張 鑫 榕

（1.長(zhǎng)安大學(xué) 人文學(xué)院，西安 710064；2.陜西省公眾科學(xué)素質(zhì)與公共政策研究中心，西安 710064）

隨著環(huán)境治理壓力的加大及石化能源的短缺，各國(guó)政府開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)自2001 年啟動(dòng)“863”電動(dòng)汽車(chē)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃以來(lái)，國(guó)家和地方出臺(tái)了一系列的政策來(lái)對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持。在2010 年更是將新能源汽車(chē)列入到國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)目標(biāo)當(dāng)中，此后一次出臺(tái)了幾十項(xiàng)相關(guān)政策，希望及時(shí)地占領(lǐng)新能源汽車(chē)發(fā)展戰(zhàn)略的最高點(diǎn)。國(guó)家出臺(tái)的系列政策無(wú)疑都推動(dòng)著該產(chǎn)業(yè)的更好發(fā)展，但從公共政策角度來(lái)看，我國(guó)新能源汽車(chē)的政策效果仍有提升的空間。政策網(wǎng)絡(luò)分析作為公共政策研究的一種新范式，近年來(lái)在政策科學(xué)研究的諸多方面開(kāi)始嶄露頭角。政策網(wǎng)絡(luò)分析可以將各政策行動(dòng)者間隱含的一些規(guī)律顯性化，為政策優(yōu)化提供新思路。因此，本文基于政策網(wǎng)絡(luò)理論，借助Rhodes 的政策網(wǎng)絡(luò)分類(lèi)模型來(lái)分析我國(guó)新能源汽車(chē)政策行動(dòng)者間的關(guān)系形態(tài)及其互動(dòng)情況，并論述不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間由于利益訴求不同所產(chǎn)生的合作或博弈行為，以期發(fā)現(xiàn)其互動(dòng)中存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論在新能源汽車(chē)政策分析中的適用性

對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)的研究早在20 世紀(jì)60 年代就開(kāi)始了，隨著研究的深入，其被廣泛應(yīng)用于政策過(guò)程分析。Katzenstein 最早提出了政策網(wǎng)絡(luò)，他認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)就是公私行動(dòng)者間的一種關(guān)系模式。各學(xué)者對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的界定雖不相同，但其對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論的核心要素的認(rèn)可是一致的。其核心要素主要有三點(diǎn)：一是網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者呈多元化；二是資源依賴，各行動(dòng)者間進(jìn)行資源交換以期實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)；三是互動(dòng)關(guān)系，各行動(dòng)者在彼此的聯(lián)系中形成持續(xù)而穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)理論適用于分析行動(dòng)者多元、關(guān)系復(fù)雜的政策，其主要是加強(qiáng)理論對(duì)實(shí)踐的解釋力。現(xiàn)有的大多數(shù)政策研究都是運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論來(lái)對(duì)某領(lǐng)域的政策進(jìn)行分析。吳澤運(yùn)、裴云鶴（2019）將政策網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)用到了我國(guó)保障性住房政策的分析中。劉海峰、王魯剛（2020）應(yīng)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析了新高考改革網(wǎng)絡(luò)中的各相關(guān)利益主體及其相互間的博弈關(guān)系。

為推動(dòng)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)政府頒布了一系列的扶持政策。政策制定部門(mén)從國(guó)務(wù)院、發(fā)改委擴(kuò)展到全國(guó)人大、工信部、財(cái)政部、科技部、交通運(yùn)輸部、住建部、國(guó)管局、生態(tài)環(huán)境部等多個(gè)部門(mén)，政策內(nèi)容涉及的方面從最初的生產(chǎn)準(zhǔn)入管理規(guī)則擴(kuò)展到財(cái)政補(bǔ)貼、推廣應(yīng)用、充電樁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)方面。隨著新能源汽車(chē)政策的不斷發(fā)展成熟，政策行動(dòng)者呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，且相互間存在著復(fù)雜聯(lián)系。由此可知，我國(guó)新能源汽車(chē)政策涉及的行動(dòng)者眾多、關(guān)系復(fù)雜、對(duì)資源的依賴程度高，可應(yīng)用政策網(wǎng)絡(luò)理論進(jìn)行分析。

二、我國(guó)新能源汽車(chē)政策中的網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型

Rhodes 等通過(guò)以權(quán)利相互依賴為核心的五項(xiàng)指標(biāo)——利益團(tuán)體的分布、參與成員、垂直的相互依賴性、平行的相互依賴性、資源分配為標(biāo)準(zhǔn)，將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五種類(lèi)型。本文借助經(jīng)典的Rhodes 模型，把我國(guó)新能源汽車(chē)政策網(wǎng)絡(luò)劃分成了五種類(lèi)型，見(jiàn)下頁(yè)表1。

表1 Rhodes 政策網(wǎng)絡(luò)分類(lèi)模型

（一）政策社群

在新能源汽車(chē)政策網(wǎng)絡(luò)中，政策社群包括全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及其組成的各職能部門(mén)。從近二十年來(lái)頒布的新能源汽車(chē)政策來(lái)看，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、科技部、交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)管局等部門(mén)均不同程度地參與其中。在新能源汽車(chē)政策發(fā)展的初始階段，政策行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)呈松散狀態(tài)，各行其是，合作得很少。隨著新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，各行動(dòng)者間聯(lián)合頒布的政策數(shù)量逐漸增多。政策社群網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較小、相對(duì)封閉，對(duì)進(jìn)入的行動(dòng)者身份有嚴(yán)格的限制，但各行動(dòng)者擁有很大的資源配置權(quán)力，相互間的互動(dòng)比較頻繁，且具有持久而廣泛的影響力和權(quán)威性。由此可知，政策社群在政策的制定中起到核心的作用，是尤為重要的主體，直接參與政策的制定。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)

新能源汽車(chē)政策府際網(wǎng)絡(luò)主要是指各級(jí)地方政府及其有關(guān)職能部門(mén)。各級(jí)地方政府對(duì)地方政策的制定起著主導(dǎo)作用，需制定出既與中央政府政令一致又符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的微觀政策。府際網(wǎng)絡(luò)在整個(gè)新能源汽車(chē)政策執(zhí)行中起著承上啟下的作用，是決定政策執(zhí)行成效的關(guān)鍵主體。在新能源汽車(chē)政策過(guò)程中，府際網(wǎng)絡(luò)對(duì)進(jìn)入的行動(dòng)者身份也有嚴(yán)格的限制，其行動(dòng)者的數(shù)量有限。同時(shí)由于職權(quán)的不同和工作的需要，各行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中既存在有限垂直依賴關(guān)系，又保持著廣泛的橫向聯(lián)系。

（三）專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)

新能源汽車(chē)政策專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者僅限于具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能并涉及新能源汽車(chē)政策領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家和學(xué)者。在我國(guó)，新能源汽車(chē)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主要包括全國(guó)性的研究機(jī)構(gòu)，如清華海峽研究院、中國(guó)電力科學(xué)研究院等。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者擁有大量的專(zhuān)業(yè)技能與知識(shí)，更是擁有著特殊話語(yǔ)權(quán)，他們通過(guò)承擔(dān)政府、企業(yè)委托的相關(guān)技術(shù)和政策研究，就新能源汽車(chē)政策的制定和執(zhí)行向政府部門(mén)提供政策咨詢，以便于及時(shí)完善新能源汽車(chē)政策內(nèi)容。

（四）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

新能源汽車(chē)政策生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主要由新能源汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)組成。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是把新能源汽車(chē)政策轉(zhuǎn)化為具體產(chǎn)品的提供者，其提供新能源汽車(chē)的整車(chē)、電池、充換電基礎(chǔ)設(shè)施等。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者無(wú)嚴(yán)格控制，且各行動(dòng)者間的水平依賴關(guān)系比較有限，相互間也存在競(jìng)合關(guān)系，但其互動(dòng)僅限于業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。在生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中，各行動(dòng)者因擁有的資源不同而對(duì)新能汽車(chē)政策的制定有不同程度的影響，除少數(shù)行動(dòng)者外大多數(shù)缺乏話語(yǔ)權(quán)。在新能源汽車(chē)政策的實(shí)施效果方面，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的各行動(dòng)者對(duì)政策反饋起著重要作用。

（五）議題網(wǎng)絡(luò)

新能源汽車(chē)政策議題網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者主要包括社會(huì)公眾、社會(huì)組織、新聞媒體等。相對(duì)而言，議題網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為松散，其行動(dòng)者數(shù)量眾多且不穩(wěn)定；各行動(dòng)者間可以平等自由地表達(dá)意見(jiàn)，彼此間只存在一定程度的水平依賴關(guān)系；由于各行動(dòng)者間互動(dòng)有限且存在一定的分歧，故其利益的表達(dá)很難得到統(tǒng)一，這會(huì)使其整體的政策影響力較低。但是，議題網(wǎng)絡(luò)在一定程度上擺脫了政府的限制，對(duì)推動(dòng)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)入政策議程以及對(duì)揭示新能源汽車(chē)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題發(fā)揮著重要作用。

三、我國(guó)新能源汽車(chē)政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)分析

（一）政策制定過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)

根據(jù)新能源汽車(chē)政策制定過(guò)程中的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)圖來(lái)看，政策社群占據(jù)著核心位置。府際網(wǎng)絡(luò)則處于被動(dòng)接受地位，其接受上級(jí)的政策命令，并需要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際制定出相應(yīng)的執(zhí)行政策，見(jiàn)下頁(yè)圖1。新能源汽車(chē)政策的目標(biāo)群體是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，在新能源汽車(chē)領(lǐng)域有關(guān)政策不夠完善時(shí)，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者便會(huì)通過(guò)游說(shuō)等行動(dòng)，促使政策社群出臺(tái)有利于自身發(fā)展的相關(guān)政策。議題網(wǎng)絡(luò)中的媒體和公眾等一般會(huì)通過(guò)媒體宣傳來(lái)影響輿論，向政策社群施加影響，然而他們的話語(yǔ)權(quán)有限，很難進(jìn)入決策的過(guò)程，故對(duì)政策制定的影響也比較小。此外，新能源汽車(chē)政策的制定需要參考各種專(zhuān)家、學(xué)者及研究員的意見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)中囊括了大量的專(zhuān)業(yè)技能與知識(shí)，可為政策社群提供幫助，故對(duì)政策制定的影響較大。同時(shí)，政策社群和專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間沒(méi)有表現(xiàn)出明顯的博弈關(guān)系，二者之間產(chǎn)生的互動(dòng)主要在于合作。

圖1 新能源汽車(chē)政策制定過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)圖

（二）政策執(zhí)行過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)

根據(jù)新能源汽車(chē)政策執(zhí)行過(guò)程中的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)圖來(lái)看，府際網(wǎng)絡(luò)處于核心地位，與其他網(wǎng)絡(luò)形成復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，如圖2 所示。在這個(gè)過(guò)程中，政策社群仍表現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)威性，處于支配地位，但府際網(wǎng)絡(luò)中的各行動(dòng)者在這一階段較為活躍，其行動(dòng)頻率大大增加。一方面，為了分析新能源汽車(chē)政策對(duì)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的影響，府際網(wǎng)絡(luò)會(huì)關(guān)注生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)，且為了提升政策的執(zhí)行效率，府際網(wǎng)絡(luò)會(huì)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展合作，例如采用政府采購(gòu)、研發(fā)資助等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)共贏。另一方面，府際網(wǎng)絡(luò)會(huì)積極地宣傳有關(guān)政策，議題網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)為了保障自身利益也會(huì)主動(dòng)對(duì)政策的改進(jìn)提出建議。此外，府際網(wǎng)絡(luò)為了促進(jìn)新能源汽車(chē)政策更加趨于專(zhuān)業(yè)化，也會(huì)采納專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的政策建議。而生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)同樣會(huì)與專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合作，開(kāi)展諸如校企合作、聯(lián)合組建研究機(jī)構(gòu)等活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

圖2 新能源汽車(chē)政策執(zhí)行過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)圖

（三）政策反饋過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)

從新能源汽車(chē)政策反饋過(guò)程中的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)圖來(lái)看，府際網(wǎng)絡(luò)仍是在核心位置，除了專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)松散外，其他四種類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)是穩(wěn)定的，如圖3 所示。有效收集新能源汽車(chē)政策的反饋信息，對(duì)政策的實(shí)施效果及政策優(yōu)化都是有利的。對(duì)新能源汽車(chē)政策的評(píng)價(jià)反饋主要包括三方面內(nèi)容：一是專(zhuān)業(yè)科研評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策評(píng)估后給予評(píng)價(jià)反饋；二是新能源汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)對(duì)政策的評(píng)價(jià)反饋；三是消費(fèi)者、媒體等對(duì)政策的評(píng)價(jià)反饋。在新能源汽車(chē)政策反饋的過(guò)程中，政策社群發(fā)揮的作用不明顯，其他四種類(lèi)型的網(wǎng)絡(luò)則發(fā)揮著主要作用。在這一階段，府際網(wǎng)絡(luò)主要是與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)形成互動(dòng)關(guān)系；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)會(huì)向府際網(wǎng)絡(luò)反映新能源汽車(chē)政策的成效，并提出有關(guān)建議，反過(guò)來(lái)府際網(wǎng)絡(luò)也會(huì)收集生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的反饋信息，對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而完善新能源汽車(chē)政策。

圖3 新能源汽車(chē)政策反饋過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)圖

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

通過(guò)以上的討論分析得出以下兩點(diǎn)結(jié)論：一是新能源汽車(chē)政策行動(dòng)者多元化趨勢(shì)明顯。新能源汽車(chē)政策的數(shù)量隨著時(shí)間的增加在逐漸變多，且參與政策發(fā)布的行動(dòng)者在不斷增多。新能源汽車(chē)政策的頒布呈現(xiàn)出由各部門(mén)單獨(dú)發(fā)文到多個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的演變趨勢(shì)。二是新能源汽車(chē)政策的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)趨于復(fù)雜。在新能源汽車(chē)政策制定過(guò)程中，不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)不夠充分，政策社群占據(jù)著核心位置，其與專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)之間的互動(dòng)較多。到了政策執(zhí)行階段，政策社群仍表現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)威性，處于支配地位，但府際網(wǎng)絡(luò)中的各行動(dòng)者在這個(gè)階段較為活躍，其行動(dòng)頻率增加，與其他網(wǎng)絡(luò)形成了復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系。在政策反饋過(guò)程中，府際網(wǎng)絡(luò)處于核心位置，其主要是與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)形成互動(dòng)關(guān)系。這一階段，議題網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變得穩(wěn)定，與其他網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)也變得更加頻繁。

（二）對(duì)策建議

通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)分析，發(fā)現(xiàn)存在政策行動(dòng)者參與結(jié)構(gòu)失衡、議題網(wǎng)絡(luò)缺乏參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)、不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)緊密度不夠的問(wèn)題。為此，提出了以下三點(diǎn)建議：一是開(kāi)創(chuàng)多元行動(dòng)者治理局面。政府對(duì)政策過(guò)程中多元利益的合理表達(dá)要加強(qiáng)重視，可通過(guò)建立央地協(xié)同的信息平臺(tái)來(lái)暢通利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)、上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，同時(shí)通過(guò)信息平臺(tái)建立起關(guān)聯(lián)政府、企業(yè)、民眾、非營(yíng)利組織等多元行動(dòng)者間的網(wǎng)絡(luò)體系，形成信息共享、多元行動(dòng)者共同治理的局面。二是強(qiáng)化議題網(wǎng)絡(luò)的話語(yǔ)權(quán)。在新能源汽車(chē)政策過(guò)程中，應(yīng)保障議題網(wǎng)絡(luò)的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。為此，政府應(yīng)加強(qiáng)信息公開(kāi)，進(jìn)一步開(kāi)拓公眾參與渠道，不斷聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，讓公眾能夠參與政策的全過(guò)程。三是加強(qiáng)不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)合作。從五種類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)分析可知，不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)不充分，互動(dòng)緊密度有待加強(qiáng)。為此，可搭建起多元網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)，利用新媒體技術(shù)建立官方微博、開(kāi)通微信公眾號(hào)、設(shè)立調(diào)查問(wèn)卷欄目等作為非官方交流平臺(tái)，促使政策網(wǎng)絡(luò)中的各行動(dòng)者能夠充分互動(dòng)，使其利益訴求能夠得到合理表達(dá)，此舉能有效緩解不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)間的矛盾，保證彼此之間進(jìn)行良性互動(dòng)。