肖雅文 傅王倩

(1.北京體育大學(xué)教育學(xué)院 北京 100084； 2.北京師范大學(xué)教育學(xué)部 北京 100875)

教育治理通過定義和規(guī)范學(xué)校內(nèi)部和外部機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，決定了教育工作者如何培訓(xùn)和運(yùn)作，對學(xué)生的發(fā)展產(chǎn)生較大的影響[1]。這一過程通常采用政策工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理政策包括政府部門發(fā)布的管理辦法、通知、指導(dǎo)意見等，逐步規(guī)范了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管格局。1978年至今共計(jì)有55份關(guān)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的政策文件，發(fā)布主體主要為中共中央、國務(wù)院、教育部、全國人大常委會、財政部等部門，政策形式主要表現(xiàn)為意見、綱要、決定、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等，政策內(nèi)容主要為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)察體系、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、源頭疏導(dǎo)、發(fā)展計(jì)劃等?？v觀改革開放以來我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的脈絡(luò)，其中一些關(guān)鍵性的文件大力推動了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理體系的形成，確定了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的地位與作用，對其發(fā)展起到規(guī)范約束的作用，不斷促進(jìn)良好教育生態(tài)的形成。

一、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策的發(fā)展階段

在國家治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的過程中，政府發(fā)布了系列教育政策予以規(guī)范。根據(jù)對改革開放以來校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)領(lǐng)域里程碑式的政策文件和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的梳理，可將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)政策治理發(fā)展劃分為四個階段，即初步管理階段(1978—2007年)、調(diào)整治理階段(2008—2017年)、專項(xiàng)整治階段(2018年—2021年6月)、全面深化管理階段(2021年7月至今)。自改革開放以來，國家對治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)愈加重視，治理力度不斷增大，這也表明，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民對更有質(zhì)量、更規(guī)范化的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的需求日益增長。

(一)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入管理階段：1978—2007年

政策是實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的核心手段，承載了十分明確的價值取向，具有重要的引導(dǎo)功能。教育政策文件的數(shù)量變化在一定程度上反映了政府意志的方向，以及控制教育改革與發(fā)展力度的大小[2]。在對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的初步管理階段，雖未明確提出對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理政策，但對校外活動場所進(jìn)行了規(guī)定，如《少年兒童校外教育機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》《關(guān)于加強(qiáng)青少年學(xué)生活動場所建設(shè)和管理工作的通知》《關(guān)于公益性文化設(shè)施向未成年人免費(fèi)開放的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人校外活動場所建設(shè)和管理工作的意見》等文件的有關(guān)內(nèi)容。此外，將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理作為學(xué)生“減負(fù)”的舉措之一，如《關(guān)于組織國家督學(xué)開展“減負(fù)”專項(xiàng)督導(dǎo)和調(diào)研的通知》《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》等文件的有關(guān)內(nèi)容。最后，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的一些領(lǐng)域提出管理方法，如《關(guān)于停辦各級各類學(xué)科奧林匹克學(xué)校(班)的緊急通知》《關(guān)于嚴(yán)禁研究生招生單位舉辦考研輔導(dǎo)班的通知》等文件的相關(guān)規(guī)定。

(二)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范治理階段：2008—2017年

在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的調(diào)整規(guī)范階段，首先，開始整治校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)校及教師的利益關(guān)系，如《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)考研輔導(dǎo)活動管理的通知》《關(guān)于2008年規(guī)范教育收費(fèi)進(jìn)一步治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》《教育部等七部門關(guān)于2012年治理教育亂收費(fèi)規(guī)范教育收費(fèi)工作的實(shí)施意見》《教育部等五部門關(guān)于2014年規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》，以及教育部關(guān)于《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》均對教師參與校外培訓(xùn)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。其次，開始治理校外培訓(xùn)，避免其對于推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的阻礙，力求減輕資本市場對教育生態(tài)的負(fù)面影響。如《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《教育部辦公廳關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)?！皽p負(fù)萬里行”活動的通知》《關(guān)于2017年義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化考試招生制度改革的意見》等文件的相關(guān)內(nèi)容。關(guān)于中小學(xué)生課后服務(wù)的相關(guān)規(guī)定旨在解決家長和學(xué)生的實(shí)際教育需求，而考試制度的改革則從教育評價這一“指揮棒”入手治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。最后，凈化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的不良風(fēng)氣，明確對校外培訓(xùn)的重新定位，完善相關(guān)法律法規(guī)，在強(qiáng)調(diào)對校外培訓(xùn)市場監(jiān)管的同時，呼吁更多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)營造良好的學(xué)習(xí)風(fēng)氣。如《中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自律公約》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》等文件的相關(guān)規(guī)定。

(三)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)整治階段：2018年—2021年6月

2018年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，明確了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的基本原則，要求依法規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；對不同類型的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理；統(tǒng)籌學(xué)校、社會和家庭教育，開展綜合施策、強(qiáng)化省地(市)統(tǒng)籌，落實(shí)以縣為主管理責(zé)任的協(xié)同治理。自此，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入專項(xiàng)整治階段。對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治階段的政策進(jìn)行梳理可知，這一階段最主要是構(gòu)建了治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，從國家層面對教育機(jī)構(gòu)治理的基本原則、管理、責(zé)任分配等方面進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。在此階段，確立了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理內(nèi)容與治理機(jī)制，發(fā)布了《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動的通知》《教育部辦公廳關(guān)于切實(shí)做好校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理整改工作的通知》《教育部辦公廳關(guān)于開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理“回頭看”活動的通知》等政策文件。專項(xiàng)治理第一階段，全面部署和排查摸底(于2018年6月底前完成)；第二階段，集中整改(于2018年年底前完成)；第三階段，專項(xiàng)督促和檢查(2019年6月底前完成)。通過不斷整治，基本形成校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督格局，如《教育部辦公廳關(guān)于全國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動整改工作進(jìn)展情況的通報(截至2018年10月15日)》《教育部辦公廳關(guān)于全國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動整改工作進(jìn)展情況的通報(截至2018年10月30日)》《教育部辦公廳關(guān)于全國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動整改工作進(jìn)展情況的通報(截至2018年12月30日)》《教育部辦公廳關(guān)于開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理“回頭看”活動的通知》《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見》等文件的相關(guān)規(guī)定。最后，多渠道共同致力于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如《教育部辦公廳關(guān)于做好2018年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》《關(guān)于做好外商投資營利性非學(xué)歷語言類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批登記有關(guān)工作的通知》《中華人民共和國廣告法(2018修正)》《中小學(xué)生減負(fù)措施》(減負(fù)三十條)等文件的相關(guān)規(guī)定，從招生、審批、廣告以及學(xué)生減負(fù)等環(huán)節(jié)予以規(guī)范，涉及學(xué)校、機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門等多個主體。

(四)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的全面深化管理階段:2021年7月至今

2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《雙減政策》)?！峨p減政策》的頒布是黨中央對“減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)"工作的重要決策部署，標(biāo)志著中央將從政治高度認(rèn)識和對待減負(fù)，從體制機(jī)制入手深化改革，全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長[3]。在對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理問題上，黨中央始終秉持“零容忍”的態(tài)度。一是從學(xué)校教育入手，進(jìn)一步減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，滿足學(xué)生發(fā)展需要。在校內(nèi)方面，進(jìn)一步提升學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)水平，作業(yè)布置更加科學(xué)合理，學(xué)校課后服務(wù)基本滿足學(xué)生需要，學(xué)生學(xué)習(xí)更好回歸校園[3]。二是從嚴(yán)審批校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。在不重新審批新的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的同時，加大摸排整治的力度，嚴(yán)禁資本化運(yùn)作。三是嚴(yán)格規(guī)范培訓(xùn)服務(wù)行為。《雙減政策》要求對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)輔導(dǎo)的材料、內(nèi)容、時間、資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等作出詳細(xì)規(guī)定，以具體細(xì)則規(guī)范其行為。四是加大對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審查力度?！峨p減政策》要求建立常態(tài)化的運(yùn)營監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)；要求教育部聯(lián)合網(wǎng)信(網(wǎng)絡(luò)安全和信息化)、工業(yè)與信息化等各部門進(jìn)行聯(lián)合治理，明確各方職責(zé)，建立長效管理機(jī)制。

二、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理現(xiàn)狀與新挑戰(zhàn)

(一)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理現(xiàn)狀

近年來，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，教育部等多部門相繼出臺了一系列相關(guān)政策為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理工作保駕護(hù)航。這一時期，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理工作雖然取得了一系列成績，但也面臨著諸多問題。

1.校外培訓(xùn)行業(yè)發(fā)展有待規(guī)范

近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，教育部聯(lián)合相關(guān)部門開展了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理，雖然取得了階段性成效，但是仍有一些問題沒有得到根本解決，主要表現(xiàn)為：一是規(guī)?？偭魁嫶螅沁`法違規(guī)情況突出，三是被資本裹脅狀況嚴(yán)重[3]。由于行業(yè)成熟帶來的優(yōu)勝劣汰以及經(jīng)濟(jì)下行帶來的成本上升等因素，我國教育培訓(xùn)行業(yè)機(jī)構(gòu)總數(shù)逐年平穩(wěn)下降，但市場規(guī)模一直不斷擴(kuò)大[4]。受傳統(tǒng)文化及新時代對高素質(zhì)人才需求增長的影響，家庭對孩子的教育投資熱情不斷高漲。近年來，我國接受校外培訓(xùn)的學(xué)生逐漸呈現(xiàn)出低齡化趨勢，在一些“補(bǔ)習(xí)熱”的大城市中甚至出現(xiàn)超前預(yù)定的情況。然而，由于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在很多時候往往以市場需求為導(dǎo)向，出現(xiàn)了不少盲目追求市場利益而忽視其教育本質(zhì)功能的情況。許多私立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)只追求贏利，“濫挖濫采”培訓(xùn)資源，不擇手段搶奪培訓(xùn)生源，擾亂了培訓(xùn)市場[5]。隨著大量資本的不斷涌入，校外輔導(dǎo)也面臨著行業(yè)內(nèi)的誘惑與挑戰(zhàn)。低價競爭、資本競逐、盈利導(dǎo)向等不良風(fēng)氣也開始席卷校外培訓(xùn)行業(yè)內(nèi)部。

據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會發(fā)布的2020年全國消費(fèi)者協(xié)會組織受理投訴情況顯示，2018年，全國消費(fèi)者關(guān)于教育培訓(xùn)服務(wù)的投訴數(shù)量為20 521件，占投訴總量的2.69%；2019年，全國消費(fèi)者關(guān)于教育培訓(xùn)服務(wù)的投訴數(shù)量為39 486件，占投訴總量的4.81%，培訓(xùn)服務(wù)第一次進(jìn)入服務(wù)類投訴前十位，且位居第四；2020年，全國教育培訓(xùn)服務(wù)的投訴量高達(dá)56 165件[6]。2020年，有關(guān)教育培訓(xùn)消費(fèi)輿情的信息有3 847 566條，負(fù)面輿情占比70.49%，其中，退費(fèi)困難、虛假宣傳、培訓(xùn)質(zhì)量和合同糾紛四個方面分別占比59.87%、14.30%、11.10%與8.32%[7]。一方面，自2018年專項(xiàng)治理行動開展以來，國家對校外培訓(xùn)的治理取得了一定成效，如通過建立黑白名單規(guī)范行業(yè)內(nèi)行為并取締了一大批不合格機(jī)構(gòu)，民眾關(guān)于校外培訓(xùn)的維權(quán)意識得到增加；另一方面，培訓(xùn)服務(wù)類投訴的增加也暴露出校外培訓(xùn)市場還存在著很多的不規(guī)范現(xiàn)象，其中負(fù)面輿情導(dǎo)向更顯示出校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理工作與準(zhǔn)則還需進(jìn)一步完善，尤其是學(xué)科類校外輔導(dǎo)。近年來，學(xué)科類校外輔導(dǎo)已然成為校外培訓(xùn)市場的主力軍，但校外培訓(xùn)市場資質(zhì)不合格、亂收費(fèi)、教育場地存在安全隱患等現(xiàn)象頻發(fā)。自2018年起，國家陸續(xù)出臺了一系列政策以規(guī)范培訓(xùn)行業(yè)。隨著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理平臺的出現(xiàn)，不難看出國家對于嚴(yán)格規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的決心，以提高校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量，保障人民的教育權(quán)益。然而，部分政策在具體的實(shí)施細(xì)則上還存在著不足，對一些教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)進(jìn)展等方面要求的嚴(yán)格性與詳細(xì)程度遠(yuǎn)不如對學(xué)校教育的規(guī)定，給了一些校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“鉆空子”的機(jī)會。與此同時，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的部分程序和操作缺乏詳盡的說明。

2.教育生態(tài)系統(tǒng)仍需凈化

Germin在《公共教育》一書中提出“教育生態(tài)學(xué)”，主張“把各種教育機(jī)構(gòu)與結(jié)構(gòu)置于彼此的聯(lián)系之中以及維持他們并受他們影響的更廣泛的社會之間的聯(lián)系中加以審視”[8]。教育生態(tài)學(xué)是借用生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)探討教育系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)律的一門學(xué)科,旨在促進(jìn)良性循環(huán)的教育生態(tài)環(huán)境,提高教育的效益[9]。如果教育中的亂象不除，就無法給教育一個清清爽爽的發(fā)展生態(tài)[10]。隨著國家有關(guān)治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)政策的不斷落實(shí)，教育生態(tài)系統(tǒng)雖在不斷得到優(yōu)化，但也面臨著極大的挑戰(zhàn)。自改革開放以來，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所擁有的市場份額不斷擴(kuò)大。根據(jù)2016年《中國輔導(dǎo)教育行業(yè)及輔導(dǎo)教育機(jī)構(gòu)教師現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，我國中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)已經(jīng)成長為一個體量巨大的市場，2016年行業(yè)市場規(guī)模超過8 000億元，參加學(xué)生規(guī)模超過1.37億人次，輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的教師規(guī)模為700萬至850萬人[11]。面對如此大規(guī)模發(fā)展的行業(yè)，一方面，教育部等多部門自2018年以來不斷下發(fā)相關(guān)文件，各省市也結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定了相應(yīng)的管理措施，使得校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)資質(zhì)、教師隊(duì)伍、收費(fèi)方式等方面都得到了規(guī)范。另一方面，由于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場的特殊性，在多部門聯(lián)合執(zhí)法的同時，行業(yè)內(nèi)的自我監(jiān)督機(jī)制就顯得格外重要。2018年，在教育部的指導(dǎo)下，全國160家校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在河南簽署《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自律公約》，從辦學(xué)以及教學(xué)等多方面都作出承諾。如此多維度的治理措施對于我國進(jìn)入“綠色培訓(xùn)”至關(guān)重要。綠色培訓(xùn)著眼科學(xué)性和人文性的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)校外培訓(xùn)不違背學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律，不改變科學(xué)的學(xué)習(xí)節(jié)奏，擯棄功利教育理念，摘下“盈利”帽子，推動學(xué)生個人和教育生態(tài)的持續(xù)發(fā)展[12]，促使教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)行業(yè)內(nèi)環(huán)境得以凈化。

校外培訓(xùn)特殊的“培優(yōu)+補(bǔ)差”性質(zhì)，對整個教育生態(tài)系統(tǒng)仍有著不小的沖擊。在國外，校外輔導(dǎo)也稱影子教育，扮演著“影子”的角色。補(bǔ)充性私人輔導(dǎo)經(jīng)常會模仿學(xué)校系統(tǒng)，但有時它會超越被動，與主流學(xué)校系統(tǒng)競爭，從而對主流學(xué)校系統(tǒng)產(chǎn)生影響，這也是其“影子”的特征[13]。有學(xué)者認(rèn)為教育市場引起了道德上的擔(dān)憂，因?yàn)樗鼘?dǎo)致或至少加劇了以犧牲教育發(fā)展為代價擴(kuò)大教育篩選的教育軍備競賽[14]。由于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了不少超前學(xué)習(xí)、教師與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)利益掛鉤等現(xiàn)象，傳統(tǒng)教育面臨挑戰(zhàn)。關(guān)于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化應(yīng)試教育、教師把重難點(diǎn)放在課后輔導(dǎo)的責(zé)難聲此起彼伏。有學(xué)者對當(dāng)代中國影子教育的空間分布進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：一、二線城市的影子教育處于第三階段(深化制度化、專業(yè)化和資本化)，正在進(jìn)入第四階段(大眾化、數(shù)字化和一體化)；在薄弱的二線城市與三、四線城市，它正從第二階段(制度化和第二次繁榮)走向第三階段；技術(shù)帶來的快速變化正在提升偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)基本上仍處于第一階段(崛起和第一次繁榮)甚至史前時期，但城市的“第三學(xué)習(xí)空間”仍然比城鎮(zhèn)、村莊和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)大得多[15]。由于校外輔導(dǎo)的地理位置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、開設(shè)水準(zhǔn)等因素，校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)可能會加劇新的教育不公平，擴(kuò)大教育差距。例如，與資源不豐富的學(xué)生相比，來自富裕家庭的學(xué)生更有可能獲得并受益于影子教育[16]，且由于其自身行業(yè)內(nèi)的特性，對于公立學(xué)校的“教書育人”也有一定影響。

3.校外輔導(dǎo)市場與其“客戶”群體形成“內(nèi)卷”的共謀

“囚徒困境”的博弈論模型表明，一個人即使不想卷入某一特定環(huán)境中去，但因?yàn)槠渌硕季砣肓嗽摥h(huán)境中，那么他也必然會這樣做[17]。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因其成績導(dǎo)向而備受家長與學(xué)生的青睞。改革開放以來，我國的教育事業(yè)有了很大的發(fā)展，但因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的影響，地區(qū)間、同一地區(qū)的不同區(qū)域間還存在較大差距。由于高水平教育資源供給有限與受教育群體的擴(kuò)大，以追求分?jǐn)?shù)為其主要目標(biāo)的校外培訓(xùn)行業(yè)便愈發(fā)受到家長青睞。校外教育培訓(xùn)的重要目標(biāo)是為了“補(bǔ)差”，但近年來參加“培優(yōu)”校外教育培訓(xùn)的學(xué)生數(shù)量增多，部分學(xué)生提前學(xué)習(xí)了課程內(nèi)容，導(dǎo)致教師的課堂教學(xué)速度加快，其他學(xué)生為趕上教學(xué)進(jìn)度開始參加“培優(yōu)課程”，形成惡性循環(huán)[18]。隨著培優(yōu)現(xiàn)象越突出，學(xué)生間的相互競爭也越發(fā)激烈。學(xué)生對考試成績的追求，學(xué)習(xí)時間與精力上的內(nèi)卷，學(xué)生的身心愈發(fā)容易受到傷害，“還孩子一個快樂童年”的呼聲也愈來愈高。有研究對上海市的家庭展開調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高風(fēng)險的考試和來自市場化教育服務(wù)的壓力加劇了家庭焦慮。當(dāng)學(xué)生參加輔導(dǎo)改變了教師的期望和學(xué)校課程時，沒有提前學(xué)習(xí)的學(xué)生可能會發(fā)現(xiàn)很難處理課程，這種現(xiàn)象在精英學(xué)校和一些家庭富裕地區(qū)的普通學(xué)校很普遍[19]。隨著學(xué)校正常的進(jìn)度和節(jié)奏被打斷，當(dāng)“你會”成為教師間的共識時，焦慮促使家長將目光更多地投向校外培訓(xùn)。

(二)《雙減政策》下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的新挑戰(zhàn)

通過各部門多年的努力，我國校外培訓(xùn)治理工作雖然取得了成果，但還存在著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊、日益增長的教育需求尚未得以滿足、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)超前教育影響學(xué)校教育、線上教育的井噴式興起等諸多問題。2020年6月，教育部校外培訓(xùn)監(jiān)管司成立，這標(biāo)志著我國針對校外培訓(xùn)市場成立了專門的管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的成立對于破除我國之前校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理混亂、部門間合作不足的局面具有突出意義。同年7月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《雙減政策》。該政策的發(fā)布，對于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，尤其是對學(xué)科類校外培訓(xùn)工作的開辦細(xì)則做出要求，不僅為相關(guān)部門的管理工作提供了行動指南，而且表達(dá)了政府整治校外培訓(xùn)市場的決心。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為剛需市場，應(yīng)著眼于建構(gòu)以“疏”為導(dǎo)向的配套社會支持系統(tǒng)[20]。在《雙減政策》出臺背景下，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.公立學(xué)校教育質(zhì)量仍需進(jìn)一步滿足需求端

2.教師工作負(fù)擔(dān)加大，易產(chǎn)生倦怠感

《雙減政策》的相關(guān)規(guī)定要求提升學(xué)校課后服務(wù)水平，其中包括提高課后服務(wù)的時間、質(zhì)量，拓寬渠道以及做強(qiáng)線上課后服務(wù)。作為提供課后服務(wù)的主體的教師需要花費(fèi)更多的時間在課后服務(wù)中，教師到校時間提前、離校時間延遲，教師的工作時間延長。教師利用課后服務(wù)時間指導(dǎo)學(xué)生完成作業(yè)，擠壓了教師教學(xué)反思以及備課時間。教師的科研以及教學(xué)工作任務(wù)需要占據(jù)額外的工作時間，教師的工作量加大。同時，教師扮演多種社會角色。延長課后服務(wù)時間、延長教師扮演此角色的時間，相應(yīng)地其他社會角色所扮演的時間減少，教師的工作與家庭之間容易產(chǎn)生矛盾，兩者不能協(xié)調(diào)，加重了教師的精神壓力。除此之外，某些學(xué)校強(qiáng)制教師參與課后服務(wù)，然而彈性坐班以及輪流值班等制度未實(shí)施，教師參與課后服務(wù)的積極性無法得到保障，教師在學(xué)校工作中產(chǎn)生倦怠感，教師的教學(xué)熱情日漸消弭。

3.家庭教育職責(zé)出現(xiàn)偏差

家庭教育是學(xué)生接受教育的第一步，是學(xué)生個體教育成功的關(guān)鍵一環(huán)，家庭教育在學(xué)生的成長與發(fā)展中扮演著十分重要的角色。延長課后服務(wù)時間，等同于延長學(xué)生與教師的相處時間，在一定程度上減少了家長與學(xué)生的相處時間。與此同時，“雙減”要求嚴(yán)禁給家長布置或變相布置作業(yè)，嚴(yán)禁要求家長檢查、批改作業(yè)；要求教師在課后服務(wù)時間為學(xué)生提供相應(yīng)的幫助。這是“雙減”旨在減輕家庭教育負(fù)擔(dān)的突出舉措。然而在具體的實(shí)施層面，“雙減”后的家庭教育與政策的初衷發(fā)生偏差。一方面，一部分家長開始將此作為推卸家庭教育職責(zé)的借口，成了“甩手掌柜"，把學(xué)生的教育責(zé)任全歸于教師身上，對自己孩子的學(xué)習(xí)呈現(xiàn)“不上心"的狀態(tài)。另一方面，由于我國在根本上尚未轉(zhuǎn)變教育評價考核方式，在激烈的考試競爭環(huán)境影響下，一些“虎爸虎媽"等形象開始出現(xiàn)?；诟改竿映升埖男睦恚簧偌议L也在家庭中充當(dāng)起教師的角色，為了學(xué)生成績的提高，給學(xué)生布置大量的額外學(xué)習(xí)任務(wù)，造成“學(xué)校減負(fù)、家庭增負(fù)”的局面。

4.私人輔導(dǎo)行業(yè)管理困難

《雙減政策》的發(fā)布對學(xué)科類課外輔導(dǎo)市場的開辦準(zhǔn)則、管理機(jī)制以及監(jiān)管體系等方面都做出了統(tǒng)籌安排。通過對機(jī)構(gòu)本身資質(zhì)的嚴(yán)格把控與審查，在時間安排上做出規(guī)定，力求將減負(fù)落到實(shí)處。但在我國考試機(jī)制等因素的影響下，學(xué)生及家長對學(xué)科類輔導(dǎo)的需要并不會因此急劇下降。有研究對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)分析后，發(fā)現(xiàn)主要存在五種形式：一是私立輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，二是可提供一對一或小規(guī)模小組形式的家訪式家教，三是打造名師效應(yīng)的線上輔導(dǎo)，四是培訓(xùn)公司所販賣的學(xué)習(xí)計(jì)劃，五是輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過與公立學(xué)校合作的課后計(jì)劃[16]。在“雙減”政策中，國家對學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的開辦標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行細(xì)則等方面做出了嚴(yán)格的規(guī)定。在一些學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，周內(nèi)教學(xué)的大小班級逐漸趨向飽和。由于一些學(xué)生無法滿足培訓(xùn)班的上課時間，退費(fèi)便會成為這部分群體的選擇。政策對學(xué)科類輔導(dǎo)所產(chǎn)生的諸多限制與個人尋求學(xué)科類輔導(dǎo)愿望間的沖突，導(dǎo)致了秘密和非法的課外輔導(dǎo)的出現(xiàn)，且由于風(fēng)險的增加，相應(yīng)的輔導(dǎo)成本也增加了[22]。學(xué)生和家長的自身需求未得到滿足，獨(dú)立于機(jī)構(gòu)之外的學(xué)科類輔導(dǎo)無疑將進(jìn)入家長的視線。隨著課外輔導(dǎo)教育成本的增加，在一些家庭選擇退出競爭后，一些家庭基于自身的家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，仍會選擇其他的方式填補(bǔ)學(xué)生的輔導(dǎo)空檔。有研究表明，在“雙減"政策實(shí)施后的第一個暑假，大學(xué)生家教的需求量(特別是小學(xué)階段的需求量)相比往年有了顯著提高，多數(shù)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)量比2020年同期增長了50%～100%；此外，有43%的受訪培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教學(xué)人員表示“轉(zhuǎn)入(或暫時轉(zhuǎn)入)私人家教行業(yè)"是未來再就業(yè)的可能選項(xiàng)[23]?，F(xiàn)階段，我國雖然對線上與線下的學(xué)科類輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)管理實(shí)施了多條監(jiān)管措施，但是對其他形式的學(xué)科類輔導(dǎo)管理還有待深化。

三、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的落實(shí)路徑

現(xiàn)階段，隨著《雙減政策》在我國各省市的落實(shí)，如何讓“疏”真正落到實(shí)處，使校外培訓(xùn)市場得以良性發(fā)展無疑是接下來的重點(diǎn)工作。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理工作涉及多方利益。落實(shí)《雙減政策》工作，需要政府、學(xué)校、家庭、社會多方協(xié)同、統(tǒng)籌推進(jìn)、共同治理；要明確各主體的責(zé)任和邊界，各司其職、各負(fù)其責(zé)[24]。

(一)政府完善相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，使《雙減政策》落到實(shí)處

政策內(nèi)容的科學(xué)性以及完善程度對于解決當(dāng)前問題具有重大的引領(lǐng)作用。在《雙減政策》發(fā)布后，政府應(yīng)該不斷完善相應(yīng)的配套設(shè)施建設(shè)，使“雙減”的初衷能夠落到實(shí)處。如今，校外輔導(dǎo)在許多國家都扮演著非常重要的角色，從多國的治理經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，校外輔導(dǎo)的治理工作是一個長期過程。一是政策治理內(nèi)容應(yīng)不斷完善。由于校外培訓(xùn)治理工作的特殊性，政府部門應(yīng)靈活應(yīng)對治理下的新挑戰(zhàn)。通過政策的不斷完善，使治理工作得以不斷完善。例如，在學(xué)科類輔導(dǎo)越發(fā)嚴(yán)峻的形勢下，各部門應(yīng)警惕其他形式的學(xué)科類非法補(bǔ)習(xí)的出現(xiàn)，加大監(jiān)管力度，警惕教育“黑市”的出現(xiàn)。二是政策執(zhí)行水平應(yīng)不斷提高。各主管部門需嚴(yán)格實(shí)施政策內(nèi)容，認(rèn)真落實(shí)政策，通過行政手段進(jìn)行依法整頓。校外輔導(dǎo)已然成為21世紀(jì)最重要的教育現(xiàn)象之一[25]。世界各地基于特定時期的教育發(fā)展?fàn)顩r及治理能力和水平，采取了多元化的規(guī)范治理方式，具體治理策略可被分為嚴(yán)厲禁止型、嚴(yán)密監(jiān)管型、積極鼓勵型以及自由放任型四類[26]。

(二)提高學(xué)校教育質(zhì)量，滿足學(xué)生學(xué)習(xí)需求

1.提高學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展

黨的十九大報告指出，當(dāng)前我國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長的良好教育的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間產(chǎn)生了矛盾。家庭對于優(yōu)質(zhì)教育資源的獲取需要使得“輔導(dǎo)熱”居高不下，重點(diǎn)學(xué)校觀念深入人心。政府及各級主管部門應(yīng)努力解決教育資源發(fā)展不均衡、資源差距過大的矛盾。通過建立系統(tǒng)框架、政策傾斜、教師流動制度等方式提高各地區(qū)內(nèi)的公共教育質(zhì)量，解決民生之需。

2.切實(shí)保證學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)生受教育的質(zhì)量

政府應(yīng)著力提高應(yīng)聘教師等相關(guān)崗位的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格師資審核制度，保證師資力量，保障教學(xué)水平，確保學(xué)生能夠在良好的教學(xué)環(huán)境中接受高質(zhì)量教育。與此同時，學(xué)校應(yīng)為學(xué)生提供高質(zhì)量的教育教學(xué)，滿足學(xué)生的個性化需求。隨著義務(wù)教育的深入實(shí)施,政府加強(qiáng)了對學(xué)校收費(fèi)的管制,公立學(xué)校更加偏向于提供標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的教育,導(dǎo)致一些家庭對教育的差異化需求無法在公立教育系統(tǒng)內(nèi)部得到滿足[27]。而教育本身就是促進(jìn)人的發(fā)展的活動，班級授課制雖然能在短時間內(nèi)將知識傳遞給班級上的學(xué)生，但是在實(shí)際的學(xué)校教育過程中，應(yīng)更加具有針對性地進(jìn)行教學(xué)活動，促進(jìn)學(xué)生的個性發(fā)展。

3.學(xué)校切實(shí)做好課后服務(wù)工作，解決“三點(diǎn)半”難題

此外，可借鑒國際良性發(fā)展的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，滿足人民對教育多樣化的需求。如美國的社區(qū)學(xué)習(xí)中心發(fā)揮了學(xué)生課外輔導(dǎo)的功能，對社區(qū)學(xué)習(xí)中心的監(jiān)管需要政府與社區(qū)展開合作，開展共同治理，營造良好教育生態(tài)[28]。又如韓國在私立教育機(jī)構(gòu)為受教育者提供服務(wù)藍(lán)圖，并邀請學(xué)生和家長作為私立教育機(jī)構(gòu)的評價者，這既有利于學(xué)生基于結(jié)果評估私立教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，也有利于行政部門對私立教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理[29]。

(三)切實(shí)保障教師權(quán)益，推動課外輔導(dǎo)穩(wěn)步有序落實(shí)

(四)密切家校溝通，建立家校協(xié)同教育機(jī)制

國家發(fā)布實(shí)施的一系列政策對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范具有重要的指導(dǎo)作用。如果政策具有很強(qiáng)的可操作性，就能使執(zhí)行者更好地把握住政策的精神實(shí)質(zhì)，正確執(zhí)行政策的各項(xiàng)措施，使調(diào)控措施發(fā)揮出巨大威力；反之，執(zhí)行者若不理解政策實(shí)質(zhì)或無所適從，必然導(dǎo)致各行其是，制定者也無法對執(zhí)行者做出正確的監(jiān)督[30]。家長作為重要執(zhí)行者之一，是《雙減政策》真正落實(shí)的重要影響人。和諧的家校關(guān)系源于教師與家長之間的和諧共處。在《雙減政策》的推行中，需要擺正家庭教育在此過程中的地位，厘清家庭教育的職責(zé)，密切家校之間的溝通。家長形成正確的教育觀，“雙減”效果才能長效化；否則，就會出現(xiàn)政府和學(xué)校著力“減負(fù)”，但家長卻補(bǔ)課熱情不減而著力“增負(fù)”的悖謬現(xiàn)象[31]。因此，家長應(yīng)形成符合學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律的教育觀，充分發(fā)揮家庭教育的優(yōu)勢，指導(dǎo)學(xué)生正確利用“放學(xué)后”的時間。對于不同年齡階段的學(xué)生，家長要結(jié)合該年齡段學(xué)生的特點(diǎn)，促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。除此之外，家長應(yīng)與教師保持有效溝通。教師可就學(xué)生在學(xué)校的表現(xiàn)，定期與家長進(jìn)行溝通，便于雙方了解學(xué)生的表現(xiàn)。教師可依托相關(guān)平臺，及時傳遞學(xué)校最新減負(fù)政策或改革方案，幫助家長認(rèn)清“雙減”的實(shí)質(zhì)與安排。