馬德隆

（1.中國宏觀經(jīng)濟研究院綜合運輸研究所，北京 100044；2.中央黨校（國家行政學院）研究生院，北京 100089）

引言

近年來，我國鐵路發(fā)展取得了舉世矚目的成就，而基礎來源于鐵路投資連續(xù)8 年保持8000 億級的歷史峰值。高投資催生了高債務，截至2021 年三季度末，國鐵集團（中國鐵路總公司、鐵道部，下同）負債已達5.84萬億元，負債率66.14%，均呈持續(xù)上升態(tài)勢，還本付息的資金籌措壓力與日俱增。

國鐵集團的債務問題一直是社會關注度較高的系統(tǒng)性風險源之一。近年來，雖然各方在持續(xù)加力推動國鐵化解債務風險，但成效并不明顯，這既有新冠肺炎疫情帶來的營收減少等客觀因素，更有發(fā)展機制方面的一些主觀問題。同時，國鐵集團不發(fā)生系統(tǒng)性風險的背后是財政補貼的巨大支持，保國鐵運行也一直是中央財政的沉重負擔，如何解除國鐵與財政的深度綁定也是亟需突破的問題。

國鐵一直被稱為“計劃經(jīng)濟的最后堡壘”，其市場化改革既有“縱向”呼聲，即實行網(wǎng)運分離；又有“橫向”呼聲，即按地域拆分；還有集團混改等釜底抽薪之計。但這些都很難落地，歸根結底，鐵路有其復雜性、特殊性、基礎性、封閉性，不符合鐵路利益的改革政策很容易遇到“彈簧門”“玻璃門”。從鐵路項目全周期財務發(fā)展模式上進行梳理，或可尋求撬動鐵路改革和提升盈利能力，進而降低國鐵債務風險的突破點。

一、鐵路項目全周期財務發(fā)展模式與機制

鐵路項目全周期財務營收主要涉及建設投融資、運營管理、運輸業(yè)務收入、非運輸業(yè)務經(jīng)營四大環(huán)節(jié)，形成了較為特殊的財務發(fā)展模式與機制。

（一）建設投融資

我國鐵路項目有兩種主要的投融資模式①個別項目（如青藏鐵路、川藏鐵路等）完全由國鐵集團完全出資，屬于特殊原因下的特例情況，故不單列為投融資的一種模式。。第一種部省共建模式是一種主流的合資鐵路模式，主要應用在干線鐵路項目，國鐵集團與地方“一事一議”商定資本金出資比例，既可國鐵集團控股，也可地方控股，地方負責征地拆遷，按股比成立項目公司負責融資。近年來，地方控股的干線鐵路項目數(shù)占比越來越高。第二種是地方自建模式，早先主要應用在貨運鐵路項目，近年隨著城際鐵路項目的提速發(fā)展，其成為了地方自建模式的主要代表，一般是省級政府授權省鐵路投資公司作為投融資平臺建設。

兩種模式的主要區(qū)別在于國鐵集團是否參與建設投資，由于近年在債務壓力下更多考慮自身財務狀況，國鐵集團逐步減少對鐵路項目特別是東部地區(qū)項目的資本金投入，其自身出資的部分也有時通過“地方墊資”等形式來規(guī)避直接的支出責任。

（二）運營管理

雖然鐵路項目有兩類主要的投融資模式，但建成后，項目公司均是首選委托國家鐵路局運營，自管自營的鐵路項目基本只有部分貨運鐵路和企業(yè)專用線。形成這種格局的主要原因是，鐵路項目為提高運營效率需要一定量的跨線運輸，而跨線運輸?shù)闹饕y度在于涉及到國鐵的線路使用權和調整運行圖，使得這些項目難以獨立運營和清算，需要向路局委托運營，否則每次跨線運輸將面臨高昂的協(xié)調溝通成本。

這樣，在鐵路項目財務中實際形成了三類投資主體，分別是名義上的投資主體——合資項目公司、實質上的投資主體——地方政府及其代表、具有真正控制力的投資主體——國鐵集團及其路局。委托運營鐵路項目的經(jīng)濟關系比較復雜，其基本模式是，項目公司取得客貨運輸收入，同時向路局繳納每年一定數(shù)額的委托運營費，本線和跨線運輸相互產生線路使用費，而所有財務關系都要經(jīng)過國鐵清算系統(tǒng)通過算總賬實現(xiàn)（見圖1）。值得一提的是，雖然地方控股的鐵路項目越來越多，但采用委托運營后，無論股權占比多少，地方一般不參與項目公司實際經(jīng)營。換句話說，無論股權占比，國鐵集團及路局都對幾乎所有委托運營的鐵路項目（公司）具有絕對控制權。

圖1 鐵路項目三類投資主體基本經(jīng)濟關系

（三）運價制定

客貨運輸收入是鐵路運輸企業(yè)（項目）的主營業(yè)務收入。從客運看，高鐵線路的價格調節(jié)方式已實現(xiàn)市場調節(jié)，普通鐵路客運仍實行政府定價方式和成本監(jiān)審制度。從實際看，時速300 公里及以上的線路，G 字頭列車二等座運價率多為0.46 元/公里，D 字頭列車二等座運價率多為0.31 元/公里或0.37元/公里；時速300 公里以下的線路，G 車和D 車的二等座運價率大多相同，多為0.31 元/公里或0.37 元/公里；普鐵客運全國平均運價率約0.15 元/人公里（見表1）。

表1 我國鐵路實行的價格調節(jié)方式和實際運價率

從貨運看，普鐵的鐵路集裝箱、零擔各類貨物運輸價格，以及整車運輸?shù)牡V物性建筑材料、金屬制品、工業(yè)機械等12 個貨物品類運輸價格實行市場調節(jié)，其他品類執(zhí)行上浮不超過15%、下浮不限的政府指導價。從實際看，普鐵貨運全國平均運價率約0.1551 元/噸公里②此數(shù)據(jù)來源于《國家發(fā)展改革委關于調整鐵路貨運價格進一步完善價格形成機制的通知》（發(fā)改價格〔2015〕183 號）。鐵路運輸中還有雜費、鐵路建設基金等費用，實際平均運價率高于此數(shù)據(jù)。。

另外，委托運營的城際鐵路票制與高鐵干線基本一致，運價率高于高鐵干線，并沒有采用更為靈活的城市軌道交通票制，如日票、多人票等。

（四）多元經(jīng)營

非運輸業(yè)務在鐵路領域一般稱為多元經(jīng)營，主要集中于服務業(yè)，可分為四大類：一是鐵路場站綜合開發(fā)，包括零售、店鋪出租、廣告等車站內業(yè)務，以及開發(fā)車站外鐵路土地紅線內業(yè)務；二是客運衍生服務業(yè)，包括餐飲、酒店、旅游等；三是貨運衍生服務業(yè)，包括園區(qū)、物流服務等；四是其他與主業(yè)關聯(lián)不大的服務業(yè)，如房地產開發(fā)等。

（五）總體營收

對于項目公司來說，主營業(yè)務收入主要是清算后的客貨運輸和本線線路使用費收入，主要運營成本有四大塊：一是折舊費用；二是貸款本息；三是水電費和管理費；四是委托運營費。按照國鐵集團相關人士的說法，京廣線以東的大多鐵路項目可實現(xiàn)盈利，京廣線以西的鐵路項目大多虧損。

對于國鐵集團來說，主營業(yè)務收入主要有客運收入、貨運收入、多元經(jīng)營收入三大塊，三大塊收入約各占1/3（見表2）。但是，國鐵集團需要中央財政在每年末一筆不菲的財政補貼來維持盈虧平衡，也基于此，國鐵集團并不需要像其他央企一樣上繳15%～20%利潤。

二、鐵路行業(yè)和國鐵集團盈利能力的主要掣肘

（一）特殊的市場結構使全行業(yè)演變成國鐵集團自身的盈利能力問題

鐵路領域的財務發(fā)展問題比較特殊，關鍵是由于鐵路特殊的市場結構。

一是基于市場化的矛盾。實現(xiàn)市場化供給一直是各類基礎設施改革的目標之一，但沒有哪個基礎設施領域有國鐵集團在行業(yè)中這樣的控制力，市場集中度非常高，又是運價的制定者，鐵路建設運營是一種接近于完全壟斷的市場。

表2 經(jīng)審計的2018 ～2020 年國鐵集團主要財務指標

二是基于建設運營主體間的矛盾。從運營環(huán)節(jié)看，路權調配完全由國鐵掌握，絕大多數(shù)鐵路項目需要委托路局運營。從建設環(huán)節(jié)看，由于鐵路車輛信號系統(tǒng)的復雜性，國鐵以外的市場力量在固定設備和移動設備的獲得、運用、維修養(yǎng)護和更新等技術裝備以及專業(yè)技術人力和信息資源等方面缺乏自主管控能力，這就使得項目設計建設階段也要面臨國鐵的壟斷，最終使得其成為“建設+運營”的獨家壟斷方。這樣，本應作為項目主體的項目公司就成為了幾乎不具備生產經(jīng)營功能的“空殼”。

三是基于清算機制的矛盾。鐵路項目需要委托路局運營，是否虧損最終需要通過鐵路清算系統(tǒng)來確認，而現(xiàn)行清算系統(tǒng)的具體規(guī)則、條目和標準復雜、不透明且不固定，又完全由國鐵集團制定，導致相應成本具體是如何發(fā)生的，鐵路系統(tǒng)以外的投資主體完全搞不清楚。

因此，不管是國鐵與地方政府還是與社會資本組成的項目公司，項目建成后其職能更多只是形式上的存在，絕大多數(shù)鐵路項目的運營、分紅或補虧都是國鐵集團及其路局的內部問題，使得鐵路行業(yè)的財務發(fā)展問題演變?yōu)閲F集團自身的盈利能力問題。

（二）國鐵集團盈利能力掣肘于投資規(guī)模固化和年度中央財政補貼

從近年情況看，國鐵集團的盈利能力關鍵掣肘于兩個方面：一是在相對固化的每年8000 億級鐵路投資中，國鐵集團要負責大部分資金籌措，在財務上形成沉重負擔；二是財務報表利潤的正負最后取決于中央財政的年末補貼的多少，這筆“一年一議”且持續(xù)增加的補貼也給財政部門帶來越來越大的負擔。

這兩大方面使得鐵路資本循環(huán)面臨的深層次矛盾在于，如果不滿足國鐵的補貼要求，基于國鐵的完全壟斷地位，鐵路行業(yè)相對封閉，行業(yè)外很難測算出相對合理的補貼規(guī)模，鐵路投資甚至安全紅線的穩(wěn)定都將受到不可預測的影響；如果持續(xù)滿足國鐵的補貼要求，既無法激勵其提高經(jīng)營效率，每年遞增的補貼規(guī)模也成為財政部門沉重的負擔。

三、有效提升國鐵集團拓展運輸主業(yè)和綜合開發(fā)的積極性

（一）提升國鐵集團盈利能力的根本在于其積極性

特殊的市場結構造成鐵路的資本循環(huán)演變成國鐵集團自身的盈利能力問題，而國鐵集團盈利能力掣肘于每年8000 億級的投資和“一年一議”的財政補貼。一方面，國鐵集團承擔政府投資職能，這種政府和企業(yè)角色的倒掛和由此產生的預算軟約束，使本來就作為完全壟斷的國鐵集團的經(jīng)營效率更為低下；另一方面，面對近年來地方政府對于鐵路投資的積極性高漲，而投資的邊際收益普遍較低的現(xiàn)實，國鐵集團本著“能少投就少投”“能多要就多要”“堅守安全紅線”的原則推進項目，把提升盈利能力放在比較次要的位置。因此，國鐵集團化解債務風險的根本在于其盈利能力，而提升盈利能力的路徑，不在于拓展哪些具體的業(yè)務和推進市場化改革，而在于如何激勵其拓展業(yè)務和提高經(jīng)營效率的積極性。這種激勵需要體現(xiàn)在“企業(yè)行為”與“企業(yè)利益”相符或是“國家行為”與“國家利益”相符，而以“企業(yè)行為”去化解非自愿投資帶來的“國家債務”是很難落地的。對于鐵路行業(yè)和國鐵集團來說，在具備積極性的基礎上，拓展運輸主業(yè)和綜合開發(fā)還都可挖掘一定潛力。

（二）運輸主業(yè)收支雙向均與財政補貼關聯(lián)

通過近年一直執(zhí)行的財政部財政補貼來激勵提升國鐵集團的運輸主業(yè)效率是比較可行的方式之一。但是，財政補貼的數(shù)額不能主要基于虧損情況而“一年一議”或“一定N 年”，要以“固定+浮動”形式，通過“辦法”“方案”等相對確定的文件，與運輸主業(yè)收支雙向掛鉤。

從運輸成本看，財政補貼基數(shù)的確定需要全面引入政府部門對鐵路運輸?shù)某杀颈O(jiān)審。鐵路運輸成本列支的具體規(guī)則、條目和標準復雜、不透明且不固定，又完全由鐵路系統(tǒng)制定，導致相應成本具體是如何發(fā)生的，鐵路系統(tǒng)以外的投資主體完全搞不清楚，多遵從鐵路系統(tǒng)的解釋。2017 年《鐵路普通旅客列車運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》頒布實施，這對鐵路運輸成本核算具有重要意義。需要拓展和細化高速鐵路、貨運鐵路等各類型鐵路運輸成本監(jiān)審辦法，針對鐵路運輸項目具體特點，對職工薪酬、固定資產修理費、燃料動力費、運行作業(yè)費等主營業(yè)務成本以及管理費用、財務費用和銷售費用等成本列支予以規(guī)范。鐵路運輸?shù)某杀颈O(jiān)審也為運輸定價和清算規(guī)則提供很好的基礎。

從運輸收入看，財政補貼的浮動機制需重點與公益性運輸量掛鉤。國鐵承擔了大量常態(tài)化公益性運輸職能，卻又長期沒有得到有效率的專項補貼，類似于“企業(yè)辦社會”但又難以剝離。通過專項補貼，既確立了浮動補貼機制，又提升了國鐵公益性運輸?shù)姆e極性。專項補貼的主要業(yè)務需包括：一是帶有國土開發(fā)、國防、脫貧攻堅等性質的鐵路建設運營；二是執(zhí)行政府定價的普速鐵路客運業(yè)務；三是學生、傷殘軍人、支農、應急救災等公益性運價優(yōu)惠。高鐵運輸和部分貨運已經(jīng)執(zhí)行市場調節(jié)價，部分還在執(zhí)行政府指導價的大宗貨運也是利潤較高的業(yè)務，總體上更多應該通過市場的方式調節(jié)。

（三）推動與社會資本合作盤活國鐵土地

從多元經(jīng)營看，國鐵集團規(guī)模最大、持有最多、價值最高的資源就在于土地。據(jù)報道，2017 年國鐵集團（鐵路總公司）曾公開表示，國鐵可開發(fā)的土地儲備達到3 億平方米，這比當時土地儲備量最高的房企恒大集團（2.76 億平方米）還要多。改制之后的各鐵路局經(jīng)營范圍均有所擴張，很多路局增加了房地產開發(fā)、物流、金融、旅游餐飲等業(yè)務。然而，多年來鐵路的土地綜合開發(fā)雖推出過一些項目，但總體成效不大，土地儲備多長期閑置，一方面是在于國鐵集團具有較為穩(wěn)定的垂直壟斷屬性，與強調本地化、靈活化、競爭性的土地開發(fā)業(yè)務較難對接；另一方面，國鐵集團冒著一定經(jīng)營風險主動化解“國家債務”的積極性十分缺乏。

基于此，如果需要國鐵集團主動進行較大幅度的業(yè)務拓展或體制改革，盤活國鐵土地的推進阻力依然會十分強大。相對來說，如果能順利引入社會資本開發(fā)土地，國鐵集團及其路局通過分享土地出讓金、土地使用權作價入股等形式“坐等”收入，推進阻力則會小得多③類似于地方政府設法使其融資平臺參與土地一、二級開發(fā)來交叉補貼。。具體需要解決至少以下三點：一是鐵路土地的綜合開發(fā)是以彌補國鐵收入為首，而以提升場站價值與運營效率為次，宜優(yōu)先考慮非鐵路場站上蓋和場站直接相關區(qū)域土地，既簡化項目體量和加快推進速度，也避免社會主體投資建設與鐵路運輸?shù)南嗷ビ绊?；二是國鐵土地儲備的相當一部分是通過地方政府劃撥土地取得使用權，這樣土地入市既面臨變性手續(xù)，又面臨土地出讓金補繳問題，前者需要自然資源部門推出便利化政策，后者宜引入本地城投等社會資本，以減少與地方政府部門的交易成本；三是由于社會資本與國鐵地位的不對等，使得社會資本對于項目的預期十分重要，需要建立政府部門牽頭的監(jiān)管機制，更多針對國鐵及其路局的非市場行為進行約束。