王婭婷

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

第七次全國人口普查公報(bào)顯示，我國60歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘?8.7%，比六普時(shí)上升了5.4個(gè)百分點(diǎn)。在“十四五”期間，20世紀(jì)60年代第二次出生高峰所形成的更大規(guī)模人口隊(duì)列會(huì)相繼跨入老年期[1]，我國的老齡化水平也將隨之加快。有研究表明，隨著年齡的增長，老年人的患病風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨之增加，對(duì)基本醫(yī)療等養(yǎng)老服務(wù)的需求增加[2]。與此同時(shí)，少子化、家庭規(guī)模小型化和居住代際分離使得家庭提供照料服務(wù)的人力基礎(chǔ)被削弱，家庭照料服務(wù)成為一種稀缺資源，如何緩解養(yǎng)老服務(wù)矛盾成為亟待解決的難題，各地區(qū)為解決這一難題，紛紛開展了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐。

目前對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的研究可以分為理論研究和實(shí)證研究2類。居家養(yǎng)老服務(wù)的理論研究主要集中于政府購買服務(wù)的參與主體及主體間關(guān)系、合作路徑、購買模式、監(jiān)管機(jī)制等方面。在購買服務(wù)參與主體的研究中，主要包括對(duì)服務(wù)對(duì)象、政府、社會(huì)組織等不同主體的分析。戴建兵從福利輪、多中心治理理論視角入手，研究老年人參與政府購買養(yǎng)老服務(wù)的理論依據(jù)和路徑機(jī)制[3]；彭婧運(yùn)用政府購買責(zé)任理論分析框架，將政府責(zé)任分為保障公眾參與和促進(jìn)市場(chǎng)競爭2個(gè)維度，由此提出政府的4種責(zé)任類型[4]；陳競等人通過多個(gè)案例分析社會(huì)組織在居家養(yǎng)老服務(wù)中的介入作用[5]；胡春艷等人從政治問責(zé)、契約問責(zé)、管理問責(zé)和公民權(quán)力4個(gè)層面構(gòu)建主體間問責(zé)關(guān)系[6]。合作路徑主要基于部門失靈理論和跨部門理論[7]、治理理論、新制度主義等理論視角分析政府與社會(huì)組織的合作方式。購買模式主要根據(jù)購買主體間關(guān)系和購買程序的競爭程度分為形式購買模式、定向委托模式、公開競標(biāo)模式和憑單購買模式等4種[8]。還有學(xué)者運(yùn)用利益相關(guān)者理論分析如何矯正監(jiān)督失靈。居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)證研究主要集中于服務(wù)的質(zhì)量評(píng)估、運(yùn)行績效評(píng)估以及服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素等方面。有學(xué)者通過對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估的過程和內(nèi)容予以梳理分析，從而構(gòu)建質(zhì)量評(píng)估體系；有學(xué)者基于扎根理論，通過深度訪談分析，測(cè)定政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素。

已有研究為本文的研究開展提供了基礎(chǔ)，但從政策類型和生產(chǎn)主體類型的角度結(jié)合比較分析目前居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施效果的文獻(xiàn)較少，本文基于新公共服務(wù)理論，構(gòu)建政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效果分析框架，對(duì)3種組合方式的實(shí)踐效果進(jìn)行評(píng)估分析，以期為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的未來發(fā)展提供借鑒和參考。

1 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出的3種組合方式

1961年，蒂伯特、奧斯特羅姆和沃倫首次提出公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分離理論，薩瓦斯對(duì)理論進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展。該理論核心是將公共服務(wù)供給分為提供與生產(chǎn)2個(gè)環(huán)節(jié)[9]。提供是指制定關(guān)于公共服務(wù)供給的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，收集消費(fèi)者的意見和偏好，并對(duì)公共服務(wù)供給方案做出決策，籌集資金，安排生產(chǎn)并對(duì)公共服務(wù)供給的全過程進(jìn)行監(jiān)督。生產(chǎn)是指綜合運(yùn)用生產(chǎn)要素，收集成本以及生產(chǎn)可能性信息，組織生產(chǎn)，把投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的過程。簡言之，提供解決是誰付費(fèi)的問題，生產(chǎn)解決誰來負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)的問題，見表1。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)就是該理論在居家養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域中的具體實(shí)踐，根據(jù)該理論內(nèi)容并結(jié)合具體實(shí)踐成效，根據(jù)2種政策類型和2種生產(chǎn)主體，兩兩組合，可以得到以下4種組合方式：救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)、救助兼福利型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)、救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)、救助型政策+企業(yè)生產(chǎn)。在實(shí)踐中只有前3種組合方式，尚未發(fā)現(xiàn)存在救助型政策+企業(yè)生產(chǎn)的組合方式，究其原因，救助型政策的覆蓋面窄，服務(wù)對(duì)象基本不具有購買力，盈利空間小，發(fā)現(xiàn)新盈利增長點(diǎn)的可能性小，難以滿足企業(yè)的逐利動(dòng)機(jī)，故在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中尚未發(fā)現(xiàn)救助型政策+企業(yè)生產(chǎn)的組合方式。

3種組合方式中，居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者均為政府，政府通過付費(fèi)的方式來提供服務(wù)，避免由于“搭便車”“公共地悲劇”等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象造成的公共養(yǎng)老服務(wù)資源浪費(fèi)和供給不足的現(xiàn)象。政府將生產(chǎn)職能讓渡給社會(huì)組織和企業(yè)，使得政府從瑣碎社會(huì)事務(wù)中解脫出來，同時(shí)競爭機(jī)制的引入使得居家養(yǎng)老服務(wù)供給效率提高，避免政府公共服務(wù)支出規(guī)模過大等政府失靈現(xiàn)象。生產(chǎn)主體的多元化，可以避免由于社會(huì)組織的行為偏差，出現(xiàn)低效率的資源配置等志愿失靈現(xiàn)象。在第一種組合方式中，政府為困難老人負(fù)擔(dān)全部服務(wù)費(fèi)用，在第二種、第三種組合方式中，政府為老人負(fù)擔(dān)部分服務(wù)費(fèi)用，政府購買服務(wù)之外的部分由消費(fèi)者即老人及其家庭承擔(dān)。

表1 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的3種組合方式

2 基于新公共服務(wù)理論的效果評(píng)估分析框架

新公共服務(wù)一詞最早由帕特里夏·英格拉姆和戴維·羅森布魯姆提出，登哈特夫婦進(jìn)行發(fā)展完善。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)民主、公共利益和公民權(quán)。運(yùn)用新公共服務(wù)的7要素理論[10]結(jié)合各地實(shí)踐，對(duì)要素結(jié)構(gòu)和順序進(jìn)行調(diào)整，提出政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效果評(píng)估分析框架，包括基礎(chǔ)條件和效果評(píng)估，其中將基礎(chǔ)條件分為理念、政策、方式、規(guī)范、機(jī)制和項(xiàng)目，根據(jù)這6方面要素對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的3種組合方式進(jìn)行對(duì)比分析得出效果評(píng)估結(jié)論。服務(wù)理念是指服務(wù)需堅(jiān)持的價(jià)值觀和原則。政策是根據(jù)社會(huì)需要，為解決養(yǎng)老問題和相關(guān)事務(wù)所采取有目的、有計(jì)劃、穩(wěn)定的一系列行動(dòng)，包括出臺(tái)的措施、辦法和規(guī)定等，為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)提供制度保障。方式是指為達(dá)目的所采取的手段和策略，即購買服務(wù)如何落實(shí)。服務(wù)規(guī)范包括提供服務(wù)所需具備的服務(wù)條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)流程。服務(wù)機(jī)制是指購買服務(wù)中各主體間的內(nèi)在聯(lián)系，職能和作用。項(xiàng)目是指為滿足老人的需求而制定的可提供的服務(wù)內(nèi)容。

“理念優(yōu)于制度，制度優(yōu)于技術(shù)”[11]，科學(xué)的理念指導(dǎo)是制度安排、政策設(shè)計(jì)的前提。這6個(gè)要素中，服務(wù)理念是核心，是其他5個(gè)要素的形成基礎(chǔ)，具有指導(dǎo)作用?；诓煌姆?wù)理念，分化出了不同的服務(wù)政策和服務(wù)機(jī)制。機(jī)制是指有固定互動(dòng)規(guī)律的因果關(guān)系，不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生不同的機(jī)制[12]，不同的社會(huì)政策會(huì)產(chǎn)生相配套的社會(huì)機(jī)制，機(jī)制反過來支撐政策的落實(shí)工作，政策和機(jī)制相互作用、相輔相成。政策和機(jī)制共同決定了服務(wù)規(guī)范、服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)方式，服務(wù)規(guī)范和服務(wù)方式對(duì)服務(wù)項(xiàng)目落地起到支撐作用，不同的服務(wù)項(xiàng)目、規(guī)范、方式會(huì)呈現(xiàn)出不同的服務(wù)效果，見圖1。

圖1 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效果評(píng)估分析框架

3 3種組合方式效果比較分析

3.1 基礎(chǔ)條件

3.1.1 理念

服務(wù)理念可以分為3種：營利性、多樣性和普惠性。營利性是指以獲取利潤為目的，追求利潤的最大化為宗旨，其收入和利潤可以用于成員之間的分配、自身建設(shè)運(yùn)營和投資等。多樣性由服務(wù)及產(chǎn)品的多樣性和服務(wù)對(duì)象的多樣性兩部分組成，針對(duì)不同老人在經(jīng)濟(jì)條件、身體狀況、年齡特征和自理能力等方面的差異，服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)提供不同的服務(wù)內(nèi)容。普惠性是指基于公民身份而享有的一種權(quán)利，普惠性福利是覆蓋全體老人的一種無差別、無排斥、由政府主導(dǎo)的福利模式，具有人群普及性和非互惠性的特征。

3.1.1.1 救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

在救助型政策的指導(dǎo)下，社會(huì)組織僅為符合條件的困難老人提供免費(fèi)(如助餐、助潔、助浴、助急以及家政清潔等)居家服務(wù)，服務(wù)費(fèi)用由政府承擔(dān)，但服務(wù)內(nèi)容主要停留在生活照料方面，較為單一，缺乏普惠性和多樣性。

3.1.1.2 救助兼福利型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

社會(huì)組織為困難老人和高齡老人提供如助餐、代購、陪老人聊天以及家政清潔等生活照料類的服務(wù)項(xiàng)目，與救助型政策下社會(huì)組織生產(chǎn)的組合方式有所不同的是，這種組合方式多覆蓋了一個(gè)群體，即高齡老人群體，因此人群普及性大于救助型政策下社會(huì)組織生產(chǎn)的組合方式，具有多樣性。其中針對(duì)全體老年人群體而言，選擇高齡老人群體提供福利性的養(yǎng)老服務(wù)，具有選擇性的特征，是一種選擇性的社會(huì)福利；而對(duì)于高齡老人而言，則是適度普惠的社會(huì)福利，部分具有普惠性。選擇根據(jù)是基于社會(huì)保障基本價(jià)值理念中的公平性原則，高齡老人健康狀況較差且患病風(fēng)險(xiǎn)程度更高，相比中低齡老人處于較為弱勢(shì)的地位，而針對(duì)這部分高齡老人提供養(yǎng)老服務(wù)正是補(bǔ)償弱者的表現(xiàn)，蘊(yùn)含了社會(huì)保障底線公平的思想。社會(huì)組織的資金來源主要是政府財(cái)政撥款和大眾募捐，少部分是項(xiàng)目收費(fèi)，其收入全部用于生產(chǎn)居家養(yǎng)老服務(wù)和組織自身的維護(hù)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，具有非營利性。

3.1.1.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

企業(yè)在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，還設(shè)有不同檔次的自費(fèi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，旨在滿足不同特征老人群體的多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。前者屬于福利性的居家養(yǎng)老服務(wù)，部分具有普惠性，不具有營利性；后者屬于市場(chǎng)化的居家養(yǎng)老服務(wù)[13]，遵循市場(chǎng)化原則，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)服務(wù)資源的配置，具有營利性。企業(yè)為困難老人和高齡老人提供餐食、清潔、陪伴聊天和節(jié)日問候等生活照料類和精神關(guān)愛類的居家養(yǎng)老服務(wù)，此外，為有特殊需求的老人提供針對(duì)性的養(yǎng)老服務(wù)，如為高齡老人提供慢病管理、養(yǎng)生保健和更加專業(yè)化、精細(xì)化的基本醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)，具有服務(wù)及產(chǎn)品的多樣性和服務(wù)對(duì)象的多樣性，見表2。

表2 3種組合方式的特性比較

3.1.2 政策

根據(jù)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的具體實(shí)踐，可以根據(jù)政策對(duì)象的不同將政策分為救助型政策和救助兼福利型政策2種政策類型，政策對(duì)象包括政府援助和政府補(bǔ)助對(duì)象。

3.1.2.1 救助型政策

救助型政策僅為援助對(duì)象，即五保、低保、子女殘疾和重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象等困難老人，政策覆蓋面較小。困難老人的經(jīng)濟(jì)狀況差因而無力承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用，且家庭無力承擔(dān)照料責(zé)任，老人的養(yǎng)老服務(wù)需求外溢，因此政府對(duì)這部分老人履行兜底責(zé)任，屬于一種無償?shù)木戎袨椋撜呦缕髽I(yè)的盈利空間較小，因此僅由社會(huì)組織承擔(dān)生產(chǎn)職責(zé)。該政策旨在保障困難老人的養(yǎng)老生活，避免困難老人陷入生存危機(jī)，體現(xiàn)了政府購買服務(wù)的剛性需求。救助型政策具有保障人群少、保障范圍有限的特點(diǎn)，屬于補(bǔ)救式的福利模式。

3.1.2.2 救助兼福利型政策

救助兼福利型政策的政策客體包括政府援助對(duì)象和政府補(bǔ)貼對(duì)象，即政府為經(jīng)濟(jì)保障和家庭照料功能雙弱化的困難老人以及經(jīng)濟(jì)保障功能強(qiáng)化但家庭照料功能弱化的高齡老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。救助兼福利型政策對(duì)比救助型政策多高齡非困難老人群體，因此在政策資金投入方面，救助兼福利型政策要高于救助型政策，具有社會(huì)救助和社會(huì)福利雙重性質(zhì)。其福利模式是在補(bǔ)救式的基礎(chǔ)上，對(duì)高齡老人適度普惠。政策目標(biāo)是兜底困難老人，通過對(duì)高齡老人的服務(wù)補(bǔ)貼，激發(fā)這部分老人及家庭的購買欲望，挖掘潛在消費(fèi)需求，進(jìn)而推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，見表3。

表3 政策類型及要點(diǎn)匯總表

3.1.3 方式

主要從購買方式和承接方式2個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比分析。根據(jù)購買主體間的獨(dú)立性程度和購買過程的競爭性程度可以將居家養(yǎng)老服務(wù)的購買方式分為形式購買、定向委托、競標(biāo)購買和憑單購買。承接方式是指購買服務(wù)的落實(shí)，包括財(cái)政支持和非財(cái)政支持。

3.1.3.1 救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

政府主要通過詢價(jià)采購、單一來源采購和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付等非競爭性選擇程序購買居家養(yǎng)老服務(wù)，屬于形式購買和定向委托的購買方式。方式的不同體現(xiàn)出公私合作關(guān)系的不同，定向委托中社會(huì)組織的獨(dú)立性要高于形式購買，形式購買僅在形式上實(shí)現(xiàn)了服務(wù)供給與服務(wù)生產(chǎn)相分離，社會(huì)組織對(duì)政府的依附程度較高，但這2種購買形式都缺乏競爭性和公開性。社會(huì)組織的資金來源主要有財(cái)政撥款、公益項(xiàng)目資金等，屬于財(cái)政支持的承接方式。

3.1.3.2 救助兼福利型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

在這種組合方式中，購買方式包括形式購買和定向委托2種。政府通過詢價(jià)采購、單一來源采購等非競爭性選擇程序購買居家養(yǎng)老服務(wù)，競爭性程度和市場(chǎng)化程度較低。在承接方式上，救助型政策和救助兼福利型政策下的社會(huì)組織生產(chǎn)的資金來源主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、公益項(xiàng)目資金和募集基金等，與救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)方式不同的是，救助兼福利型政策覆蓋的服務(wù)對(duì)象更多，因此財(cái)政補(bǔ)貼也會(huì)更多。

3.1.3.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

政府主要通過公開招標(biāo)、競標(biāo)和評(píng)標(biāo)等競爭性選擇程序選擇承接對(duì)象，屬于競標(biāo)購買和憑單購買方式，競爭性水平高于形式購買和定向委托，各主體間是獨(dú)立平等的關(guān)系，在購買程序上具有公開公平性，體現(xiàn)了市場(chǎng)的競爭性原則。救助兼福利型政策下的企業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)組織生產(chǎn)的經(jīng)費(fèi)來源都包括政府的財(cái)政補(bǔ)貼，不同的是，企業(yè)生產(chǎn)方式還含有老人及其家屬購買服務(wù)的資金。

3.1.4 規(guī)范

在服務(wù)條件及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面，目前我國從國家到地方乃至行業(yè)都出臺(tái)了一系列有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，其中對(duì)服務(wù)生產(chǎn)者的準(zhǔn)入條件、資質(zhì)條件、基本職能、服務(wù)場(chǎng)所的使用面積、基礎(chǔ)設(shè)施、安全保障、從業(yè)人員素質(zhì)及人員配備和監(jiān)督管理等方面做出了較為明確的規(guī)定，無論救助型政策下社會(huì)組織生產(chǎn)、救助兼福利型政策下社會(huì)組織生產(chǎn)以及救助兼福利型政策下企業(yè)生產(chǎn)的組合方式都要遵守此服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在業(yè)務(wù)流程方面，這3種組合方式也很相似。首先，服務(wù)對(duì)象提出申請(qǐng)，服務(wù)中心指定服務(wù)人員生產(chǎn)服務(wù)，在服務(wù)完成后進(jìn)行回訪反饋，最后對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估結(jié)算，其中對(duì)服務(wù)的全過程均進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

3.1.5 機(jī)制

3.1.5.1 救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

從組織機(jī)制來看，救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)的組合方式中，其主管部門主要是各級(jí)民政部門，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行狀況進(jìn)行檢查，履行監(jiān)督職責(zé)。從運(yùn)行機(jī)制來看，政府是居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者，政府承擔(dān)了制定規(guī)則、監(jiān)督和評(píng)估的職責(zé)。社會(huì)組織是服務(wù)的生產(chǎn)者，負(fù)責(zé)組織養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，滿足社會(huì)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求。社會(huì)組織是基于志愿公益性質(zhì)建立的團(tuán)體，志愿者團(tuán)隊(duì)具有穩(wěn)定性不強(qiáng)和專業(yè)性不足的特點(diǎn)。

3.1.5.2 救助兼福利型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

在組織機(jī)制方面，社會(huì)組織經(jīng)過所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門審批，在民政部門登記成立，由民政部門負(fù)責(zé)。在運(yùn)行機(jī)制方面，政府負(fù)責(zé)社會(huì)組織的登記和注銷工作，服務(wù)中心的場(chǎng)地由政府提供，如南京市某街道服務(wù)中心占地面積達(dá)1300 m2，均由區(qū)民政局免費(fèi)提供。服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容均由政府決定，政府是決策者和監(jiān)管者。社會(huì)組織作為承接主體負(fù)責(zé)日常的生產(chǎn)運(yùn)營工作。從人員管理機(jī)制看，即使是救助兼福利型政策，社會(huì)組織生產(chǎn)方式由于人員隊(duì)伍的不穩(wěn)定性和較高的流動(dòng)性等特點(diǎn)，在人員管理方面還是存在一定的困難。

3.1.5.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

在組織機(jī)制上，企業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)組織生產(chǎn)方式的組織機(jī)制有著根本區(qū)別，企業(yè)是在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門注冊(cè)登記。政府通過制定準(zhǔn)入門檻、制定宏觀的法規(guī)和財(cái)政調(diào)控政策等措施來監(jiān)管企業(yè)的運(yùn)行狀況。企業(yè)是服務(wù)的生產(chǎn)者和政府購買的承接者，負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)的競標(biāo)、生產(chǎn)和日常投資運(yùn)營工作。在人員管理機(jī)制上，企業(yè)采用員工制的企業(yè)管理模式，通過職業(yè)技能培訓(xùn)和企業(yè)文化培訓(xùn)增強(qiáng)員工的職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感，為員工購買社會(huì)保險(xiǎn)解決其后顧之憂，從而降低員工的離職率，培養(yǎng)穩(wěn)定的員工隊(duì)伍，利于品牌效應(yīng)的形成。

3.1.6 項(xiàng)目

居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、基本醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理、精神關(guān)愛和安寧療護(hù)5大方面，即5大類服務(wù)項(xiàng)目。

3.1.6.1 救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

在救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)的組合方式下，社會(huì)組織為老人提供助餐、助潔、助浴、助急、潔面、理發(fā)以及家政清潔等生活照料類服務(wù)，主要以生活照料服務(wù)為主，輔以簡單的精神關(guān)愛類服務(wù)，例如定期組織實(shí)踐活動(dòng)、節(jié)日慰問或慶生活動(dòng)等方式改善老人的精神狀況。

3.1.6.2 救助兼福利型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

救助兼福利型政策下社會(huì)組織生產(chǎn)與救助型政策下社會(huì)組織生產(chǎn)類似，均提供生活照料類和精神關(guān)愛類服務(wù)。除去助餐、助潔和家政服務(wù)等生活照料類服務(wù)外，還會(huì)為高齡老人提供基礎(chǔ)的健康狀況檢查以及健康知識(shí)講座等基本醫(yī)療服務(wù)，如組織專業(yè)人員為老人進(jìn)行體溫、血壓、血氧飽和度等基礎(chǔ)生理參數(shù)的監(jiān)測(cè)。

3.1.6.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

在救助兼福利型政策的指導(dǎo)下，企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)層次日趨豐富、服務(wù)內(nèi)容日益全面，涵蓋生活照料、基本醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理、精神關(guān)愛以及安寧療護(hù)于一體的全方位養(yǎng)老服務(wù)，有針對(duì)性地為老人提供個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。在這種組合方式中，企業(yè)擁有具備職業(yè)資質(zhì)的專業(yè)醫(yī)生和護(hù)士團(tuán)隊(duì)，通過整合醫(yī)養(yǎng)資源，為不同健康狀況的老人設(shè)計(jì)健康管理方案，提供基本醫(yī)療和康復(fù)護(hù)理服務(wù)，并對(duì)老人及其家人提供心理疏導(dǎo)。

3.2 效果評(píng)估

3.2.1 救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

這種組合方式屬于社會(huì)救助的范疇，政府承擔(dān)購買服務(wù)的主體責(zé)任，為困難老人的基本生活提供保障，服務(wù)覆蓋面是3種組合方式中最小的，缺乏服務(wù)對(duì)象的多樣性。這部分老人的自身經(jīng)濟(jì)條件和家庭經(jīng)濟(jì)條件都差，且子女因外出務(wù)工、自身能力不足、身體殘疾和死亡等原因無法提供家庭照料服務(wù)，家庭無力滿足老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，因此政府承擔(dān)這部分老人養(yǎng)老服務(wù)的兜底責(zé)任。

救助型政策下的服務(wù)形式大多為無償服務(wù)、低償服務(wù)和志愿服務(wù)，利潤空間小，具有逐利動(dòng)機(jī)的企業(yè)不愿意進(jìn)入，生產(chǎn)主體只有社會(huì)組織，市場(chǎng)化程度和競爭性程度是3種組合方式中最低的，競爭機(jī)制引入困難，服務(wù)質(zhì)量難以提升，因此只是呈現(xiàn)出保障困難老人養(yǎng)老生活的初步兜底功能。

3.2.2 救助兼福利型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)

在這種組合方式下，服務(wù)項(xiàng)目僅限于生活照料類和精神關(guān)愛類，服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容缺乏多樣性和層次性；服務(wù)人員自身專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量提升困難，不能開展針對(duì)性的養(yǎng)老服務(wù)，無法很好地滿足老人的深層次養(yǎng)老服務(wù)需求。

多數(shù)社會(huì)組織是在政府的倡導(dǎo)下成立的，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，在組織機(jī)制、資金來源、人員管理機(jī)制等方面缺乏獨(dú)立性，往往成為政府的下屬機(jī)構(gòu)，政策的執(zhí)行工具。此外，社會(huì)組織由于組織性質(zhì)和自身?xiàng)l件的限制，缺乏發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者需求的主動(dòng)性，服務(wù)的生產(chǎn)調(diào)整往往滯后于消費(fèi)者需求的變化。這種組合方式對(duì)緩解社會(huì)養(yǎng)老矛盾有一定成效，呈現(xiàn)出對(duì)困難老人初步的兜底功能以及高齡老人生活照料、精神關(guān)愛的功能。

3.2.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

企業(yè)的逐利動(dòng)機(jī)使得其在發(fā)現(xiàn)和挖掘消費(fèi)者潛在需求方面具有很高的敏銳性，可以迅速發(fā)現(xiàn)老人的普遍需求并將其轉(zhuǎn)化為有效需求，產(chǎn)生消費(fèi)動(dòng)機(jī)，將有效需求轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)。企業(yè)通過專業(yè)穩(wěn)定的人員隊(duì)伍和規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)可以提供低成本、高質(zhì)量、更專業(yè)的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，從而吸引更多的消費(fèi)者在政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上自費(fèi)購買更多居家養(yǎng)老服務(wù)，因此這種組合方式下的服務(wù)覆蓋面是3種組合方式中最大的，在緩解社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)矛盾方面是最為有效的一種方式。呈現(xiàn)出對(duì)困難老人兜底功能以及滿足高齡老人多樣化服務(wù)需求的同時(shí)，初步彰顯出了撬動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的功能。

4 結(jié)論與討論

目前，居家養(yǎng)老服務(wù)仍處于探索發(fā)展時(shí)期，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)雖取得一定成效，但還需不斷發(fā)展完善。從公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分離來看，在這3種組合方式中，政府都扮演著掌舵者的角色，是居家養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體，將生產(chǎn)過程讓渡給社會(huì)組織和企業(yè)，有利于政府簡政放權(quán)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化。從新公共服務(wù)理論分析框架來看，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策扶持力度不足，企業(yè)參與積極性不高，承接程序缺乏競爭性，無法形成良性的市場(chǎng)競爭環(huán)境。且服務(wù)項(xiàng)目較為單一，主要是以生活服務(wù)類為主，購買力度不足，尚未建立市場(chǎng)化的供給機(jī)制，市場(chǎng)化效果不理想。

3種組合方式中，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)都起到了對(duì)困難老人初步的兜底功能，其中救助型政策+社會(huì)組織生產(chǎn)的兜底功能并未充分有效地發(fā)揮作用。救助兼福利型政策下的2種組合方式均體現(xiàn)出對(duì)高齡老人生活照料和精神關(guān)愛的功能。此外，救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)還初步彰顯出激發(fā)市場(chǎng)潛力。在面對(duì)老年人日益增加和變化的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)需要轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，采用競爭性的購買方式，建立完善的員工管理機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)項(xiàng)目和質(zhì)量，提升政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的效果。