王 玥

【內(nèi)容提要】隨著2017年美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的出臺(tái)，大國(guó)在印太地區(qū)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上升。澳大利亞和印度尼西亞雖然秉持不同的印太秩序觀，但卻積極加強(qiáng)海洋安全合作，在海洋安全機(jī)制建設(shè)、非傳統(tǒng)安全合作以及海事能力提升等方面取得諸多進(jìn)展。未來(lái)，隨著后疫情時(shí)代海洋安全問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，印太同盟體系的調(diào)整以及兩國(guó)“制衡”中國(guó)的需要，海洋安全合作仍將是澳印尼兩國(guó)關(guān)系中的重要內(nèi)容。受制于不同的印太秩序架構(gòu)、相異的戰(zhàn)略文化以及歷史上形成的不信任因素，澳大利亞和印尼海洋安全合作仍面臨諸多不確定性。

自2017年特朗普政府提出要構(gòu)建“自由與開放的印太”后，多國(guó)將“印太”作為國(guó)家安全戰(zhàn)略制定的重要出發(fā)點(diǎn)，地區(qū)形勢(shì)更加復(fù)雜多變。(1)2017年11月，澳大利亞發(fā)布《澳大利亞外交白皮書》，闡明“印太”的具體范圍，論述實(shí)現(xiàn)安全、開放與繁榮的“印太”的主要路徑；2018年6月，印度總理莫迪在新加坡舉辦的香格里拉對(duì)話會(huì)上，闡述了印度“印太構(gòu)想”的主要內(nèi)容；2018年8月，在東盟地區(qū)論壇，日本將“印度洋—太平洋戰(zhàn)略”寫入主席聲明，日本“印太戰(zhàn)略”基本成型；2019年5月，法國(guó)國(guó)防部發(fā)布《法國(guó)與印太安全》報(bào)告，強(qiáng)調(diào)在該地區(qū)的安全利益；2019年6月，東盟在第34屆東盟峰會(huì)上發(fā)表《東盟印太展望》，確立東盟共同的印太立場(chǎng)；2020年9月，德國(guó)出臺(tái)《印太政策指導(dǎo)方針》；2021年3月，英國(guó)發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球英國(guó)：安全、防務(wù)、發(fā)展及外交政策綜合評(píng)估報(bào)告》，將其戰(zhàn)略中心向印太地區(qū)傾斜。印太語(yǔ)境下，澳大利亞和印度尼西亞雖同為該地區(qū)的中等強(qiáng)國(guó)，卻選擇了截然不同的安全秩序。澳大利亞依靠與美國(guó)的盟友關(guān)系，加入美日印澳四國(guó)機(jī)制(QUAD)、澳英美聯(lián)盟(AUKUS)，充當(dāng)盟友在印太地區(qū)的馬前卒，希望以美國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際力量在印太地區(qū)發(fā)揮積極作用；印尼聯(lián)合東盟國(guó)家共同發(fā)表《東盟印太展望》(以下簡(jiǎn)稱“《展望》”)，力求在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中保持東盟獨(dú)立性，促進(jìn)地區(qū)包容性發(fā)展。盡管澳、印尼構(gòu)想的印太秩序相去甚遠(yuǎn)，但兩國(guó)共處于印度洋和太平洋，隔海相望，地緣上的不可分割決定了安全上的休戚與共。尤其是在打擊海上犯罪、保護(hù)海洋環(huán)境和維護(hù)海洋權(quán)益等方面，兩國(guó)擁有廣泛的共同利益，使得海洋安全合作成為雙邊的重要內(nèi)容。然而，在不同的印太秩序觀下兩國(guó)如何認(rèn)知彼此地位？?jī)蓢?guó)海洋安全合作有哪些具體進(jìn)展？其未來(lái)發(fā)展又將受何種因素影響？這是本文力求考察的問(wèn)題。

一、澳印尼兩國(guó)的“印太觀”及其對(duì)彼此的認(rèn)知

2013年開始，“印太”一詞頻繁地出現(xiàn)在印尼和澳大利亞的外交和防務(wù)政策中。此后，隨著雙方“印太戰(zhàn)略”的不斷完善，彼此有了更加清晰的戰(zhàn)略認(rèn)知，在海洋安全方面有了重要的合作基礎(chǔ)。

(一)澳大利亞的“印太觀”及其對(duì)印尼的認(rèn)知

澳大利亞對(duì)印太局勢(shì)的研判經(jīng)歷了以競(jìng)合為主到以沖突和挑戰(zhàn)為主的轉(zhuǎn)變，并逐漸滑向悲觀主義。更加強(qiáng)調(diào)自身安全和周邊安全成為澳大利亞加強(qiáng)與印尼海洋安全合作的重要?jiǎng)恿Α?/p>

澳大利亞的“印太戰(zhàn)略”觀可以追溯到19世紀(jì)中葉。(2)許少民：《澳大利亞“印太”戰(zhàn)略觀:內(nèi)涵、動(dòng)因和前景》，《當(dāng)代亞太》2018年第3期，第118頁(yè)。2013年，作為地緣政治名詞，“印太”正式出現(xiàn)在澳大利亞的《國(guó)防安全白皮書》中。該報(bào)告將澳大利亞的戰(zhàn)略重點(diǎn)由亞太調(diào)整為從印度經(jīng)東南亞延伸至東北亞的弧形帶，并對(duì)中國(guó)的發(fā)展持歡迎態(tài)度，認(rèn)為“該地區(qū)最有可能的未來(lái)是中國(guó)和美國(guó)維持一種既競(jìng)爭(zhēng)又合作的建設(shè)性關(guān)系?！?3)Australian Department of Defense, “2013 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/WP_2013_web.pdf, p.9, 訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月20日。這種謹(jǐn)慎的安全觀下，澳大利亞對(duì)印尼的關(guān)切主要來(lái)源于彼此臨近的地理位置和印尼的大國(guó)實(shí)力。首先，澳大利亞將印尼視為重要北方鄰國(guó)?！芭R近的地理位置意味著兩國(guó)安全利益相互交織。我們對(duì)地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的繁榮有著共同的愿望，這不僅鞏固了我們的伙伴關(guān)系，還將進(jìn)一步加深兩國(guó)防務(wù)合作的廣度和深度?！?4)Australian Department of Defense, “2013 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/WP_2013_web.pdf, p.25, 訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月20日。其次，澳大利亞將印尼視為重要的地區(qū)大國(guó)，認(rèn)為“隨著國(guó)家實(shí)力和影響力的不斷增長(zhǎng)，印尼有機(jī)會(huì)在維護(hù)區(qū)域和全球穩(wěn)定方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用?！?5)Australian Department of Defense, “2013 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/WP_2013_web.pdf, p.12, 訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月20日。最后，澳大利亞將印尼視為美國(guó)在印太地區(qū)的重要伙伴，認(rèn)為印尼是美國(guó)在印太地區(qū)實(shí)行“再平衡”戰(zhàn)略的重要抓手，與其加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事合作對(duì)遏制中國(guó)快速發(fā)展具有重要意義。

2016年澳大利亞《國(guó)防安全白皮書》重新審視了“印太”秩序，加深了對(duì)華疑慮和戒備，提出要加強(qiáng)國(guó)防軍備建設(shè)以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)，與印尼的防務(wù)合作也變得更加重要。該白皮書將澳大利亞的國(guó)防戰(zhàn)略利益分為三個(gè)層級(jí)，即自身安全、區(qū)域安全和全球安全。印尼在第二層級(jí)的安全中占重要地位，雙方在東南亞海域有共同的安全利益。澳大利亞特別重視與印尼的安全防務(wù)合作，包括共同建立區(qū)域行動(dòng)的有效性機(jī)制，以應(yīng)對(duì)恐怖主義在內(nèi)的安全威脅。(6)Australian Department of Defense, “2016 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/about/publications/2016-defence-white-paper. p.33，訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月22日。澳大利亞歡迎印尼經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力增長(zhǎng)而帶來(lái)的安全效益，希望不斷加深兩國(guó)在安全防務(wù)領(lǐng)域的合作，以維護(hù)域內(nèi)的共同利益。2017年澳大利亞《外交政策白皮書》詳細(xì)闡述了其外交的首要關(guān)切是保持印太地區(qū)的安全、開放與繁榮。在實(shí)施路徑上，“除了美國(guó)，加強(qiáng)我們與日本、印尼、印度和韓國(guó)的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)這一議題的中心。”(7)Australian Government, “2017 Foreign Policy White Paper,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policy-white-paper.pdf, p.4, 訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月22日。其中，日、韓與澳一樣，是美國(guó)在印太地區(qū)的堅(jiān)定支持者，印度又是四國(guó)機(jī)制的重要成員，因此印尼成為澳大利亞格外關(guān)注和亟需拉攏的對(duì)象。

澳大利亞的“印太”安全觀完全滑向悲觀主義。2020年緊急出臺(tái)的《2020年國(guó)防戰(zhàn)略更新》指出澳大利亞已進(jìn)入一個(gè)充滿嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略時(shí)期，正面臨著前所未有的地區(qū)挑戰(zhàn)，并明確表示希望深化澳美同盟，積極支持以美為主導(dǎo)的“自由開放的‘印太戰(zhàn)略’”。此外，還將優(yōu)先考慮與日本、印度和印尼發(fā)展防務(wù)關(guān)系，因?yàn)樗麄儗?duì)維護(hù)地區(qū)安全和穩(wěn)定至關(guān)重要。(8)Australian Department of Defense, “2020 Defence Strategic Update,” https://www1.defence.gov.au/sites/default/files/2020-11/2020_Defence_Strategic_Update.pdf,p.26，訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月22日?！?020年國(guó)防戰(zhàn)略更新》提及印尼的內(nèi)容并不多，但在安全等級(jí)上卻給予十足的重視。一方面，肯定了印尼地區(qū)大國(guó)的地位和實(shí)力，將其視為維護(hù)印太安全的積極力量；另一方面，將印尼與印度、日本放在同一語(yǔ)境下討論，而后者的合作已呈現(xiàn)同盟化趨勢(shì)，足見(jiàn)澳大利亞對(duì)印尼的戰(zhàn)略重視程度之高。

總體上，印太語(yǔ)境下的澳大利亞對(duì)印尼的定位基于以下三方面：一是休戚與共的海上鄰國(guó)，毗鄰的地理位置使兩國(guó)在印太地區(qū)有著廣泛的共同利益；二是舉足輕重的“印太”大國(guó)，不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力，使得印尼在印太乃至全球發(fā)揮更大的影響力；三是不可或缺的美國(guó)友邦。印尼對(duì)以美為主導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度，將會(huì)在東盟形成示范效應(yīng)，因此印尼是推行美國(guó)版“印太戰(zhàn)略”的重要支點(diǎn)國(guó)家。

(二)印尼的“印太觀”及其對(duì)澳大利亞的認(rèn)知

印尼的印太觀強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)的包容性合作，避免大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)破壞印太地區(qū)的和平與繁榮。在實(shí)施載體上，從以“全球支點(diǎn)戰(zhàn)略”為出發(fā)點(diǎn)到依托東盟這一國(guó)際平臺(tái)，印尼的“印太戰(zhàn)略”得到越來(lái)越多域內(nèi)國(guó)家的認(rèn)可和支持。

印尼的印太構(gòu)想可追溯至2013年5月16日，時(shí)任外長(zhǎng)馬蒂·納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)在華盛頓戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心發(fā)表了“印尼對(duì)印度洋—太平洋看法”(An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific)的主旨演講，指出印太的地理范圍應(yīng)該是橫跨印度洋和太平洋的大三角，北部以日本為界，東南部是澳大利亞，西南部為印度，印尼則處于中心位置。(9)Marty Natalegawa,“An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific,”May 20,2013,https://www. thejakartapost.com/news/2013/05/20/an-indonesian-perspective-indo-pacific.html，訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。同時(shí)，建議印太國(guó)家共同制定《印太友好合作條約》，作為域內(nèi)國(guó)家建立信任、和平解決爭(zhēng)端以及促進(jìn)共同安全的承諾?？梢?jiàn)印尼一開始就將澳大利亞作為印太地區(qū)東南方位的關(guān)鍵國(guó)家。與此同時(shí)，印尼還積極爭(zhēng)取澳大利亞對(duì)其“印太看法”的支持。2013年7月15日，馬蒂外長(zhǎng)在澳大利亞發(fā)表演說(shuō)，提議將《印太友好合作條約》作為一個(gè)新的范例，以應(yīng)對(duì)地緣政治變化。(10)David Scott, “Indonesia Grapples with the Indo-Pacific: Outreach, Strategic Discourse, and Diplomacy,” Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.38, No.2, 2019, p.199.但是該倡議并未得到國(guó)際社會(huì)的積極響應(yīng)。此后，印尼的印太構(gòu)想開始內(nèi)化為國(guó)家基本政策，并通過(guò)“全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略”表現(xiàn)出來(lái)。

2014年佐科·維多多(Joko Widodo)執(zhí)政后，印尼開始重申其“群島國(guó)家”的身份，提出“全球海洋支點(diǎn)”這一外向型的海洋戰(zhàn)略。該構(gòu)想將印尼的戰(zhàn)略關(guān)切從以東盟為中心擴(kuò)大到更廣闊的印太地區(qū)，并最終涵蓋整個(gè)全球。(11)Dewi Santoso, “Fadhillah Nafisah, Indonesia’s Global Maritime Axis Doctrine: Security Concerns and Recommendations,”Jurnal Hubungan Internasional, Vol.10, No.2, 2017, p.193.“全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略”雖不常提及“印太”，但是整個(gè)戰(zhàn)略的制定和實(shí)施都是基于印尼的地理位置，即作為連接印度洋和太平洋的海上樞紐，主張印尼的繁榮與兩洋的發(fā)展密切相關(guān)，將印尼塑造成為一個(gè)印太大國(guó)，視印太為施展外交政策的主戰(zhàn)場(chǎng)。這一時(shí)期，印尼主要將澳大利亞視作“全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略”能否順利推行的重要外部因素。澳大利亞在技術(shù)、資金、能力方面的優(yōu)勢(shì)以及兩國(guó)共同面臨的海洋安全問(wèn)題，使得澳大利亞是不可或缺的合作伙伴，爭(zhēng)取澳大利亞的援助和支持將有助于印尼在兩洋地區(qū)發(fā)揮樞紐作用。

2018年印太地區(qū)中美競(jìng)爭(zhēng)加劇，印尼推出“印太地區(qū)合作概念”(Indo-Pacific Cooperation Concept)，將印太區(qū)域架構(gòu)概念化為類似于東盟的和平、穩(wěn)定和繁榮的生態(tài)系統(tǒng)。(12)Evan Laksmana,“An Indo-Pacific Construct with‘Indonesian Characteristics’,”February 6,2018,https://www.aspistrategist.org.au/indo-pacific-construct-indonesian-characteristics/,訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月5日。印太合作構(gòu)想側(cè)重于三個(gè)領(lǐng)域，即海上安全合作、基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展合作。(13)Fadhila Inas Pratiwi, Irfa Puspitasari,Indah Hikmawati, “Harvian Bagus: Global Maritime Fulcrum: Indonesia’s Middle Power Strategy Between Belt and Road Initiatives (BRI) and Free-Open Indo Pacific (FOIP),” Central European Journal of International and Security Studies, Vol.15,No.3,2021,p.47.2019年6月23日，印尼的印太構(gòu)想通過(guò)《展望》上升為東盟國(guó)家的全體意志，希望通過(guò)發(fā)揮東盟的中心地位，緩和中美的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)的包容性增長(zhǎng)。至此，印尼主導(dǎo)的《展望》與澳大利亞參與的“自由開放的‘印太戰(zhàn)略’”成為印太地區(qū)兩種既各自獨(dú)立又相互影響的主流戰(zhàn)略觀。

總之，隨著印尼印太觀的逐步明晰，印尼對(duì)澳大利亞的認(rèn)知有了更加豐富的內(nèi)涵。首先，澳大利亞是強(qiáng)大的海上鄰國(guó)，兩國(guó)面臨相同的海上威脅，追求共同的海洋利益，是印尼在推行“全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略”和東盟“印太戰(zhàn)略”時(shí)重要的支點(diǎn)國(guó)家；其次，澳大利亞是平衡中國(guó)影響力的重要砝碼，印尼不希望任何一個(gè)世界大國(guó)主導(dǎo)印太，澳大利亞及其盟友的存在將幫助東盟平衡中國(guó)的影響力；最后，澳大利亞是印太安全與發(fā)展的重大利益攸關(guān)方，是印尼的重點(diǎn)關(guān)切。澳大利亞及其盟友不斷加強(qiáng)在印太地區(qū)的軍事存在，嚴(yán)重威脅了東盟在亞太的中心地位，加劇了區(qū)域內(nèi)軍備競(jìng)賽的風(fēng)險(xiǎn)，澳大利亞及其盟友的不當(dāng)舉措，都有可能破壞印尼苦心經(jīng)營(yíng)的印太“包容”態(tài)勢(shì)。

二、澳印尼兩國(guó)海洋安全合作的主要內(nèi)容

隨著澳大利亞和印尼“印太戰(zhàn)略”的落實(shí)與推進(jìn)，雙方對(duì)彼此的戰(zhàn)略有了更加清晰的認(rèn)知和定位，海洋安全合作進(jìn)一步深化，呈現(xiàn)出多領(lǐng)域、常態(tài)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。尤其是在安全合作機(jī)制構(gòu)建、非傳統(tǒng)安全合作以及海事能力建設(shè)方面，兩國(guó)取得了積極的進(jìn)展。

(一)完善安全合作機(jī)制

第一，簽訂相關(guān)條約，加強(qiáng)海洋安全合作頂層設(shè)計(jì)。始于2006年的澳印尼兩國(guó)《龍目條約》第一份安全合作條約，加強(qiáng)了雙方在國(guó)防建設(shè)、聯(lián)合執(zhí)法、反恐、海洋安全和應(yīng)急管理等多方面的合作承諾。(14)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for Security Cooperation,”https://www.dfat.gov.au/geo/indonesia/agreement-between-the-republic-of-indonesia-and-australia-on-the-framework-for-security-cooperation, 訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月5日。但此后雙邊安全合作并未一帆風(fēng)順。(15)2013年澳大利亞情報(bào)部門監(jiān)控時(shí)任印尼總統(tǒng)蘇西洛及其妻子與核心決策人員的消息遭到曝光，雙方因此暫停了所有情報(bào)和軍事合作；2016年，在澳大利亞珀斯基地接受軍事訓(xùn)練的印尼軍人發(fā)現(xiàn)該基地的教學(xué)材料和言論帶有對(duì)印尼攻擊性和敏感性的材料，印尼單方面停止參與訓(xùn)練，中止與澳大利亞的一切軍事合作。隨著雙方“印太戰(zhàn)略”的逐步明晰，安全合作進(jìn)入高速發(fā)展的快車道，其中海洋安全是重點(diǎn)方向。2017年兩國(guó)發(fā)表《聯(lián)合海上聲明》，次年《海上合作行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，海洋安全合作頂層設(shè)計(jì)漸趨完善?！堵?lián)合海上聲明》指出兩國(guó)政府將在十五個(gè)方面深化和擴(kuò)大海事合作，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、安全、文化、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域。(16)“Joint Declaration on Maritime Cooperation Between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/australia-indonesia-joint-declaration-maritime-cooperation.pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月13日?！逗Ｉ虾献餍袆?dòng)計(jì)劃》進(jìn)一步細(xì)化了《聯(lián)合海上聲明》中的各項(xiàng)要求，規(guī)劃了2018年至2022年的兩國(guó)海洋合作的具體路徑。(17)“Plan of Action for the Implementation of the Joint Declaration on Maritime Cooperation Between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/indonesia-australia-maritime-cooperation-action-plan.pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月13日。2018年8月31日，雙方締結(jié)全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，其中海洋合作以及促進(jìn)印太地區(qū)的繁榮和穩(wěn)定是雙邊關(guān)系五大支柱中的重要內(nèi)容。(18)澳大利亞與印尼全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的五大支柱為：建立緊密的經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系、加強(qiáng)澳印尼兩國(guó)人民之間的人文交流、維護(hù)區(qū)域內(nèi)的共同利益、加強(qiáng)海洋合作以及為印太地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮做出貢獻(xiàn)。2020年2月，兩國(guó)外長(zhǎng)簽署的《全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃》第89項(xiàng)到第110項(xiàng)細(xì)則，詳細(xì)闡明了2020-2024年海洋安全合作的重點(diǎn)事項(xiàng)。(19)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade, “Plan of Action for the Indonesia-Australia Comprehensive Strategic Partnership (2020-2024),” https://www.dfat.gov.au/geo/indonesia/plan-of-action-for-the-indonesia-australia-comprehensive-strategic-partnership-2020-2024, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月13日。宏觀政策上的協(xié)調(diào)和具體措施上的細(xì)化使兩國(guó)海洋安全合作穩(wěn)步推進(jìn)。

第二，高層互訪常態(tài)化、機(jī)制化。信任是安全合作的基礎(chǔ)，但由于東帝汶沖突等歷史原因，兩國(guó)之間一直存在芥蒂。為打消疑慮，減少信息不對(duì)稱帶來(lái)的戰(zhàn)略誤判，自2012年開始，兩國(guó)定期舉行外交部長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)的“2+2”對(duì)話機(jī)制。該對(duì)話自啟動(dòng)以來(lái)，一直圍繞海上合作、維和、反恐、人道主義救援和聯(lián)合救災(zāi)等安全話題交換雙方意見(jiàn)。2021年9月，第七輪“2+2”會(huì)議在雅加達(dá)舉行，雙方部長(zhǎng)一致認(rèn)為，兩國(guó)的集體安全與繁榮有賴于印太的共同海域，部長(zhǎng)們還討論了進(jìn)一步開展務(wù)實(shí)合作的途徑，包括加強(qiáng)信息共享和增強(qiáng)海域意識(shí)。(20)“Joint Statement on the Seventh Indonesia-Australia Foreign and Defence Ministers 2+2 Meeting,” September 10, 2021, http://kemlu.go.id/portal/en/read/2910/berita/indonesia-australia-strengthen-collaboration-in-22-meeting, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月20日。此外，澳印尼兩國(guó)首腦互訪也漸趨常態(tài)化。2014年印尼總統(tǒng)佐科執(zhí)政以來(lái)，共四次到訪澳大利亞；2018年澳總理莫里森上臺(tái)后，也兩次出訪印尼。歷次首腦互訪，雙方都會(huì)就彼此關(guān)心的重要問(wèn)題交流意見(jiàn)，其中海洋安全是僅次于經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要議題。2021年，受澳英美聯(lián)盟國(guó)防協(xié)議中有關(guān)澳大利亞發(fā)展核潛艇事件的影響，莫里森對(duì)印尼的國(guó)事訪問(wèn)被取消(見(jiàn)表1)。

表1 佐科執(zhí)政以來(lái)澳大利亞與印尼首腦互訪情況

(二)深化非傳統(tǒng)安全合作

澳大利亞與印尼共處于印度洋和太平洋的交界處，隔帝汶海與阿拉弗拉海相望。廣闊的海域面積和綿長(zhǎng)的海岸線，使得兩國(guó)擁有得天獨(dú)厚的海洋資源和遠(yuǎn)離大陸的防衛(wèi)優(yōu)勢(shì)，但又不得不面臨眾多非傳統(tǒng)安全威脅。一方面，與非法捕魚相關(guān)的一系列漁業(yè)犯罪滋擾兩國(guó)海域，包括人口、毒品和武器的海上走私、非法移民、海盜和恐怖主義等；另一方面，海洋污染和資源過(guò)度開采破壞了海洋生態(tài)，環(huán)境保護(hù)迫在眉睫。針對(duì)這些問(wèn)題，澳印尼兩國(guó)展開了一系列富有成效的合作。

首先，開展大規(guī)模、常年性的聯(lián)合海上巡邏以打擊漁業(yè)犯罪。開始于2010年的澳大利亞與印尼海上聯(lián)合巡邏(AUSINDO Corpat)，由澳大利亞皇家海軍和印尼海軍協(xié)同完成，以打擊非法捕魚為重點(diǎn)，主要覆蓋澳大利亞到印尼之間的廣闊水域。2021年10月24日兩國(guó)開始了為期五天的第11次海上聯(lián)合巡邏。期間，澳大利亞的阿米代爾級(jí)巡邏艇阿拉拉特號(hào)(HMAS Ararat)與印度尼西亞海軍艦艇蘇拉號(hào)(KRI Sura)和科拉普號(hào)(KRI Kerapu)一起執(zhí)行任務(wù)。澳大利亞艦隊(duì)司令馬克·哈蒙德少將表示：“海上聯(lián)合巡邏檢測(cè)并證實(shí)了兩國(guó)在海員技能、技術(shù)應(yīng)用和程序設(shè)定方面的協(xié)同合作，提高了兩國(guó)在海洋安全、海上監(jiān)測(cè)和攔截的合作能力?！?21)Australian Government Department of Defence, “Australia and Indonesia Conduct Combined Maritime Patrol,” October 24, 2021, https://news.defence.gov.au/media/media-releases/australia-and-indonesia-conduct-combined-maritime-patrol, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月20日。除兩國(guó)海軍之間的聯(lián)合巡邏外，自2013年起，澳大利亞邊防部隊(duì)(ABF)、澳大利亞漁業(yè)管理局 (AFMA)、印度尼西亞海洋事務(wù)和漁業(yè)部 (MMAF)也共同發(fā)起了代號(hào)為“海鷗”(Shearwater)的海上聯(lián)合巡邏，2018年改為“塘鵝”(Gannet)行動(dòng)，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域?yàn)榉欠ú稉啤⑼刀?、人口販賣、有組織的跨國(guó)犯罪等。2021年3月，“塘鵝”行動(dòng)從兩國(guó)海洋研討會(huì)開始，在增進(jìn)海事信息交流的基礎(chǔ)上，于5月舉行第五次“塘鵝”聯(lián)合海上巡邏。此次巡邏在澳印尼兩國(guó)海上邊境開展，重點(diǎn)檢查、預(yù)防和應(yīng)對(duì)海上各種非法活動(dòng)。澳印尼兩國(guó)間多部門、高頻次的海上聯(lián)合巡邏，既提升了聯(lián)合執(zhí)法的效率和質(zhì)量，也打壓了海上漁業(yè)的犯罪空間，為兩國(guó)帶來(lái)極大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

其次，加強(qiáng)信息共享能力，強(qiáng)化海上威脅感知。海上漁業(yè)犯罪的隱蔽性和跨國(guó)性使得相關(guān)國(guó)家無(wú)法獨(dú)善其身，對(duì)聯(lián)合行動(dòng)提出了更高的要求。在合作打擊漁業(yè)犯罪時(shí)，信息的交流與共享是建立信任的基礎(chǔ)，也是協(xié)調(diào)行動(dòng)、提高合作效率的保證。在雙邊信息交流方面，《海上合作行動(dòng)計(jì)劃》提出要建立信息共享機(jī)制，其形式包括定期舉行協(xié)商、對(duì)話和聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)和各級(jí)官員之間的聯(lián)系。(22)“Plan of Action for the Joint Declaration on Maritime Cooperation Between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/indonesia-australia-maritime-cooperation-action-plan.pdf, p.3, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月2日。在多邊信息共享方面，澳大利亞和印尼2002年就聯(lián)合發(fā)起“巴里進(jìn)程”(Bali Process)。這是一個(gè)加強(qiáng)政策對(duì)話、促進(jìn)信息共享和推進(jìn)多邊合作的地區(qū)論壇，旨在共同應(yīng)對(duì)偷渡、人口販賣以及跨國(guó)犯罪等海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，當(dāng)前已經(jīng)有超過(guò)45個(gè)國(guó)家和地區(qū)加入。2018年6月《巴厘進(jìn)程的信息共享指南》指南強(qiáng)調(diào)，成員間的信息共享應(yīng)該基于相關(guān)性、準(zhǔn)確性、責(zé)任性、伙伴關(guān)系性和及時(shí)性五大原則；各成員不僅要通過(guò)信件、郵件、大使館和常規(guī)論壇等進(jìn)行正式的信息交流，還要充分利用電子通信設(shè)備，發(fā)揮通信應(yīng)用等非正式交流渠道的作用。(23)“Guidelines for Information Sharing to Address People Smuggling, Trafficking in Persons and Related Transnational Crime, Regional Support Office of the Bali Process,” https://www.baliprocess.net/UserFiles/baliprocess/File/Bali%20Process%20Guidelines%20for%20Information%20Sharing(1).pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月2日?？傊?，通過(guò)雙邊和多邊的信息共享機(jī)制，兩國(guó)加大了對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的精準(zhǔn)打擊力度，有效地維護(hù)了周邊海洋安全。

最后，關(guān)注海洋生態(tài)環(huán)境安全，促進(jìn)印太海域的可持續(xù)發(fā)展。澳印尼兩國(guó)作為印太地區(qū)的海洋大國(guó)，擁有豐富的海洋資源，但是由于海洋廢物排放和不合理開發(fā)等問(wèn)題，海洋生物資源面臨枯竭的危險(xiǎn)。為此，兩國(guó)積極開展聯(lián)合行動(dòng)。一是參與海洋垃圾治理，防治環(huán)境污染。聯(lián)合國(guó)將海洋塑料污染稱為“正在緩慢發(fā)生的災(zāi)難”。印尼是世界第二大海洋塑料污染國(guó)。目前全球每年產(chǎn)生680萬(wàn)噸塑料垃圾，其中10% 進(jìn)入回收中心，約62.5萬(wàn)噸最終流入海洋。(24)Rolerama, “Plastics Waste Facts in Indonesia,” July 21, 2021, https://www.zerowastecenter.org/plastics-waste-facts-in-indonesia/17678/, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月2日。這對(duì)澳大利亞北方海域生態(tài)安全構(gòu)成嚴(yán)重影響。數(shù)據(jù)顯示，每年到達(dá)澳大利亞海域的海洋垃圾中，有70%來(lái)自印尼。(25)Ronen Galaiduk, Laurent Lebreton, Erika Techera, Julia Reisser, “Transnational Plastics: An Australian Case for Global Action,”Frontiers in Environmental Science, Vol.8, No.115, 2020, p.4.為解決這一問(wèn)題，澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織、澳大利亞外交和貿(mào)易部與印尼研究與技術(shù)部成立了澳—印尼塑料創(chuàng)新中心，希望通過(guò)科技創(chuàng)新改變印尼塑料垃圾的處理體系，從而在源頭上減少海洋污染物。二是維護(hù)海洋生物多樣性，推動(dòng)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為維護(hù)海洋生態(tài)安全，澳大利亞與印尼共同加入了珊瑚礁、漁業(yè)及食品安全的珊瑚三角區(qū)倡議(CTI-CFF)，在多邊框架下改善海洋生態(tài)環(huán)境。此外，2014年澳大利亞、印尼與東帝汶共同啟動(dòng)了阿拉弗拉和帝汶海生態(tài)系統(tǒng)行動(dòng)(ATSEA)，承諾共同維護(hù)海洋生物資源的可持續(xù)管理和利用。2019年ATSEA第二階段行動(dòng)計(jì)劃啟動(dòng)，巴布亞新幾內(nèi)亞加入其中。由此可見(jiàn)，澳大利亞和印尼在海洋生態(tài)安全合作方面不僅形成了良好的合作機(jī)制，還易于形成示范作用，吸引周邊國(guó)家加入。

(三)加強(qiáng)海事能力建設(shè)

由于國(guó)家發(fā)展水平的不同，澳大利亞和印尼的海軍實(shí)力存在巨大差距。因此，澳大利亞在多個(gè)方面協(xié)助印尼進(jìn)行海事能力建設(shè)。首先，組織技能培訓(xùn)，提升海員專業(yè)技術(shù)水平。澳大利亞自1960年以來(lái)啟動(dòng)“國(guó)防合作計(jì)劃”，支持地區(qū)安全建設(shè)。在過(guò)去二十年里，教育與培訓(xùn)一直是澳大利亞與印尼國(guó)防安全計(jì)劃的主要內(nèi)容，其中包括聯(lián)合訓(xùn)練、語(yǔ)言培訓(xùn)、后勤規(guī)劃、大學(xué)交流、提供獎(jiǎng)學(xué)金以及舉辦關(guān)于地區(qū)安全的對(duì)話和研討會(huì)。(26)Evan A. Laksmana, “Reinforcing Indonesia-Australia Defence Relations: The Case for Maritime Recalibration,” October 2, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/reinforcing-indonesia-australia-defence-relations-case-maritime-recalibration-1#_edn65, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月5日。在該計(jì)劃下，澳大利亞對(duì)印尼形成了常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制。澳大利亞皇家海軍每年都在印尼海軍指揮參謀學(xué)院(Seskoal)開設(shè)海事戰(zhàn)略研究(Maritime Strategic Studies Period)系列課程，主要面向印尼海軍的高級(jí)官員。2021年9月27日，最新一次的課程以“海權(quán)與海事安全”為主題，由澳大利亞海權(quán)中心提供跨國(guó)信息材料，悉尼伍倫貢大學(xué)的教師進(jìn)行授課，共175名印尼海員參與學(xué)習(xí)。(27)“Pembukaan Maritime Strategic Study Program(MSSP) 2021 di Seskoal,” September 27, 2021, https://seskoal.ac.id/berita/4195/PEMBUKAAN-MARITIME-STRATEGIC-STUDY-PROGRAM-(MSSP)-2021-DI-SESKOAL/, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月5日。培訓(xùn)擴(kuò)展了兩國(guó)海員間的共有知識(shí)，提高海員海事操作能力。其次，加強(qiáng)海上搜救能力建設(shè)，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。2007年澳大利亞出臺(tái)對(duì)“印尼交通安全援助的一攬子計(jì)劃”，通過(guò)加強(qiáng)技能培訓(xùn)、聯(lián)合演習(xí)、技術(shù)交流等形式，提升印尼海陸空的交通運(yùn)輸能力。在一攬子計(jì)劃下，澳大利亞海事安全局聯(lián)合救援協(xié)調(diào)中心與印尼國(guó)家搜救機(jī)構(gòu)合作，每年開展聯(lián)合搜救演習(xí)。2021年代號(hào)為“海洋”(Samudera)的聯(lián)合搜救在印尼古邦開展。(28)“Indonesia-Australia Gelar Latihan Sar Ausindo ‘Samudera 21’, ” August 6, 2021, https://basarnas.go.id/artikel/indonesia-australia-gelar-latihan-sar-ausindo-samudera-21, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月5日。通過(guò)在邊境海域模擬救援漁船火災(zāi)等突發(fā)情況，增強(qiáng)兩國(guó)在救援過(guò)程中的協(xié)調(diào)性，完善兩國(guó)救援機(jī)構(gòu)之間的通信網(wǎng)絡(luò)，提高雙方對(duì)各類人為和自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力。

三、澳印尼兩國(guó)海洋安全合作的未來(lái)走向

世界處于百年未有之大變局，國(guó)際秩序面臨深度調(diào)整，中美大國(guó)博弈日趨激烈，新冠肺炎疫情肆虐全球，印太地區(qū)的海洋安全局勢(shì)日趨惡化等，都對(duì)澳印尼兩國(guó)海洋安全合作提出了更高的要求。但由于印太安全架構(gòu)不同、戰(zhàn)略文化相異以及歷史上形成的信任赤字問(wèn)題，兩國(guó)海洋安全合作仍面臨眾多掣肘。

(一)利好因素

1.美國(guó)印太同盟體系的調(diào)整

特朗普政府積極構(gòu)建美版“印太戰(zhàn)略”，拉開印太地區(qū)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)序幕，對(duì)華遏制戰(zhàn)略不斷升級(jí)。2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》和2018年的《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》將“印太”概念引入國(guó)家戰(zhàn)略層面；2018年5月，更新機(jī)構(gòu)設(shè)置，改亞太司令部為印太司令部；2019年發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，標(biāo)志著“印太戰(zhàn)略”正式取代“亞太再平衡”戰(zhàn)略，成為美國(guó)對(duì)外政策的基調(diào)。美版“印太戰(zhàn)略”在地緣上最大的特點(diǎn)就是將印度洋和太平洋看做一個(gè)整體，擴(kuò)大對(duì)華包圍圈。印尼位于太平洋和印度洋的中間，東西延展的國(guó)土疆域橫跨三大島鏈，分隔美版“印太戰(zhàn)略”的“南錨”(澳大利亞)和“北錨”(日本)，是美國(guó)發(fā)展印太軍事防務(wù)體系不得不重點(diǎn)關(guān)切的對(duì)象。澳大利亞作為美國(guó)最忠實(shí)的盟友，必然要充分發(fā)揮“南錨”作用，自覺(jué)充當(dāng)美印尼關(guān)系中的強(qiáng)化劑，加強(qiáng)與印尼的海洋安全合作有助于為澳美同盟在印太地區(qū)的軍事合作提供便利。

拜登執(zhí)政后，積極調(diào)整美國(guó)亞太盟友體系，突破“2+2”的傳統(tǒng)盟友模式，編織以“美日印澳”四國(guó)機(jī)制為基礎(chǔ)的印太盟友網(wǎng)絡(luò)，拉攏東盟之心更加明顯。2021年3月四國(guó)機(jī)制召開首次首腦峰會(huì)，以非正式安全聯(lián)盟的形式重回印太舞臺(tái)，表面上維護(hù)所謂的“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”，實(shí)際意在削弱中國(guó)在印太地區(qū)影響力。除了四國(guó)機(jī)制外，拜登政府高官積極游走于印太地區(qū)，拉攏一切可以拉攏的力量圍堵中國(guó)。(29)閻德學(xué)、李帥武：《“印太戰(zhàn)略”升級(jí)版及其對(duì)中國(guó)的威脅》，《社會(huì)科學(xué)》2021年第11期，第49頁(yè)。2021年12月13日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯(Antony Blinken)開啟他任內(nèi)的首次東南亞之行，旨在加強(qiáng)特朗普時(shí)期松動(dòng)的印太伙伴關(guān)系。在其訪問(wèn)印尼期間，熱情宣講拜登政府的“印太戰(zhàn)略”。(30)Humeyra Pamuk, Stanley Widianto, “Indonesia Cites Strong U.S. Commitment as Blinken Starts Southeast Asia Tour,” December 13, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/blinken-indonesia-us-seeks-shore-up-southeast-asia-ties-2021-12-13/, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月10日。此外，美國(guó)還以所謂的民主價(jià)值觀為基礎(chǔ)，標(biāo)榜自己為印太地區(qū)民主的守護(hù)人，希望所有印太民主國(guó)家加入其中，構(gòu)建“QUAD+”模式。在美國(guó)加強(qiáng)與印尼伙伴關(guān)系的背景下，澳大利亞通過(guò)參與美國(guó)主導(dǎo)，印尼參與的多邊聯(lián)合巡演等，進(jìn)一步深化與印尼的雙邊關(guān)系。

2.“后疫情”時(shí)代海洋安全合作

新冠肺炎疫情加劇了印太地區(qū)原有的社會(huì)危機(jī)，非傳統(tǒng)安全威脅呈現(xiàn)疊加交織新態(tài)勢(shì)。首先，非法捕魚持續(xù)增多。疫情蔓延導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)下行，失業(yè)人口增多，部分貧困人口被迫從事非法捕魚活動(dòng)。此外，受制于各國(guó)嚴(yán)格的檢疫程序和防疫手段，執(zhí)法人員很難對(duì)非法捕魚船員進(jìn)行逮捕和拘留，只能迫使其自主離開或進(jìn)行遣返，極大地降低了漁民違法犯罪的成本，使得非法捕魚呈現(xiàn)激增之勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，疫情以來(lái)澳大利亞攔截的非法漁船數(shù)量顯著增長(zhǎng)，2020年共攔截85艘，而疫情前的2019年只有4艘。(31)Erin Parke, “Matt Brann: Pandemic-fuelled Wave of Illegal Fishing Boats Prompts Call to Divert Border Force Resources,” October 28, 2021, https://www.abc.net.au/news/2021-10-28/pandemic-fuels-wave-of-illegal-fishing-boats/100560412, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月10日。其次，海盜和海上武裝搶劫行為激增，對(duì)航運(yùn)業(yè)造成嚴(yán)重影響。根據(jù)“亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定”組織發(fā)布的報(bào)告，2020年上半年共發(fā)生了51起海盜和持槍搶劫事件，而2019年僅為28起，數(shù)量增長(zhǎng)了近一倍。(32)“Piracy and Armed Robbery Against Ships in Asia,” https://www.recaap.org/resources/ck/files/reports/half-year/ReCAAP%20ISC%20Half%20Yearly%20Report%202020.pdf, p.4, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月10日。這對(duì)主要依靠海上航運(yùn)開展進(jìn)出口貿(mào)易的澳印尼兩國(guó)來(lái)說(shuō)是不可忽視的威脅。最后，疫情還造就了一批經(jīng)濟(jì)難民。由于疫情防控需要，國(guó)際航空運(yùn)輸幾乎停擺，更多非法移民尋求海運(yùn)道路，導(dǎo)致與此相關(guān)的人口販賣、毒品走私以更加隱秘的方式展開。盡管海上安全威脅增多，但由于國(guó)家需要將更多資金用于疫情防控和改善民生，許多國(guó)家削減國(guó)防開支。2020年印尼宣布削減近5.88億美元的國(guó)防預(yù)算，泰國(guó)同樣減少了5.55億美元，馬來(lái)西亞、越南和菲律賓都面臨類似的壓力。(33)Aristyo Rizka Darmawan, “As Jakarta Trims Defence, Beijing Makes Waves in the South China Sea,” May 19, 2020, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/jakarta-trims-defence-beijing-makes-waves-south-china-sea, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月10日。國(guó)防預(yù)算的縮減將導(dǎo)致國(guó)家海上非傳統(tǒng)安全的管控能力下降，安全問(wèn)題更加嚴(yán)峻?？梢哉f(shuō)，日益復(fù)雜的海洋非傳統(tǒng)安全問(wèn)題將成為雙邊海洋安全合作的不竭動(dòng)力，將持續(xù)推動(dòng)雙邊安全合作向多領(lǐng)域方向發(fā)展。

3.共同牽制大國(guó)影響力

印尼外交政策致力于防止任何一個(gè)大國(guó)或大國(guó)聯(lián)盟獲得地區(qū)霸權(quán)，同時(shí)始終確保東盟的中心地位。(34)Dewi Fortuna Anwar, “Indonesia’s Vision of Regional Order in East Asia amid U.S.-China Rivalry: Continuity and Change,” Asia Policy, Vol.13, No.2, 2018, p.61.近年來(lái)中國(guó)“海上絲綢之路”在東南亞的影響力逐步擴(kuò)大，加之特朗普政府時(shí)期美國(guó)全球戰(zhàn)略的收縮，印尼愈發(fā)擔(dān)心中國(guó)將在東南亞地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位。印尼雖不是南海爭(zhēng)端的直接聲索國(guó)，但中國(guó)與印尼在納土納群島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分上仍有重疊，為爭(zhēng)奪專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的歸屬權(quán)，兩國(guó)經(jīng)常發(fā)生矛盾。2021年中國(guó)和印尼就海域內(nèi)石油和天然氣的開采問(wèn)題，在納土納海域進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的對(duì)峙，中國(guó)強(qiáng)烈要求印尼停止非法海上鉆井平臺(tái)的鉆探，雙方僵持不下。雖然有爭(zhēng)端，但中國(guó)仍是印尼最大的貿(mào)易伙伴，2020年雙邊貿(mào)易總額達(dá)714億美元。(35)Muhammad Zulfikar Rakhmat, M. Habib Pashya, “Indonesia’s Delicate Dance Between China and the US,” July 20, 2021, https://thediplomat.com/2021/07/indonesias-delicate-dance-between-china-and-the-us/, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月10日。同時(shí)，中國(guó)也是印尼海上基礎(chǔ)設(shè)施的積極援建國(guó)，2021年雙方就群島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的28個(gè)項(xiàng)目達(dá)成了911億美元的合作計(jì)劃，主要圍繞“區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)展開，涵蓋印尼北蘇門答臘、北加里曼丹、北蘇拉威西和巴厘島。印尼認(rèn)為其在經(jīng)濟(jì)上對(duì)中國(guó)的不對(duì)稱性依賴加劇了國(guó)家安全脆弱性和敏感性。因此，與澳大利亞加強(qiáng)海上安全合作，將有利于印尼綜合海事能力的提升，擴(kuò)大安全伙伴網(wǎng)絡(luò)，在內(nèi)外兩個(gè)方面增強(qiáng)對(duì)大國(guó)的牽制能力。

澳大利亞將中國(guó)視為國(guó)際秩序的挑戰(zhàn)者，致力于維護(hù)以美為主導(dǎo)的全球秩序。澳大利亞在地理位置上遠(yuǎn)離中國(guó)，兩國(guó)間不存在涉及國(guó)家核心利益的主權(quán)糾紛，但特恩布爾政府后期，澳政府更多地將中國(guó)視為“修正主義”大國(guó)，對(duì)華政策開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)硬。一方面，澳大利亞在國(guó)際上大肆渲染“中國(guó)威脅論”，積極追隨美國(guó)的對(duì)華遏制戰(zhàn)略，加入美日印澳四國(guó)機(jī)制，在印太地區(qū)拼湊對(duì)華包圍圈；另一方面，在海洋問(wèn)題上采取更加激進(jìn)的態(tài)度，一改南海問(wèn)題的中立立場(chǎng)，以維護(hù)所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序”為借口，公開批評(píng)中國(guó)在南海合法的維權(quán)行為，支持菲律賓單方面將南海有關(guān)爭(zhēng)議提起仲裁?？偟膩?lái)說(shuō)，隨著中國(guó)綜合實(shí)力提升以及海軍現(xiàn)代化的發(fā)展，澳大利亞愈發(fā)擔(dān)心中國(guó)在印太地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位，威脅其既得利益。因此，澳大利亞亟需加強(qiáng)與印尼為首的東盟國(guó)家的安全合作，消解中國(guó)“21世紀(jì)海上絲綢之路”不斷擴(kuò)大的影響力，打造所謂的“自由與開放的印太秩序”。

(二)制約因素

1.印太安全架構(gòu)分歧

澳大利亞和印尼具有不同的海洋安全觀，形成了對(duì)印太地區(qū)不同的安全架構(gòu)。印尼政府更多地將海洋作為秩序和繁榮的來(lái)源，主張通過(guò)發(fā)揮東盟的中心地位，維持印太地區(qū)的繁榮與穩(wěn)定?！叭簫u國(guó)家”是印尼身份認(rèn)同的重要組成部分，它將印尼領(lǐng)土看做是由群島和群島間水域共同構(gòu)成的廣大區(qū)域。這意味著國(guó)家不僅擁有寬闊水域帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也將面臨國(guó)土分散等安全挑戰(zhàn)。經(jīng)過(guò)五十多年的實(shí)踐，與群島特征相關(guān)的安全威脅已被基本控制，印尼開始追求海權(quán)特征可能帶來(lái)的發(fā)展福利。(36)薛松：《印度尼西亞海洋安全思維與合作邏輯》，《國(guó)際安全研究》2021年第3期，第101頁(yè)。對(duì)海洋資源的開發(fā)和利用，對(duì)自由航行的支持和保護(hù)，對(duì)海域內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源的合理開發(fā)與利用成為印尼的重點(diǎn)關(guān)切。而安全、包容的印太環(huán)境對(duì)此至關(guān)重要。印尼外長(zhǎng)蕾特諾·馬蘇迪(Retno Marsudi)強(qiáng)調(diào)：“我們要維護(hù)印度洋和太平洋的穩(wěn)定、安全與繁榮，我們必須確保印度洋和太平洋不會(huì)成為自然資源競(jìng)爭(zhēng)、領(lǐng)土沖突和海洋霸權(quán)爭(zhēng)奪的競(jìng)技場(chǎng)?！?37)Indonesian Minister of Foreign Affairs, “2019 Annual Press Statement of the Minister for Foreign Affairs of the Republic of Indonesia,” January 10, 2019, https://kemlu.go.id/portal/en/read/55/pidato/2019-annual-press-statement-of-retno-lp-marsudi-minister-for-foreign-affairs, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月15日。因此，以印尼為主導(dǎo)的東盟發(fā)布了《展望》，將東盟的中心地位作為推進(jìn)印太地區(qū)合作的基本原則，將以東盟為中心的地區(qū)機(jī)制作為對(duì)話和實(shí)施印太合作的平臺(tái)，力求打造一個(gè)對(duì)話合作而非對(duì)抗的印太，打造一個(gè)所有國(guó)家都可以實(shí)現(xiàn)繁榮與發(fā)展的印太。(38)“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf. p.2, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月15日。此外，印太架構(gòu)下，印尼對(duì)待中國(guó)的態(tài)度也與澳大利亞有顯著差別。印尼一直希望實(shí)現(xiàn)印太地區(qū)的包容性發(fā)展，希望將中國(guó)納入印太框架下，使之成為地區(qū)發(fā)展的參與者、建設(shè)者，使東盟國(guó)家避免在中美之間選邊站隊(duì)，更好地共享中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的福利。

澳大利亞更多地將北部的海域視為威脅的來(lái)源，希望依托于美國(guó)的安全保護(hù)，發(fā)揮以美為主導(dǎo)的印太安全機(jī)制。歷史上達(dá)爾文港有被轟炸的記憶，澳大利亞對(duì)來(lái)自西北部的入侵有著天然的恐懼。在澳大利亞的戰(zhàn)略文化中，海洋一直被視為“護(hù)城河”，是將澳洲大陸與東南亞群島分開的?？掌琳?，而不是將海洋作為機(jī)動(dòng)空間。因此，雖然當(dāng)前澳大利亞并不面臨來(lái)自印太海域的直接安全威脅，但依然對(duì)印太安全持悲觀態(tài)度，擔(dān)心未來(lái)中國(guó)主導(dǎo)印太秩序，因而極力支持美國(guó)主導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”，參與美日印澳四國(guó)機(jī)制，組成澳英美聯(lián)盟等。表面上，在各種官方場(chǎng)合發(fā)表支持東盟的中心地位的言論，背地里卻與西方大國(guó)抱團(tuán)組隊(duì)，拼湊軍事意味十足的同盟關(guān)系以及發(fā)展核潛艇。這種表里不一實(shí)際是將印尼等東盟國(guó)家視為其實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全利益的輔助性工具，是遏制中國(guó)地區(qū)影響力的重要方式，而并未從根本上尊重東盟的中心地位。

兩國(guó)不同的印太安全架構(gòu)將會(huì)導(dǎo)致不同的海洋安全戰(zhàn)略訴求。印尼強(qiáng)調(diào)印太地區(qū)的包容性，不希望在印太地區(qū)引發(fā)軍備競(jìng)賽和大國(guó)軍事對(duì)峙。在海洋安全合作方面，印尼傾向于不搞軍事聯(lián)盟、不參與針對(duì)第三國(guó)的聯(lián)合軍演、不“選邊站隊(duì)”，而是著重關(guān)注海洋安全可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。澳大利亞維持以美為主導(dǎo)的印太秩序是確保自身安全的重要前提，作為美版“印太戰(zhàn)略”的“南錨”，提升自身海軍實(shí)力，拉攏周邊鄰國(guó)，共同抵制中國(guó)影響力是其開展海洋安全合作的重要訴求。這種戰(zhàn)略訴求的分歧將為成為澳印尼雙方繼續(xù)深化海洋安全合作的絆腳石。

2.戰(zhàn)略文化相異

澳大利亞和印尼擁有截然不同的戰(zhàn)略文化傳統(tǒng)。澳大利亞自殖民時(shí)期就依靠宗主國(guó)英國(guó)的保護(hù)。二戰(zhàn)后，隨著英國(guó)實(shí)力的衰弱，澳大利亞又與美國(guó)簽訂《澳新美同盟條約》，將自身安全寄托于澳美同盟關(guān)系之中。澳大利亞作為一個(gè)遠(yuǎn)離“祖國(guó)”且焦慮的移民社會(huì)，從一開始就意味著其戰(zhàn)略文化將體現(xiàn)出依賴的本質(zhì)。(39)Mark Beeson, Alan Bloomfield, Wahyu Wicaksana, “Unlikely Allies? Australia, Indonesia and the Strategic Cultures of Middle Powers,” Asian Security, Vol.17, No.2, 2021, p.4.追隨與結(jié)盟一直是澳大利亞對(duì)待自身安全困境的習(xí)慣性做法。與此不同，印尼長(zhǎng)期以來(lái)飽受殖民主義和帝國(guó)主義的殘害，爭(zhēng)取民族國(guó)家獨(dú)立的艱辛過(guò)程以及對(duì)國(guó)家主權(quán)來(lái)之不易的珍視，使不結(jié)盟理念扎根于印尼戰(zhàn)略文化之中。在1945年脫離荷蘭殖民者統(tǒng)治而宣布獨(dú)立后，印尼確立了“自由與獨(dú)立”的外交原則。二戰(zhàn)后，更是積極響應(yīng)和支持不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)，樹立了良好的國(guó)際形象。

不同的戰(zhàn)略文化對(duì)兩國(guó)海洋安全合作的期待造成了不同的影響。澳大利亞一直是雙邊海洋安全合作的主導(dǎo)國(guó)，積極推動(dòng)海洋安全合作向著更高層級(jí)發(fā)展。尤其是在“印太戰(zhàn)略”下，美國(guó)一改以往的“輪轂—輪輻”式的雙邊盟友模式，開始發(fā)展多邊盟友網(wǎng)絡(luò)，澳大利亞積極參與其中。印尼作為東盟地區(qū)的領(lǐng)頭羊，在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮重要影響力，是美國(guó)在印太地區(qū)重視的友邦，也是美版“印太戰(zhàn)略”積極拉攏的對(duì)象。在此背景下，澳大利亞更希望與印尼在海洋安全領(lǐng)域有所突破，爭(zhēng)取印尼支持自己的海洋安全政策，促進(jìn)雙邊關(guān)系向著結(jié)盟層級(jí)的高政治領(lǐng)域發(fā)展。但印尼方面顯然更加關(guān)注由各種非傳統(tǒng)安全問(wèn)題帶來(lái)的安全挑戰(zhàn)，“全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略”也強(qiáng)調(diào)印尼的自主性，希望能夠發(fā)揮印太地區(qū)調(diào)節(jié)閥的作用，緩和大國(guó)矛盾，減少敏感的政治、軍事領(lǐng)域合作給周邊安全帶來(lái)的不確定性。因此，保持戰(zhàn)略自主、關(guān)注次戰(zhàn)略領(lǐng)域的安全合作是印尼的重心。印尼更無(wú)意升級(jí)現(xiàn)有海洋安全合作的層級(jí)，以免對(duì)中國(guó)造成不必要的誤會(huì)和引起敵意?？偟目磥?lái)，當(dāng)前澳大利亞和印尼的海洋安全合作已經(jīng)在較高水平上平穩(wěn)運(yùn)行，但戰(zhàn)略文化所造成的差距仍是雙方難以跨越的瓶頸。

3.國(guó)家信任赤字

出于歷史原因，印尼對(duì)澳大利亞的信任程度較低。這主要是因?yàn)榘拇罄麃喌膶?duì)外關(guān)系決策中，經(jīng)常會(huì)由于國(guó)家利益和盟友立場(chǎng)搖擺不定，在關(guān)于印尼國(guó)家領(lǐng)土安全的重大事件中尤為突出，成為印尼對(duì)澳在決策層面不信任的歷史根源。例如在東帝汶危機(jī)中，澳大利亞對(duì)印尼吞并東帝汶的態(tài)度，經(jīng)歷了由默認(rèn)到支持再到直接出兵反對(duì)的過(guò)程。東帝汶在澳的幫助下走向獨(dú)立，極大地刺激了印尼民族主義和分裂主義情緒，使印尼面臨分裂的危險(xiǎn)。在政府官員層面，澳印尼兩國(guó)關(guān)系也經(jīng)歷了不信任危機(jī)。2013年棱鏡門事件在全球發(fā)酵，泄密的文件顯示，澳大利亞通信管理局曾對(duì)蘇西洛夫婦及八位政府高級(jí)官員實(shí)行監(jiān)聽(tīng)。此事一經(jīng)曝光，雙邊關(guān)系立刻降至自東帝汶危機(jī)以來(lái)的最低點(diǎn)。(40)Niniek Karmini, Rod McGuirk, “Indonesia Says It’s ′Downgraded′ Aussie Relations,” November 20, 2013, https://www.thejakartapost.com/news/2013/11/20/indonesia-says-its-downgraded-aussie-relations.html, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月16日。在普通民眾方面， 根據(jù)新加坡東南亞研究所2021年發(fā)布的報(bào)告顯示，在接受調(diào)查的印尼人中，只有2.3%的人相信澳大利亞可以在“維護(hù)基于規(guī)則的國(guó)際秩序和維護(hù)國(guó)際法”方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，相比之下，34.9%的人選擇了歐盟。(41)ASEAN Studies Centre, “The State of Southeast Asia: 2021 Survey Report,” https://www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/state-of-southeast-asia-survey/the-state-of-southeast-asia-2021-survey-report/, p.25, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月17日。

同樣，由于缺乏了解和交流，澳大利亞對(duì)印尼信任程度也不高。澳印尼兩國(guó)地理上的相近并沒(méi)有帶來(lái)民眾間的相熟，兩者更像是陌生的鄰居，他們有不同的宗教、語(yǔ)言、文化、歷史、種族等。文化上的差異固化了歷史上形成的偏見(jiàn)。蘇哈托執(zhí)政時(shí)期的軍人政治曾在澳大利亞人心中留下了威權(quán)主義的印象。雖然印尼經(jīng)過(guò)20多年的民主改革，已經(jīng)成為世界公認(rèn)的僅次于美國(guó)和印度的第三大民主國(guó)家，但只有39%的澳大利亞人認(rèn)為印尼是一個(gè)民主國(guó)家。(42)Kornelius Purba, “Indonesia-Australia Ties: The More You Know, The Less You Love,” July 9, 2020, https://www.thejakartapost.com/academia/2020/07/09/indonesia-australia-ties-the-more-you-know-the-less-you-love.html, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月17日。這使一向標(biāo)榜價(jià)值觀外交的澳大利亞在安全合作中產(chǎn)生更多顧慮。此外，澳大利亞對(duì)佐科政府也普遍缺乏信心。根據(jù)2019年洛伊研究所的民意報(bào)告顯示，只有1%的澳大利亞人認(rèn)為印尼是他們的好朋友，只有34%的人認(rèn)為佐科在處理對(duì)外事務(wù)中會(huì)做出正確選擇，而63%的澳大利亞人對(duì)佐科政府沒(méi)有信心。(43)Natasha Kassam, “Lowy Institute Poll 2019：World Leaders and Countries”, June 26, 2019, https://www.lowyinstitute.org/publications/lowy-institute-poll-2019, 訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月20日。

由于缺乏廣泛的信任，兩國(guó)關(guān)系經(jīng)常被描述為是一輛注定開往危機(jī)的過(guò)山車。(44)Sian Troath, “Bonded but Not Embedded: Trust in Australia-Indonesia Relations, Keating & Suharto to Turnbull & Jokowi,” Australian Journal of International Affairs, Vol.73, No.2, 2019, p.6.這將在兩個(gè)層面影響雙邊海洋合作。一方面，在觸及敏感的安全領(lǐng)域時(shí)，合作不僅會(huì)在決策層面接受更嚴(yán)格的審查，也會(huì)受到國(guó)內(nèi)輿論的掣肘；另一方面，由于雙方都不將彼此看做親密且可靠的伙伴，在遇到核心戰(zhàn)略領(lǐng)域的海洋安全問(wèn)題時(shí)，反而會(huì)將目光投向更遠(yuǎn)的地方，以尋求可信的戰(zhàn)略合作。

結(jié) 語(yǔ)

“自由與開放的‘印太戰(zhàn)略’”是美國(guó)繼“亞太再平衡”后推出的具有濃厚地緣政治色彩的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略秉持零和博弈的思維，試圖打造新冷戰(zhàn)格局。但印太國(guó)家對(duì)此反應(yīng)不一，以美國(guó)為首“四國(guó)機(jī)制”積極支持構(gòu)建印太版“北約”，試圖在海上對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)圍堵；以印尼為首的東盟諸國(guó)，則不希望日益激烈的大國(guó)博弈破壞東南亞和平發(fā)展的大環(huán)境，因此采取中立的態(tài)度，力主使印太成為各國(guó)包容合作的舞臺(tái)。雖然對(duì)未來(lái)印太秩序的構(gòu)想不同，但區(qū)域內(nèi)的和平與發(fā)展是各國(guó)的共同追求。印尼和澳大利亞作為連接印度洋和太平洋的地區(qū)大國(guó)，為更好地承擔(dān)國(guó)際責(zé)任、營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，開展了積極的海洋安全合作。但是由于兩國(guó)對(duì)印太秩序的設(shè)想存在重大分歧，當(dāng)前兩國(guó)的海洋安全合作大多停留在此戰(zhàn)略領(lǐng)域，關(guān)注非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，而在更為敏感的核心戰(zhàn)略問(wèn)題上，雙方仍采取謹(jǐn)慎態(tài)度，避免明顯地針對(duì)第三方。未來(lái)，澳印尼兩國(guó)海洋安全合作將不會(huì)超過(guò)現(xiàn)有層級(jí)，也不會(huì)對(duì)周邊國(guó)家安全產(chǎn)生重大威脅。但是，在中國(guó)持續(xù)推進(jìn)“海上絲綢之路”以及深化與東盟國(guó)家伙伴關(guān)系的情況下，仍應(yīng)對(duì)澳印尼兩國(guó)海洋安全合作保持密切關(guān)注。這主要是基于以下兩個(gè)原因：一是澳印尼兩國(guó)海洋安全合作的內(nèi)容將側(cè)面反映兩國(guó)海洋戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域，例如雙方都關(guān)注非法捕魚問(wèn)題、海上人口走私等問(wèn)題；二是當(dāng)前美國(guó)在印太地區(qū)積極構(gòu)建“QUAD+”式的盟友網(wǎng)絡(luò)，印尼作為東盟的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)國(guó)則是重點(diǎn)拉攏對(duì)象?，F(xiàn)有澳印尼兩國(guó)海洋安全合作的范圍廣闊、機(jī)制健全，尤其在海軍力量方面。每年的海上聯(lián)合巡邏加強(qiáng)了兩國(guó)海軍的互操能力，一旦雙邊安全關(guān)系升級(jí)，雙方海軍極有可能在短時(shí)間內(nèi)成為具有海上攻擊能力的戰(zhàn)略力量，威脅中國(guó)周邊海域安全。因此，中國(guó)要始終保持憂患意識(shí)。