謝少娜

（黎明職業(yè)大學 新材料與鞋服工程學院，福建 泉州 362000）

1 研究背景

據(jù)教育部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2020年高校畢業(yè)生874萬人，同比增加40萬人；2021年全國高校畢業(yè)生總數(shù)909萬人，同比增加35萬人；預(yù)計2022年高校畢業(yè)生規(guī)模1 076萬人，同比增加170萬人［1］。高校在肩負著大規(guī)模人才培養(yǎng)重任的同時，也面臨著人才市場供求關(guān)系帶來的就業(yè)壓力。受疫情影響，中小企業(yè)經(jīng)營壓力增大，對應(yīng)屆畢業(yè)生的吸納能力有所減退。因此，無論在全國還是部分地區(qū)，就業(yè)形勢仍然嚴峻，就業(yè)的矛盾依然存在。

2 問題的提出

結(jié)合“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的大背景以及當前的就業(yè)形勢，進一步推進和貫徹落實大學生生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)系列政策顯得尤為重要。不僅能激發(fā)大學生創(chuàng)業(yè)干事熱情，還能為投身創(chuàng)業(yè)的大學生提供更好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從而緩解當前的就業(yè)壓力。那么，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策是否滿足目標群體需求，政策的實施是否達到了政策制定的預(yù)期目標，政策執(zhí)行過程中是否存在偏差，這是本文要研究的問題。

3 理論依據(jù)

3.1 公共政策內(nèi)涵

就公共政策這一領(lǐng)域，中外學者的探索研究成果頗豐。國外學術(shù)界普遍認為，公共政策是一項集價值、策略和目標為一體的，具有計劃性的系統(tǒng)方案，而方案的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果，主要取決于政府的作為程度［2］；相較之下，國內(nèi)學界對公共政策內(nèi)涵研究相對系統(tǒng)化，普遍認為公共政策是在某個特定時期內(nèi)，國家機關(guān)、政黨以及其他公共機關(guān)、政治團體采取的政治行為或相關(guān)的政治準則。

3.2 研究框架

1976年美國學者麥克拉夫林（M.Mclaughlin）提出政策執(zhí)行的互動模型理論，該理論主要框架分為兩部分，一方是政策執(zhí)行者，主要是從政策的供給方進行理論研究和實踐剖析；另一方是政策的影響方，主要是從政策實施范圍內(nèi)受政策影響的機構(gòu)和民眾，兩方面相互影響、相互適應(yīng)、相互調(diào)整，政策執(zhí)行是否有效力本質(zhì)上取決于這兩方之間行為調(diào)適的程度［3］。本文以政策執(zhí)行互動模型為視角，從政策輸入、政策過程、政策輸出三個維度，對高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策制定、執(zhí)行和效果等要素進行系統(tǒng)研究，從而進一步挖掘我國高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策存在的主要問題。

4 高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策演進邏輯

1998—2001年，這個時期的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育尚在發(fā)展初期階段。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育實踐主要體現(xiàn)在個別院校的自發(fā)自主行為，如清華大學創(chuàng)辦的創(chuàng)業(yè)比賽及開設(shè)創(chuàng)業(yè)教育類課程?？傮w而言，此時的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策處于萌芽階段，可以說是實踐先于政策。

2002—2009年，我國高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策建設(shè)逐步規(guī)范化。其中，2002年開始創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育走上了規(guī)范化、制度化道路，這一階段政策指向主要是以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，創(chuàng)業(yè)教育從屬于就業(yè)教育，政策目標群體面向辦學能力強的幾所綜合類院校。

2010—2014年，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育從國家層面上進一步推動，政策逐步向規(guī)?；⑵占盎l(fā)展。2010年4月，教育部發(fā)布了《關(guān)于成立2010—2015年教育部高等學校創(chuàng)業(yè)教育指導(dǎo)委員會的通知》；同年5月，人力資源和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于實施大學生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計劃的通知》，接著《關(guān)于大力推進高等學校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育和大學生自主創(chuàng)業(yè)工作的意見》《關(guān)于做好“本科教學工程”國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃實施工作的通知》等相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺。

2015年至今，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策主要著眼于質(zhì)量提升與制度體系的完善優(yōu)化。在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的背景下，這一階段的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育以創(chuàng)新為基礎(chǔ)，支持創(chuàng)新者創(chuàng)業(yè)，使創(chuàng)業(yè)成為驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的引擎”［4］。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育更加強調(diào)政府、社會、高校協(xié)同聯(lián)動、合作育人，鼓勵示范高校通過改革創(chuàng)新、特色實踐引領(lǐng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育內(nèi)涵提升、高質(zhì)發(fā)展。

5 高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本分析——以LM大學為例

政策文件是最具權(quán)威的文本，本文將以LM大學為例，對2021年該校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育相關(guān)政策進行匯總梳理，政策文本里包含了豐富的理論解釋和價值導(dǎo)向，因此本文以此作為研究的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。本文選取LM大學“智慧校園辦事大廳”中的通知公告、規(guī)章制度、常用文件等模塊作為數(shù)據(jù)庫進行篩選，以“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“就業(yè)創(chuàng)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等為關(guān)鍵詞進行檢索，收集到相關(guān)的通知、意見、決定等共39份政策文件，并就根據(jù)政策名稱、發(fā)文的機關(guān)主體、發(fā)文時間進行整理歸納，如表1所示。

表1 LM大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)相關(guān)政策文件

5.1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的總體概況

從政策制定主體來看，LM大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的制定涉及LM大學、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學院、教務(wù)處等部門，政策發(fā)布的形式包含通知、意見和決定等類型，政策內(nèi)容涵蓋了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類比賽、教育、項目孵化、資金補貼等，充分體現(xiàn)了LM大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的不同維度和層次?？傮w上看，LM大學的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育相關(guān)政策是比較完備的，人才培養(yǎng)體系是相對完善的。

5.2 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策發(fā)文主體單一

從LM大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)政策文件的發(fā)文主體來看，主要有校級、部門級兩個層次。在LM大學的 39 項相關(guān)政策中，學校及校辦的校級文件有12項，占發(fā)文總量的30.7%，部門級別如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學院、學生處、教務(wù)處等單獨發(fā)文的有 22 項，占發(fā)文總量的56.4%，其中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學院發(fā)文17項，占單獨發(fā)文總量的77%。這表明，LM大學的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)政策文件主要以主管業(yè)務(wù)部門單獨發(fā)文為主。

5.3 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策類型直接影響著政策效力的發(fā)揮

高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策具有系統(tǒng)性、前瞻性、連續(xù)性等特點，是隨著經(jīng)濟發(fā)展變化和國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變化而動態(tài)調(diào)整，是高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的依據(jù)和方向。就LM大學而言，有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等相關(guān)政策主要包含了通知、決定、意見三種類型。其中，通知類型的政策發(fā)文占最大。一方面是與該校發(fā)文工作要求或者發(fā)文傳統(tǒng)有關(guān)，另一方面我們也能看出“通知”在政策文件中是屬于對“執(zhí)行力”有明確要求的政策文件，從側(cè)面也反映出該校大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力較高。

5.4 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的階段特征

大學生潛在創(chuàng)業(yè)者、初期創(chuàng)業(yè)者、新興企業(yè)所有者等這些是大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的不同階段，處于不同階段的創(chuàng)業(yè)大學生需要得到的政策幫扶顯然是不同的。從LM大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類發(fā)文的內(nèi)容上看，LM大學對于潛在大學生創(chuàng)業(yè)者的政策支持政策最多，從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)常態(tài)化課程學習到第二課堂的各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類大賽都可以體現(xiàn)出LM大學對這類人群的重視和政策傾斜。在大學期間，青年學生的人脈等資源相對薄弱，對學校相關(guān)政策的幫扶和支持依賴感較強，待創(chuàng)業(yè)知識、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗、人際關(guān)系網(wǎng)逐步建立了，對于學校政策的需求也逐漸減弱。因此，從這個角度上看LM大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的設(shè)計基本合理。

6 高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策存在的問題

6.1 政策輸入——目標不清晰，政策內(nèi)容有待完善

政策輸入是實現(xiàn)政策目標的前提條件。從政策的梳理中，我們發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容通常都包括大學生就業(yè)與大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)兩方面。此外，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策能否切實實現(xiàn)政策目標，關(guān)鍵在于：一是政策目標群體是否接受政策執(zhí)行的手段，二是目標群體是否都能從這些政策中實際受益。

在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)師資培訓類政策文件中，參與的對象包含了行政教師、專業(yè)課教師以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類專業(yè)課程老師，雖然做到了覆蓋面廣，但是同樣也暴露出了培訓過于籠統(tǒng)，沒有針對師資情況進行有針對性的劃分從而開展精準的培訓的問題。在資金、環(huán)境、補助幫扶類政策文件中，更多的是針對在校有潛在創(chuàng)業(yè)意識的大學生的普及性培育，對于初創(chuàng)企業(yè)的扶持力度尤顯不足。政策輸入前沒有對政策目標群體進行劃分，缺少階段性目標，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的個性化特性在政策層面中尚未彰顯，必然導(dǎo)致高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策在執(zhí)行中難以根據(jù)環(huán)境變化和大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求做出調(diào)整，距離創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展還存在一定差距。

6.2 政策過程——監(jiān)督缺位，政策執(zhí)行過程無跟蹤

有學者認為，政策目標能否得以實現(xiàn)，政策方案的制定只占十分之一的比重，政策能否有效執(zhí)行才是關(guān)鍵。公共政策的實施在公共政策的生命周期中起著非常重要的作用，政策執(zhí)行過程是把理論層面的目標從理論制定到實施的過程，公共政策的執(zhí)行效果對政策目的的實現(xiàn)有著舉足輕重的作用。以《關(guān)于組織申報LM大學自主創(chuàng)業(yè)獎勵金的通知》為例，該項政策面向?qū)ο笫墙戤厴I(yè)生，但是在實際執(zhí)行過程中，因為已畢業(yè)學生聯(lián)系存在難度，所以執(zhí)行者一般是有選擇地面向應(yīng)屆畢業(yè)生開展政策宣傳，導(dǎo)致政策影響方對學校政策宣傳知曉率不高。如以LM大學為例，近三年發(fā)放的學生自主創(chuàng)業(yè)獎勵金僅有2～5萬，實際申請到創(chuàng)業(yè)獎勵金的人數(shù)僅占創(chuàng)業(yè)總?cè)藬?shù)的10%左右。另外，一些通知、文件涉及多部門協(xié)同，政策執(zhí)行主體容易產(chǎn)生相互推諉現(xiàn)象。

6.3 政策輸出——跟蹤問效不到位，評估機制不完善

從高校實際情況來看，評估政策出臺后的實時效果，找出與公共政策設(shè)計目標的差距是政策輸出評估的主要著力點［5］。我們在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，就大學生接受創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育方面，高校主要從兩個方面開展工作，一方面是開設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)理論相關(guān)的公共必修課或者選修課，任課教師包含校內(nèi)教師和外聘教師如企業(yè)人事高管等。授課結(jié)束后，和其他課程一樣，會借助第三方開展同行評教和學生評教，任課教師可以通過第三方平臺了解課程反饋情況。另一方面是組織學生參加創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)競賽，通過以賽促學，引導(dǎo)學生樹立正確的創(chuàng)業(yè)觀，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情。但是在政策性通知文件中，并沒有對不同層次和不同類型的創(chuàng)業(yè)學生或利益相關(guān)方開展座談、文檔查看、實地考察等方式的公共政策評估工作。因此，我們在對比政策文本時發(fā)現(xiàn)，有些政策文本除了年份不同，其內(nèi)容并沒有變化；加上又沒有完善的評估機制，不能很好地評價政策輸出的效果。

7 高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策啟示

7.1 政策輸入：聚焦目標群體需求，多元主體參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策建設(shè)

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策供給的最終落腳點是激發(fā)學生自身的創(chuàng)業(yè)潛能，培養(yǎng)培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，滿足社會需求解決現(xiàn)實社會問題。為此，在政策制定前，前期調(diào)研顯得尤為重要。在分析了解大學生真實需求的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化當前政策供給，比如多關(guān)注創(chuàng)業(yè)期不同發(fā)展階段的大學生需求與現(xiàn)狀，制定相應(yīng)傾斜性政策。其次，從宏觀上看，政府、高校和社會是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的直接利益相關(guān)者，各個主體在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的制度體系中各自承擔了不同的角色，科學合理地劃分和界定主體全責范圍，打通合作互通壁壘，才能實現(xiàn)協(xié)同互動，利益共享，最終實現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育優(yōu)勢資源的整合。同樣，從微觀層面上看，高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育不是一個業(yè)務(wù)部門的事，而是需要多元主體共同參與和實施［6］。

7.2 政策過程：聚焦政策執(zhí)行效果，強化政策監(jiān)督機制，及時修正政策執(zhí)行偏差

目標群體對政策的認可和接受程度，直接影響了政策的實施效果。通過運用官方網(wǎng)頁、新媒體平臺等新興宣傳媒介和傳統(tǒng)宣傳方式，進一步加強政策的宣傳教育引導(dǎo)，使目標群體對相關(guān)政策深入了解，這是打通學生由創(chuàng)業(yè)認知到實踐的重要通道。政府部門要跟進掌握政策的具體執(zhí)行情況與執(zhí)行效果，了解政策的輸出與政策目標群體的需求是否匹配，進一步強化并完善政策監(jiān)督跟蹤機制，對政策執(zhí)行主體的懶政怠政、形式主義等實行行政問責從而確保政策執(zhí)行的效力與質(zhì)量，讓更多的目標群體，也就是讓更多的大學生創(chuàng)業(yè)群體能夠受惠于政策的實施。

7.3 政策輸出：聚焦政策評價與反饋，讓政策“擲地有聲”有回應(yīng)

公共政策的制定一般包括制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)和監(jiān)督五個方面，政策的輸出過程是政策實施的重要組成部分，輸出并不意味著終結(jié)，這就要求政策輸出后要聚焦政策評價與反饋，同時要注意避免政策評價與反饋形式化，確保真實性，切實解決社會實際問題。因此，高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策輸出后，成立政策評價反饋跟蹤小組顯得十分重要。小組成員可以根據(jù)政策目標群體、實際受惠大學生群體、政策執(zhí)行工作人員、已經(jīng)創(chuàng)業(yè)成功的大學生等進行分類別、分層次，定期或不定期通過問卷調(diào)研、訪談等手段評價政策執(zhí)行效果，及時修正和調(diào)整偏差，讓政策真正落到實處。