杜耐可

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

一、相關(guān)背景

社會組織作為一個橋梁，在促進(jìn)一定區(qū)域內(nèi)居民物質(zhì)差距的縮小以及拉近心理距離方面具有重要作用，黨的十九大幾次全會中五次提及社會組織，從具體方面對其進(jìn)行闡述，認(rèn)為其是社會治理創(chuàng)新體制機(jī)制的載體，這充分肯定了其功能和作用。為了完善社區(qū)治理機(jī)制，促進(jìn)居民的社區(qū)參與，促進(jìn)協(xié)同治理的發(fā)展，我國自2008 年第一家社區(qū)基金會成立以來，社區(qū)基金會在這十年通過培育社區(qū)資產(chǎn)，支持本地區(qū)社會組織的發(fā)展，及時地補(bǔ)充社區(qū)社會救助和政府公共服務(wù)覆蓋面不足的部分，成為社區(qū)慈善救助體系的重要補(bǔ)充力量，回應(yīng)了社區(qū)居民個性化需求，使社區(qū)公共服務(wù)體系更加完善。社區(qū)基金會普遍開展的項(xiàng)目是幫扶救助，社區(qū)關(guān)懷類，由于社區(qū)基金會的理事成員和執(zhí)行成員居住在社區(qū)，能夠在迅速掌握社區(qū)居民救助需求的同時，及時進(jìn)行相應(yīng)對策實(shí)行和幫助。

隨著創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)“1+6”政策文件的頒布，明確了社會組織是社區(qū)治理中重要的參與主體，社區(qū)基金會作為社會治理的主體，通過支持社區(qū)建設(shè)，為滿足社區(qū)居民個性化需要以及補(bǔ)充政府在社會救助和公共服務(wù)覆蓋范圍的不足提供了很大的幫助。為適應(yīng)社會治理的創(chuàng)新理念以及多元共治的格局要求，上海在社會公共服務(wù)上也不斷探索。上海社區(qū)基金會自2014 年后得以迅速發(fā)展，與上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)程度密不可分。在經(jīng)濟(jì)的帶動下人民經(jīng)濟(jì)水平和公益意識都得到了有效的提升，很多居民主動參與公益活動。

關(guān)于社區(qū)基金會概念界定，全球并未對社區(qū)基金會明確定義，所以在發(fā)展過程中可以結(jié)合各國的概況進(jìn)行不同的趨向選擇。學(xué)者們通過了解美國、日本等多個國家社區(qū)基金會的發(fā)展，以及對我國現(xiàn)有成熟模型的概況分析給出相應(yīng)的理解。Lucy Bernholz &Katherine Fulton & Gabriel Kasper 呼吁社區(qū)基金會應(yīng)從管理金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)向長期領(lǐng)導(dǎo)。盡管關(guān)于“以捐助者為中心”模式和“以社區(qū)為中心”模式的跨世紀(jì)辯論由來已久，但一些學(xué)者已開始采取中立立場，認(rèn)為這兩種模式的結(jié)合是社區(qū)基金會的良好象征。Judith L.Millesen &Eric C.Martin 通過分析現(xiàn)代社區(qū)基金會的戰(zhàn)略布局，研究了社區(qū)基金會董事會解釋組織和環(huán)境現(xiàn)實(shí)的方法，同時平衡了捐助者、受援者和社區(qū)之間的相關(guān)目標(biāo)。章敏敏、夏建中則以我國較為成熟的桃居會和南坑社區(qū)基金會作為實(shí)證案例，將社區(qū)基金會發(fā)展分為混合和集聚兩種發(fā)展傾向。而徐家良、劉春帥是在資源依賴?yán)碚摫尘跋?，選取我國已經(jīng)存在的案例，以推動主體為依據(jù)劃分社區(qū)基金會類型并進(jìn)行比較。俞祖成則是通過對日本的研究從而概括經(jīng)驗(yàn)推動我國社區(qū)基金會發(fā)展認(rèn)識的，他研究發(fā)現(xiàn)，日本第一家社區(qū)基金會的出現(xiàn)到成功實(shí)現(xiàn)本土化融合的市民社區(qū)基金會的數(shù)量持續(xù)增多，各級政府一直從制度、資源兩個方面對其發(fā)展進(jìn)行協(xié)助和支持社會力量成立并運(yùn)行社區(qū)基金會，并沒有隨意介入其中。同時認(rèn)為我國必須重新理解政府對于社區(qū)基金會發(fā)展的角色定位，如何支持以及如何發(fā)揮其作用，急需轉(zhuǎn)變政府的處境，通過支持和幫助以保持社區(qū)基金會發(fā)展的獨(dú)立性。

二、上海社區(qū)基金會的實(shí)踐困境

（一）政策法律：相關(guān)法律政策不完備

國務(wù)院2004 年頒布的《基金會管理?xiàng)l例》是適用我國所有類型的基金會，而社區(qū)基金會與其他基金會相比較為特殊，《基金會管理?xiàng)l例》無法對社區(qū)基金會作出針對性的指導(dǎo)和規(guī)定。目前我國社區(qū)基金會管理領(lǐng)域的最大問題便是專門法律的缺位，至今沒有相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行整體性規(guī)范，社區(qū)基金會的權(quán)利得不到國家層面法律的保障。從社會治理層面來看，范圍過于寬泛，設(shè)計法律規(guī)范和條例太多，目前只有上海、深圳等城市對社區(qū)基金會的運(yùn)行設(shè)置《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法》與《上海社區(qū)基金會建設(shè)指引（試行）》。對于社會組織的相關(guān)政策也不能完全恰當(dāng)?shù)赜糜谏鐓^(qū)基金會的運(yùn)作中，法律規(guī)范下的條例和約束范疇不完備存在，不利于社區(qū)基金會的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）人力資源：缺乏專業(yè)的專職人員

社區(qū)基金會處于發(fā)展初期，大多數(shù)社區(qū)基金會存在人員短缺和兼職等現(xiàn)象。一方面，受收入待遇和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等影響，工作人員離職跳槽情況時有發(fā)生；另一方面，工作的專業(yè)隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)，工作人員能力建設(shè)短板問題凸顯，如對“慈善組織”認(rèn)定不熟悉暴露了社區(qū)基金會工作人員對相關(guān)法律及制度的學(xué)習(xí)和認(rèn)識不足問題。

（三）資金管理：資金的籌集渠道單一

充分的資金籌集渠道和運(yùn)作資金是所有企業(yè)及組織能夠得到可持續(xù)發(fā)展的必要前提條件，通過對上海市社區(qū)基金會現(xiàn)有的資料查詢，大多數(shù)社區(qū)基金會的產(chǎn)生和運(yùn)營都是依靠政府或者企業(yè)的資助，其自身資金的升值空間不大，資金的依賴性高不利于保持社區(qū)基金會的獨(dú)立性。首先，在我國社區(qū)基金會的發(fā)展過程中，目前仍處于探索初期，居民對社區(qū)基金會的了解度不高，從而對社區(qū)基金會的捐贈意愿較低。就現(xiàn)實(shí)情況來看，大量捐贈的情況只有在災(zāi)難發(fā)生后較短時間內(nèi)井噴式涌現(xiàn)，捐贈人和捐贈組織對非災(zāi)難事情的慈善意識較低，對社區(qū)捐助的公益性認(rèn)知不足。其次，由于基金會準(zhǔn)入門檻較高，非公募基金會的數(shù)量占多數(shù)，而非公募基金會不能公開募捐，限制了社區(qū)基金會的籌資渠道。最后，捐贈人和捐贈組織并沒有全面了解社區(qū)需求，捐贈人的知情權(quán)和參與權(quán)常常被忽略，信息披露不充分，內(nèi)部工作人員兼任監(jiān)事，監(jiān)事取酬現(xiàn)象存在，對資金運(yùn)作的詳細(xì)過程缺乏專業(yè)的監(jiān)督組織和機(jī)制。

（四）參與主體：居民參與積極性不高

社區(qū)基金會作為鏈接資源和社區(qū)，為社區(qū)各類主體參與社會治理提供便利的公益平臺，只為滿足居民個性化需求。完善公共服務(wù)體系的社會組織，居民的了解度提高和積極參與是促進(jìn)社區(qū)基金會發(fā)展的有效舉措。由于商業(yè)住房和就業(yè)范圍較分散，鄰里之間相識的幾率隨之下降，社區(qū)大范圍內(nèi)居民的受教育程度和思想觀念的復(fù)雜化，對社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感不足以拉近居民之間的心理距離。同時，以群眾滿意為主要標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)工作評價機(jī)制尚未建立，群眾利益表達(dá)不暢，社區(qū)協(xié)商平臺缺乏，社會組織、居民多元參與，協(xié)同合作的體制機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致社區(qū)基金會不能充分了解社區(qū)居民的需要，從而更好地進(jìn)行戰(zhàn)略部署。社區(qū)居民了解度和參與積極性較低，降低了居民對社區(qū)基金會發(fā)展提供建議和監(jiān)督的關(guān)注度，不利于社區(qū)基金會的發(fā)展。同時，民間對社區(qū)基金會的監(jiān)督力量也尚未發(fā)展起來，盡管微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)工具已在國內(nèi)廣泛使用，但我國卻沒有制度來整合網(wǎng)絡(luò)的理性力量，不利于社區(qū)基金會整體健康發(fā)展的輿論環(huán)境。

三、上海社區(qū)基金會的提升路徑

（一）政策法律：完善社區(qū)基金會相關(guān)法律法規(guī)

我國目前在法律層面仍沒有對社區(qū)基金會作出針對性的指導(dǎo)和規(guī)定，社區(qū)基金會主要是依賴當(dāng)?shù)厮岢龅南嚓P(guān)規(guī)劃。在國際范圍內(nèi)，美國一直使用法治的手段，通過對社區(qū)基金會的稅收政策和法律制定促進(jìn)社區(qū)基金會發(fā)展；日本雖然政府一直并未參與到社區(qū)基金會的運(yùn)作之中，但是也通過相關(guān)政策的制定和支持促進(jìn)其發(fā)展；英國從國家層面上設(shè)置了參與社區(qū)服務(wù)作為公務(wù)員考核的衡量指標(biāo)之一，并制定相應(yīng)法規(guī)，規(guī)定國家16 歲的青少年參與社區(qū)服務(wù)。我國在關(guān)于社區(qū)基金會方面，法律法規(guī)沒有對其作出針對性的指導(dǎo)和規(guī)定，應(yīng)該綜合分析社區(qū)基金會的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，對社區(qū)基金會的建立、運(yùn)作及籌款等活動作出針對性的法律規(guī)定，保證各級政府在對社區(qū)基金會的管理中有法可依。市級政府應(yīng)設(shè)立社區(qū)基金會相關(guān)規(guī)定，保障社區(qū)基金會的運(yùn)行和權(quán)限，街道應(yīng)加強(qiáng)與社區(qū)基金會的聯(lián)系，促進(jìn)職能下放，將街道下設(shè)的公益性項(xiàng)目納入社區(qū)基金會中，促進(jìn)社區(qū)基金會的發(fā)展。

（二）人力資源：培育社區(qū)基金會專業(yè)人才隊伍

公司制是美國慈善基金會大多數(shù)都采用的形式，設(shè)立董事會管理和運(yùn)營，通常由捐贈人、不同行業(yè)領(lǐng)域的成功人士等組成。董事會的成員人數(shù)較多，而且涉及志愿者、學(xué)術(shù)人才、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者及相關(guān)人員，還有政府組織的工作成員等多元范圍，這在很大程度上充分保證了社區(qū)基金會決策的多元化、專業(yè)化。而經(jīng)過調(diào)查，上海的很多社區(qū)基金會成員普遍不足，成員很多都是由政府公務(wù)員兼職，不利于社區(qū)基金會的發(fā)展。

社區(qū)基金會可持續(xù)發(fā)展的必要條件是需要有社會經(jīng)驗(yàn)、有公益意識的核心團(tuán)隊成員，才能確保培育社區(qū)精神，打造社區(qū)共同體，促進(jìn)社區(qū)居民需求得到充分實(shí)現(xiàn)。專業(yè)的人才隊伍不僅僅是活動舉辦的需要，在項(xiàng)目篩選、傳達(dá)規(guī)定、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)公開、宣傳活動以及后期監(jiān)管等活動都需要專業(yè)的專職人才來完成。所以在人才隊伍方面，應(yīng)該符合社區(qū)基金會的有關(guān)人員分配規(guī)定，通過聘用和培育相關(guān)專職人員，提高人員薪酬制度，促進(jìn)高素質(zhì)志愿者隊伍的發(fā)展，緩解社區(qū)基金會運(yùn)行過程中事務(wù)處理的壓力。政府也應(yīng)在引導(dǎo)和補(bǔ)助社區(qū)基金會成員分配上推出相應(yīng)舉措，通過協(xié)同治理的方法完善對社區(qū)基金會的培育和監(jiān)督，提高社區(qū)基金會的決策及運(yùn)作水平。社區(qū)基金會應(yīng)通過培訓(xùn)交流、與社會組織之間合作、結(jié)對幫助、優(yōu)勢互補(bǔ)等方式在針對社區(qū)基金會人才隊伍培訓(xùn)方面發(fā)揮作用。

（三）資金管理：拓寬社區(qū)基金會資金籌集渠道

政府的投入對社區(qū)基金會的發(fā)展十分重要，很多企業(yè)愿意出錢用于社區(qū)公共服務(wù)，需要積極鼓勵。同時居民捐贈也很重要，尤其是社區(qū)居民。我國社區(qū)基金會應(yīng)該在加快認(rèn)定慈善組織的基礎(chǔ)上，快速取得公開募捐進(jìn)程，從而獲得公募資格，拓寬管理費(fèi)用支出和募捐地域與方式。在社區(qū)基金會資金籌集過程中，可以參考借鑒商業(yè)化模式來運(yùn)作公益，首先應(yīng)該擁有專業(yè)的組織架構(gòu)與完善的內(nèi)部管理，通過年報等方式做到財務(wù)的公開透明，通過設(shè)立不同類型的資金池、全面的預(yù)算制，提前做好資金來源的策劃、穩(wěn)健的資金策略，做到嚴(yán)格的資金管理。被監(jiān)管方應(yīng)依法落實(shí)強(qiáng)制性信息發(fā)布的各項(xiàng)要求，讓本組織的資金、項(xiàng)目和負(fù)責(zé)人情況呈現(xiàn)在陽光下，及時準(zhǔn)確發(fā)表資金使用信息以保證社會公眾和捐贈人的知情權(quán)監(jiān)督權(quán)，使捐贈方和受益公眾都能夠一目了然。

（四）參與主體：促進(jìn)社區(qū)居民積極有序參與

加拿大多倫多部分社區(qū)基金會會采取收集影響社區(qū)生活質(zhì)量的指標(biāo)數(shù)據(jù)，建立圖表來分析社區(qū)的動態(tài)變化和社區(qū)居民的實(shí)時需求。英國將參與社區(qū)活動的時間和周期次數(shù)變化作為公務(wù)員考取的重要參考維度，并進(jìn)行規(guī)劃，限定16 歲的青少年參與到暑期社會服務(wù)工作中。我國可以參考加拿大和英國關(guān)于促進(jìn)居民參與到社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)中的舉措，從制度和規(guī)定層面首先確保公民的參與度和了解社區(qū)基金會的運(yùn)營，其次通過特色項(xiàng)目維持居民參與的意愿。社區(qū)基金會在一定的責(zé)任內(nèi)應(yīng)保證社區(qū)的有序，在南京Y 社區(qū)基金會的服務(wù)區(qū)域內(nèi)，志愿服務(wù)作為一項(xiàng)對公眾和受益者都有正面的效應(yīng)，但是由于管理混亂和分散，導(dǎo)致受益者在很大程度上存在相應(yīng)困擾。所以，社區(qū)基金會在提供服務(wù)時，不僅要注重項(xiàng)目開展的行為，同時要充分了解參與群體的感受，維持合理的服務(wù)秩序，促進(jìn)社區(qū)居民參與意愿的提高，也要保證其項(xiàng)目開展過程的有序性。