曲吉林，朱逸才

(山東財經(jīng)大學 會計學院，山東 濟南 250014)

一、引 言

財政透明是實現(xiàn)政府良治、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和財政公平的一個重要前提條件。黨的十九大提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》中，明確提出了建立現(xiàn)代財稅體制的目標要求、主要任務和實現(xiàn)路徑。進一步加大預算公開力度，提高財政透明度，強化對權(quán)力運行的制約監(jiān)督，是財稅改革的重要目標和任務之一，也是完善政府治理的必然要求。

近年來，我國不斷推進政府信息公開，財政透明度逐步提升。然而與其他國家相比，我國財政透明度還有很大的差距，各省市財政透明度比較低。根據(jù)國際預算合作組織(IBP)最新發(fā)布的2019公開預算調(diào)查報告，全球財政透明度平均得分為45分，而我國僅有19分，在117個國家中排名第98位，處于最低水平。從國內(nèi)研究機構(gòu)對各省、市財政透明度的評價來看，根據(jù)清華大學21世紀發(fā)展研究院課題組編制的2021年中國城市政府財政透明度研究報告，在294個地級以上城市中，財政透明度得分超過60分的城市只有55個，合格率僅占18.70%。我國財政透明度與國際地位極不相稱，極大地影響到國家治理和政府治理水平，如何提高財政透明度是目前亟待解決的問題。

財政透明度的提高離不開政府會計體系的支撐，政府會計信息公開披露是提高財政透明度的基本保障，而政府會計信息共享則是提高財政透明度的主要手段。黨的十八屆三中全會以來，我國著力推進政府會計改革，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度，為政府會計信息公開披露提供了基本保障。然而，只有信息使用者能夠方便地獲取信息，才能發(fā)揮政府會計信息的作用，提高財政透明度。長期以來，我國政府會計信息主要由各單位自行披露，信息使用者只能到各政府部門網(wǎng)站一一尋覓，一方面信息獲取極為不便，另一方面財政等部門相關業(yè)務系統(tǒng)無法與各單位政府會計信息集成，難以充分發(fā)揮政府會計信息在提高財政透明度中的作用。

針對這些問題，本文在分析財政透明與政府會計信息共享之間關系的基礎上，提出了政府會計信息的共享機制。在縣級以上財政部門建立會計信息平臺，負責政府會計信息的統(tǒng)一收集、審查和公開披露，構(gòu)建縱向貫通、橫向交互、業(yè)務融合、公開透明的政府會計信息共享服務體系，實現(xiàn)政府會計信息“數(shù)出一門、資源共享”，使社會公眾等信息使用者能夠方便地獲得會計信息，政府部門實現(xiàn)會計信息與相關業(yè)務一體化整合，提高財政透明度，充分發(fā)揮會計信息在政府治理中的作用。

二、財政透明是完善政府治理的必然要求

現(xiàn)代政府治理理論認為，公民與政府是一種委托代理關系。公民將公共資源與權(quán)力委托政府管理，對政府活動進行監(jiān)督和評價。社會監(jiān)督和評價的前提是政府信息公開、透明，其中財政透明度最能體現(xiàn)政府的各項活動，有助于社會公眾更好地了解政府活動的內(nèi)容、過程和效果，監(jiān)督和評價政府受托責任和公共服務能力，財政透明度被國際貨幣基金組織(IMF)作為政府良治、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和財政公平的重要前提條件。

財政透明度是指政府詳盡地向社會公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、財政政策傾向、公共部門賬戶和財政規(guī)劃等信息。國際貨幣基金組織(IMF)在發(fā)布的《財政透明度手冊》中提出了財政透明度的基本要求：一是明確職責，界定公共部門內(nèi)部政策和管理職能，明確財政管理應有的法律、法規(guī)和行政框架，并予以公開披露；二是公開預算程序，在編制預算時，以明確的宏觀經(jīng)濟和財政政策目標為指導，預算的執(zhí)行、監(jiān)督和報告應有明確的程序和時間表；三是便于公眾獲得信息，及時公布過去、現(xiàn)在和未來財政活動和主要風險的全面信息，以利于政策分析和加強問責制；四是確保信息的真實性，財政信息應當符合公認的數(shù)據(jù)質(zhì)量標準，并且接受外部審查，對財政活動進行有效的內(nèi)部監(jiān)督和保護。財政透明度的核心是要求政府定期向社會公眾提供全面、真實的財政信息，而編制和發(fā)布政府財務報告是向公眾提供這些信息的重要途徑。財政透明是完善政府治理的必然要求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)增強政府公信力，建設人民滿意的服務型政府

服務型政府是以社會發(fā)展和人民群眾的共同利益為出發(fā)點，以為人民服務為宗旨并承擔相應服務職責的現(xiàn)代政府治理模式，建設服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容。財政透明是公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要保證，是實現(xiàn)黨的十九大提出的“增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”的有效途徑。

第一，提高財政透明度有助于公眾更好地了解政府的活動和行為，監(jiān)督和評價政府行為，有利于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)公眾參與治理的積極性，對政府活動提出意見和建議，充分體現(xiàn)人民當家作主，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，增強政府公信力。Yan等通過對四川省白廟鎮(zhèn)政府的跟蹤調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，在線財務報告能夠提升政府財政透明度，從而增強公眾對政府的信任度。吳進進和于文軒通過對我國36個主要城市實證分析發(fā)現(xiàn)，地方政府財政透明度與政府信任度呈現(xiàn)顯著的正相關關系。

第二，提高財政透明度能夠有效地緩解公眾與政府之間的信息不對稱，有助于公眾了解政府政策和行為的意圖，增進公眾對政府的理解和信任，建立政府和公眾良性互動關系，合理引導經(jīng)濟社會主體的預期和行為，建設人民滿意的服務型政府，促進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。李湛等通過對我國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)實證分析發(fā)現(xiàn)，財政透明度通過提高基本公共品的投入效率與供給水平，顯著提高了居民幸福感。王永莉等通過對我國微觀調(diào)查數(shù)據(jù)和省級宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)的實證研究發(fā)現(xiàn)，財政透明度能夠顯著地提高公眾對于公共教育、公共醫(yī)療、住房保障以及社會管理的滿意度水平。

第三，提高財政透明度有助于宏觀政策的制定。政府財務信息是政府制定相關政策的基本依據(jù)，財政透明度是宏觀經(jīng)濟和整體財政可持續(xù)、良好治理和財政整體清廉的重要前提，有利于建立良好公共治理，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。張樹劍考察了我國省級財政透明度與經(jīng)濟增長的關系，發(fā)現(xiàn)提高財政透明度有利于提高地方政府財政治理能力和效率，促進人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長。

(二)科學評價政府績效，提高政府治理效率

政府績效評價是對政府的決策和行為在政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面產(chǎn)生的影響和效果進行分析、比較、評價和衡量，是規(guī)范政府行政行為、提高政府治理效率的一種有效方法和工具。政府績效管理建立在信息透明的基礎上，財政透明度一方面為政府績效評價提供科學的依據(jù)，另一方面能夠顯著地提高政府績效。

第一，政府財務信息是政府績效評價的主要信息來源。政府績效評價以全面、詳細、準確的政府活動信息為依據(jù)，目前績效評價的主要瓶頸是定量信息匱乏。政府會計及其財務報告能夠詳細地反映政府活動情況，包括政府公共資源取得和使用過程中的成本、效益，是政府績效評價的重要依據(jù)。提高財政透明度能夠緩解信息不對稱問題，保證政府績效評價的科學性和有效性。孫琳和方愛麗通過對全球48個國家的實際數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，伴隨權(quán)責發(fā)生制等政府會計制度改革的不斷深入，信息不對稱和財政透明度問題得到了有效改善，政府治理水平和政府績效具有明顯的提升。

第二，提升財政透明度能夠顯著地改善政府績效。財政透明度能夠促進政府部門建立有效的激勵與約束機制，規(guī)范政府行為，顯著地改善政府績效。閻波等通過對某鄉(xiāng)“裸賬”的案例分析發(fā)現(xiàn)，在政治績效方面，財政透明能夠強化問責和反腐敗，減少行政負擔，改善民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部的印象，樹立“陽光政府”和“誠信政府”的積極形象；在經(jīng)濟績效方面，財政透明打開了招商引資的突破口，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展得到了明顯的改觀；在社會績效方面，提高財政透明使公共基礎設施和基本公共服務的供給得到了顯著改善，贏得了廣泛的社會贊譽。劉俸奇等通過對我國2009—2017年地方政府治理能力的測評發(fā)現(xiàn)，財政透明能夠直接或通過優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)間接提高地方政府治理能力，從而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(三)增強權(quán)力監(jiān)督，預防和治理腐敗行為

財政透明度能夠全面、真實、客觀地反映政府活動，對政府部門及其公務人員的權(quán)力和行為形成有效的監(jiān)督和約束，加強政府部門內(nèi)部控制和社會公眾外部監(jiān)督，構(gòu)建監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，從源頭上預防和治理腐敗，是建設廉潔政府的有效途徑。

第一，提高財政透明度有利于政府部門加強內(nèi)部控制。內(nèi)部控制是組織為實現(xiàn)其管理目標，在各職能和崗位實施的一系列相互約束和牽制的程序、方法和手段。提高財政透明度，能夠有效緩解各個職能和崗位之間的信息不對稱，打破權(quán)力操縱的“黑箱”，實現(xiàn)各種權(quán)力的相互監(jiān)督與制衡，有效地遏制政府活動中的尋租行為。

第二，提高財政透明度有助于社會公眾加強外部監(jiān)督。財政透明度能夠更加充分地反映政府活動和行為，有助于社會公眾更加全面地了解政府活動的內(nèi)容、過程和效果，監(jiān)督和約束政府的權(quán)力運行情況，有效地預防和治理腐敗行為。

國內(nèi)外實證研究表明，提高財政透明度對于預防和治理腐敗具有明顯的效果。李春根和徐建斌通過實證研究發(fā)現(xiàn)，我國省級財政預算透明度對地區(qū)官員腐敗程度具有顯著的抑制作用，財政預算透明度得分平均每增加10分，腐敗程度平均減少約3.5%；Chen和Neshkova通過對2006—2014年期間來自95個國家的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，財政透明度越高國家腐敗程度就越低。

(四)防范財政風險，提高財政效率

財政風險是政府財政活動或行為不當給社會和經(jīng)濟帶來的各種危害和損失的可能性，財政效率則是財政資金在政府和市場、預算內(nèi)外、各級財政之間處于最合理的配置狀態(tài)。提高財政透明度，有利于政府依法行政、科學決策，規(guī)范和約束政府行為，合理配置財政資源，防范財政風險，提高財政資金使用效率。財政透明度主要從財政規(guī)模、財政效率、財政風險三個方面影響政府的財政活動：從收入和支出方面控制財政規(guī)模，從預算過程、公共資金使用等方面提高財政效率，從債務規(guī)模、成本和逾期違約等方面防范財政風險。

第一，控制財政規(guī)模，防止規(guī)模過度帶來的負面影響。提高財政透明度，社會公眾可以根據(jù)政府年初預算報告和執(zhí)行報告等對財政規(guī)模進行監(jiān)督。一方面對預算內(nèi)收入規(guī)模、進度等進行監(jiān)督，防止突擊征收、超額征收、亂收費和濫收費等現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面對公用經(jīng)費和公共事業(yè)發(fā)展支出進行監(jiān)督，防止公用經(jīng)費鋪張浪費和公共資源浪費，減少政績工程、重復建設項目等不必要的支出。

第二，提高財政效率，推進公共財政體制建設。財政效率是評價公共財政體制框架的核心。提高財政透明度，有利于社會公眾對政府活動進行有效監(jiān)督，減少政府部門在公共權(quán)力執(zhí)行過程中與公眾利益偏離的決策和行為，提高公共物品供給政策的制定效率和公共資金管理使用效率，推進公共財政體制和市場經(jīng)濟體制的建設。

第三，防范財政風險，控制政府債務規(guī)模和成本。政府債務規(guī)模膨脹和財政赤字的產(chǎn)生，從表面上看是政府收不抵支，但其關鍵問題在于財政透明度缺失。提高財政透明度，有利于社會公眾對財政活動和行為進行監(jiān)督和約束，控制政府債務規(guī)模和成本，緩解財政赤字，提高財政安全性，最大限度地滿足社會公眾的利益。

國內(nèi)外學者從不同角度研究了財政透明度與財政風險和財政效率之間的關系。邢文妍基于我國2007—2016年30個省級政府面板數(shù)據(jù)的實證研究結(jié)果表明，財政透明度對于提升教育、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務等財政效率具有顯著的推動作用。汪崇金和崔鳳通過對我國2013—2016年地市級政府債務信息分析發(fā)現(xiàn)，提高地方政府財政透明度能夠有效地規(guī)范地方政府舉債行為、防范債務風險。Alt和Lassen通過對經(jīng)合組織國家的實證研究表明，財政透明度越高，政府公共債務和赤字越低，財政透明度是財政績效的重要影響因素。

三、政府會計信息共享是提高財政透明度的主要手段

國際貨幣基金組織(IMF)在《財政透明度手冊》中提出，財政透明度包括會計透明度、制度透明度和指標與預測透明度三個方面。其中會計透明度是財政透明度的核心，是指向公眾詳細披露有關財務信息，包括政府部門的明細報表、部門之間的資金往來等；制度透明度是對政府財政行為的制度界定，包括政府的結(jié)構(gòu)和功能，預算過程、預算方案的財政政策、績效評價和審計結(jié)果等；指標與預測透明度是對政府財政分析性指標的測算，包括結(jié)構(gòu)性和循環(huán)性的財政平衡、財政可持續(xù)性和政府債務凈值等。

(一)政府會計信息公開披露是提高財政透明度的基本保障

財政透明度的提高離不開政府會計體系的支撐。政府會計信息能夠全面、系統(tǒng)、準確地反映政府資產(chǎn)負債狀況、政府預算執(zhí)行情況和政府經(jīng)濟活動情況，是實現(xiàn)財政透明的重要基礎和基本保障，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，政府會計信息能夠完整地反映政府財政收支情況，有利于建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度。政府會計信息是預算管理的基礎，能夠全面、清晰地反映政府預算執(zhí)行信息和財務活動信息，完整地記錄和反映各級政府預算收入和支出的整個過程和運行結(jié)果，對于建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度起著重要作用。

第二，政府會計信息能夠如實地反映政府的“家底”，有利于防范財政風險。政府會計通過記錄政府資產(chǎn)和負債等情況，全面、完整地反映政府財務狀況和資產(chǎn)的保值、增值情況，有利于監(jiān)督和約束政府財政活動和行為，控制政府債務規(guī)模和成本，防范財政風險。

第三，政府會計信息能夠真實地反映政府運行成本，有利于科學評價政府績效。政府會計實行以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告制度，能夠全面、詳細、準確地反映政府成本和效益等信息，便于對各級政府部門和各類項目公共資源效益情況進行合理的評價，有利于更加科學地評價政府績效和受托責任履行情況。

建立健全會計信息公開披露機制，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，向社會公眾公開政府財政政策、預算執(zhí)行情況和財政狀況等信息，真實地反映財政資金的“來龍去脈”、預算收支的“前因后果”和財務狀況的“前世今生”，是提高財政透明度的基本保障。

政府會計信息公開披露有利于社會公眾更好地了解政府活動的過程和效果，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，客觀評價政府受托責任和公共服務能力，構(gòu)建監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。王匯華以我國2007—2014年省級數(shù)據(jù)實證研究發(fā)現(xiàn)，政府會計信息公開披露能夠顯著促進財政透明度提高，抑制地區(qū)經(jīng)濟風險，助力“穩(wěn)增長”“防風險”，促進經(jīng)濟發(fā)展。

(二)我國政府會計信息共享存在的主要問題

政府會計信息公開披露為提高財政透明度提供了基本保障。然而，只有信息使用者能夠方便地獲得信息，才能發(fā)揮政府會計信息的作用，提高財政透明度。在傳統(tǒng)方式下，政府財務報告都是以紙質(zhì)版的方式呈報和傳遞的，信息使用者難以獲得信息。隨著互聯(lián)網(wǎng)應用的普及，我國各單位政府會計信息開始利用網(wǎng)絡向社會公開披露。然而，由于我國政府會計信息主要由各單位自行披露，信息獲取渠道不暢，部門之間缺乏信息共享，難以充分發(fā)揮政府會計信息在提高財政透明度中的作用。

第一，信息獲取渠道不暢。目前，政府會計信息主要由各部門和單位自行披露，社會公眾等信息使用者只能到各個政府部門網(wǎng)站一一尋覓，信息獲取極不方便。同時，各部門和單位披露的會計信息格式不一、內(nèi)容不夠規(guī)范，給公眾閱讀和使用帶來許多困難，信息獲取渠道不暢，信息獲取成本比較高。為改變這種政府會計信息“分散化”的現(xiàn)象，應當指定一個部門，負責本地區(qū)政府會計信息公開披露，收集各政府及非營利組織的會計信息，對內(nèi)容和格式統(tǒng)一審查，集中披露。

第二，信息缺乏共享。信息孤島和信息壁壘一直是政務信息化建設中普遍存在的一個問題。2017年國務院發(fā)布《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，提出要從根本上解決長期困擾我國政務信息化建設中的信息孤島現(xiàn)象，推動各類政務信息系統(tǒng)整合、共享。政府會計信息是各級政府及其相關部門宏觀經(jīng)濟管理和決策的重要依據(jù)，例如預算管理、決算管理、債務管理和政府審計等。各部門職責不同，對會計信息的要求也不相同，由于部門之間缺乏信息共享，存在重復報送、口徑不一、互不銜接等許多問題，難以實現(xiàn)政府會計信息與財政相關業(yè)務的有機融合，直接影響到宏觀經(jīng)濟管理和決策的科學性、有效性。

第三，信息披露質(zhì)量不高。目前政府會計信息披露過于簡單、籠統(tǒng)，信息可讀性、可理解性差，存在流于形式等現(xiàn)象。一是信息披露不夠完整，根據(jù)彭啟發(fā)和武璟對江蘇省117個市級地方政府財務信息披露狀況的調(diào)查，財政決算報告和財政預算草案披露的比例分別只有35%和36%；二是可讀性差，公眾難以理解，每年兩會召開期間，總有不少代表抱怨政府的賬本“看不懂”，政府預決算報告的“條目過粗”“項目分類不清”；三是及時性、可靠性差，信息真?zhèn)坞y以甄別，杜烽等通過對深圳市31個政府部門2012—2015年政府財務信息披露質(zhì)量分析發(fā)現(xiàn)，在完整性、可靠性和及時性等方面明顯不足。政府會計信息披露質(zhì)量明顯偏低，發(fā)達省份和城市尚且如此，其他地區(qū)可想而知。為改變這種局面，應當參照《企業(yè)會計準則通用分類標準》的方法，建立政府會計信息技術規(guī)范和標準，統(tǒng)一規(guī)定信息披露的內(nèi)容、格式和時間，加強對披露內(nèi)容的審查，提高政府會計信息披露質(zhì)量。

這些問題直接影響到政府會計信息作用的發(fā)揮，難以實現(xiàn)提高財政透明度的目標。究其原因，主要是政府會計信息披露分散管理、各自為政，缺乏統(tǒng)一的信息披露規(guī)范和標準。為解決這些問題，應當在縣級以上財政部門建立政府會計信息平臺，負責政府會計信息的統(tǒng)一收集和公開披露，實現(xiàn)全面收集、集中處理、統(tǒng)一服務。

四、政府會計信息的共享機制

早在20世紀80年代，我國著名會計學家楊紀琬先生就提出，會計既要為企事業(yè)單位微觀管理服務，又要為國家宏觀管理和決策服務。1988年7月在中國會計學會召開的會計改革專題理論討論會上，提出了當時會計改革的兩個總體設想，其中之一就是建立會計信息平臺，實現(xiàn)會計信息共享。1991年財政部開始在全國部分縣市進行會計信息平臺的試點工作，其主要目標是建立一個財務報告收集和報送系統(tǒng)，對會計信息進行集中審核、匯總和分析等處理，實現(xiàn)政府部門和監(jiān)管機構(gòu)會計信息共享，并向社會公眾等信息使用者提供服務。然而，由于當時技術條件的限制，會計信息平臺并沒有在全國得到很好地推廣。

隨著信息技術的發(fā)展，會計信息化已經(jīng)在各單位普及，為會計信息統(tǒng)一收集提供了基本條件；網(wǎng)絡技術的發(fā)展為政府會計信息共享提供了技術手段，使政府財務報告能夠通過網(wǎng)絡傳遞和公開披露；云計算技術和大數(shù)據(jù)技術的應用，為政府會計信息的集中處理、統(tǒng)一服務提供了有利條件，從而使會計信息共享成為現(xiàn)實。從2011年開始，財政部在會計改革與發(fā)展規(guī)劃綱要中，一直將建立社會化會計信息公共服務平臺、探索會計信息資源共享機制作為主要任務之一。

2011年，財政部會計司承擔的國家科技支撐計劃項目《基于XBRL的標準財務報告平臺建設及示范應用》通過驗收。該課題主要面向企業(yè)會計信息共享，構(gòu)建基于XBRL的標準財務報告共享平臺，涵蓋會計信息收集、傳輸、驗證、存儲、查詢、分析等功能，實現(xiàn)了會計信息查詢、分析、檢查與評價等多種功能。本文以作者負責的財政部會計信息平臺試點為基礎，探討政府會計信息的共享機制與實現(xiàn)策略。

(一)政府會計信息共享的內(nèi)容

政府會計信息共享是以政府及非營利組織會計信息為基礎，通過對會計信息的統(tǒng)一收集、審核、匯總和分析等處理，使社會公眾等信息使用者能夠方便地獲得會計信息，政府部門實現(xiàn)會計信息與相關業(yè)務一體化整合，實現(xiàn)政府會計信息“數(shù)出一門、資源共享”，滿足信息使用者的要求。

根據(jù)《政府會計準則—基本準則》，政府會計主體是與本級政府財政部門有直接或間接預算撥款關系的國家機關、政黨組織、軍隊、事業(yè)單位和社會團體等基層單位。政府會計信息使用者主要包括各級人民代表大會及其常務委員會、各級政府及其有關部門、政府會計主體自身、債權(quán)人、社會公眾和其他利益相關者。

根據(jù)政府會計信息使用者的需求特征，政府會計信息使用者可以分為三類：財政部門、政府機關和立法機構(gòu)、社會公眾等其他利益相關者，如圖1所示。

圖1 會計信息使用者分類

第一，財政部門。財政部門負責財政預算、決算等業(yè)務，是政府會計信息的主要使用者。其共享內(nèi)容主要包括區(qū)域內(nèi)各政府及非營利組織單位上報的財務報告、財政部門內(nèi)部預決算等各項業(yè)務信息，以及下級財政部門報送的政府會計信息及其預決算等業(yè)務信息，以實現(xiàn)財政部門業(yè)務系統(tǒng)一體化建設。

第二，政府機關和立法機構(gòu)。政府機關主要包括審計機關等政府及其有關部門，審計機關負責政府財務報告的審計等相關業(yè)務，并通報或公布審計結(jié)果，共享內(nèi)容主要包括區(qū)域內(nèi)各政府及非營利組織單位上報的財務報告等修改業(yè)務信息。人民代表大會作為國家立法機構(gòu)，負責審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執(zhí)行情況，共享內(nèi)容主要包括預決算執(zhí)行報告等。

第三，社會公眾等其他利益相關者。社會公眾是政府活動的外部監(jiān)督者，有權(quán)獲取財政預決算報告、行政收費項目的依據(jù)和標準、政府集中采購、行政許可和重大項目建設等相關信息。

(二)政府會計信息共享的模式

會計信息貫穿于國家治理的各個層面，融入到財政管理的主要業(yè)務，既是政府各部門宏觀經(jīng)濟管理和決策的主要依據(jù)，也是上級政府及其部門了解和掌握下級政府宏觀經(jīng)濟運行狀況的重要信息，如圖2所示。

圖2 會計信息共享的服務模式

會計信息使用者目標不同，對會計信息需求的形式也不相同。為便于信息使用者獲取會計信息，提高會計信息的使用效率，在保障會計信息使用權(quán)限的前提下，根據(jù)不同會計信息使用者的需求特征，采用不同的共享模式為信息使用者提供服務。

第一，業(yè)務集成服務模式。財政等政府部門相關業(yè)務系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)接口直接與會計信息平臺集成，相關業(yè)務所需的會計信息直接從會計信息平臺獲取，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，確保信息的完整性、準確性和及時性。

第二，信息檢索服務模式。社會公眾等其他會計信息使用者，利用信息檢索方式，通過網(wǎng)站等途徑獲取會計信息。

為充分發(fā)揮會計信息的作用，滿足不同信息使用者的需要，會計信息共享具體分為縱向共享、橫向共享、內(nèi)部共享和社會共享等幾種類型。

第一，縱向共享，是指政府部門上下級之間會計信息共享。例如，地市財政部門將本地區(qū)會計信息報送省級財政部門等?？v向共享分為自下至上和自上而下兩種方式。上級政府部門利用區(qū)域內(nèi)下級政府部門報送的會計信息，實現(xiàn)宏觀調(diào)控和決策；下級政府部門利用上級政府部門發(fā)布的綜合信息，了解和掌握本地區(qū)在同級區(qū)域內(nèi)的綜合情況。

第二，橫向共享，是指政府部門之間會計信息相互共享。例如，財政部門與審計部門之間會計信息共享等。政府部門之間職責不同，對會計信息的要求也不相同，目前我國會計信息存在多頭報送、口徑不一等問題，政府部門之間缺乏信息共享。實現(xiàn)政府部門信息橫向共享、互聯(lián)互通，增強宏觀調(diào)控的協(xié)同性，是信息共享需要解決的主要問題。

第三，內(nèi)部共享，是指會計信息與政府部門內(nèi)部相關業(yè)務融合，在部門內(nèi)部相關業(yè)務之間共享，也稱為業(yè)務融合。會計信息是政府相關部門宏觀管理和調(diào)控的重要依據(jù)，是政府相關部門內(nèi)部相關業(yè)務的基礎信息，例如財政、審計和稅務等部門。在財政部門內(nèi)部，預算管理、國庫集中支付、財政監(jiān)督等業(yè)務都直接與會計信息相關。

第四，社會共享，使社會公眾等信息使用者能夠方便地獲得會計信息，實現(xiàn)會計信息公開透明。一方面提高財政透明度，充分發(fā)揮會計信息的治理效應；另一方面建設服務型政府，提高國家治理能力。

(三)政府會計信息的共享機制

政府會計信息貫穿于政府治理的各個層面，融入財政管理的主要業(yè)務。為實現(xiàn)政府會計信息共享，提高財政透明度，在縣級以上財政部門建立會計信息平臺，負責收集區(qū)域內(nèi)各政府及非營利組織單位的會計信息，進行審核、存儲、匯總和分析等處理，逐級報送上級財政部門，建立縱向貫通、橫向交互、業(yè)務融合、公開透明的政府會計信息共享服務體系，實現(xiàn)會計信息“一個平臺，五級應用”。如圖3所示。

圖3 政府會計信息的共享機制

一個平臺指全國會計信息平臺，以縣級會計信息平臺為節(jié)點，逐級收集、整合政府會計信息資源，建立全國統(tǒng)一的政府會計信息綜合服務平臺。五級應用是指利用會計信息平臺實現(xiàn)縣、地市、省、國家各級政府部門和社會公眾對政府會計信息的共享，通過縱向貫通實現(xiàn)國家、省、地市、縣各級政府部門間縱向政府會計信息共享，通過橫向交互實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各政府部門間橫向政府會計信息共享，利用互聯(lián)網(wǎng)為社會公眾提供信息服務，實現(xiàn)政府會計信息“數(shù)出一門、資源共享”的目標。

第一，縱向貫通，實現(xiàn)政府會計信息全面收集、逐級報送、縱向共享。以縣級財政部門為節(jié)點，全面收集區(qū)域內(nèi)政府及非營利組織單位的政府會計信息；通過審核確保會計信息的真實性、可靠性和完整性，通過匯總、分析為相關政府部門宏觀經(jīng)濟管理和決策提供依據(jù)報送上級財政部門，實現(xiàn)政府會計信息逐級收集、縱向共享。

第二，橫向交互，實現(xiàn)財政部門與政府機關和立法機構(gòu)之間政府會計信息互聯(lián)互通、信息共享。政府機關和立法機構(gòu)所需的政府會計信息由會計信息平臺統(tǒng)一提供，通過數(shù)據(jù)集成直接從會計信息平臺獲取，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政府會計信息“數(shù)出一門、資源共享”，建立政府內(nèi)部溝通、協(xié)調(diào)與制衡機制，提高政府治理水平。

第三，業(yè)務融合，推進財政部門業(yè)務系統(tǒng)一體化建設與整合。政府會計信息是財政部門相關業(yè)務的基礎信息，包括預算管理、預算執(zhí)行、國庫集中支付、財政監(jiān)督等。財政部門各業(yè)務系統(tǒng)直接與會計信息平臺集成，各項業(yè)務所需的會計信息直接從會計信息平臺獲取，實現(xiàn)業(yè)務系統(tǒng)一體化建設與整合，構(gòu)建“預算編制、預算執(zhí)行、績效評價、監(jiān)督檢查”有機銜接、相互制約的財政運行機制，提高財政治理水平。

第四，公開透明，滿足社會公眾等利益相關者的會計信息需求。通過建立會計信息平臺，實現(xiàn)政府會計信息全面收集、集中處理、統(tǒng)一服務，為社會公眾等利益相關者獲取政府會計信息提供通暢的渠道。一方面，通過會計信息平臺定期向社會公眾發(fā)布政府財務報告等相關信息；另一方面，利用會計信息平臺提供信息檢索等多種服務方式，為信息使用者提供多樣化、個性化服務，更好地滿足社會公眾等利益相關者對政府會計信息的需求。

五、政府會計信息共享的實現(xiàn)策略

會計信息平臺的建設不僅能夠?qū)崿F(xiàn)會計信息共享，而且能夠提高政府會計信息披露質(zhì)量，擴充會計信息公開披露的內(nèi)容和方式，使信息使用者方便地獲得會計信息，提高財政透明度。建立會計信息平臺、實現(xiàn)會計信息共享是一項復雜的系統(tǒng)工程，應當統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、先簡后繁，逐步構(gòu)建完整的會計信息共享服務體系。

(一)建立政府會計準則分類標準，為會計信息共享奠定基礎

目前，我國《企業(yè)會計準則通用分類標準》已經(jīng)發(fā)布，對企業(yè)會計信息共享起到了很好的作用。應當參照《企業(yè)會計準則通用分類標準》的方法，建立政府會計準則通用分類標準。通過分類標準的建立，規(guī)定政府財務報告的技術規(guī)范，為財務報告的編制、傳遞和使用提供統(tǒng)一的標準，便于信息使用者獲取、交換和利用會計信息，有效地降低信息獲取與使用成本，促進政府會計信息的公開披露和信息共享，充分發(fā)揮政府會計信息的作用。

(二)推進業(yè)務系統(tǒng)一體化建設，提高財政治理水平

2016年財政部提出了加強財政信息化建設的總體目標和思路，以統(tǒng)一標準和規(guī)范的財政信息化建設為重點，以業(yè)務系統(tǒng)一體化整合和財政大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用為著力點，形成橫向一體化、縱向集中化、全國系統(tǒng)化的發(fā)展格局。政府會計信息是財政部門相關業(yè)務的基礎性信息，為推進財政業(yè)務系統(tǒng)一體化建設與整合，應當將政府會計信息共享作為財政信息化建設的主要內(nèi)容。

(三)實施業(yè)務流程重組，充分發(fā)揮政府會計信息的效能

業(yè)務流程重組(BPR)是一種先進的管理理念，其主要思想是利用信息技術和現(xiàn)代管理手段，對傳統(tǒng)的業(yè)務流程進行根本的再思考和徹底的再設計，將分散的業(yè)務職能和流程重新整合，削減中間組織和過程，最大限度地實現(xiàn)功能集成和職能整合，減少信息傳遞時間，提高運營效率。作為財政管理的重要基礎性信息，政府會計信息滲透到財政工作的各個方面，融入財政管理的主要業(yè)務，在部門之間傳遞、集成和共享。因此，應當對傳統(tǒng)的業(yè)務流程進行重組、改造和優(yōu)化，甚至改變原有的部門職能與分工，建立與財政信息化相應的財政治理模式、方法和手段，提高財政管理水平。

(四)建立健全保障機制，確保會計信息的安全性

利用云計算技術，根據(jù)使用權(quán)限將會計信息劃分為私有云和公共云，分別進行存儲、管理和共享，以控制用戶的訪問權(quán)限，從源頭上保障信息的安全性。私有云主要為財政部門、政府機關和立法機構(gòu)服務，包含各項業(yè)務所需的相關信息，以業(yè)務集成的方式提供服務，相關業(yè)務系統(tǒng)直接與會計信息平臺集成，私有云可以進一步劃分為財政部門私有云和政府機關私有云；公共云主要為社會公眾等其他利益相關者服務，包含面向社會公開的基本會計信息，通過網(wǎng)站等途徑以信息檢索方式提供信息查詢等服務。在此基礎上，采取技術手段加強數(shù)據(jù)的安全性和保密性，防止非法入侵和攻擊，為會計信息共享提供保障。

(五)先簡后繁，逐步實現(xiàn)會計信息共享的目標

會計信息共享涉及財政部門內(nèi)部管理的變革，以及其他政府機關和立法機構(gòu)的信息獲取方式，是一項復雜的系統(tǒng)工程，應當遵循先簡后繁、分步實施的原則，逐步實現(xiàn)會計信息共享的目標。

首先，實現(xiàn)公開披露，面向社會公眾等會計信息使用者，提供基層單位會計報表等基本會計信息檢索，這是會計信息共享的基本要求。

其次，實現(xiàn)業(yè)務融合，財政部門內(nèi)部各業(yè)務系統(tǒng)直接與會計信息平臺集成，實現(xiàn)業(yè)務系統(tǒng)一體化建設與整合。

最后，實現(xiàn)橫向交互，財政部門與政府機關和立法機構(gòu)之間政府會計信息互聯(lián)互通，充分發(fā)揮會計信息在宏觀經(jīng)濟管理和決策中的作用。

(六)先試點后推廣，逐步建成全國會計信息服務網(wǎng)絡

會計信息共享以基層單位會計信息為基礎，涉及各級政府部門及非營利組織。由于各地區(qū)會計工作基礎不同，難以在全國各地同時全面展開。應當選擇會計基礎工作比較好的省、市、縣區(qū)進行試點，在此基礎上逐步推廣。根據(jù)我國目前的財政管理體制，會計信息平臺建設應當以省級平臺為基礎，統(tǒng)一管理軟硬件基礎設施和信息資源，集成省內(nèi)各級政府部門相關資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，為國家會計信息平臺奠定基礎。