)同融合度不夠，各自為政的發(fā)展局面形成了獨(dú)立且交叉較少的協(xié)同管理制度；三是我國(guó)雖已進(jìn)入都市圈快速發(fā)展新時(shí)代，但仍然缺乏有效合理的多主體合作體制機(jī)制來協(xié)調(diào)解決困難，主要表現(xiàn)為在市域(郊) 鐵路項(xiàng)目的路市合作中遇到了協(xié)同發(fā)展制度性的障礙。歷史上，倫敦、巴黎、東京等國(guó)際大都市圈的市域(郊) 鐵路網(wǎng)建設(shè)過程中也遇到過同樣的困境，經(jīng)過多年探索，這些國(guó)家逐步形成了一套以中央政府、地方政府和國(guó)鐵多主體有效合作為特征的都市圈市域(郊) 鐵路發(fā)展體制機(jī)制，并以相應(yīng)的法律法規(guī)體系穩(wěn)固下來。

1.3 市域(郊)鐵路的發(fā)展離不開國(guó)家層面的支持

近年來，我國(guó)對(duì)都市圈市域(郊)鐵路的發(fā)展愈加重視，發(fā)布了系列政策文件，其中最有代表性的是國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展意見的通知》(國(guó)辦函〔2020〕116 號(hào))。該文件將投資和建設(shè)市域(郊)鐵路的權(quán)責(zé)一并由中央下放給地方，并明確了地方政府的主體責(zé)任，這種體制安排體現(xiàn)了改革精神，但在執(zhí)行過程中卻存在著路地發(fā)展市域(郊)鐵路重大項(xiàng)目利益不一致時(shí)所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本較高的問題[2]。

在以往的路地合作過程中，市域(郊)鐵路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需的投資和補(bǔ)貼數(shù)額較少，對(duì)國(guó)鐵的運(yùn)營(yíng)和安全影響也較小，因此可以通過“一事一議”的協(xié)商辦法解決，但當(dāng)遇到類似北京東北環(huán)線復(fù)線化改造等投資超過百億，涉及大規(guī)模的國(guó)鐵既有線入股、土地利用、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)，中央政府在利用既有鐵路發(fā)展市(域)郊鐵路事權(quán)方面的模糊或缺位所帶來的問題開始逐步顯現(xiàn)。其中，涉及的較為重要的幾個(gè)問題如下：一是新的都市圈市(域)郊鐵路項(xiàng)目本身投資大、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額度高，且存在因涉及領(lǐng)域多、技術(shù)難度高等所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱問題，超過了地方政府的技術(shù)能力和協(xié)調(diào)能力；二是既有法規(guī)對(duì)路地的責(zé)任界定模糊，《中華人民共和國(guó)鐵路法》等法規(guī)及政府文件對(duì)國(guó)鐵服務(wù)城市的責(zé)任沒有明確規(guī)定，國(guó)鐵對(duì)參與投資規(guī)模大、公益性強(qiáng)的市域(郊)鐵路項(xiàng)目缺少動(dòng)力；三是市域(郊)鐵路的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)決定了在項(xiàng)目立項(xiàng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、建設(shè)、投融資、征地拆遷、既有資產(chǎn)入股、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)價(jià)和線路使用費(fèi)等諸多方面存在不確定性，很難靠路地雙方依據(jù)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)化協(xié)商來有效解決，致使路地間的博弈不斷，交易成本高企。

2 國(guó)外構(gòu)筑多主體協(xié)同體制機(jī)制發(fā)展市域 (郊)鐵路的經(jīng)驗(yàn)

2.1 日本市域 (郊) 鐵路管理體制及東京市域 (郊)鐵路體制機(jī)制變遷

從20 世紀(jì)60 年代至21 世紀(jì)初，日本政府制定并修改了鐵路和城市發(fā)展相關(guān)的20 多部法規(guī)，比較重要的包括《日本國(guó)鐵改革法》、《城市鐵路便捷化促進(jìn)法》、《大都市中宅地開發(fā)與鐵道更新一體化推進(jìn)的特別措施法》(以下簡(jiǎn)稱《宅鐵法》)、《日本鐵道建設(shè)公團(tuán)(JRTT)事業(yè)法》、《首都圈整備法》等。這些法律以促使中央、地方和鐵路三方有效合作為目標(biāo)，形成了保證都市圈鐵路可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，取得了東京市域(郊)鐵路里程超過2 200 km，承擔(dān)運(yùn)量超過軌道交通總運(yùn)量75%的輝煌成績(jī)[3]。

日本的前述法規(guī)明確規(guī)定了中央政府是市域(郊)鐵路的責(zé)任主體之一，國(guó)土交通省作為中央政府的代表，于2001 年創(chuàng)立，負(fù)責(zé)統(tǒng)管全國(guó)交通運(yùn)輸、國(guó)土整治開發(fā)利用等事宜，同時(shí)對(duì)土地開發(fā)、鐵道建設(shè)等進(jìn)行協(xié)同規(guī)劃、共同參與。另外一個(gè)重要的體制設(shè)計(jì)是運(yùn)輸政策審議會(huì)制度，其前身是于1955 年設(shè)立的日本運(yùn)輸省都市交通審議會(huì)，經(jīng)過多年的發(fā)展變遷，20 世紀(jì)70 年代之后相關(guān)職能由運(yùn)輸政策審議會(huì)執(zhí)行，負(fù)責(zé)決策都市圈和城市群的交通發(fā)展思路方向與規(guī)劃，并且運(yùn)輸政策審議會(huì)在國(guó)家層面和都市圈層面都有機(jī)構(gòu)設(shè)置。日本市域(郊)鐵路的更新改造計(jì)劃實(shí)施基本程序如下：首先，由國(guó)土交通省提出更新改造總體規(guī)劃并由國(guó)家層面的運(yùn)輸政策審議會(huì)討論通過；其次，由中央、地方運(yùn)輸政策審議會(huì)經(jīng)過協(xié)商確定具體實(shí)施規(guī)劃；再次，由鐵路項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)《鐵路事業(yè)法》許可后，開展更新改造工作。從程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則角度可以看到，中央政府承擔(dān)在資金、政策、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等方面的相應(yīng)責(zé)任；地方政府和鐵路相關(guān)企業(yè)承擔(dān)具體的執(zhí)行和大部分出資、建設(shè)任務(wù)。日本交通運(yùn)輸管理體制如圖1 所示。

圖1 日本交通運(yùn)輸管理體制Fig.1 Transportation management system in Japan

以東京鐵路網(wǎng)為例。從20 世紀(jì)初開始在投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制方面歷經(jīng)3個(gè)階段的變遷，最終確立了多主體協(xié)同的市域(郊)鐵路發(fā)展模式。

（1）東京都鐵路網(wǎng)初期發(fā)展階段(1910—1955年)。確立了以盈利為目的的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，由鐵路企業(yè)負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)及承擔(dān)沿線住宅開發(fā)、大型商業(yè)商務(wù)等集客設(shè)施的綜合開發(fā)，確保鐵路企業(yè)盈利性[4]。

（2）東京都鐵路網(wǎng)高速發(fā)展階段(1955—1999年)。面對(duì)地方政府和民眾不斷提出的解決通勤、通學(xué)要求，日本國(guó)鐵開展了以東京“五方面作戰(zhàn)”計(jì)劃為代表的大規(guī)模雙(多)復(fù)線化和高架化提升改造工程[5]。日本中央政府和東京都政府分別在資金、征地拆遷、鐵路道口立交化等方面給予大力支持。由于通勤需求巨大，加之有國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和公共投融資的政策，這些項(xiàng)目多取得了較好的財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益[6]。期間，最為重要的立法是制定《日本鐵道建設(shè)公團(tuán)事業(yè)法》(1964 年)，賦予日本鐵道建設(shè)公團(tuán)代替中央政府行使對(duì)鐵路公益性項(xiàng)目的投資、規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的責(zé)權(quán)。隨后，建立了市域(郊)鐵路線補(bǔ)助(1972 年)和鐵路改造更新特別基金積累制度(1986 年)等。該時(shí)期基本形成了以中央政府為倡導(dǎo)和支持主體、東京都政府為推動(dòng)配合主體、日本國(guó)鐵為投資運(yùn)營(yíng)主體的國(guó)鐵線路通勤化改造多主體協(xié)同的制度安排。

（3）中央政府加大支持力度不斷完善都市圈鐵路網(wǎng)階段(2000—2020 年)。進(jìn)入21 世紀(jì)后，隨著日本人口下降和城市發(fā)展的成熟，新建城市鐵路項(xiàng)目的盈利能力喪失，此時(shí)中央政府主導(dǎo)制定了《城市鐵路便捷化促進(jìn)法》和《宅鐵法》等用于規(guī)范鐵路擴(kuò)能、速度提升、擁擠消除和換乘便利性提高等項(xiàng)目的法規(guī)，從規(guī)劃、征地拆遷、資金來源、企業(yè)組織形式和商業(yè)模式等方面制定了更為精細(xì)的體制機(jī)制。其主要內(nèi)容包括：從法律層面繼續(xù)強(qiáng)化JR集團(tuán)(原國(guó)鐵)應(yīng)當(dāng)且必須為城市交通服務(wù)；確立了國(guó)家通過鐵道建設(shè)公團(tuán)等機(jī)構(gòu)為城市公益性鐵路項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政“兜底”的制度；制定了主要由中央政府負(fù)責(zé)線路投資，地方政府、社會(huì)資本以PPP等方式負(fù)責(zé)車站的建設(shè)、投資和TOD 綜合開發(fā)，國(guó)鐵或其他運(yùn)營(yíng)商僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的分類建設(shè)和分類經(jīng)營(yíng)制度；建立了“以保證運(yùn)營(yíng)企業(yè)收益為基準(zhǔn)的‘網(wǎng)運(yùn)分離’清算模式”，減輕JR 集團(tuán)企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)等。這些制度安排，調(diào)動(dòng)了多主體參與城市鐵路投資和運(yùn)營(yíng)的積極性，解除了JR 集團(tuán)運(yùn)營(yíng)虧損的壓力，加速推進(jìn)對(duì)既有線和車站的更新改造，進(jìn)一步完善了多主體協(xié)同的都市圈鐵路可持續(xù)發(fā)展模式。

2.2 美國(guó)聯(lián)邦和大都市區(qū)層面市域(郊)鐵路管理體制

在國(guó)家層面，美國(guó)運(yùn)輸部全權(quán)負(fù)責(zé)市域(郊)鐵路運(yùn)輸發(fā)展，協(xié)調(diào)各部門利益，在市域(郊)鐵路發(fā)展中起到了頂層設(shè)計(jì)的作用。美國(guó)運(yùn)輸部下設(shè)聯(lián)邦鐵路局和聯(lián)邦公共交通管理局等機(jī)構(gòu)，其中聯(lián)邦公共交通管理局既負(fù)責(zé)市域(郊)運(yùn)輸，同時(shí)又負(fù)責(zé)城市內(nèi)的運(yùn)輸，減少了政府、鐵路多部門運(yùn)營(yíng)市域(郊)鐵路合作機(jī)制方面的沖突。在區(qū)域管理層面，各個(gè)區(qū)域基本會(huì)設(shè)置跨市域的交通協(xié)同機(jī)構(gòu)，如紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(RPA)作為一個(gè)非政府的公益性機(jī)構(gòu)，一直在制定跨越行政界線的都市圈綜合規(guī)劃，歷史上進(jìn)行過3 次大區(qū)域規(guī)劃，市域(郊)鐵路的發(fā)展與跨區(qū)域的規(guī)劃息息相關(guān)。美國(guó)市域(郊)鐵路合作機(jī)制示意圖如圖2所示。

圖2 美國(guó)市域(郊)鐵路合作機(jī)制示意圖Fig.2 Cooperative mechanism for American urban/suburban railways

在大都市區(qū)層面，以紐約為例，早在20 世紀(jì)初，紐約曼哈頓島就建成了當(dāng)時(shí)世界上最大的賓夕法尼亞車站并開通市域(郊)線路。紐約大都市圈市域(郊)鐵路主要由大都會(huì)北方鐵路公司、長(zhǎng)島鐵路公司和新澤西公共交通公司運(yùn)營(yíng)，服務(wù)近郊80 km 以內(nèi)的都市圈，以通勤客流為主，線路總里程為1 632 km，占紐約都市圈全部軌道交通里程的81.6%，其中中心城區(qū)線路里程167 km，郊區(qū)1 465 km。紐約都市圈市域(郊)鐵路由各層級(jí)政府和紐約大都會(huì)運(yùn)輸署(MTA)旗下各鐵路公司共同出資，市域(郊)鐵路基本由MTA 運(yùn)營(yíng)，部分線路MTA 委托新澤西公共交通公司運(yùn)營(yíng)。州政府管理機(jī)構(gòu)如MTA、新澤西州運(yùn)輸局，既出資補(bǔ)貼通勤線路，又負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。目前來看，MTA 在政府補(bǔ)貼后實(shí)現(xiàn)了盈利，MTA 員工的工資性收入水平也在當(dāng)?shù)仄骄杖胨揭陨稀?/p>

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的可借鑒之處在于，其在聯(lián)邦政府的頂層設(shè)計(jì)之下，主體由MTA 發(fā)起和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)與RPA 自上而下共同發(fā)揮作用，以保證政府和鐵路部門的有效合作。

2.3 英國(guó)倫敦市域(郊)鐵路多主體協(xié)同治理的體制機(jī)制

倫敦共有16 條市域(郊)鐵路，將大倫敦1 區(qū)至9 區(qū)的中心城區(qū)和近郊、遠(yuǎn)郊區(qū)連接起來，線路總里程約3 000 km。2015 年，倫敦市域(郊)鐵路客運(yùn)量達(dá)9.35 億人次，占全國(guó)鐵路客運(yùn)量的55%。

在運(yùn)營(yíng)管理層面，歷史上的倫敦市域(郊)鐵路主要由英國(guó)國(guó)鐵(BR)擁有和運(yùn)營(yíng)，1994 年英國(guó)鐵路開始施行“網(wǎng)運(yùn)分離”和民營(yíng)化改革后，倫敦市域(郊)鐵路網(wǎng)屬于英國(guó)國(guó)家路網(wǎng)公司所有。目前英國(guó)市域(郊)鐵路在“網(wǎng)運(yùn)分離”模式下采取了特許經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作模式，即客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，通過租賃路網(wǎng)公司的線路來開展運(yùn)輸服務(wù)，倫敦市域(郊)鐵路通過特許經(jīng)營(yíng)的合作模式分別交由幾個(gè)客運(yùn)公司運(yùn)營(yíng)；同時(shí)，這些客運(yùn)公司也要向?qū)ｉT的機(jī)車車輛租賃公司租賃車輛。路網(wǎng)公司是政府控制的非盈利性企業(yè)，國(guó)家及地方政府每年給予路網(wǎng)公司相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼以保證路網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)平衡。在投融資層面，對(duì)倫敦市域(郊)鐵路投資補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的資金來源主要是大倫敦地方政府及英國(guó)中央政府，同時(shí)也包括其他受益者的出資。英國(guó)政府的融資渠道主要包括倫敦金融城出資、稅收，以及從機(jī)場(chǎng)等交通項(xiàng)目中獲得的收入。大倫敦地方政府的融資渠道主要包括房地產(chǎn)開發(fā)、借款、進(jìn)城費(fèi)、收取的交通擁堵費(fèi)、出售多余的土地以及開發(fā)商捐助等。

從2002 年改革以來，英國(guó)運(yùn)輸部就與倫敦市政府加強(qiáng)在合作與融合機(jī)制上的探索，實(shí)現(xiàn)樞紐站點(diǎn)互通、鐵路與城市交通票價(jià)一體化。2016年1月，運(yùn)輸部與倫敦市合作簽發(fā)了《倫敦及其東南地區(qū)鐵路客運(yùn)服務(wù)的新方法》，旨在進(jìn)一步加深雙方就倫敦及其東南地區(qū)的市域(郊)鐵路合作，實(shí)現(xiàn)大倫敦地區(qū)更高效的發(fā)展。文件中提到：①將原屬于國(guó)鐵路網(wǎng)公司的2 條市域(郊)鐵路線(LOD (倫敦地面鐵路運(yùn)營(yíng)公司)和C2C)移交給倫敦交通局(TfL)管理運(yùn)營(yíng)；②提出一個(gè)精確規(guī)定和管理線路運(yùn)營(yíng)合約的戰(zhàn)略方針，盡可能多地吸引倫敦市內(nèi)或者市外的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)作為合作伙伴，提供一個(gè)平臺(tái)使其在由TfL 規(guī)定的服務(wù)方面有更多發(fā)言權(quán)，致力于通過提高準(zhǔn)點(diǎn)率和服務(wù)質(zhì)量來增加鐵路市域(郊)運(yùn)量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，倫敦市域(郊)鐵路的絕大部分線路未來都存在著直接交由倫敦交通局全權(quán)管理的可能性，因?yàn)檫@些市域(郊)鐵路由市中心延伸至外圍的通勤距離較短，且與地鐵系統(tǒng)關(guān)聯(lián)緊密，若由TfL 統(tǒng)一管理，將更容易實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步便捷且高效的發(fā)展。倫敦市域(郊)鐵路管理體系如圖3 所示。

圖3 倫敦市域(郊)鐵路管理體系Fig.3 Urban/suburban railway management system in London

綜上所述，英國(guó)經(jīng)驗(yàn)是實(shí)施了在“網(wǎng)運(yùn)分離”下的特許經(jīng)營(yíng)模式。投融資和盈利方面，英國(guó)政府只給路網(wǎng)公司投資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，逐步取消對(duì)運(yùn)營(yíng)公司的補(bǔ)貼，甚至特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)的收入都可以抵消補(bǔ)貼。與取消對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的措施相對(duì)應(yīng)，英國(guó)政府規(guī)定鐵路的線路使用費(fèi)必須降低，這樣將促使倫敦利用更多的鐵路資源來發(fā)揮市域(郊)運(yùn)輸服務(wù)，但是這個(gè)過程也經(jīng)歷了一段時(shí)間的培育以及大倫敦通勤系統(tǒng)的票制票價(jià)改革才形成了目前的格局。

2.4 法國(guó)市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)及治理體制機(jī)制

法國(guó)城市公共交通的組織建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)行以市鎮(zhèn)為主、以省和大區(qū)為輔的地方化管理機(jī)制，國(guó)家政府在政策層面進(jìn)行宏觀調(diào)控。

法蘭西島運(yùn)輸聯(lián)合審議會(huì)(STIF)，也稱巴黎大區(qū)交通委員會(huì)，是一個(gè)掌控巴黎公共運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和協(xié)調(diào)法蘭西島眾多運(yùn)輸公司的管理機(jī)構(gòu)。運(yùn)輸公司主要包括巴黎公交集團(tuán)公司(RATP)，法國(guó)國(guó)家鐵路公司 (SNCF)和法蘭西島私人運(yùn)輸協(xié)會(huì)(Optile)[7]。巴黎大區(qū)市域(郊)鐵路RER 大部分由SNCF 為主來運(yùn)營(yíng)，僅在部分線路上與RATP 合資合作并由地方運(yùn)營(yíng)[8]。STIF 創(chuàng)建于1959 年，自2005 年起成為了一個(gè)公共性機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)RATP，SNCF和Optile。STIF 是一個(gè)獨(dú)立于法國(guó)政府的自治性組織，目前由1 名主席和廣泛代表各界利益的法蘭西島運(yùn)輸聯(lián)合會(huì)審議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。法蘭西島運(yùn)輸聯(lián)合會(huì)審議會(huì)的構(gòu)成如圖4 所示。

圖4 法蘭西島運(yùn)輸聯(lián)合會(huì)審議會(huì)的構(gòu)成Fig.4 Composition of Syndicat des transports d′?le-de-France (STIF)

另外，法國(guó)在區(qū)域?qū)哟卧O(shè)有專門的事業(yè)部負(fù)責(zé)市域(郊)鐵路的具體運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)，即巴黎市郊運(yùn)輸Transilien 事業(yè)部，并由SNCF 進(jìn)行管理。

法國(guó)經(jīng)驗(yàn)的可借鑒之處在于采取地方和國(guó)鐵合資經(jīng)營(yíng)的方式運(yùn)營(yíng)管理市域(郊)鐵路，并且設(shè)立獨(dú)立于政府的公共性機(jī)構(gòu)STIF，對(duì)運(yùn)營(yíng)市域(郊)鐵路的公司進(jìn)行補(bǔ)貼、監(jiān)督。

綜上，通過日本和歐美國(guó)家發(fā)展市域(郊)鐵路的經(jīng)驗(yàn)可以看出，在中央層面設(shè)置市域(郊)鐵路的管理機(jī)構(gòu)對(duì)促進(jìn)市域(郊)鐵路的發(fā)展是非常重要的，其在市域(郊)鐵路的發(fā)展過程中起到了頂層設(shè)計(jì)的作用，能夠有效地減少國(guó)鐵、城市交通管理部門和其他相關(guān)部門之間的合作障礙，提高合作效率。國(guó)家政府在政策層面進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時(shí)，各地根據(jù)自身需要建立地方化管理機(jī)制，結(jié)合本地的實(shí)際情況，對(duì)市域(郊)鐵路的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行中觀層面的協(xié)調(diào)與合作。在頂層機(jī)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)以及中層管理機(jī)構(gòu)設(shè)置之后，落實(shí)到具體的管理執(zhí)行層面，在總部或區(qū)域?qū)哟卧O(shè)有專門的部門負(fù)責(zé)市域(郊)鐵路的具體運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)，最終形成了以中央、地方和鐵路多主體有效協(xié)同的都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展體制機(jī)制。

3 構(gòu)建我國(guó)都市圈鐵路網(wǎng)多主體協(xié)同體制機(jī)制的政策建議

2022 年5 月，中共中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議關(guān)于“全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”工作任務(wù)中提出要加強(qiáng)交通等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈作為建設(shè)的重點(diǎn)，推進(jìn)交通一體化，建設(shè)便捷高效的城際鐵路網(wǎng)，發(fā)展市域(郊)鐵路和城市軌道交通。結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)發(fā)展都市圈市(域)郊鐵路面臨的問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)中央政府對(duì)都市圈市域(郊)鐵路的支持、協(xié)調(diào)和監(jiān)管力度，分類制定更加符合都市圈鐵路技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的多主體協(xié)同制度。

3.1 加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)及頂層體制機(jī)制設(shè)計(jì)

可借鑒日本《日本鐵道建設(shè)公團(tuán)事業(yè)法》《城市鐵路便捷化促進(jìn)法》《宅鐵法》等經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和深化鐵路體制改革的需要，在《中華人民共和國(guó)鐵路法(修訂草案)》中明確鐵路在服務(wù)城市交通中的必要責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)國(guó)鐵資產(chǎn)使用效率的績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，制定符合中國(guó)特色的都市圈鐵路發(fā)展法規(guī)體系[9]。進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府對(duì)包括首都在內(nèi)的我國(guó)大都市圈鐵路發(fā)展的支持力度，一是在中央層面設(shè)立專門的都市圈交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建議在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)及交通運(yùn)輸部等設(shè)立專門的都市圈鐵路管理部門，負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的職能；二是借鑒日本經(jīng)驗(yàn)設(shè)立中國(guó)公益鐵路投資建設(shè)集團(tuán)，代表中央行使對(duì)包含市域(郊)鐵路在內(nèi)的公益性鐵路規(guī)劃、投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼職責(zé)[10]。同時(shí)，借鑒法國(guó)和英國(guó)等歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時(shí)，各都市圈所在的地方政府、鐵路局集團(tuán)公司和社會(huì)出資者建立符合自身特點(diǎn)的跨行政區(qū)劃范圍的都市圈區(qū)域化和社會(huì)化管理協(xié)同機(jī)制，對(duì)市域(郊)鐵路的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和補(bǔ)貼等進(jìn)行中觀層面的協(xié)調(diào)與合作。

3.2 制定利用國(guó)鐵既有資源發(fā)展市域(郊)鐵路的分類政策

建議根據(jù)都市圈內(nèi)國(guó)鐵既有路網(wǎng)資源的特點(diǎn)，對(duì)不同更新改造項(xiàng)目分類設(shè)定投融資模式、運(yùn)營(yíng)模式和商業(yè)模式。目前都市圈內(nèi)的國(guó)鐵線路在國(guó)鐵網(wǎng)絡(luò)中的作用基本可以分為3 種類型。第一類：城際運(yùn)輸需求量本身較大、運(yùn)輸能力緊張且盈利的國(guó)鐵干線。第二類：運(yùn)輸能力富余、需求較小且虧損的國(guó)鐵聯(lián)絡(luò)線。第三類：運(yùn)輸需求萎縮、虧損嚴(yán)重甚至閑置的國(guó)鐵支線。

首先，對(duì)于能實(shí)現(xiàn)盈利的第一類或第二類項(xiàng)目，仍由國(guó)鐵作為線路改造的投資和運(yùn)營(yíng)主體，地方政府承擔(dān)征地拆遷以及車站綜合開發(fā)等責(zé)任。運(yùn)輸組織上可以采取以“網(wǎng)運(yùn)合一”為主，向市域(郊)鐵路列車開放通路權(quán)的運(yùn)營(yíng)模式，由市域(郊)列車向國(guó)鐵線路繳納線路使用費(fèi)，線路使用費(fèi)按照“可避免成本+適當(dāng)利潤(rùn)”的原則來確定，并由地方政府與國(guó)鐵企業(yè)簽訂政府對(duì)市域(郊)鐵路運(yùn)輸服務(wù)的采購(gòu)合同。

其次，對(duì)于更新改造后無法實(shí)現(xiàn)盈利的第二類項(xiàng)目，建議嘗試采取“網(wǎng)運(yùn)分離”的組織體制和投融資體制。可由中央、地方政府、項(xiàng)目公司各承擔(dān)相應(yīng)比例的投資組成路網(wǎng)型項(xiàng)目公司，其中中央承擔(dān)的資本金比例不應(yīng)低于20%。項(xiàng)目完成后，由國(guó)鐵企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)輸服務(wù)。對(duì)于國(guó)鐵聯(lián)絡(luò)線資產(chǎn)，可根據(jù)資產(chǎn)本身的盈虧情況采取資產(chǎn)作價(jià)入股或交由項(xiàng)目公司租賃使用的方式。國(guó)鐵資產(chǎn)的租賃費(fèi)可視其原先的盈虧狀況來確定。

最后，對(duì)于第三類項(xiàng)目，可以借鑒日本和英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，把國(guó)鐵低效資產(chǎn)無償或以象征性補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)讓給地方政府予以更新改造和自主運(yùn)營(yíng)。

4 結(jié)束語

建設(shè)市域(郊)鐵路網(wǎng)對(duì)都市圈高質(zhì)量發(fā)展意義重大。發(fā)展市域(郊)鐵路的過程中，應(yīng)結(jié)合我國(guó)市域(郊)鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，在借鑒國(guó)外市域(郊)鐵路發(fā)展體制機(jī)制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立有效合理的多主體合作體制機(jī)制，協(xié)調(diào)好中央、地方和鐵路之間的關(guān)系。尤其是加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)及頂層體制機(jī)制設(shè)計(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府對(duì)市域(郊)鐵路發(fā)展的支持力度；分類設(shè)定利用既有鐵路的發(fā)展對(duì)策，對(duì)不同類型鐵路設(shè)定不同的投融資模式、運(yùn)營(yíng)模式和商業(yè)模式；切實(shí)關(guān)注鐵路部門的資產(chǎn)補(bǔ)償及現(xiàn)實(shí)需求。建議近期先以首都都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展作為試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后向長(zhǎng)三角、大灣區(qū)、成渝等其他都市圈和城市群推廣。