一、問題的提出

財(cái)政支出是政府分配活動的重要方面，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，財(cái)政支出都普遍面臨較大壓力。在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代后，財(cái)政收支特征發(fā)生顯著變化，特別是在新冠肺炎疫情影響下，財(cái)政收支矛盾更加突出，當(dāng)前和未來很長一段時(shí)期都會是財(cái)政緊平衡狀態(tài)。

自2013年以來，中國財(cái)政收入一直處于中低增長的狀態(tài)，但相應(yīng)財(cái)政支出增速則保持在較高水平，高于收入增速，中國財(cái)政收支矛盾越來越突出。由于減稅降費(fèi)政策和新冠肺炎疫情等因素的影響，2020年，全國一般公共預(yù)算收入182 914億元，同比下降3.9%；全國一般公共預(yù)算支出245 679億元，同比增長2.9%。收入下降明顯，但支出剛性增長，部分支出固化和僵化等問題仍未得到顯著改善，進(jìn)一步增大了財(cái)政收支壓力。今后一段時(shí)期，財(cái)政整體上面臨減收增支壓力，財(cái)政運(yùn)行仍將處于緊平衡狀態(tài)。在此背景下，單純依靠擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模和增加財(cái)政投入來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)行不通了，必須提升財(cái)政支出效率，提高財(cái)政支出的精準(zhǔn)性和有效性。財(cái)政支出如何改革和轉(zhuǎn)型，以支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和確保財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)，是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界必須關(guān)注和回答的問題。

Design of Fine Tourism Route and Construction of Landscape Elements of the Yellow River in Shanxi___________________________LI Xiuqing,HU Weixia,YAN Yu et al 24

國外主要從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率等方面對財(cái)政支出展開研究，其主要研究范式是資源配置論和交易論。資源配置論是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公共支出的范式和觀點(diǎn)，其主要關(guān)注財(cái)政支出對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。Samuelson

正式構(gòu)建了現(xiàn)代公共支出理論，探索公共產(chǎn)品有效提供問題。1970年，Arrow 和 Kurz

進(jìn)行了開創(chuàng)性的動態(tài)公共支出研究，將公共資本存量作為生產(chǎn)要素納入宏觀經(jīng)濟(jì)模型，發(fā)現(xiàn)政府支出短期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但長期沒有影響。Barro

將公共支出引入內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型，發(fā)現(xiàn)公共支出存在最優(yōu)支出規(guī)模，公共支出與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，不是單調(diào)變化的，而是先遞增后遞減。交易論主要來源于公共選擇學(xué)派，其認(rèn)為，公共支出是集體選擇的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)調(diào)整與設(shè)計(jì)集體選擇的規(guī)則，這一理論主要以布坎南和尼斯坎南等為代表。其中較為知名的是尼斯坎南構(gòu)建的官僚行為分析模型，其認(rèn)為，工資、公共聲譽(yù)和權(quán)力等官僚效應(yīng)函數(shù)變量均與預(yù)算規(guī)模有關(guān)，因而官僚機(jī)構(gòu)目標(biāo)是預(yù)算最大化，其導(dǎo)致公共支出規(guī)模過度擴(kuò)張，甚至超過公共品最優(yōu)產(chǎn)出水平所需的支出規(guī)模。

海南省東方市非常適宜反季節(jié)瓜果蔬菜的生長。東方市政府利用當(dāng)?shù)氐锰飒?dú)厚的地理氣候環(huán)境優(yōu)勢，2018年冬季全市計(jì)劃種植反季瓜菜26萬畝，現(xiàn)已種植將近11萬畝，部分瓜菜目前已進(jìn)入采收期。

財(cái)政緊平衡意味著政府面臨較大財(cái)政收支壓力，其對經(jīng)濟(jì)增長和公共產(chǎn)品供給等都有顯著影響。財(cái)政收入和財(cái)政支出的增長速度不平衡，導(dǎo)致財(cái)政收支缺口，因而造成地方財(cái)政壓力。Chernick和Reschovsky

認(rèn)為，地方政府決策、潛在經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件是影響財(cái)政收支缺口的因素。Geys和Rorensen

基于挪威的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力也會顯著影響公共服務(wù)外包方式。

大渡河長河壩礫石土心墻堆石壩壩高240 m，建于覆蓋層最大厚度79.3 m的地基上，處于高地震烈度區(qū)，100年超越概率2%基巖水平峰值加速度為0.359 g。該工程采用兩道全封閉混凝土防滲墻，在主防滲墻頂設(shè)置了城門洞型式的廊道與心墻連接，如圖1(a)、圖1(b)所示，廊道內(nèi)部尺寸3 m×4 m，側(cè)墻厚2 m，底板厚3 m。該廊道在河床段沿縱向不設(shè)結(jié)構(gòu)縫，原設(shè)計(jì)在基巖覆蓋層分界線處分縫與兩岸灌漿平洞連接，但采用類似結(jié)構(gòu)的蹺磧及瀑布溝等工程均出現(xiàn)了廊道開裂及止水破壞的現(xiàn)象[3-4]。經(jīng)深入研究后，壩基廊道改為深入基巖1 m與兩岸灌漿平洞有縫連接[5]，如圖1(c)所示。

國內(nèi)研究大多基于國外的研究思路，主要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展角度研究財(cái)政支出規(guī)模、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出效率最優(yōu)化問題。在財(cái)政支出規(guī)模方面，馬樹才和孫長清

、郭慶旺和賈俊雪

與張亞斌和闕薇

等分別從不同視角研究了最優(yōu)支出規(guī)模問題。傅勇和張晏

、龔鋒和盧洪友

、付文林和沈坤榮

與詹新宇和王蓉蓉

則研究了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長、收入分配等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。隨著近些年財(cái)政收支特征發(fā)生變化，緊平衡下財(cái)政支出規(guī)模增長受限，因而財(cái)政支出效率越來越成為研究的熱點(diǎn)問題。陳詩一和張軍

較早測度了財(cái)政支出效率，此后，李燕凌和歐陽萬福

、王謙和董艷玲

與徐超等

也運(yùn)用不同數(shù)據(jù)和方法測算了財(cái)政支出效率，并分析了其影響因素。還有少數(shù)人從理論上探索了財(cái)政支出的屬性，劉尚希

從公共風(fēng)險(xiǎn)視角重新定義了公共支出，其歸納出“公共風(fēng)險(xiǎn)—公共產(chǎn)品—公共支出”的邏輯關(guān)系，認(rèn)為公共支出是化解公共風(fēng)險(xiǎn)的手段或工具，成為重新界定公共支出范圍的基本理論依據(jù)。當(dāng)前文獻(xiàn)從多方面研究和界定了財(cái)政支出，理論和實(shí)證層面研究比較豐富，但具體到中國，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下，在中國財(cái)政進(jìn)入緊平衡狀態(tài)后，如何看待當(dāng)前財(cái)政支出基本形勢，未來如何推進(jìn)財(cái)政支出改革以支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，這些都是需要進(jìn)一步研究的問題。

銳騏6正是在“SS”六大標(biāo)準(zhǔn)下，基于日產(chǎn)納瓦拉平臺全新打造，是一款具備合資基因、國產(chǎn)價(jià)格的高品質(zhì)SUV級皮卡。

二、中國財(cái)政支出的基本演變趨勢

(一)財(cái)政支出規(guī)模是的基本演變趨勢

在數(shù)據(jù)存儲層，對不同的數(shù)據(jù)進(jìn)行不同的技術(shù)手段存儲，對于用于數(shù)據(jù)、安全信息、電器信息等數(shù)據(jù)固定且數(shù)據(jù)量較小的數(shù)據(jù)使用MySQL數(shù)據(jù)庫進(jìn)行存儲，對于大量的負(fù)荷信息及天氣信息使用Hadoop進(jìn)行分布式管理，通過并行運(yùn)算的方式對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

圖1是1956—2020年中國小口徑財(cái)政支出情況。從絕對規(guī)?？?，中國一般公共預(yù)算支出增長顯著，從1956年的299億元增長到2020年的245 679億元，增長了八百多倍，年均增長率達(dá)到12.6%。其中，一般公共預(yù)算支出增長率最高的一個(gè)階段是1993—2012年，年均增長率達(dá)到19.3%。隨著財(cái)力逐步提高，政府宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，在資源配置、收入分配等方面發(fā)揮作用的規(guī)模和力度也不斷提升。但從2008年以后，中國一般公共預(yù)算支出增長率下降顯著，從20%以上高速增長下滑到個(gè)位數(shù)增長僅經(jīng)歷了5年。近幾年，一般公共預(yù)算支出個(gè)位數(shù)增長已成常態(tài)，未來財(cái)政支出增長相對有限。一般公共預(yù)算支出占GDP比重大體呈現(xiàn)先波動下降后逐步上升的趨勢，到1995年達(dá)到11.1%的歷史低值。1980年以后一般公共預(yù)算支出占GDP比重不斷下降是1994年分稅制財(cái)政稅體制改革的直接原因之一。1995年以后，分稅制改革使一般公共預(yù)算支出占GDP比重趨勢得到徹底扭轉(zhuǎn)，財(cái)政的宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)。到2014年以后，一般公共預(yù)算支出占GDP比重穩(wěn)定到24%—26%?？傮w看，中國財(cái)政支出規(guī)?；颈３种鸩皆鲩L的趨勢，一般公共預(yù)算支出占GDP比重先下降后逐步上升并較為穩(wěn)定，一般公共預(yù)算支出增長率的波動越來越小，體現(xiàn)出隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)和財(cái)政體制的逐步完善，財(cái)政支出保持平穩(wěn)增長，制度規(guī)范性和可預(yù)期性不斷增強(qiáng)。

圖2是2013—2020年中國大口徑財(cái)政支出情況。中國大口徑財(cái)政支出不斷增加，從2013年的21.4萬億元增長到2020年的42.4萬億元，增長了近一倍，財(cái)政支出規(guī)模顯著提升。2013—2020年，大口徑財(cái)政支出年均增長率達(dá)到10.3%，高于同期小口徑財(cái)政支出8.4%的增長率，說明非一般公共預(yù)算支出增速更快。從大口徑財(cái)政支出占GDP比重看，由2013年的36.0%增長到2020年的41.7%，呈上升趨勢。總體看，中國財(cái)政支出占GDP比重不低，其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有較大影響，既體現(xiàn)出財(cái)政支出規(guī)模是財(cái)政發(fā)揮作用、政府履行財(cái)政職能的基礎(chǔ)，也體現(xiàn)出顯著的政府干預(yù)色彩。

從更長時(shí)期看，財(cái)政支出也有明顯的階段性特征。本文將中國財(cái)政支出按特征劃分為四個(gè)階段，分別為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1953—1977年)、放權(quán)讓利下財(cái)政包干制時(shí)期(1978—1993年)、公共財(cái)政建設(shè)時(shí)期(1994—2012年)和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)時(shí)期(2013—2020年)。不同時(shí)期中國財(cái)政支出存在明顯差異。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國經(jīng)濟(jì)增長速度不快，財(cái)政支出增長率最低，年均僅為7.7%，財(cái)政支出增長率在各時(shí)期最低。財(cái)政支出來源于經(jīng)濟(jì)增長帶來財(cái)富增加，經(jīng)濟(jì)增長慢是財(cái)政支出增長率低的根本原因。財(cái)政包干制時(shí)期，財(cái)政支出增長率提高到11.7%，通過放權(quán)讓利等一系列改革，經(jīng)濟(jì)顯著發(fā)展，財(cái)政支出增長率也有所提升。但這一時(shí)期體制變動頻繁，尚未建立完善規(guī)范穩(wěn)定的財(cái)政收支制度，因而財(cái)政支出增長率波動也較大。分稅制改革是中國財(cái)政發(fā)展的里程碑，分稅制改革后，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制初步建立，財(cái)政收入和財(cái)政支出高速增長，這一階段中國財(cái)政支出年均增長率達(dá)到18.9%，是中國財(cái)政發(fā)展的黃金時(shí)期。這一階段是中國經(jīng)濟(jì)增速最快的時(shí)期，也是財(cái)政支出快速增長的根源。在2013年后，經(jīng)濟(jì)增速下滑導(dǎo)致財(cái)政支出增速回落，年均增長率下降到8.8%，體現(xiàn)出中國財(cái)政支出的新變化?？傮w看，財(cái)政支出規(guī)模和增速變化體現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)社會制度發(fā)展情況，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和財(cái)政體制的綜合反映。

(二)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基本演變趨勢

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也包括多個(gè)層次的含義：第一，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論解釋了財(cái)政支出的增長在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段有不同特點(diǎn)。第二，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映了政府支出偏好，政府對經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的支出存在規(guī)模上的差異，其體現(xiàn)出政府支出存在優(yōu)先序問題，背后則是整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略。第三，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映了財(cái)政體制，比如中央財(cái)政支出占比和地方財(cái)政支出占比體現(xiàn)了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題。隨著中國財(cái)政支出規(guī)模不斷增大，中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顯著變化，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。

1.大口徑財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

圖3 是2013—2020年中國大口徑財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。一般公共預(yù)算支出占比一直較大，2010年至今其占比均在55%以上。雖然一般公共預(yù)算支出規(guī)模不斷提升，但其占比在近五年持續(xù)下降，這不利于現(xiàn)代財(cái)政體制的建立。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算支出絕對規(guī)模和占比有所提升，其從2013年的10.0%迅速上升到2020年的13.5%。這說明隨著人口老齡化的不斷加深，中國社保支出不斷增加。養(yǎng)老等社保支出會成為未來財(cái)政支出的主要壓力之一，也是中國財(cái)政支出可持續(xù)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。政府性基金預(yù)算支出絕對規(guī)模逐步增大，占大口徑財(cái)政支出的比重呈U型變化，且近五年迅速增加，成為增速最快的項(xiàng)目。政府性基金預(yù)算支出占比從2013年的23.6%下降到2015年的17.0%，此后迅速上升到2020年的27.9%。2020年，一般公共預(yù)算支出占比達(dá)到近八年最低值，而政府性基金預(yù)算支出占比達(dá)到近八年的最大值。可能的原因在于2016年開始擴(kuò)大結(jié)構(gòu)性減稅范圍，實(shí)行普遍性降費(fèi)，后面連續(xù)幾年都實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)，導(dǎo)致一般公共預(yù)算收入增速下降顯著，從而導(dǎo)致一般公共預(yù)算支出占比下降，地方政府對政府性基金，特別是土地出讓收入的依賴度越來越高。因此，近幾年中國財(cái)政支出規(guī)模保持增長，但相應(yīng)的支出質(zhì)量卻未同步提升。在中國財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，也要注意改善財(cái)政支出質(zhì)量，逐步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升一般公共預(yù)算支出占比。

高粱整地工作主要是為了施肥而打基礎(chǔ)，因此高粱種植人員需要做好前期準(zhǔn)備。例如，耕地、除草等方法，以上操作環(huán)節(jié)主要是為了高粱種植提供良好的基礎(chǔ)。具體方法需要結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況而定，要遵循因地制宜的原則，具體根據(jù)種植地區(qū)的當(dāng)期自然環(huán)境而定。

2.中央財(cái)政支出占比和地方財(cái)政支出占比

從2020年中央一般公共預(yù)算支出和地方一般公共預(yù)算支出占比看，除外交、國防、金融、糧油物資儲備、債務(wù)付息和債務(wù)發(fā)行費(fèi)用外，地方均承擔(dān)了更多的支出責(zé)任，特別是教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水等主要支出項(xiàng)目，地方均占據(jù)絕對比重，其比重在95%以上?？梢?，地方政府是中國公共服務(wù)的主要提供者，但其承擔(dān)過多支出責(zé)任，中央和省級政府缺乏足夠統(tǒng)籌，在一定程度上也是導(dǎo)致各地區(qū)基本公共服務(wù)差異顯著的重要原因。

財(cái)政支出規(guī)模是指政府在一定時(shí)期安排的財(cái)政支出合計(jì)數(shù)量，反映其集中和使用的經(jīng)濟(jì)資源數(shù)量。中國財(cái)政支出存在不同口徑，小口徑財(cái)政支出是指一般公共預(yù)算支出，大口徑財(cái)政支出是指四本預(yù)算支出，具體包括一般公共預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算支出、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算支出。

圖4是1953—2019年中央財(cái)政支出占比和地方財(cái)政支出占比。中央財(cái)政支出占比和地方財(cái)政支出占比呈現(xiàn)明顯的階段性特征，總體趨勢是中央財(cái)政支出占比逐步下降，地方財(cái)政支出占比逐步上升。在改革開放之前，總體上中央承擔(dān)大部分支出責(zé)任，但中央地方財(cái)政支出占比存在顯著的波動，一方面說明高度集中經(jīng)濟(jì)體制下，中央占據(jù)主導(dǎo)，承擔(dān)了主要支出責(zé)任，另一方面也說明當(dāng)時(shí)并未建立穩(wěn)定的央地關(guān)系，財(cái)政體制處于經(jīng)常調(diào)整之中。改革開放后，國家總體改革趨勢是放權(quán)讓利，政府繼續(xù)探索財(cái)政包干制，地方財(cái)政支出占比不斷提升，中央財(cái)政支出占比逐步下降，但財(cái)政包干制下的央地關(guān)系面臨更加頻繁的調(diào)整，導(dǎo)致央地關(guān)系極不穩(wěn)定。這一局面直到1994年分稅制改革才徹底得到改變。分稅制改革雖然有集權(quán)性質(zhì)，但其側(cè)重于收入端，支出端改革相對滯后，事權(quán)與支出責(zé)任之間的不匹配，不僅未能提高中央財(cái)政支出占比，反而導(dǎo)致地方政府所承擔(dān)的公共事務(wù)有所增加，地方財(cái)政支出占比持續(xù)上升，從而使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題逐步凸顯，并成為當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界討論的熱點(diǎn)問題。這一趨勢到2011年以后才逐步穩(wěn)定。2011年以后，中央財(cái)政支出占比和地方財(cái)政支出占比大體穩(wěn)定在15∶85，地方承擔(dān)了主要的財(cái)政支出責(zé)任。2020年，中央財(cái)政支出占比和地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重分別達(dá)到14.3%和85.7%?？梢?，央地關(guān)系是除政府市場關(guān)系外，財(cái)政體制反映的第二對關(guān)系，中央財(cái)政支出占比和地方財(cái)政支出占比的變化也反映了財(cái)政體制的演變。

財(cái)政支出規(guī)模反映了兩個(gè)層面的關(guān)系：政府與市場和社會的關(guān)系，即政府對市場和社會的影響規(guī)模和程度；政府在資源配置和收入分配等方面發(fā)揮職能作用的規(guī)模和力度。

稅式支出是以稅收減免為主的特殊財(cái)政支出形式。2016—2020年，中國減稅降費(fèi)累計(jì)總規(guī)模超過10.1萬億元，其中2020年預(yù)計(jì)超過2.5萬億元，占當(dāng)年GDP的比重超過2%。但目前大部分稅式支出未納入預(yù)算管理，影響了預(yù)算整體性。稅式支出效果也尚未建立科學(xué)合理的績效評價(jià)體系，難以促進(jìn)稅式支出政策持續(xù)改進(jìn)。中國過去幾年大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的效果如何，其對財(cái)政可持續(xù)性的沖擊如何化解，都需要進(jìn)一步系統(tǒng)全面的研究。未來出臺類似政策，需要強(qiáng)化稅式支出預(yù)算的組織體系，明確參與主體的管理、執(zhí)行、監(jiān)督責(zé)任以及相應(yīng)的績效評價(jià)體系。

從財(cái)政支出項(xiàng)目看，教育支出自2008年后就成為中國財(cái)政支出第一大項(xiàng)，體現(xiàn)出國家對教育事業(yè)發(fā)展的重視。一般公共服務(wù)支出則由2007年的17.1%下降到2020年的8.2%，體現(xiàn)出政府對行政成本的有效控制。城鄉(xiāng)社區(qū)支出和農(nóng)林水支出也體現(xiàn)出逐步上升的趨勢?？梢?，中國財(cái)政支出越來越向公共服務(wù)傾斜，財(cái)政的民生屬性越來越突出，但由于福利支出的剛性特征，這也導(dǎo)致中國財(cái)政支出被日漸鎖定，因而需要通過盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)來拓展財(cái)政支出調(diào)整空間。還有一個(gè)現(xiàn)象值得警惕，債務(wù)付息支出自2009年出現(xiàn)在一般公共預(yù)算支出表中，其占比逐步上升，到2020年已達(dá)4.0%，超過節(jié)能環(huán)保支出和科學(xué)技術(shù)支出等。2020年，債務(wù)付息支出9 813億元，同比增長16.2%，是增長最快的支出項(xiàng)目。隨著未來政府債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步增大，債務(wù)付息支出占財(cái)政支出的比重會進(jìn)一步提升，債務(wù)付息支出會成為越來越不可忽視的支出負(fù)擔(dān)。

在2020年各項(xiàng)財(cái)政支出中，教育支出、社會保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水支出排名前三，2020年其占比分別達(dá)到14.8%、13.3%和9.8%。財(cái)政支出占比較高的項(xiàng)目大部分屬于民生財(cái)政支出，體現(xiàn)出中國財(cái)政支出的民生屬性越來越強(qiáng)。公共財(cái)政建立之前，中國屬于生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政，國家承擔(dān)著發(fā)展工業(yè)和推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施等重任，財(cái)政用于生產(chǎn)性和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支出占比較大，但隨著逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政，強(qiáng)調(diào)民生財(cái)政建設(shè)，教育、衛(wèi)生健康、社會保障和就業(yè)等民生保障類支出占比不斷上升。

三、緊平衡狀態(tài)下財(cái)政支出的關(guān)鍵問題分析

(一)對財(cái)政支出規(guī)模的基本判斷：基于國際比較和量入為出雙重視角

3.財(cái)政支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

根據(jù)IMF數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，2018年，各國財(cái)政支出占GDP比重存在顯著差異。法國財(cái)政支出占比達(dá)到55.4%，居于世界主要國家首位，其次是瑞典和巴西。俄羅斯、瑞士和韓國位居最后，韓國占比最低，僅為30.4%。2018年，中國大口徑財(cái)政支出占比達(dá)到39.3%，在世界主要國家中處于中等偏下的位置。即使在2020年，中國41.7%的占比仍處于中游水平。主要國家財(cái)政支出占比存在顯著差異，大部分歐洲國家占比要高于美國，但不存在明顯的分布規(guī)律。可見，財(cái)政支出與國家發(fā)展階段、政治經(jīng)濟(jì)體制和歷史文化傳統(tǒng)等息息相關(guān)，并不存在一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)。從國際比較視角，中國目前大口徑財(cái)政支出規(guī)模處于相對合理的區(qū)間，但是否是最優(yōu)支出規(guī)模仍需要在不增加全社會稅收負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上，在漸進(jìn)式改革中不斷調(diào)整，基于實(shí)踐進(jìn)行制度或政策優(yōu)化，從而逐步靠近最優(yōu)值。法國、瑞典和挪威等歐洲國家是典型的福利國家，福利制度覆蓋全社會且融資渠道主要來源于稅收，因而其財(cái)政支出占比較高。而美國福利社會的融資渠道主要是個(gè)人和企業(yè)雙方共同繳費(fèi)，福利供給多元化，市場機(jī)制發(fā)揮重要作用，因而財(cái)政支出占比相對較低。這表明中國財(cái)政支出規(guī)模選擇很大程度上取決于國家福利保障制度設(shè)計(jì)，在中國民生福利支出不斷增加的當(dāng)下，福利制度頂層設(shè)計(jì)很大程度上決定了中國財(cái)政支出規(guī)模的增減。因此，財(cái)政支出規(guī)模調(diào)整優(yōu)化必須強(qiáng)化政府公共服務(wù)支出責(zé)任，基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略選擇合意財(cái)政支出規(guī)模。

2020年，財(cái)政部劉昆部長指出：“在今年財(cái)政收支矛盾突出的情況下，必須堅(jiān)持量入為出，更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。”可見，中國財(cái)政支出長期遵循量入為出原則，財(cái)政支出規(guī)模受到財(cái)政收入增速的顯著影響。近二十年，中國一般公共預(yù)算收支增速特征發(fā)生顯著變化，在2012年以前，收入增速大多高于支出增速，但2012年以后，支出增速則顯著高于收入增速。2020年，全國一般公共預(yù)算收入負(fù)增長，一般公共預(yù)算支出正增長，收支矛盾進(jìn)一步突出。受制于財(cái)政收入增速的顯著下降，中國財(cái)政支出增速也受到約束。在這一背景下，財(cái)政支出規(guī)模難以大幅增加，開源節(jié)流和提質(zhì)增效顯得尤為重要，要通過收入支出聯(lián)動改革，有效緩解財(cái)政收支壓力。在一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出增速有限條件下，要盤活存量資產(chǎn)和國有資產(chǎn)，引入市場機(jī)制，創(chuàng)新財(cái)政支出方式，鼓勵(lì)金融社會資本參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域，通過鼓勵(lì)多元化供給有效減輕政府支出壓力。

(二)對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基本判斷：基于發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型雙重視角

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，政府支出存在差異，經(jīng)濟(jì)起飛并逐步步入成熟期后，公共消費(fèi)支出規(guī)模和占比逐步提高。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化階段基本完成，逐漸向后工業(yè)化階段過渡，城鎮(zhèn)化邁入快速發(fā)展的中后期轉(zhuǎn)型提升階段，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代。黨的十九大明確指出，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這要求發(fā)展要更加公平并滿足人民美好生活需要，財(cái)政支出也要向教育、醫(yī)療和社保等民生領(lǐng)域傾斜，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。中國財(cái)政支出演變也體現(xiàn)出這一特征。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出長期占財(cái)政支出的四成至五成，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比從1980年的58.2%逐步下降到1996年的40.7%，到2002年仍然占30.3%。2003年以后，社會事業(yè)發(fā)展支出快速增加，教育、醫(yī)療和社保等公共消費(fèi)支出規(guī)模和占比迅速增加，民生支出占比從2007年的53.8%迅速上升到2020年的72.0%。財(cái)政支出的民生屬性逐步凸顯，這與中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是相匹配的。

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代，面臨經(jīng)濟(jì)增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛和新舊動能轉(zhuǎn)換“三期疊加”，全球化紅利和人口紅利等都逐步釋放耗盡，經(jīng)濟(jì)社會面臨轉(zhuǎn)型。在此大背景下，中國財(cái)政需要承擔(dān)改革成本、降低制度轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型成本和補(bǔ)償利益受損者。改革很難實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，總有部分地區(qū)或群體利益受損，或者可以實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，但需要短期內(nèi)犧牲或影響部分地區(qū)或群體利益。因此，財(cái)政需要通過補(bǔ)償利益受損者，降低改革阻力，維護(hù)社會公平正義，推動改革順利推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。如果改革成本和發(fā)展成果城鄉(xiāng)分配存在結(jié)構(gòu)性失衡，就需要向農(nóng)村地區(qū)投入大量財(cái)政資源。呂煒等

提出，財(cái)政對這些成本的兜底和償付，是改革得以順利推進(jìn)的重要制度保障，也是財(cái)政支出的重要實(shí)踐邏輯。未來深化改革，仍需要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對民生等短板領(lǐng)域的支持，兜底改革成本，減少制度轉(zhuǎn)型摩擦成本，以更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)如今醫(yī)療改革是醫(yī)院進(jìn)行體制改革的一項(xiàng)主要的舉措，醫(yī)療改革是對于公立醫(yī)院進(jìn)行改革的一種方案。它能夠確定一定數(shù)量的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，可有效實(shí)現(xiàn)對其他公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改革，建立起更多的公益性性質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，可保證大量的個(gè)體和私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同的運(yùn)營。新醫(yī)改能夠?qū)崿F(xiàn)國辦和個(gè)體私有醫(yī)療機(jī)構(gòu)共存的一種局面，并且能夠使其相互之間形成互補(bǔ)。在這種背景之下，很多公立醫(yī)院的會計(jì)制度，在體制改革以后無法使用新的醫(yī)療模式。所以新醫(yī)改對于醫(yī)院的會計(jì)制度的適用范圍具有較好的影響，它能夠在醫(yī)院會計(jì)制度影響當(dāng)中體現(xiàn)出顯著直接的作用。

(三)對財(cái)政支出效率的基本判斷：基于財(cái)政乘數(shù)和預(yù)算績效管理雙重視角

財(cái)政支出效率主要涉及財(cái)政資源配置是否合理，使用是否高效。國內(nèi)外學(xué)者多用前沿分析方法對財(cái)政支出效率進(jìn)行測度，其中，又以DEA(非參數(shù)法)和 SFA(參數(shù)法)最為常見。參考陳詩一和張軍

與楊海生等

的研究，分別采用SFA模型和Malmquist指數(shù)模型測度中國財(cái)政支出效率。本文選擇財(cái)政支出作為投入變量，選擇各省份人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均高等學(xué)校專任教師數(shù)、人均中專專任教師數(shù)、人均擁有的醫(yī)療床位數(shù)和醫(yī)生數(shù)、農(nóng)村有效灌溉面積占總面積的比重、人均農(nóng)村用電量、人均鐵路公路里程和人均郵電業(yè)務(wù)量作為產(chǎn)出變量。數(shù)據(jù)來源于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)庫。所有變量均除以自身均值，以消除單位影響。根據(jù)計(jì)算結(jié)果，

中國財(cái)政支出效率總體呈波動上升趨勢?；赟FA模型測算的財(cái)政支出效率先逐年上升，到2015年達(dá)到最高點(diǎn)后逐步下降，到2020年又轉(zhuǎn)而上升?；贛almquist指數(shù)模型測算的財(cái)政支出效率一直大于1，但2016年以后逐步下降，說明財(cái)政支出效率逐步改善，但財(cái)政支出效率增幅逐漸降低。總體看，中國財(cái)政支出效率仍存在較大改善空間。這是當(dāng)前財(cái)政支出面臨的迫切問題之一，也是當(dāng)前財(cái)政支出轉(zhuǎn)型的必然要求，必須通過制度改革和管理改善提升財(cái)政支出效率。中國財(cái)政支出效率有待改善，可以從以下兩個(gè)維度來理解。

為了解醫(yī)護(hù)工作者職業(yè)認(rèn)同的影響因素，我們對部分醫(yī)護(hù)工作者進(jìn)行了訪談，受訪的30名醫(yī)護(hù)工作者年齡26～55歲，醫(yī)生、護(hù)士各15名。受訪結(jié)果顯示，影響醫(yī)護(hù)工作者職業(yè)認(rèn)同差異的因素主要有以下方面。

基于邊際收益遞減規(guī)律，財(cái)政支出，特別是政府投資的邊際效益逐步遞減，這就要求財(cái)政支出方式和財(cái)政管理必須進(jìn)行深層次改革。財(cái)政支出效率可以用財(cái)政支出乘數(shù)來衡量。財(cái)政支出乘數(shù)是指GDP的變動量與引起這種變動的財(cái)政支出變動量之間的比率，反映了財(cái)政支出對國民收入的影響，即財(cái)政支出政策的效果。近幾年，隨著政府投資產(chǎn)出彈性下降和債務(wù)規(guī)模增加等原因，財(cái)政支出乘數(shù)顯著下降，財(cái)政支出效率面臨更多挑戰(zhàn)。早期，馬拴友

計(jì)算得出中國財(cái)政政策乘數(shù)大約為2。郭慶旺等

同樣利用傳統(tǒng)IS-LM模型，計(jì)算得出中國財(cái)政支出乘數(shù)為1.49—1.75。此后，陳詩一和陳登科

發(fā)現(xiàn)，中國財(cái)政支出乘數(shù)在經(jīng)濟(jì)低迷期為0.85，在經(jīng)濟(jì)繁榮期為0.37。李小勝等

則測度出財(cái)政乘數(shù)最大值為0.87，小于1。可以明顯發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出乘數(shù)存在較為明顯的下降，這主要是因?yàn)檫呺H收益遞減規(guī)律疊加政府支出的擠出效應(yīng)，導(dǎo)致財(cái)政支出效率面臨較大挑戰(zhàn)，需謹(jǐn)慎使用特大規(guī)模政府財(cái)政支出的積極財(cái)政政策。陳創(chuàng)練等

也認(rèn)為，政府投資產(chǎn)出彈性呈下降態(tài)勢，隨著政府投資不斷增大，政府投資乘數(shù)逐步下降，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政政策效果削弱?？梢?，財(cái)政支出必須精準(zhǔn)發(fā)力，要通過引入市場機(jī)制等提質(zhì)增效，有效規(guī)避大規(guī)模增加政府財(cái)政支出所產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。

政府提升財(cái)政支出效率的預(yù)算績效管理改革仍存在較大提升空間。為提質(zhì)增效，中國近些年一直在推進(jìn)預(yù)算績效管理，提升財(cái)政支出效率。自全面實(shí)施預(yù)算績效管理以來，中國逐步將預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制執(zhí)行全過程，強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)控，提高財(cái)政支出效率。2016年以來，績效評價(jià)已經(jīng)覆蓋到中央省市縣各級政府，建立了包含項(xiàng)目、政策和轉(zhuǎn)移支付、部門和政府的全方位預(yù)算績效管理，形成事前、事中、事后全過程的預(yù)算績效管理閉環(huán)。全成本預(yù)算績效管理改革探索不斷深入，制度和運(yùn)行體制不斷成熟。但當(dāng)前財(cái)政支出效率仍然不高，績效仍然需要進(jìn)一步提升。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，17個(gè)部門和245家所屬單位的587個(gè)項(xiàng)目績效目標(biāo)不完整，未細(xì)化或脫離實(shí)際；7個(gè)部門和57家所屬單位的153個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定開展績效評價(jià)或自評結(jié)果不真實(shí)、不準(zhǔn)確。未來預(yù)算績效管理是提升財(cái)政支出效率的關(guān)鍵抓手之一。

四、緊平衡狀態(tài)下財(cái)政支出面臨的突出挑戰(zhàn)

(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相對固化

由于過去多年財(cái)政收入高速增長帶來財(cái)政支出粗放增長，制度慣性疊加機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化沖動導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化。財(cái)政支出主要用于保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)和人員開支，缺乏調(diào)整和改革空間；各部門預(yù)算分配相對固化，部門支出只增難減，支出結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)調(diào)整機(jī)制。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相對固化，增大了財(cái)政收支壓力，影響財(cái)政治理作用的發(fā)揮。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整面臨部門利益等既得利益約束。

(二)稅式支出缺少預(yù)算管理

（3）加強(qiáng)空壓站管理，根據(jù)油渣和積碳的情況制定出有關(guān)定期檢查、清除油渣和積碳的制度；建議壓縮機(jī)制造單位在使用說明上說明定期清除積碳[2]。

(三)財(cái)政支出效率提升面臨較大挑戰(zhàn)

首先，由于資本邊際效率遞減，中國生產(chǎn)性財(cái)政支出效率趨于下降。石小敏

認(rèn)為，政府主導(dǎo)的以投資為主體的拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的效率正在下滑，既不可持續(xù)，未來的投入成本也會越來越高。當(dāng)政府主導(dǎo)投資占用過多資源時(shí)會擠出市場主導(dǎo)投資，市場主導(dǎo)投資占比下降及政府主導(dǎo)投資占比上升會導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)效率下降，實(shí)現(xiàn)高增長目標(biāo)更加困難，并進(jìn)一步要求政府公共投資來刺激增長，導(dǎo)致惡性循環(huán)。其次，財(cái)政支出效果越來越受到制度環(huán)境制約。中國市場的微觀基礎(chǔ)薄弱，勞動力、資本和土地等生產(chǎn)要素市場化程度不高，市場化改革和體制機(jī)制改革滯后，公平競爭的市場環(huán)境有待加強(qiáng)，銀行信貸所有制偏好極為典型。面對復(fù)雜的制度環(huán)境，財(cái)政支出難以破除制度藩籬，導(dǎo)致部分政策邊際收益遞減，且更多是就問題論問題，難以解決問題背后的制度根源，嚴(yán)重影響政策可持續(xù)性。以降成本政策為例，降成本的政策空間縮小，2015—2018年降成本改革有助于企業(yè)盈利狀況改善和企業(yè)利潤增長，但并未帶來企業(yè)盈利能力或是消化成本能力的提升

。最后，預(yù)算績效管理有待進(jìn)一步完善。雖然中國預(yù)算績效管理改革逐步深入，中央和地方績效評價(jià)工作已經(jīng)取得了初步成效，但仍有待進(jìn)一步完善。中國當(dāng)前財(cái)政支出績效制度不健全，“一刀切”的指標(biāo)體系難以體現(xiàn)評價(jià)對象的差異性，過度關(guān)注指標(biāo)，而忽略了對績效戰(zhàn)略目標(biāo)的思考及對績效管理的改進(jìn)。財(cái)政部門大多身兼運(yùn)動員和裁判員身份，有損其權(quán)威性和公信力，各級人大在財(cái)政支出績效評價(jià)實(shí)踐中基本處于缺位狀態(tài)。未來需進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理，提升財(cái)政支出效率。

(四)財(cái)政決策缺乏社會組織參與

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會利益逐步分化，高度異質(zhì)的特征越來越凸顯，經(jīng)濟(jì)形勢日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會利益訴求也變得越來越多元化。中國政府財(cái)政決策權(quán)相對集中，承擔(dān)財(cái)政支出決策和宏觀調(diào)控職能，面對幅度遼闊、人口眾多、區(qū)域差異明顯、利益逐步分化的基本國情，對支出決策和政策的科學(xué)性和合理性要求較高。但宏觀政策和微觀主體之間出現(xiàn)政策傳遞鏈條斷裂，缺乏行業(yè)協(xié)會和中介組織等社會組織上傳下達(dá)，與企業(yè)和居民等缺乏制度化溝通機(jī)制，一方面，導(dǎo)致政府在很大程度上介入到事無巨細(xì)的微觀干預(yù)，陷入大量具體事務(wù)中而疲于奔命，影響了決策質(zhì)量以及資源的配置效率，也影響政府職能轉(zhuǎn)變；另一方面，則使企業(yè)和居民等微觀主體的消息和訴求難以直接匯聚到政府，政府財(cái)政決策缺乏足夠的信息支撐，影響決策科學(xué)性和合理性。財(cái)政乃至宏觀政策很多都帶有一定的行政命令色彩，政府主導(dǎo)，企業(yè)和居民等微觀主體參與感不強(qiáng)，因而在一定程度上導(dǎo)致政策無法有效對接企業(yè)和居民需求或痛點(diǎn)，降低政策獲得感和受益感。

成像面前后位置，光柵像平面模糊，其光強(qiáng)分布Id(x,y;di)可由光柵在像平面的光強(qiáng)分布I0x(x,y)與位置di處的系統(tǒng)點(diǎn)擴(kuò)散函數(shù)h(x,y,di)的卷積得到，表示為

(五)人口老齡化導(dǎo)致財(cái)政支出面臨的壓力越來越大

人口老齡化導(dǎo)致的財(cái)政支出缺口是未來財(cái)政可持續(xù)性面臨的最大挑戰(zhàn)。人口老齡化會帶來養(yǎng)老和醫(yī)療等費(fèi)用的快速上漲，隨著未來中國老齡化程度逐步加深，財(cái)政支出面臨的壓力會越來越大。根據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》的測算結(jié)果，在考慮財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)余會在2028年出現(xiàn)赤字并不斷擴(kuò)大，到2050年當(dāng)期結(jié)余缺口會擴(kuò)大到-11.28萬億元，累計(jì)結(jié)余則會在2035年耗盡；在不考慮財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)余2019年就會出現(xiàn)赤字，到2050年當(dāng)期結(jié)余缺口會下降到-16.73萬億元?？傮w看，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長期財(cái)政可持續(xù)性堪憂。

五、緊平衡狀態(tài)下財(cái)政支出改革的思路和對策

(一)推動財(cái)政收支聯(lián)動改革，拓展財(cái)政支出空間

在財(cái)政收入增速有限和剛性支出占比不斷提升的情況下，單純依靠財(cái)政投入已經(jīng)很難支撐未來財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型需要。未來需要進(jìn)一步推動財(cái)政收支聯(lián)動改革，拓展財(cái)政支出空間。具體來說，一方面，要充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿和帶動作用，創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，運(yùn)用專項(xiàng)債、PPP模式、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、股權(quán)投資和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金等模式，強(qiáng)化政府、銀行、企業(yè)、保險(xiǎn)、基金和擔(dān)保等合作，通過財(cái)政帶動多元主體投入和參與，拓展財(cái)政支出空間；另一方面，政府主導(dǎo)要素驅(qū)動發(fā)展模式積累了大量存量國有資產(chǎn)，因而要推動國有資產(chǎn)和資源的資本化，強(qiáng)化國有資產(chǎn)和資源管理運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。完善資產(chǎn)管理制度，摸底排查資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變動等基本情況，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)登記頒證，強(qiáng)化資產(chǎn)整合，通過資產(chǎn)證券化或PPP模式等盤活存量資產(chǎn)，合理開發(fā)利用國有資產(chǎn)，形成穩(wěn)定收入流和現(xiàn)金流，拓展財(cái)政支出空間。

(二)推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出由年度平衡向跨年度平衡轉(zhuǎn)變

推動中期財(cái)政規(guī)劃改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出由年度平衡向跨年度平衡轉(zhuǎn)變。合理協(xié)調(diào)預(yù)算權(quán)力和規(guī)劃權(quán)力，協(xié)調(diào)財(cái)政部門與發(fā)改委、人大等關(guān)系，整合規(guī)劃權(quán)和預(yù)算權(quán)，進(jìn)一步整合碎片化預(yù)算管理體制。出臺中期財(cái)政規(guī)劃框架、方案實(shí)施細(xì)則，在中期財(cái)政規(guī)劃中央范本、收支預(yù)測方法和項(xiàng)目管理機(jī)制等方面給予地方細(xì)致指導(dǎo)。建立全國通用的中期財(cái)政規(guī)劃編制信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與其他部門間信息共享和互通，完善政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度，逐步向權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度轉(zhuǎn)變。通過中期財(cái)政規(guī)劃改革，提升財(cái)政支出的戰(zhàn)略性、前瞻性和可持續(xù)性，避免財(cái)政決策碎片化。

(三)考慮需求側(cè)需要，推動財(cái)政支出與人口布局相適配

過去中國財(cái)政資金分配和支出長期基于戶籍人口和行政區(qū)劃來分配，但這種靜態(tài)的財(cái)政支出模式越來越面臨供需錯(cuò)配和支出效率不高等問題。在很多人口流出地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)需求不足，導(dǎo)致教育和醫(yī)療設(shè)施利用效率低下。如部分農(nóng)村小學(xué)學(xué)生數(shù)嚴(yán)重不足卻投入巨大；部分鎮(zhèn)村醫(yī)院醫(yī)療水平低，稍復(fù)雜的病癥一般都會轉(zhuǎn)診縣級醫(yī)院。而在人口流入地區(qū)，特別是一線城市，巨大流動人口帶來教育和醫(yī)療等公共服務(wù)供不應(yīng)求，基本公共服務(wù)設(shè)施高度擁擠，供需矛盾極為突出。因此，需要建立以人口流動為基本要素的財(cái)政資金分配和財(cái)政支出模式。創(chuàng)新財(cái)政支出方式，推動財(cái)政支出與人口流動相掛鉤，建立健全財(cái)政支出、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。財(cái)政支出要基于人口結(jié)構(gòu)、人口區(qū)域分布格局的變化而調(diào)整，避免追求地區(qū)或城鄉(xiāng)靜態(tài)的絕對均等，推動財(cái)政支出、轉(zhuǎn)移支付資金等向人口流入地區(qū)傾斜，推動人口流入地政府承擔(dān)主要基本公共服務(wù)支出責(zé)任。

(四)基于可持續(xù)視角，合理化解財(cái)政支出面臨的風(fēng)險(xiǎn)

從中短期看，威脅財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的主要問題是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是隱性債務(wù)，從中長期看，老齡化是威脅財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的最主要挑戰(zhàn)。針對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要強(qiáng)化政府資產(chǎn)債務(wù)管理能力。摸底梳理政府資產(chǎn)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及演變趨勢，管理和政策要及時(shí)跟進(jìn)。在對政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類基礎(chǔ)上，逐步建立完善政府債務(wù)管理制度和信息披露機(jī)制，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評估和公布。建立全國統(tǒng)一、中央省市縣聯(lián)動的債務(wù)管理平臺和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

針對老齡化，則要推動養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。在夯實(shí)政府責(zé)任基礎(chǔ)上，厘清企業(yè)和個(gè)人責(zé)任分擔(dān)。擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，提高社保覆蓋面。構(gòu)建企業(yè)和個(gè)人激勵(lì)機(jī)制，提高繳費(fèi)積極性，做實(shí)費(fèi)基。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，推進(jìn)底線公平。制定養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、第三支柱的稅收激勵(lì)政策，推進(jìn)第二、第三支柱建設(shè)。提高養(yǎng)老金制度透明度，強(qiáng)化公民政策獲得感。建立合理的預(yù)籌養(yǎng)老金經(jīng)營體制，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資，完善基金投資政策，促進(jìn)基金保值增值，逐步實(shí)施延遲退休政策。

(五)財(cái)政支出改革與制度改革相結(jié)合，提升改革系統(tǒng)性

明確各級政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府和省級政府責(zé)任承擔(dān)，減少交叉和委托事務(wù)。在《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。同時(shí)要重視省級以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理清省市縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)劃分。探索教育、醫(yī)療、科技和專項(xiàng)債等領(lǐng)域的預(yù)算績效管理模式和績效評價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用及公開透明性，建立定期公開機(jī)制。推動預(yù)算管理與績效管理融合，逐步建立完善的中國特色預(yù)算績效管理制度框架。

通過改革降低制度成本，夯實(shí)財(cái)政支出的中微觀基礎(chǔ)。從微觀視角看，要推進(jìn)勞動力、資本和土地等生產(chǎn)要素市場化改革，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，逐步消除行政性壟斷和無效管制等，改變民營經(jīng)濟(jì)弱勢地位，維護(hù)市場公平競爭

，充分發(fā)揮市場資源配置的決定性作用。要加大教育、醫(yī)療和社保等民生支出，提升國家人力資本水平。從中觀視角看，要強(qiáng)化財(cái)政對社會組織發(fā)展的支持政策，發(fā)揮社會組織的中介作用。建立較為規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼制度，建立因時(shí)而變、因地制宜的財(cái)政支持規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并通過預(yù)算績效管理強(qiáng)化監(jiān)管。合理劃分政府與社會組織之間的關(guān)系，通過政府購買服務(wù)等方式，將部分政府職能讓渡給社會組織，賦能社會組織，提升其組織和發(fā)展能力，使各類社會組織有效發(fā)揮微觀主體與政府之間的橋梁作用。

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