梁雅慧

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

一、問(wèn)題的提出

（一）選題背景

至2019 年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?0.6%，由此可見(jiàn)，當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)步入了一個(gè)龐大的人口體系。人口數(shù)量的龐大意味著人口的復(fù)雜性以及社會(huì)精細(xì)化治理的迫切性。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理的發(fā)展經(jīng)歷了兩次質(zhì)的飛躍，第一次是從社會(huì)管理到社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)了政府從“劃槳人”變?yōu)椤罢贫嫒恕钡慕巧坏诙尉褪菑拇址攀降纳鐣?huì)治理走向了精細(xì)化的社會(huì)治理方式。

（二）社區(qū)精細(xì)化治理的理論概述

1.社區(qū)。費(fèi)孝通指出：“社區(qū)是由一群社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)組織組成的一大集體。”從這句話可以看出來(lái)，首先，想要組成一個(gè)社區(qū)必須要有一定的人數(shù)基礎(chǔ)，在具有一定人數(shù)基礎(chǔ)的人群里面，由他們一起組成一個(gè)大團(tuán)體，這就叫作一個(gè)社會(huì)團(tuán)體。然而，在這個(gè)大團(tuán)體里面，也可以再分為幾個(gè)小團(tuán)體，這幾個(gè)小團(tuán)體就是我們所說(shuō)的社會(huì)組織，也就是社區(qū)自治的各個(gè)主體。從宏觀上來(lái)看，社區(qū)是一群生活在一塊土地上的人。然后，當(dāng)我們看到它的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)數(shù)的大圓圈和小圓圈。在這些大大小小的圓圈里，人們就像不同社會(huì)群體和組織的成員一樣，就這樣形成了社區(qū)。從中國(guó)的角度來(lái)看，社區(qū)包含了城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)。鄉(xiāng)村社區(qū)是基于一定的鄉(xiāng)村地域上，在村委會(huì)治理下的村民自治單位。而城市社區(qū)，則是在社區(qū)居委會(huì)管理下的一個(gè)社會(huì)共同體。

2.城市精細(xì)化治理?！熬?xì)化”一詞最早是在現(xiàn)代企業(yè)管理學(xué)中被提出來(lái)，社會(huì)治理精細(xì)化就是對(duì)企業(yè)管理精細(xì)化的延伸，也是對(duì)目前社區(qū)治理改革與創(chuàng)新實(shí)踐的體現(xiàn)。精細(xì)化管理起源于20 世紀(jì)中葉日本某公司，被當(dāng)作一種管理方式提出來(lái)?！翱茖W(xué)管理之父”泰勒在《科學(xué)管理原理》一書(shū)中首次提出了精細(xì)化治理的概念，他強(qiáng)調(diào)，要把管理理念由經(jīng)驗(yàn)方式變?yōu)榭茖W(xué)理論。

對(duì)于公司來(lái)說(shuō)，精細(xì)化治理意指將管理分工具體化和明確化，是企業(yè)運(yùn)行的核心工程之一。在公共管理中，即政府精細(xì)化治理，則是基于科學(xué)管理理論，以精細(xì)化的操作使公共管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，最終實(shí)現(xiàn)高效高能的政府管理，而城市精細(xì)化治理是精準(zhǔn)、細(xì)致地解決城市問(wèn)題的治理過(guò)程。

（三）文獻(xiàn)綜述

筆者在中國(guó)知網(wǎng)中以精細(xì)化治理為關(guān)鍵詞搜索相關(guān)文獻(xiàn)，通過(guò)Cite Space 軟件分析，可以看出，關(guān)于精細(xì)化治理的研究可以分為以下三個(gè)階段。

第一階段：2012—2013 年，初步探索階段。從初步階段的關(guān)鍵詞可以看出，當(dāng)時(shí)學(xué)者們對(duì)“精細(xì)化管理”與“精細(xì)化治理”進(jìn)行了探討，社區(qū)從“管理”走向“治理”是我國(guó)政府由“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕钡囊粋€(gè)重要體現(xiàn)。相較于西方學(xué)者而言，我國(guó)學(xué)者研究社區(qū)精細(xì)化治理的時(shí)間較晚，目前為止也沒(méi)有形成完整的理論體系。不過(guò)正因我們起步較晚，才會(huì)有更多歷史經(jīng)驗(yàn)留給我們借鑒。

第二階段：2013—2016 年，深入發(fā)展階段。學(xué)者們?cè)谶@個(gè)階段里對(duì)精細(xì)化治理進(jìn)行了進(jìn)一步的剖析，由關(guān)鍵詞聚類可以看出該階段較重視關(guān)于城市區(qū)域的社區(qū)治理。關(guān)于城市區(qū)域的精細(xì)化治理，學(xué)術(shù)界開(kāi)始用大數(shù)據(jù)收集的方式提出構(gòu)建切實(shí)可行的創(chuàng)新城市治理體系，以體現(xiàn)我國(guó)基層治理能力現(xiàn)代化，滿足社區(qū)居民的環(huán)境需求。

第三階段：2016—2019 年，趨于成熟階段。該階段的關(guān)鍵詞聚類呈明顯上升的趨勢(shì)，關(guān)鍵詞數(shù)量明顯增多，種類趨于豐富化。由此可見(jiàn)，我國(guó)學(xué)者對(duì)于社區(qū)精細(xì)化治理有了關(guān)于自己的認(rèn)知，并逐漸開(kāi)始有了精細(xì)化治理體系的雛形，因此這三年的實(shí)踐與研究是一個(gè)很大的跨步。由關(guān)鍵詞聚類多樣化可以看出，該階段從人文關(guān)懷的角度對(duì)社區(qū)進(jìn)行柔性治理，主張多元主體的互動(dòng)，建立全民共建共享的協(xié)同治理。

二、我國(guó)社區(qū)精細(xì)化治理的現(xiàn)狀與發(fā)展困境

（一）現(xiàn)狀

目前來(lái)看，我國(guó)的社區(qū)治理呈現(xiàn)出多元化、精細(xì)化的發(fā)展趨勢(shì)。各個(gè)城市社區(qū)結(jié)合自身的環(huán)境正在探索一個(gè)因地制宜的創(chuàng)新模式，有效地構(gòu)建社區(qū)精細(xì)化治理體系，以多地結(jié)合的方式彌補(bǔ)社區(qū)治理體系單一化的缺陷，進(jìn)一步提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

為了全面推行社區(qū)精細(xì)化治理，我國(guó)對(duì)部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)研究，讓一些地區(qū)首先進(jìn)入到社區(qū)精細(xì)化治理體系中。上海市的社區(qū)網(wǎng)格化治理首屈一指，在今年疫情防控工作中也發(fā)揮出了很大的作用。

（二）發(fā)展困境

迄今為止，我國(guó)在社區(qū)精細(xì)化治理方面已取得了較大的成就，一些試點(diǎn)地區(qū)也推出了具有自身特色的經(jīng)典治理模式，以供后續(xù)其他地區(qū)借鑒與學(xué)習(xí)。但是，隨著居民的復(fù)雜性增強(qiáng)以及人民生活水平的提升，對(duì)社區(qū)居住環(huán)境等也有了更高的要求，社區(qū)精細(xì)化治理也面臨著很多的問(wèn)題。

我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，造成公共服務(wù)與社區(qū)管理的需求成倍增長(zhǎng)，基層政府等職能部門也難以應(yīng)對(duì)需求變化帶來(lái)的問(wèn)題。這導(dǎo)致機(jī)制靈活性日趨下降，較多職能部門分工不明確，處理程序也繁冗復(fù)雜。除此之外，社區(qū)陳舊的單一治理機(jī)制已經(jīng)滿足不了信息化時(shí)代社區(qū)居民的差異化需求。

三、我國(guó)社區(qū)精細(xì)化治理的原因分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)治理體系有待優(yōu)化

社區(qū)是人們生活重要的場(chǎng)所，是構(gòu)成整個(gè)社會(huì)的基本單元格，但同時(shí)也是災(zāi)難面前的首要承受單元體，因此社區(qū)應(yīng)成為風(fēng)險(xiǎn)治理的首要陣地和最后的底線。從2002 年的SARS 到如今的新冠疫情，可以看出把社區(qū)納入風(fēng)險(xiǎn)治理體系中的重要性，只有社區(qū)成為風(fēng)險(xiǎn)治理體系的重要單元格，疫情才能夠更有效地得到控制，社會(huì)秩序才會(huì)逐漸恢復(fù)到正常狀態(tài)。

但是社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急治理能力上還有不少短板，存在思想認(rèn)識(shí)不到位、運(yùn)行機(jī)制不健全、組織能力不夠強(qiáng)、群眾發(fā)動(dòng)不到位、保障條件不夠等問(wèn)題，需要我們進(jìn)一步改進(jìn)完善，切實(shí)提升社區(qū)應(yīng)急治理能力。

（二）治理工具缺乏

治理理念的出現(xiàn)需要治理工具作為載體，才能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，基層政府力圖構(gòu)建良好的社會(huì)秩序，健全公共服務(wù)體系，保障公共交通順暢，健全社會(huì)醫(yī)療體系，但是想象的公共管理秩序和實(shí)際的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間存在一定的差距。因此，如何有效利用技術(shù)手段、信息、制度等多樣化的工具才是當(dāng)前城市社區(qū)精細(xì)化治理面臨的最大挑戰(zhàn)。

從文獻(xiàn)梳理來(lái)看，很多城市都在試圖轉(zhuǎn)變城市治理方式，但在優(yōu)化城市功能的過(guò)程中總是遇到各種瓶頸，其中以新興技術(shù)、信息不對(duì)稱、社區(qū)治理方式單一為主要難點(diǎn)，政府很難改掉其僵化的科層體制，在資金有限的約束條件下，很難實(shí)現(xiàn)新興技術(shù)在城市治理中的普及運(yùn)用。

（三）治理方式單一

自從2015 年上海提出精細(xì)化治理以來(lái)，基層社區(qū)治理模式已初具規(guī)模，但是由于居民的自治意識(shí)逐漸覺(jué)醒，以至于政府行政主導(dǎo)的時(shí)代已經(jīng)不適用于如今人文關(guān)懷時(shí)代。

目前看來(lái)，現(xiàn)代城市社區(qū)不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下中國(guó)的社區(qū)概念，不僅僅是國(guó)家與社會(huì)之間簡(jiǎn)單的管理與被管理關(guān)系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了除國(guó)家與社會(huì)以外的企業(yè)，他們?cè)诔鞘邪l(fā)展中發(fā)揮著不可忽視的重要作用，而且影響將越來(lái)越大，多元主體的存在為政府職能轉(zhuǎn)變提供了可能。

四、我國(guó)社區(qū)精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究——以上海市徐匯區(qū)為例

徐匯區(qū)是上海七個(gè)中心城區(qū)之一，城區(qū)功能多樣化，科教文資源豐富，具有深厚的歷史底蘊(yùn)，居民文化水平也偏高。徐匯區(qū)積極響應(yīng)中央與上海市委的要求，努力用實(shí)踐探索出了一條精細(xì)化治理的新道路，為其他城市積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)了全區(qū)人民共同的努力，徐匯區(qū)的精細(xì)化治理體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：一是精心態(tài)度、細(xì)節(jié)品質(zhì)，持續(xù)改善城市環(huán)境；二是精準(zhǔn)為基、細(xì)致為本，提高公共服務(wù)水平；三是精確引導(dǎo)、細(xì)化參與，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。

（一）準(zhǔn)確定位政府權(quán)責(zé)邊界

迄今為止，社區(qū)居委會(huì)仍然具有強(qiáng)烈的等級(jí)意識(shí)和對(duì)政府組織的依賴，雙方仍然屬于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府部門也習(xí)慣于通過(guò)行政手段來(lái)開(kāi)展社區(qū)工作。

筆者看來(lái)，社區(qū)精細(xì)化治理之路有必要削弱專業(yè)行政能力，加強(qiáng)居委會(huì)的行政、自治和服務(wù)功能，并將行政職能歸還給相應(yīng)的政府部門，但這并不意味著政府應(yīng)該撤退。政府提供的各種發(fā)展政策或直接的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助，應(yīng)從幫助刺激居民參與的角度出發(fā)，從宏觀角度間接地促進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理的部分公共事務(wù)。

此外，結(jié)合政府與其他社區(qū)治理實(shí)體之間的責(zé)任分配，在公共服務(wù)提供者的作用方面，政府應(yīng)更加關(guān)注社區(qū)居民的利益和需求。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的使用，更強(qiáng)大的企業(yè)和社會(huì)組織可以為社區(qū)提供專業(yè)的公共服務(wù)，以政府從市場(chǎng)和社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的形式取代政府壟斷社區(qū)公共服務(wù)，也可以加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織的自治功能。

從居委會(huì)的角度來(lái)看，基層政府與居委會(huì)在理論上屬于引導(dǎo)和被引導(dǎo)的關(guān)系，在實(shí)際操作中，它已成為領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系。因此，基層政府可以只在宏觀層面為居委會(huì)提供指導(dǎo)，避免過(guò)多的行政事務(wù)，使居委會(huì)有足夠的時(shí)間和精力去了解居民的利益，使社區(qū)治理組織能夠參與社區(qū)治理。

最后，從居民主體出發(fā)，當(dāng)一個(gè)更強(qiáng)大的組織提供社區(qū)公共服務(wù)時(shí)，居民享受的服務(wù)將更加完整和全面。當(dāng)居民委員會(huì)有更多的精力與居民的交流和互動(dòng)時(shí)，雙方同時(shí)也會(huì)從側(cè)面刺激居民參與社區(qū)治理的熱情。可以看出，只有政府準(zhǔn)確定位自己的權(quán)力和責(zé)任，才能更有效地促進(jìn)自治結(jié)構(gòu)中多學(xué)科的形成，促進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理的建設(shè)和發(fā)展。

（二）發(fā)展新的治理工具平臺(tái)——“互聯(lián)網(wǎng)+”

現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的廣泛應(yīng)用，給社區(qū)治理的深入變革帶來(lái)了曙光。徐匯區(qū)以此為契機(jī)，聚集各類政務(wù)辦事難的老難題，利用大數(shù)據(jù)時(shí)代深入探索與發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋”政務(wù)服務(wù)體系，以此提高政府現(xiàn)代化服務(wù)水平。

徐匯區(qū)的行政服務(wù)改革，首先實(shí)現(xiàn)了物理空間的聚集，緩解了多門奔波的問(wèn)題；然后通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，打破了服務(wù)時(shí)間的約束；“互聯(lián)網(wǎng)＋”極大地精簡(jiǎn)了不必要的服務(wù)內(nèi)容，提高了辦事的效率；在精簡(jiǎn)的同時(shí)，充分利用大數(shù)據(jù)等分析手段和智能化服務(wù)手段，不斷對(duì)所提供的業(yè)務(wù)進(jìn)行分類優(yōu)化和細(xì)化，讓民眾能夠更加準(zhǔn)確、更加高效地獲得所需要的服務(wù)，進(jìn)一步提高了辦事的效率。除了服務(wù)本身之外，政府服務(wù)的優(yōu)化還反映了頂層設(shè)計(jì)和服務(wù)理念，將來(lái)各部門必須在頂層設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)下進(jìn)行有效合作，以進(jìn)一步改善政府服務(wù)。

（三）多元主體協(xié)同治理

“互聯(lián)網(wǎng)＋”是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)，會(huì)面對(duì)各種不同類型的問(wèn)題，因此必須發(fā)揮多元主體的協(xié)同力量，形成合力，共同治理社區(qū)問(wèn)題。

目前，各部門聯(lián)合執(zhí)法是社會(huì)面臨的治理難題，為了解決這一治理問(wèn)題，徐匯區(qū)漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)以區(qū)域黨建為起點(diǎn)，通過(guò)共同建設(shè)打破了相關(guān)單位的管轄范圍，完善了條塊之間、團(tuán)隊(duì)之間的主動(dòng)溝通和積極協(xié)調(diào)機(jī)制。

社區(qū)精細(xì)化治理必須得到科學(xué)技術(shù)的支持，以提高社會(huì)治理的智能水平。政府應(yīng)建立基于數(shù)據(jù)的信息化決策管理機(jī)制，協(xié)調(diào)和整合社會(huì)資源，制訂統(tǒng)一的計(jì)劃，并用數(shù)字化和信息化技術(shù)全面覆蓋社會(huì)事務(wù)管理和監(jiān)督。建立網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，利用微博、微信等互動(dòng)平臺(tái)，增進(jìn)與社會(huì)多元主體的平等對(duì)話，提高政府的服務(wù)水平和信譽(yù)度。

加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化治理，離不開(kāi)專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，充分利用信息技術(shù)需要建設(shè)者和管理者有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和能力，培育緊跟時(shí)代潮流的管理團(tuán)隊(duì)，增強(qiáng)專業(yè)知識(shí)和能力的培養(yǎng)，加強(qiáng)信息技術(shù)等技術(shù)的培訓(xùn)，才能充分發(fā)揮信息技術(shù)在社區(qū)建設(shè)的真正作用，讓技術(shù)不成為管理的障礙。

鼓勵(lì)和激勵(lì)公眾和社會(huì)組織參與到社區(qū)精細(xì)化治理中來(lái)，一方面要加大宣傳力度，讓更多的居民和社會(huì)組織參與到社區(qū)治理中來(lái)。同時(shí)，要給予參與到社區(qū)治理中來(lái)的社會(huì)組織更多的政策支持。公眾可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等智能手段，參與政策宣傳和知識(shí)傳播，提高參與政治生活和權(quán)力監(jiān)督的能力，并依法有序行使參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。信息技術(shù)企業(yè)應(yīng)積極尋求與政府合作創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，并提供技術(shù)支持以構(gòu)建具有多元主體協(xié)同治理功能的社區(qū)精細(xì)化治理模式。