楊 挺 王 紅

(西南大學教育學部 重慶 400715)

2001年，國務院發(fā)布《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確指出“逐步清退代課人員”。2007年，人事部和教育部聯(lián)合發(fā)布《關于義務教育學校崗位設置管理的指導意見》，明確指出“嚴禁產(chǎn)生新的代課人員”。2014年，中央編辦、教育部和財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》(以下簡稱《編制標準通知》)指出，“嚴禁在有合格教師來源的情況下‘有編不補’、長期聘用代課教師”。2019年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》明確提出，“不得產(chǎn)生新的代課教師”。2020年，教育部等六部門發(fā)布的《關于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設的意見》(以下簡稱《教師隊伍建設意見》)指出，“嚴禁長期空編和有編不補、編外用人”。雖然在政策明令清退代課教師的情況下，代課教師在逐漸減少，但代課教師問題尚未徹底解決。21世紀初，在需求與供給不平衡的過程中產(chǎn)生了大量新代課教師。新代課教師是指接受過高等教育、 在城鄉(xiāng)公立中小學從事教師工作，但不，也稱為新生代代課教師、編外教師、臨聘教師等[1]。根據(jù)教育部2020年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年全國各地鄉(xiāng)村代課教師中，中學教師有8 486人，小學教師有57 055人，幼兒園教師有43 370人[2]，鄉(xiāng)村新代課教師隊伍龐大。但是國家并沒有出臺相關政策法律保護他們的權(quán)益，導致鄉(xiāng)村新代課教師群體權(quán)益面臨一定的挑戰(zhàn)。事實上，與傳統(tǒng)的代課教師相比，鄉(xiāng)村新代課教師普遍都擁有教師資格證，思想觀念較活躍，知識儲備量較大，整體綜合素質(zhì)較高[3]，他們對于鄉(xiāng)村基礎教育改革與發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、阻礙貧困代際傳遞有著非常重要的現(xiàn)實意義。因此,鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益保護問題值得探究。

一、鄉(xiāng)村新代課教師面臨的權(quán)益挑戰(zhàn)

權(quán)益是公民受法律保護的權(quán)利和利益，教師權(quán)益則是普通公民權(quán)益在教師職業(yè)領域的特殊體現(xiàn)，既包括《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法典》規(guī)定的基本權(quán)益，又包括《中華人民共和國教師法》規(guī)定的教師享有的特殊權(quán)益。也就意味著，教師享有的權(quán)益具有合法性，教師權(quán)益的實現(xiàn)是有法律依據(jù)的。然而，聚焦鄉(xiāng)村新代課教師群體，卻發(fā)現(xiàn)他們正面臨著一系列的權(quán)益挑戰(zhàn)。

(一)報酬待遇權(quán)益的挑戰(zhàn)

報酬待遇權(quán)是法律規(guī)定的教師按時獲取工資報酬，享受寒暑假帶薪休假，以及同工同酬的權(quán)利。關于鄉(xiāng)村新代課教師的工資待遇問題一直以來都備受關注，但又未得到妥善解決，包括拖欠、扣罰工資，以及同工不同酬等問題[4]。關于拖欠、扣罰工資，《中華人民共和國憲法》第十三條和《中華人民共和國民法典》第二百六十七條明確規(guī)定，包括公民的合法收入在內(nèi)的其他合法財產(chǎn)受法律保護，任何組織或個人不得以任何形式侵犯他人合法財產(chǎn)。新代課教師的工資屬于他們的合法收入，用人單位不得以任何理由拖欠、扣罰新代課教師的工資收入，否則屬于違法行為。但在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)村新代課教師的工資收入常面臨著拖欠或者扣罰的情況。關于同工不同酬，《中華人民共和國教師法》第三十一條對教師工資收入達到同工同酬進行了規(guī)定?！吨腥A人民共和國勞動法》第四十六條指出，工資分配應當遵循按勞分配原則，實行同工同酬。新代課教師與在編教師從事同樣的教學與管理工作，但所獲得的報酬遠遠低于在編教師，這是不合法的。但在現(xiàn)實生活中，同工不同酬的現(xiàn)象卻非常普遍。2018年，在申報實現(xiàn)義務教育基本均衡發(fā)展的338個縣中，有128個縣聘任4.6萬名合同制教師和代課教師，未做到編外教師與在編教師同工同酬[5]。有研究指出，農(nóng)村新代課教師工資待遇普遍偏低，他們獲得的報酬是農(nóng)村公辦教師的1/10～1/3，且工資被拖欠的現(xiàn)象時有發(fā)生[6]。

(二)社會保障權(quán)益的挑戰(zhàn)

社會保障權(quán)是指教師獲得的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)等幾種保障性待遇的權(quán)益總稱?！吨腥A人民共和國勞動法》第七十二條對勞動者依法參加社會保險做出了規(guī)定?！吨腥A人民共和國教師法》也依法對教師的醫(yī)療、住房、退休等合法權(quán)益進行保護。也就意味著，用人單位應該依法給新代課教師購買社會保險，以保證勞動者在退休、工傷、失業(yè)、生育等情況下可以依法享受社會保障。法律規(guī)定對新代課教師權(quán)益進行保障，但現(xiàn)實生活中，新代課教師群體的社會保障權(quán)益一直面臨著缺失的狀況[7]。主要原因在于目前這些法律更多地還是停留在“喊口號”層面，缺乏具體可行的操作策略，也就存在一定的“真空地帶”，這就使得新代課教師的社會保障問題一直沒有得到妥善解決。有調(diào)查指出，大部分地區(qū)的新代課教師還未被納入社會保障體系，尤其是農(nóng)村新代課教師[4]。

(三)進修培訓權(quán)益的挑戰(zhàn)

進修培訓權(quán)是法律賦予教師的一項基本權(quán)利，以提高教師自身素質(zhì)，促進教師專業(yè)發(fā)展，推動教育改革與發(fā)展?！吨腥A人民共和國教師法》第七條第六項對教師進修培訓的權(quán)利做了規(guī)定。《中小學教師資格定期注冊暫行辦法》更是對教師參加培訓的時長與學分做了規(guī)定。因此，對于全體教師來說，都應該享有法定的進修培訓的權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國教育法》第四十一條可知，學校應為本校教師的學習與培訓提供必要條件。有調(diào)查指出，鄉(xiāng)村代課教師在參加校內(nèi)培訓方面與在編教師沒有差別，但無法參加像國培、省培等到校外培訓的項目[8]。主要原因在于：首先，鄉(xiāng)村學校存在培訓力度不足的問題[9]，學校普遍會把教師進修機會留給在編教師；其次，鄉(xiāng)村學校支持教師參加培訓的資金不足，因此在鄉(xiāng)村地理位置不便的情況下，新代課教師參加進修或培訓的交通、飲食、住宿費對于鄉(xiāng)村學校而言是一筆大的支出；再次，學校在認知層面未將代課教師視為本校教師，并不關注他們的專業(yè)發(fā)展；最后，教師外出參加培訓，學校課程協(xié)調(diào)不過來，因此代課教師相比在編教師參加外出培訓的機會微乎其微。

(四)科學研究權(quán)益的挑戰(zhàn)

科學研究權(quán)是指教師從事學術(shù)研究、參加學術(shù)活動、進行學術(shù)交流的權(quán)利?！吨腥A人民共和國教師法》第七條第二項對教師的該權(quán)利進行了規(guī)定。《中華人民共和國憲法》第十九條指出鼓勵自學成才，第四十七條規(guī)定我國公民有進行科學研究的權(quán)利。作為我國公民，新代課教師享有科學研究的合法權(quán)益，并且用人單位要為本校教師學習提供支持。但有研究發(fā)現(xiàn)，由于鄉(xiāng)村學校教育資源的限制等原因，校領導認為教師的教研活動不僅浪費時間且會耽誤教師教學任務的開展，因此他們往往不支持教學研究,即便是舉辦教學科研活動也只是形式主義[10]。用人單位不支持教師的教研活動，阻礙了鄉(xiāng)村學校教師科學研究權(quán)的實現(xiàn)，鄉(xiāng)村新代課教師由于是被排斥在體制之外的教師，缺乏外部環(huán)境的保障，更是無法實現(xiàn)該權(quán)利。

二、影響鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益實現(xiàn)的因素分析

教師是實現(xiàn)民族振興和促進個人發(fā)展的關鍵力量。欲發(fā)展教育必先發(fā)展教師，就必須保障教師的合法權(quán)益，《中華人民共和國教育法》第三十四條規(guī)定，國家保護教師的合法權(quán)益，但現(xiàn)實中鄉(xiāng)村新代課教師的權(quán)益一直面臨著缺失的情況，以下從制度、管理、個人層面進行分析。

(一)鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益保障機制缺失

1.身份合法性的缺失

一是教師身份的缺失?！吨腥A人民共和國教師法》第二條規(guī)定，“本法適用于在各級各類學校和其他教育機構(gòu)中專門從事教育教學工作的教師”。第三條規(guī)定，“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員”。也就意味著，在各級各類學校中履行教育教學職責的專業(yè)人員的合法權(quán)益應當受到《中華人民共和國教師法》的保護。但在實踐中，鄉(xiāng)村新代課教師群體的合法權(quán)益卻一直面臨著挑戰(zhàn)甚至缺失的情況。主要原因在于該法在教師身份方面沒有做出明確界定。新代課教師是政府或者學校臨時聘用的，所以他們到底是“教師”還是“臨時工”？“新代課教師”是否擁有法定的“教師”身份？正是由于這種身份界定的模糊性與抽象性導致新代課教師處于比較尷尬的境地，不能享受相關的權(quán)利和待遇保障。特別是鄉(xiāng)村新代課教師群體，他們作為“弱勢群體教師”[11]，本就是被“邊緣化”的群體，他們的權(quán)益更是無法得到保護。

二是公職人員身份的缺失?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第十五條第四項對公職人員進行了規(guī)定，認為在公辦的教育等單位中從事管理的人員屬于國家公職人員。這里對公辦中小學教師是否擁有國家公職人員身份顯得含糊不清。2018年發(fā)布的《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確指出，“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”，明確了公辦中小學教師作為國家公職人員的身份。從當前的法律和政策層面來看，只要是在公辦中小學中從事教育教學工作的教師，都應當擁有國家公職人員身份。隨著對公辦中小學教師公職人員身份的認同，對其管理也隨之列入了國家的事業(yè)單位編制[12]。遺憾的是，由于新代課教師屬于編制外教師，自然也就不被歸屬于國家事業(yè)單位編制的行列，也就不具備公職人員的身份，其權(quán)益得不到相關法律條例的保護。

2.聘任制度不完善

教師聘任制是學校或者教育行政部門與教師基于雙方平等自愿的原則而形成的以聘任合同為基礎的人事管理制度?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》都對實行教師聘任制做了規(guī)定。也就是說，無論是在編教師還是代課教師，其權(quán)益的獲得都應該受到聘任制的保護，雙方關系也可以依靠聘任合同來調(diào)節(jié)。但由于現(xiàn)行聘任制尚存在著理論和操作層面的不足，使得新代課教師權(quán)益難以保障。

首先，聘任制下法律依據(jù)的缺失。當前國家并沒有出臺關于教師聘任制的具體辦法，并未對聘用人員的身份做出明確規(guī)定，以及聘任程序不規(guī)范等，這就導致處于法律真空地帶上的新代課教師在實踐中沒有被納入聘任制的范疇，導致新代課教師失去了法律意義上的合法權(quán)益保障。其次，聘任制下法律關系難以明確。一方面，教師聘用合同滿足行政合同在目的、主體、職權(quán)、意思及內(nèi)容要素等方面的定義性規(guī)定，是一種行政合同[13]，合同主體雙方屬于行政法律關系。另一方面，根據(jù)《中華人民共和國勞動合同法》第九十六條可知，事業(yè)單位與其聘用的人員之間簽訂的合同是勞動合同，也就是說教師聘任合同屬于勞動合同。教師聘任制的實施，也就使得教師管理從任命制下的行政管理轉(zhuǎn)向了聘任制下的法治管理，學校與教師的法律關系從行政法律關系轉(zhuǎn)向了民事法律關系。這種法律關系的模糊性導致出現(xiàn)糾紛時，教師權(quán)益保護渠道模糊。

3.申訴機制不健全

教師申訴制度是教育行政部門處理教師權(quán)益糾紛，保護教師合法權(quán)益不受侵犯的一種非訴訟形式的權(quán)利救濟制度?！吨腥A人民共和國教師法》第三十九條明確了教師申訴的程序、受理單位、時間期限，為保護教師權(quán)益提供了法律依據(jù)。但在實踐中，由于教師申訴救濟制度本身還存在一定的問題，例如申訴范圍不具體、受理部門不明晰、操作程序不健全、訴后監(jiān)督不具備等[14]，這就導致教師申訴渠道模糊，而新代課教師作為一個“特殊”的教師群體，他們通過申訴方式維權(quán)更是難上加難。

首先，當前教師申訴制度保護的是事業(yè)單位編制內(nèi)的教師。根據(jù)《中華人民共和國教師法》《事業(yè)單位人事管理條例》《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》可知，公立中小學教師的申訴權(quán)利受到法律條例的保護，按照這種說法，公立中小學新代課教師的權(quán)益也可以得到以上法律條例的保護。但由于被學校聘任的新代課教師在法律上沒有明確的身份定位，在實踐中有一種約定俗成的觀念：教師申訴制度保護的是事業(yè)單位編制內(nèi)的教師，因此新代課教師想要通過申訴救濟方式維權(quán)很難。其次，新代課教師與用人單位簽訂的勞動合同或者勞務合同不受事業(yè)單位人事制度管理。因此，即便新代課教師進行申訴救濟，教育行政部門也很難受理，即便受理也只是“走馬觀花”，沒有任何實質(zhì)意義。

(二)政府在鄉(xiāng)村新代課教師管理方面的失靈

當前，國家尚未出臺新代課教師的統(tǒng)一管理辦法，其管理主要以各個地方為主，新代課教師管理呈現(xiàn)多樣化的特點，但同時也反映了管理的無秩序、無規(guī)則、無組織。這就導致新代課教師的地位和合法權(quán)益無法得到保障。

1.財政管理失衡

首先，分級管理下的財政管理失衡。《中華人民共和國義務教育法》將義務教育財政保障以法律的形式確定了下來，由國家與地方政府共同負擔。此后，經(jīng)過一系列教育財政改革，形成了基礎教育經(jīng)費由中央、省、市和縣(區(qū))四級政府共同負擔，以縣(區(qū))為主的分擔體制[15]。在以縣(區(qū))為主的財政分擔體制下，主要由地方政府負責教師的工資以及福利待遇等各種財政供應，但城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費很難做到均衡配置，各地出現(xiàn)了壓縮編制的情況，在農(nóng)村地區(qū)更為普遍，農(nóng)村很多縣區(qū)都奉行著缺編不補，而廉價招聘一些新代課教師任教[16]。這也是導致我國鄉(xiāng)村新代課教師出現(xiàn)，以及同工不同酬的經(jīng)濟根源。

其次，聘用模式下的工資管理混亂。新代課教師報酬的獲得，一般秉持著“誰聘用誰支付”的原則，即由聘任單位支付工資而非由國家財政支付工資[17]。當前新代課教師聘用模式主要包括以下幾種：一是政府直接購買教師服務模式，二是教師勞務派遣模式，三是教師聘用制模式，四是“兩自一包”模式[18]。通過當前的聘用模式可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村新代課教師并沒有統(tǒng)一的管理主體，面臨著政府部門、第三方機構(gòu)、學校的多頭管理，因此新代課教師工資的獲得渠道也不盡相同，出現(xiàn)了工資管理混亂的局面。

2.合同管理不規(guī)范

首先，合同性質(zhì)難確定，法律依據(jù)模糊。鄉(xiāng)村新代課教師合同管理與簽訂的合同性質(zhì)有著密切的關系，由于合同管理不規(guī)范，目前關于合同性質(zhì)并沒有統(tǒng)一的界定，主要有勞動合同與勞務合同。如果是勞動合同，就具有法律約束力，自然也就受《中華人民共和國勞動法》與《中華人民共和國勞動合同法》的保護。如果是勞務合同，也就是說新代課教師與用人單位的關系被界定為勞務關系，雙方是平等的民事法律關系，即民法上的雇傭關系[19]。在這種關系下，新代課教師的合法權(quán)益就會缺乏法律保護依據(jù)，很難受到《中華人民共和國勞動法》與《中華人民共和國勞動合同法》的保護。

其次，合同內(nèi)容不清晰，法律規(guī)則難適用?！吨腥A人民共和國勞動合同法》第十七條對合同期限，工作內(nèi)容、地點，休息休假，勞動報酬，社會保險，勞動保護等必備條款做出了明確規(guī)定。但鄉(xiāng)村新代課教師入職前與用人單位簽訂的合同，往往沒有對相關條款作明確規(guī)定，正是由于合同內(nèi)容不清晰，導致合同主體雙方權(quán)責不明晰，這就導致出現(xiàn)合同糾紛時，無法適用法律規(guī)制，鄉(xiāng)村新代課教師無法通過法律的方式來維護自己的權(quán)益。

最后，沒有簽訂合同，法律依據(jù)缺失?！吨腥A人民共和國勞動合同法》第七條指出，“用人單位自用工之日起即與勞動者建立勞動關系”。第十條指出，“建立勞動關系，應當訂立書面勞動合同”。也就是說，勞動關系的建立是以用人單位用工為事實依據(jù)，以書面勞動合同的訂立為法律依據(jù)的，所以勞動合同的簽訂是教師合法權(quán)益保護的必要前提。但部分鄉(xiāng)村學校常有合同管理不規(guī)范的情況，存在著非法用工的情況。新代課教師入職前，多以口頭或書面約定為主，沒有簽訂勞動合同，也就沒有建立正式的合同關系[20]，這就導致權(quán)益面臨挑戰(zhàn)的時候無法通過法律渠道來維護自己的合法權(quán)益。

(三)鄉(xiāng)村新代課教師自身維權(quán)意識淡薄

鄉(xiāng)村新代課教師作為“弱勢群體教師”，近些年對他們合法權(quán)益的保護受到了社會以及學術(shù)界的廣泛關注。制度與管理是宏觀層面的約束，而鄉(xiāng)村新代課教師自身維權(quán)意識淡薄則是他們合法權(quán)益面臨挑戰(zhàn)的主觀因素。

一方面，鄉(xiāng)村新代課教師法律意識淡薄。鄉(xiāng)村新代課教師法律意識淡薄主要體現(xiàn)在與用人單位簽訂的合同不規(guī)范。由于我國目前法律體系不完善，他們的權(quán)益得不到事業(yè)單位相關法律的保護。也因為國家在出臺“清退計劃”的同時，并沒有制定如何保護新代課教師合法權(quán)益的策略，他們的權(quán)益得不到相關政策的保護。因此，當前通過《中華人民共和國勞動法》與《中華人民共和國勞動合同法》來保護新代課教師群體合法權(quán)益最有效。但鄉(xiāng)村新代課教師到校任教前不一定會和用人單位簽訂正式的合同，即便簽訂了合同，往往也存在著合同性質(zhì)不明確、權(quán)利義務不具體、時間期限與報酬待遇模糊等問題[21]，因而出現(xiàn)合同糾紛時無法保護自己的合法權(quán)益。

另一方面，鄉(xiāng)村新代課教師自身不想維權(quán)。一是通過法律途徑維權(quán)面臨一些現(xiàn)實困難，客觀方面包括鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益訴求表達途徑有限且效率低，主觀方面又擔心維權(quán)成本過高[22]；二是大多數(shù)鄉(xiāng)村新代課教師認為代課只是權(quán)宜之計，他們后面或參加招教考試或?qū)で笃渌ぷ鱗23]，這也就意味著鄉(xiāng)村新代課教師只是把代課作為臨時性工作，缺乏教師身份認同，這種態(tài)度就容易對維權(quán)事宜表現(xiàn)出力不從心，認為多一事不如少一事。

三、實現(xiàn)鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益保護的策略

2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的發(fā)布，明確了事業(yè)單位可以向社會聘請臨時性短期員工，這意味著公立學?？梢云刚埮R時性短期師資，也就承認了新代課教師存在的客觀性。但國家并沒有出臺關于鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益保護的政策，因此有必要制定鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益保護策略，讓鄉(xiāng)村新代課教師的權(quán)益保障實現(xiàn)有據(jù)可依。

(一)健全鄉(xiāng)村新代課教師權(quán)益保障機制

1.構(gòu)建合法身份的制度保障

一是教師身份的認可。新代課教師與在編教師本就同屬于人事制度管理范疇，不應該被區(qū)別對待。因此，國家應該通過相關的法律法規(guī)將新代課教師身份合法化，承認他們合法的“教師”身份，只有這樣才能從制度上保障他們的合法權(quán)益。首先，可以通過修改《中華人民共和國教師法》的方式將新代課教師納入《中華人民共和國教師法》的認定范圍，從法律上認可他們的教師身份。其次，可以制定“代課教師認定機制”?；谖覈A教育發(fā)展現(xiàn)狀，在不能提供大量編制但又需要大量教師的特殊情況下，可以制定一套“代課教師認定機制”，將代課教師身份合法化。也就是形成“雙軌制”的教師認定機制，傳統(tǒng)的體制內(nèi)教師仍然存在，體制外的新代課教師可以通過這種認定機制來確立教師身份，通過體制創(chuàng)新的辦法來實現(xiàn)對新代課教師權(quán)益的保護。

二是公職人員身份的認可。雖然《中華人民共和國監(jiān)察法》里面對我國公職人員進行了界定，但在實踐中，如何對企事業(yè)單位中基層人員進行界定仍然不清晰[24]。由于公職人員是行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家公務的人員，也因為義務教育的公共性和公益性而使得義務教育學校教師職務具有公務性[25]，因此除了公辦中小學教師屬于國家公職人員，在義務教育學校從事教育教學的新代課教師也應該被納入國家公職人員的范疇。具體做法如下：首先，可以通過立法或者修改《中華人民共和國監(jiān)察法》的形式明確國家公職人員范疇。通過立法或者修改法律的方式，明確企事業(yè)單位中基層人員國家公職人員身份，將一線教師以及新代課教師納入國家法律體系中。其次，可以出臺明確教師公職人員身份相關政策，明確新代課教師公職人員的身份。2018年我國明確提出將公辦中小學教師納入國家公職人員范疇，但由于我國情況特殊，新代課教師本身不是法律許可的教師，即便有相關政策明確教師公職人員的身份，新代課教師的身份也很難被認定。應出臺教師公職人員身份相關政策，明確范疇，保障新代課教師的合法權(quán)益。

2.完善教師聘任制

雖然《中華人民共和國教師法》明確提出“實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規(guī)定?！钡珪r至今日，國家也沒有出臺關于教師聘任制的具體辦法，缺乏操作性，因此各地關于教師的聘任五花八門，在學術(shù)界也存在一定的爭議。一般情況下，新代課教師是不被納入聘任制的范疇的，并且在現(xiàn)實情境中，教師聘任制也沒有覆蓋到全部教師[26]。因此，完善教師聘任制對新代課教師權(quán)益保護具有重要意義。

教師聘任制的實施細則主要包括以下幾個部分。首先，明確教師聘任制實施主體。根據(jù)教師聘任制的定義可知，教師聘任實施的前提是聘任雙方基于平等自愿的原則而構(gòu)成的勞動關系，具有典型的民事法律關系的特點，也就意味著學校必須具有行使獨立民事主體權(quán)利與履行民事主體義務的資格，也就是學校必須具備法人身份。但是根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》第六部分可知，義務教育學校財政被全部納入國家保障體系，不具備獨立運行財產(chǎn)的權(quán)利，也就不構(gòu)成擁有法人身份的要件。因此，義務教育學校不具備實施聘任制的基礎，不能成為聘任制實施的主體。鄉(xiāng)村學校的構(gòu)成主體包括義務教育學校，意味著鄉(xiāng)村公立中小學不具備聘任的資格，要實施聘任制，就必須明確規(guī)定聘任制實施的主體。其次，明確教師聘任制的聘用對象。關于聘任制的聘任對象并沒有明確的法律規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國教師法》第十一條對取得教師資格的規(guī)定，以及第三十七條對教師行政處分或者解聘的規(guī)定可以認為聘用教師應該具備的條件包括：取得相應教師資格證、按時完成教育教學任務、關愛學生、品德端正等。由此說來，新代課教師是被納入聘任制的范疇，但現(xiàn)實生活中卻并非如此，因此需要明確教師聘任制的聘用對象。再次，探索法律之間的銜接性，明確聘任雙方法律關系。由于法律缺乏銜接性，聘任雙方法律性質(zhì)模糊不清，有民事法律關系的說法，也有行政法律關系的說法，兩種不同的法律關系對于新代課教師權(quán)益的保護有不同的途徑。

3.完善法律救濟制度

目前，鑒于新代課教師體制外身份的限制和合同性質(zhì)的模糊性，以及法律政策的缺失性，新代課教師想要直接通過法律方式保護自己的合法權(quán)益是受限的。因此完善當前的法律救濟制度是非常有必要的。

首先，完善申訴救濟制度，將新代課教師納入申訴管理體制。應明確規(guī)定申訴人的身份、申訴的程序、受理部門以及申訴后的權(quán)益維護等，將申訴管理具體到每一步。其次，可以設置新代課教師專項申訴通道。新代課教師作為我國教育系統(tǒng)中的特殊群體，在我國教育改革與發(fā)展的過程中為基礎教育事業(yè)發(fā)展做出了特殊貢獻，要為他們的權(quán)益訴求尋求最為妥帖的方式。最后，構(gòu)建教育仲裁制度，成立教育仲裁機構(gòu)。目前我國并沒有專門的機構(gòu)負責教育糾紛解決工作，所以需要借助社會中介組織的力量參與教育糾紛問題，因為社會中介組織作為獨立于政府之外的社會組織，可以更好地作為代課教師與用人單位之間的溝通橋梁，為教育糾紛尋求合適的解決途徑[27]。教育仲裁機構(gòu)作為社會中間系統(tǒng)的社會中介組織，有利于公平、公正、合理地解決因教育侵權(quán)行為帶來的教育糾紛問題。

(二)構(gòu)建鄉(xiāng)村新代課教師管理機制

1.建立省級統(tǒng)籌的新代課教師福利待遇體系

建立省級統(tǒng)籌的新代課教師福利待遇體系，構(gòu)建“省、市、縣”三級保障機制。主要考量在于我國建立了中央和地方分項目、按比例承擔基礎教育經(jīng)費的財政體制，鄉(xiāng)村新代課教師這個群體的權(quán)益在省級統(tǒng)籌下更易得到保障。

在省級統(tǒng)籌下構(gòu)建“省、市、縣”三級保障機制，需要考慮以下問題。第一，設置專項經(jīng)費。省財政廳要建立該省新代課教師專項教育經(jīng)費，用于保障新代課教師福利待遇權(quán)益。第二，統(tǒng)籌福利待遇標準。省財政廳要對新代課教師的基本工資、社會保險、住房公積金、專業(yè)發(fā)展、體檢等進行詳細規(guī)定，市縣級政府可針對鄉(xiāng)村教學崗位，設置補貼專項。第三，要求經(jīng)費預算。省財政廳應要求需要新代課教師的學校，以縣為單位每年向省財政廳上報新代課教師專項教育經(jīng)費預算，由省財政廳統(tǒng)一撥款。第四，薪資發(fā)放方式。對于新代課教師的薪資待遇，可以交由銀行以專款的形式按月扣除并繳納“五險一金”后發(fā)放給新代課教師。第五，設置監(jiān)督部門。明確列支渠道，保證經(jīng)費具體落實，做到專款專用。

2.規(guī)范新代課教師的合同管理

當前，勞動合同是保障鄉(xiāng)村新代課教師合法權(quán)益最直接的法律依據(jù)。因此，規(guī)范鄉(xiāng)村新代課教師與用人單位簽訂的勞動合同有非常重要的現(xiàn)實意義。

首先，規(guī)范新代課教師合同標準。當前我國新代課教師聘用模式各地有所不同，管理標準復雜且難以確定，國家應該統(tǒng)一制定新代課教師合同管理辦法：對合同性質(zhì)作出規(guī)定，合同性質(zhì)與新代課教師權(quán)益保障有著密切關系；對合同具體內(nèi)容做出規(guī)定，包括合同期限、薪資待遇、權(quán)責義務、培訓研究等；對合同管理的主體做出規(guī)定，即誰組織新代課教師的聘用、合同簽訂、合同管理等事務；對受聘教師的要求做出規(guī)定，包括教師的年齡、專業(yè)、學歷等。其次，明確新代課教師勞動合同的特殊法律地位，要將新代課教師合同管理納入事業(yè)單位人事制度管理中，不能將其作為一般的勞動合同處理。

3.編制機制動態(tài)化管理

一直以來，我國都是以區(qū)縣和學校為尺度來配置義務教育階段教師編制問題[18]。2014年我國發(fā)布《編制標準通知》，明確規(guī)定“嚴格控制編制總量”?；谖覈壳熬幹茢?shù)量嚴格控制和編制配置的情況，建議進行動態(tài)化的教師編制管理。

首先，建立編制轉(zhuǎn)換機制?！吨腥A人民共和國勞動法》第二十條規(guī)定，“勞動者在同一用人單位連續(xù)工作滿十年以上，當事人雙方同意續(xù)延勞動合同的，如果勞動者提出訂立無固定期限的勞動合同，應當訂立無固定期限的勞動合同?！睙o固定期限的勞動合同指的就是合同關系的結(jié)束沒有一個確切的時間節(jié)點，只要沒有出現(xiàn)雙方約定條件，勞動關系就存在，雙方就要履行各自的義務。據(jù)此，建議建立編制轉(zhuǎn)換機制，只要新代課教師在學校工作期限達到時間上限，就可以通過申請考核入編。其次，加快推進“縣管校聘”制，實行編制到崗到校不到人[7]。2020年，教育部等六部門發(fā)布《教師隊伍建設意見》，對“縣管校聘”制的推行提出了更加明確的做法，提出“健全縣域交流輪崗機制”，指的就是縣域范圍內(nèi)的公辦中小學教師和校長由縣級政府統(tǒng)一管理，定期強制性地在縣域內(nèi)中小學輪流交換。一方面，通過義務教育師資均衡配置，對促進義務教育均衡發(fā)展具有重要意義，另一方面，對保護鄉(xiāng)村新代課教師的合法權(quán)益也起著重要作用。“縣管校聘”制將教師和校長從過去的某個學校的“學校人”轉(zhuǎn)變?yōu)榭h義務教育系統(tǒng)的“系統(tǒng)人”，實行編制到崗到校不到人，有利于消除體制內(nèi)外差別待遇。最后，適當增加入編指標，并且適當偏向鄉(xiāng)村學校教學崗位[28]，將這些非在編的、合格的鄉(xiāng)村新代課教師逐漸納入編制，讓鄉(xiāng)村新代課教師完成身份轉(zhuǎn)變。

(三)提升鄉(xiāng)村新代課教師個人維權(quán)的意識與能力

當鄉(xiāng)村新代課教師面臨非法聘用、任意辭退、任意克扣工資等損害其合法權(quán)益的情況時，一定要積極主動、依照法律、講求一定方式方法對自己的權(quán)利進行維護。

一方面，增強個人維權(quán)意識。在法治國家建設的背景下，法治意識是維護個人合法權(quán)益的前提。鄉(xiāng)村新代課教師如何增強自己的維權(quán)意識，主要包括以下兩個方面：首先，要具備一定的法律基礎知識，可以通過書籍、網(wǎng)絡等方式培養(yǎng)自己的法律素養(yǎng)；其次，要具備一定的法律意識，入職前要與用人單位簽訂正規(guī)的勞動合同，并就雙方的權(quán)利義務、工資待遇、社會保障、進修培訓、考試、工作期限等作出規(guī)定。當自身權(quán)益被侵犯后，可以提供依據(jù)，否則權(quán)益保護渠道就會模糊。

另一方面，充分利用多種維權(quán)途徑。鄉(xiāng)村新代課教師發(fā)現(xiàn)其權(quán)益被侵犯時要積極反映，例如可以與學校領導交流溝通，表達自己的訴求，也可以借用媒體的力量等方式，必要的時候要通過法律途徑來維護自己的權(quán)益，目前最有效的維權(quán)途徑就是通過仲裁和訴訟。首先，通過勞動仲裁的方式維護自己的權(quán)益。《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》第二條對適用本法的情況做了規(guī)定，包括因辭退、休假、社會保險、培訓、勞動報酬等發(fā)生的爭議，鄉(xiāng)村新代課教師面臨的權(quán)益挑戰(zhàn)問題符合以上規(guī)定，可以通過勞動仲裁的方式維權(quán)。其次，向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，尋求司法救濟。司法救濟是法律救濟的最后一道屏障，也是最強有力的維權(quán)方式。鄉(xiāng)村新代課教師可以通過訴訟的方式，利用法律的強制力來保障自己的合法權(quán)益不受侵害。