劉鵬飛 申紹君 青偉

2021年我國新增高速公路0.81萬公里，里程達16.91萬公里，居世界第一。高速公路具有行車速度快、流量大、有限開放性、大空間性、中斷損失大、環(huán)境脆弱性等特性，極易引發(fā)突發(fā)事件發(fā)生，導致高速公路通行能力下降或交通需求異常增高，危害巨大。

本文針對高速公路突發(fā)事件，結(jié)合危機全生命周期理論及應急管理PPRR四過程維度：危機前預防（Prevention）、危機前準備（Preparation）、危機爆發(fā)時反應（Response）和危機結(jié)束期恢復（Recovery），構(gòu)建全生命周期應急治理框架體系，以提升應急效率。

王建偉等[1]以規(guī)范應急管理過程總體框架與行為準則構(gòu)建交通應急管理體系。馬兆有等[2]綜合分析高速公路突發(fā)事件應急管理機制和處置流程，并提出改進措施。張海波[3]運用結(jié)構(gòu)功能法剖析國家公路應急預案體系問題。解玉賓等[4]剖析高速公路特殊路段事故救援演練實踐責任主體和應急職責及履責路徑。濮居一等[5]提出高速公路應急物資輸送解決方案。楊雪等[6]采用云模型分析河南省高速公路突發(fā)事件應急管理能力，構(gòu)建應急通信與信息平臺改善應急管理。劉鵬飛等[7]運用“5W1H”法從應急階段、應急主體、應急目標維度分析高速公路跨域應急信息。張建軍等[8]構(gòu)建公路突發(fā)事件應急能力評估體系。上述研究聚焦于高速公路應急管理體系、機制、流程各環(huán)節(jié)等方面。本文結(jié)合高速公路突發(fā)事件特征，針對應急管理問題，提出預防、準備、響應、恢復四環(huán)節(jié)PPRR應急管理。

1 高速公路突發(fā)事件特征

高速公路突發(fā)事件指由于自然災害、交通事故、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等自然或人為原因，造成或可能造成高速公路設(shè)施功能持續(xù)減弱或瞬間喪失、交通阻塞或中斷、人員傷亡和財產(chǎn)損失等危害，并需要多部門、多地區(qū)、多層級聯(lián)合應急處置應對的突發(fā)安全事件。其特征如下：

1.1 突發(fā)性與不確定性

突發(fā)性主要指事件形成、爆發(fā)的突然性、偶發(fā)性，是高速公路突發(fā)事件最基本特征、最明顯外在表征。小部分突發(fā)事件可依據(jù)相關(guān)路況判斷發(fā)生征兆或預兆，如氣象災害、山體滑坡、地震等突發(fā)性高速公路事件，可提前預防控制；大部分突發(fā)事件爆發(fā)時間、空間、規(guī)模、事故類型、危害程度無法預知，不確定性高，如：長深高速江蘇無錫段2019 年“9·28”事故，一輛大客車行駛中左前輪胎突然爆破，車輛失控與對向行駛的重型大貨車發(fā)生碰撞，極短時間內(nèi)突然發(fā)生。

1.2 緊迫性與危害性

高速公路相對封閉且路網(wǎng)元素具有耦合性特點，事件突發(fā)，預防、響應、管控時間非常短暫。交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施的帶（網(wǎng)）狀地理空間分布格局以及主要通道、關(guān)鍵節(jié)點輻射范圍等因素直接影響高速公路突發(fā)事件空間擴展的必然性和影響領(lǐng)域區(qū)域的廣泛性。若應急不及時或處置不當，危害擴展，引起“漣漪效應”或“連鎖反應”，形成“蝴蝶效應”，損失更大，隨時間延長危害后果成倍增長，可能影響高速路網(wǎng)暢通性，可能引發(fā)“二次事故”或衍生事件，甚至局部或總體路網(wǎng)癱瘓。如：滬昆高速2014年“7·9”大客車與小客車碰撞事故，交通管制導致400輛車擁堵，運載危化品乙醇的貨車追尾大客車，乙醇泄漏并引發(fā)火災爆炸，造成54人遇難，五輛汽車焚毀，直接經(jīng)濟損失5300萬元的重大安全事故。

1.3 復雜性與困難性

人、車、路況、外部環(huán)境等共同構(gòu)成相對復雜系統(tǒng)，高速公路自身的系統(tǒng)性、運作的整體性與內(nèi)外部環(huán)境具有關(guān)聯(lián)性，突發(fā)事件成因復雜，突發(fā)事件之間存在關(guān)聯(lián)，常引起連鎖反應或衍生事件發(fā)生，導致突發(fā)事件發(fā)生的因素和次生事件相互交錯且因果關(guān)系密切，如：大風大雪、路面結(jié)冰、能見度較低環(huán)境下哈綏高速衍生2017年“1·26”多車連撞交通安全事故，交警聯(lián)合消防、交通、衛(wèi)生等協(xié)同救援；高速公路橫面窄、跨度長、封閉式，高速公路突發(fā)事件處置過程復雜，往往需多部門協(xié)同配合，救援需綜合考慮高速公路環(huán)境與高速行駛車輛，相關(guān)救援車輛受制于高速公路封閉環(huán)境，難以較快到達突發(fā)現(xiàn)場，特定時間段高速公路車輛多，大量滯留車輛影響救援，占用應急車道車輛給救援帶來困難。

2 高速公路應急管理現(xiàn)狀及問題

2.1 應急管理主體三種管理模式共存

公安部門和交通部門為高速公路突發(fā)事件應急管理主體，應急管理主體貫穿突發(fā)事件全生命周期，需要路政、交警、醫(yī)療、消防等協(xié)作配合，多主體應急協(xié)同是應急管理的核心科學問題?，F(xiàn)存“兩家管”“屬地管”“一家管”三種應急管理模式?！皟杉夜堋蹦Ｊ绞怯山煌ú块T和公安部門實施管理，各司其職，互不影響，但易造成管理效率不高。“屬地管”模式是由交通部門和公安部門協(xié)同工作，效率高，但管理難度大，不好分工?！耙患夜堋蹦Ｊ绞怯山煌ú块T統(tǒng)一負責高速公路應急管理，權(quán)責統(tǒng)一，便于協(xié)作，但實施中行政主體和管理主體易各自管轄，難以高效合作。高速公路突發(fā)事件主要應急組織相對固定，但高速公路運營管理部門和應急專業(yè)處置部門的組織權(quán)限和指揮容易被重疊和干擾。

2.2 應急預案預警尚不完善

高速公路突發(fā)事件應急預案是應急救援的行動藍圖，一般由應急管理主體根據(jù)屬地實際情況編制實行，而參與應急各部門分別編制的應急預案內(nèi)容過于原則化，實操性不強，相關(guān)職能部門間協(xié)調(diào)配合不足，互動實戰(zhàn)演練缺乏。高速公路監(jiān)控檢測、電子卡口等是及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的最有效設(shè)備，是事件預防、分析、處理、預測的有效控制手段，但因高速公路路網(wǎng)范圍廣，難以完全覆蓋，況且監(jiān)控檢測等設(shè)備可能隸屬公安、氣象、路網(wǎng)中心等部門，數(shù)據(jù)收集、傳送方式各異，使得信息共享難，造成預警機制尚不完善，預警效果較差。

2.3 應急救援聯(lián)動協(xié)作尚不健全

多部門的溝通、配合與協(xié)作機制是高速公路突發(fā)事件應急管理中的薄弱環(huán)節(jié)。高速公路應急涉及應急管理、公安交管、路政、交通運輸、高速公路經(jīng)營、醫(yī)療、民政、氣象等部門單位尚未形成聯(lián)動機制，尚未形成合力。主要表現(xiàn)為，一是各部門相對獨立，資源整合不強，路網(wǎng)關(guān)聯(lián)不緊，由于“本部門、本單位、本路段”思想作祟，高速公路應急“一盤棋”尚未真正形成；二是省域間、市域間、高速公路交通管理部門間、高速公路與銜接的普通公路和城市道路交通管理部門間的協(xié)作機制尚不健全，跨地區(qū)跨部門應急處置不同步、不協(xié)調(diào)、不配合；三是應急救援處置機制尚不健全，各管各段，信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動難；四是高速公路現(xiàn)場處置僅按省、 市、縣行政級別劃分指揮權(quán)限，尚未從處置需求視角建立專業(yè)性應急指揮體系，制約應急救援效率與效果。

3 高速公路突發(fā)事件PPRR應急管理

高速公路突發(fā)事件作為一種危機，其發(fā)生、發(fā)展的全過程經(jīng)歷孕育、發(fā)生、發(fā)展和終結(jié)四階段，高速公路應急管理是針對突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全流程PPRR管理，包括預防、準備、響應和恢復環(huán)節(jié)，如圖1所示。

圖1 高速公路突發(fā)事件應急管理PPRR

3.1 預防環(huán)節(jié)

高速公路突發(fā)事件尚未發(fā)生或形成，但危險潛伏不斷累積，尚未達到突發(fā)臨界點，處于隱蔽狀態(tài)。降低高速公路突發(fā)事件頻率，預防第一，視預測預防為防患未然重要抓手，強化預警預判預控，實現(xiàn)應急管理由“事后應對”轉(zhuǎn)為“事前和事中控制”。

3.1.1 事故分析

匯總高速公路突發(fā)事件，追蹤危險源（超速行駛、疲勞駕駛、違章裝載、措施不當、機械故障、氣象等），分析事件類型、等級、時間、地點、頻率，剖析事件演變機理，發(fā)現(xiàn)事件形成規(guī)律，進行相應預防。

3.1.2 隱患排查

安全隱患是高速公路突發(fā)事件重要誘因。通過定期檢測維護高速公路基礎(chǔ)設(shè)施、路中央和兩側(cè)安裝防撞護欄、設(shè)置緊急避險車道引導標志、改善高速公路事故黑點周邊環(huán)境、完善高速公路運營安全管理制度等方式杜絕隱患。特別是春運期間，組織春運道路安全隱患排查治理專項行動，針對轄區(qū)高速公路、橋梁、通道、涵洞等排查，排查轄區(qū)道路沿線鐵絲網(wǎng)、行人出入、山體滑坡等問題。

3.1.3 培訓宣傳

全面提升高速公路行車安全意識是避免突發(fā)事件發(fā)生基礎(chǔ)，應急管理部門加大宣傳，培養(yǎng)駕駛員安全意識，在高速公路收費站設(shè)立警示提示標志或通告安全事故，提升高速行車安全意識。培養(yǎng)專業(yè)性的高速公路應急救援管理人員，培養(yǎng)熟悉應急流程、專業(yè)能力過硬的人才，儲備后備人才。

3.2 準備環(huán)節(jié)

潛在危險未消除且進一步聚集、凸顯，高速公路運行開始顯現(xiàn)負面影響，突發(fā)事件發(fā)生。突發(fā)事件參與者第一時間獲取各類信息，并傳送至應急管理部門，為應急救援決策提供依據(jù)。

3.2.1 預案完善

“一案三制”高速公路應急管理體系中的“一案”指應急預案體系。高速公路應急預案指在應急管理法制框架下，為及時、有序、高效開展應急響應行動，針對可能發(fā)生的各類高速公路突發(fā)事件預先規(guī)劃制定的覆蓋事前、事發(fā)、事中、事后等階段應急處置計劃與措施方案的集合。應急預案是高速公路突發(fā)事件應急處置快速、合理的重要內(nèi)容。若應急預案不完善，則導致應急處置措施不全面，救援時間延長、現(xiàn)場秩序混亂、救援效果不明顯等。應急預案完善，須綜合分析研判高速公路突發(fā)事件的類型、級別、影響、演變規(guī)律等特性，明確此類突發(fā)事件的分類分級、組織架構(gòu)、運行機制、保障體系、響應措施等內(nèi)容，從工程實踐維度明確工作目標、任務(wù)要求以及運行流程，為應急處置提供具體參考行動指南。針對不同突發(fā)事件制訂不同救援方案，針對高速公路跨域突發(fā)事件完善應急預案。

3.2.2 預警建設(shè)

“建立突發(fā)事件預警、分析、評估、決策支持系統(tǒng)，提高防范和處置公路交通突發(fā)事件的決策水平”（《公路交通突發(fā)事件應急預案》，交通運輸部，2018年3月）。高速公路應急管理中心預警一般通過高清攝像頭、微波車檢器、電子警察、氣象預警、交警路況巡查等圖像、大數(shù)據(jù)、車輛定位、交通管控等監(jiān)控信息數(shù)據(jù)采集、匯總、篩選、分類、傳送，推測高速公路交通事故黑點，分類分級突發(fā)事件，快速準確推送信息，構(gòu)建智能化高速公路綜合監(jiān)控平臺，完善高速公路動態(tài)監(jiān)控功能，全面監(jiān)控高速公路，實時監(jiān)控危險車輛。如：京德高速已建成動態(tài)控制、實時預警的智慧高速，實時采集交通量及環(huán)境狀態(tài)數(shù)據(jù)、精準發(fā)布預警信息、實時預測預警碰撞風險、預測預警交通運行安全風險。

3.2.3 應急演練

高速公路突發(fā)事件應急演練旨在完善聯(lián)動協(xié)調(diào)機制、融合多部門救援力量、鍛煉應急救援隊伍、提升應急保障能力，一切本著實戰(zhàn)場景演練，“盲演”形式最佳。如：2019年6月20日鄂西北高速公路開展應急救援綜合演練，應急演練模擬場景為鄂西北突降暴雨，襄陽繞城高速峪山互通K16+800處兩側(cè)邊坡坍塌，一輛轎車部分車身掩埋、人員受傷被困，事發(fā)路段交通中斷，信息監(jiān)控中心接警后，迅速啟動高速交警、路政、消防、醫(yī)療、施救、養(yǎng)護等應急救援聯(lián)動，經(jīng)多方緊急處置，成功救出現(xiàn)場受傷司乘，疏散滯留車輛、恢復交通正常秩序。高速公路跨域突發(fā)事件演練，至少每半年保證一次部門間聯(lián)動，每年一次跨域跨部門間聯(lián)動。應急演練案例切勿“紙上談兵”，防止“兩張皮”；應急演練方案應確保各方充分溝通，反復推演，相互認可，應急演練在力量調(diào)配、高速救助、事故救援、交通管制等環(huán)節(jié)密切配合、化繁為簡、理順機制。應急演練可檢驗應急預案是否達標，測試應急物資供應，檢測應急預案執(zhí)行力，鍛煉應急專業(yè)能力，深化應急預案。

3.3 響應環(huán)節(jié)

高速公路應急救援中心響應分為突發(fā)事件的確認與公布、快速反應、現(xiàn)場應急管理三環(huán)節(jié)。確認與公布突發(fā)事件：應急救援中心一旦接到救援指令，立即確認事故真實性、地點、類型，救援隊伍第一時間趕赴事故現(xiàn)場勘驗、評估，及時向控制中心回傳信息，相關(guān)救援機構(gòu)充分了解事故現(xiàn)場情況，制定詳細應急方案，控制中心確認突發(fā)事件，并通過廣播、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)平臺、新媒體等及時發(fā)布?？焖俜磻话l(fā)事件： 應急救援中心及時派出指揮、聯(lián)絡(luò)、救援人員趕赴現(xiàn)場，第一時間封鎖現(xiàn)場。若事故較為嚴重，聯(lián)系高速公路收費站中心暫時封閉路段，聯(lián)系消防車、救護車等進入現(xiàn)場，確?？焖偬幚響薄，F(xiàn)場應急管理突發(fā)事件：應急救援中心協(xié)調(diào)救援部門現(xiàn)場救援有序進行。若事故較輕，選擇單向單車道通行，事故現(xiàn)場前后一公里處，引導疏通，降低車輛通行速度，車輛間斷通過；若事故嚴重，選擇封閉單向公路，監(jiān)管應急車道確保特種車輛通行，及時開展救援；若事故特別嚴重，選擇雙向全線封閉，實行交通管制，分流高速公路收費口車輛，引導車輛繞行。指揮中心統(tǒng)一調(diào)度、信息協(xié)同聯(lián)動、應急物資保障支撐響應環(huán)節(jié)高效有序運行。

3.3.1 指揮中心

依托公安 110 或高速公路監(jiān)控中心建立交通事故應急救援專門機構(gòu)，協(xié)調(diào)公安、交通、衛(wèi)生、消防、環(huán)保等相關(guān)部門建立聯(lián)動機制。事故現(xiàn)場成立監(jiān)控中心、調(diào)度中心和信息管理中心，建立高效的應急指揮中心。指揮中心對現(xiàn)場交通調(diào)控、估計事態(tài)等級、下達應急指令，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)調(diào)部門聯(lián)動。如：江蘇高速公路開發(fā)手機版應急指揮系統(tǒng)，抓拍、上傳、調(diào)用現(xiàn)場視頻，查詢、搜索應急資源與預案，發(fā)送指揮調(diào)度指令等，確保應急救援高效有序。

3.3.2 信息協(xié)同

高速公路突發(fā)公共事件常需近端、中端、遠端多區(qū)域與運營管理、安全管理、消防武警、應急救援等多行業(yè)的多主體協(xié)同，信息協(xié)同是基礎(chǔ)。搭建應急信息平臺以分布式GIS地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，融合公安交管、交通運輸、氣象、高速公路經(jīng)營單位等信息，高速公路路況、交通流量、天氣、事件等集中展示于電子地圖上，實現(xiàn)信息無阻隔傳遞、全覆蓋路面情況、無偏差分析研判。指揮中心有效整合信息，構(gòu)建應急現(xiàn)場信息協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。如：江蘇高速公路設(shè)計應急指揮現(xiàn)場視音頻信號無線傳輸系統(tǒng)，向路段中心和聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心實時上傳現(xiàn)場移動音視頻信號，實現(xiàn)信息共享協(xié)同，強化應急聯(lián)動，實現(xiàn)各司其職、相互協(xié)調(diào)、通力合作，應急處置無縫銜接。

3.3.3 物資保障

高速公路應急物資種類多、數(shù)量大，應嚴格把控應急物資發(fā)放，數(shù)字化各類應急物資的物流信息，科學調(diào)度應急物資，保證應急需求及時供應。如由地震、山體滑坡、地陷、泥石流、洪水、冰凍雨雪等地質(zhì)和氣象災害導致的高速公路路面嚴重損毀或交通嚴重堵塞，需專業(yè)救災物資保障。要提升應急物資科技水平，智能化設(shè)備、應急救援機器人、無人機、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù) 、路網(wǎng)大數(shù)據(jù)等應用于應急處置，提高應急保障能力。

3.4 恢復環(huán)節(jié)

高速公路突發(fā)事件現(xiàn)場應急處置工作的結(jié)束點是消除事件危害的影響與恢復交通?；謴铜h(huán)節(jié)展現(xiàn)的表現(xiàn)形式與高速公路突發(fā)事件有關(guān)，體現(xiàn)狀態(tài)因事件不同而不同。一般情形下高速公路突發(fā)事件，交通設(shè)施功能恢復并能正常使用即交通恢復；?；沸孤┑雀咚俟吠话l(fā)事件，對路網(wǎng)及其周邊區(qū)域造成影響，以完全消除周邊環(huán)境影響為標志即為恢復。

3.4.1 災損調(diào)查

高速公路突發(fā)事件應急救援結(jié)束后，調(diào)研事故原因、事故隱患、事故車輛、道路基礎(chǔ)設(shè)施、人員傷亡、財產(chǎn)損失等；深入調(diào)查事故相關(guān)單位管理是否到位、是否違反法紀法規(guī)，追責事故相關(guān)責任人，補償受損主體，并核查補償是否落實到位。

3.4.2 方案評估

高速公路突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢不確定，應急救援方案需不斷調(diào)整。突發(fā)事件結(jié)束后，數(shù)據(jù)中心綜合分析應急過程信息，綜合評估應急救援方案。如京港澳高速新鄉(xiāng)段2017年“9·26”重大交通事故結(jié)束后，河南省公安廳詳細復盤突發(fā)事件，優(yōu)化應急流程。同時反饋給相關(guān)應急救援機構(gòu)，對應急隱患排查不到位、預警偏差大、信息傳遞不準確、應急響應不及時、應急物資保障不力等應急管理問題追責，形成良性循環(huán)。

4 結(jié)語

從預防、準備，響應、恢復環(huán)節(jié)分析高速公路突發(fā)事件PPRR應急管理，預防環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效控制與預防；準備環(huán)節(jié)實現(xiàn)及時預警與監(jiān)控；響應環(huán)節(jié)實現(xiàn)科學響應與應對；恢復環(huán)節(jié)實現(xiàn)專業(yè)評估與善后恢復，最大限度減少人員傷亡與財產(chǎn)損失，最短時間恢復高速公路正常通行。