詹國彬，桑 園

(南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211815)

新階段新理念新格局下如何科學(xué)有效地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、脫貧致富之間的平衡既是邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是扎實推進(jìn)共同富裕的必由之路。為切實推動我國生態(tài)文明建設(shè)朝著高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)，必須全力貫徹和落實“共抓大保護(hù)”的指導(dǎo)思想[1]，“構(gòu)建政府、企業(yè)、社會和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[2]。生態(tài)服務(wù)供給必須打破政府單一主導(dǎo)的格局，積極引入市場和社會力量共同參與生態(tài)服務(wù)的供給與生產(chǎn)，以生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向形成共建共享的多元共治格局[3]。作為一種市場化的改革工具，政府購買生態(tài)服務(wù)在效率、成本和靈活性等方面有其獨特優(yōu)勢，在推動生態(tài)文明建設(shè)中不僅有用武之地，而且大有可為。然而，實踐中政府購買生態(tài)服務(wù)仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)和限制，需要從理念、制度和政策等方面加以紓解和完善，才能更好地發(fā)揮這一治理工具的優(yōu)勢與效用。

一、政府購買生態(tài)服務(wù)的實踐進(jìn)展

從20世紀(jì)90年代開始，我國逐步探索政府向社會購買公共服務(wù)這種新型模式，政府購買生態(tài)服務(wù)也在同一時期開始萌芽，深圳、上海、廣州、北京等城市走在了全國前列。根據(jù)國家發(fā)布的政策文件(見表1)以及各省市的實踐進(jìn)展情況，可以將我國政府購買生態(tài)服務(wù)的實踐進(jìn)展大致劃分為試點探索階段、穩(wěn)步推進(jìn)階段、快速發(fā)展階段以及多元并舉四個階段。

(一)試點探索階段(1998—2002)

這一階段是我國政府購買生態(tài)服務(wù)的萌芽與試點探索階段。1994年，深圳市羅湖區(qū)率先引入政府購買生態(tài)服務(wù)機(jī)制，打破了政府直接聘用環(huán)衛(wèi)工人的慣例，引導(dǎo)原有的工人成立環(huán)衛(wèi)公司，政府再與環(huán)衛(wèi)公司達(dá)成合作購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)。1998年，深圳推出第一部關(guān)于政府采購的地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)采購條例》，為政府購買公共服務(wù)提供制度支撐。1999年，羅湖區(qū)政府決定擴(kuò)大試點范圍，深圳市由羅湖區(qū)承擔(dān)的市政道路清掃面積為624萬平方米，羅湖區(qū)將其中的367萬平方米簽約外包給市場化的羅湖環(huán)衛(wèi)公司和日新公司，剩下的257萬平方米仍由城管辦直屬環(huán)衛(wèi)所承擔(dān)[4]，相比之下外包給市場的效果要遠(yuǎn)好于后者，此后，政府購買生態(tài)服務(wù)的實踐逐步增多。同年，財政部出臺了《政府采購管理暫行辦法》，其中涉及到實物類的政府采購，遺憾的是并未涉及公共服務(wù)類的政府購買。2002年《中華人民共和國政府采購法》全面實施后，各地方政府逐步開展購買公共服務(wù)試點工作，涉及領(lǐng)域也越來越寬泛，政府購買生態(tài)服務(wù)的實踐也隨之漸漸增多，由于尚未形成完善的政策文件，政府購買生態(tài)服務(wù)在這一階段總體上尚處于零星的探索試點之中，尚未呈現(xiàn)燎原之勢。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)階段(2002—2007)

在穩(wěn)步推進(jìn)階段，政府購買公共服務(wù)有了明確的法律依據(jù)，但是依然缺少專門針對購買生態(tài)服務(wù)方面的政策文件。上海市環(huán)保局在2004年嘗試將全市地表水監(jiān)測任務(wù)下達(dá)，采用政府購買生態(tài)服務(wù)的形式，優(yōu)先讓區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站等參與招標(biāo)。同年，北京市政府出資聘請農(nóng)民管護(hù)森林及水源，用購買生態(tài)服務(wù)的方式守護(hù)首都綠色生態(tài)屏障，率先啟動生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制，讓全市4.6萬農(nóng)民走上護(hù)林員崗位。至2007年底，全市共有345.79萬畝生態(tài)林得到有效撫育，為農(nóng)民提供的生態(tài)就業(yè)崗位達(dá)到10萬個。以昌平區(qū)流村鎮(zhèn)北照臺村為例，通過三年多的封山育林和人工造林，山場上的絕大部分植被得到恢復(fù)，林木綠化率超過90%[5]。此后，各省市地區(qū)紛紛開始嘗試購買生態(tài)服務(wù)。無錫市政府在2006年也面向社會進(jìn)行公開招標(biāo)，對環(huán)衛(wèi)清掃、水資源檢測、城區(qū)綠化等項目進(jìn)行政府購買[6]。2007年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，首次提出“政府向社會組織購買服務(wù)”，提高了公共服務(wù)供給體系的競爭性，與政府購買公共服務(wù)相關(guān)的制度逐漸規(guī)范化，但專門針對生態(tài)服務(wù)這一板塊的法律文件還有待發(fā)展。

(三)快速發(fā)展階段(2007—2014)

政府購買生態(tài)服務(wù)在這一階段呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，購買規(guī)模逐步增大，生態(tài)服務(wù)購買在許多地區(qū)也取得了良好進(jìn)展和實踐成效。2009年上海市綠化市容局通過定向邀標(biāo)的方式向直屬的23個改制企業(yè)和國有企業(yè)購買環(huán)衛(wèi)、綠化等生態(tài)服務(wù)，市水務(wù)局、海洋局也向上海市排水公司、國家東海分局等事業(yè)單位購買污水處理、海洋環(huán)境維護(hù)等生態(tài)服務(wù)，不僅有效緩解了市政府的財政壓力，還極大地提高了綠化的效果，改善了居民的生活環(huán)境。2013年10月，國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，第一次從國家立法的形式鼓勵政府和企業(yè)合作，共同推進(jìn)污水處理，銀川市政府對此積極響應(yīng)。在銀川市政府進(jìn)行污水處理外包之后，有效地改善了銀川市污水處理效果。2008年初，銀川市被住建部、國家發(fā)改委授予國家節(jié)水型城市稱號。2014年12月國家出臺了《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府購買服務(wù)管理辦法》兩個文件，規(guī)定政府購買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)等方法，形成良性的競爭機(jī)制。此后，政府購買生態(tài)服務(wù)得到了迅速發(fā)展。

(四)多元并舉階段(2014年至今)

自2014年以來，政府購買生態(tài)服務(wù)進(jìn)入市場化和多元化并舉階段，在這個良好的發(fā)展態(tài)勢下，政府購買生態(tài)服務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。2016年國務(wù)院和國家發(fā)改委分別出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實施辦法》兩個文件，旨在推進(jìn)生態(tài)服務(wù)供給體系的多元化，要求政府將清單以外的生態(tài)服務(wù)外包給第三方企業(yè)來完成。2017年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，積極引導(dǎo)社會資本加入污水、垃圾處理外包項目。2018年國家發(fā)改委頒布《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃的通知》，提出應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高生態(tài)服務(wù)供給體系的良性競爭。此后，各地區(qū)紛紛踐行國家政策文件的指示和精神。2020年，全國環(huán)衛(wèi)市場化項目年化總額達(dá)686億元，同比增長25%，環(huán)衛(wèi)合同總額為2210億元；2021年度全國各地共開標(biāo)環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目/標(biāo)段20535個，中標(biāo)項目年化總額715億元、合同總額2162億元，開標(biāo)項目總量和年化總額均創(chuàng)歷史新高；截至2022年3月初，全國完成城區(qū)(首輪)環(huán)衛(wèi)市場化改革的區(qū)縣數(shù)量達(dá)到2022個，城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化率提升至70.89%(1)數(shù)據(jù)來源：生態(tài)環(huán)境部、wind數(shù)據(jù)庫。，環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化程度增長迅速。與此同時，我國工業(yè)廢水處理外包項目的市場化、多元化競爭格局已經(jīng)基本形成。國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商及港澳臺投資企業(yè)、私營企業(yè)和其他性質(zhì)企業(yè)數(shù)量占整個工業(yè)廢水處理行業(yè)的比例達(dá)到98%(2)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、生態(tài)環(huán)境部。。當(dāng)前，我國政府購買公共服務(wù)的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2020年全國政府采購規(guī)模為36970.6億元，較上年增長11.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.2%和3.6%，我國環(huán)境保護(hù)投資總量也在增加，2019年全國34個省級行政區(qū)的環(huán)境污染治理投資占GDP比重平均達(dá)到1.19%，我國各地區(qū)正逐漸將生態(tài)治理放在首位，“綠水青山就是金山銀山”的理念越來越深入人心。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出：“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國……既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[2]。未來，我們應(yīng)繼續(xù)加大政府購買生態(tài)服務(wù)的份額，努力構(gòu)建多元化的生態(tài)服務(wù)供給格局，為民眾提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，打造更美好的生態(tài)環(huán)境。

表1 政府購買生態(tài)服務(wù)的相關(guān)政策文件

時間政策文件頒布單位主要內(nèi)容2018年12月《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃的通知》國家發(fā)改委繼續(xù)推進(jìn)市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2020年1月《政府購買服務(wù)管理辦法》財政部明確了政府購買的主客體等相關(guān)細(xì)則。2022年7月《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》財政部“推進(jìn)政府采購統(tǒng)一大市場建設(shè)”;擴(kuò)大了《政府采購法》的適用范圍;集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布;等等。

二、政府購買生態(tài)服務(wù)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)生態(tài)治理理念轉(zhuǎn)變不到位，生態(tài)服務(wù)購買動力不足

圖1 東中西部地區(qū)城市環(huán)境污染治理投資占GDP比重的均值(3)數(shù)據(jù)處理：將東部地區(qū)(北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、海南、廣東)、中部地區(qū)(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)、西部地區(qū)(內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾族自治區(qū))的城市環(huán)境污染治理投資占GDP比重做均值處理。(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。)

長期以來，政府承擔(dān)生態(tài)服務(wù)供給與生產(chǎn)職能被視為天經(jīng)地義的事情。實踐中，每當(dāng)有降低碳排放、污水治理等任務(wù)時，環(huán)境部門的第一反應(yīng)不是向市場購買，而是傾向于擴(kuò)充機(jī)構(gòu)編制，提高公共預(yù)算開支，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)規(guī)模出現(xiàn)膨脹現(xiàn)象。與此同時，地方政府常常將一些生態(tài)職能列為經(jīng)濟(jì)管理職能，未能充分考慮到生態(tài)服務(wù)的屬性與功能，觀念認(rèn)識上存在一定偏差，片面地認(rèn)為將資金投入生態(tài)保護(hù)項目就可以獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，對生態(tài)治理不夠重視。地方政府為了提高政績、GDP和財政收入，對貢獻(xiàn)大的企業(yè)排污持放任態(tài)度，枉顧轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境。本文通過收集近十五年來東中西部城市環(huán)保投資的數(shù)據(jù)(圖1)，可以看出經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部及中部地區(qū)環(huán)保投資占比低于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，這說明重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)的理念并未完全扭轉(zhuǎn)，需要國家出臺相關(guān)的激勵政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對生態(tài)治理的重視。此外，由于生態(tài)保護(hù)往往需要尋求跨部門間的協(xié)作治理，現(xiàn)有的條塊分割的行政體制和組織結(jié)構(gòu)無疑給跨部門合作增加了難度，部門推諉、懶政怠政的現(xiàn)象時有發(fā)生，加之生態(tài)建設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)難以科學(xué)設(shè)定，生態(tài)建設(shè)的績效難以精準(zhǔn)度量，此種情形無疑影響了政府部門生態(tài)治理的積極性，削弱了生態(tài)服務(wù)購買的動力。

(二)生態(tài)服務(wù)購買政策有失偏頗，制度供給存在短板

時下，我國政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策不斷趨于完善，2020年財政部出臺了《政府購買服務(wù)管理辦法》明確了政府購買的主客體等相關(guān)細(xì)則并廣泛向社會征求意見；2022年財政部新出臺了《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》，政策中明確提出，“推進(jìn)政府采購統(tǒng)一大市場建設(shè)”，擴(kuò)大政府采購法的適用范圍，集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布，政府采購當(dāng)事人去掉“采購代理機(jī)構(gòu)”，僅限“采購人、供應(yīng)商”等。但是由于生態(tài)服務(wù)購買的效果呈現(xiàn)與其他基本公共服務(wù)購買存在差異，造成生態(tài)服務(wù)政府購買仍具有事實上的法律模糊性。目前，我們還缺乏專門針對政府購買生態(tài)公共服務(wù)這一板塊的政策性文件，雖然有一些地方政策有所涉及，但多是臨時性的，對年限較長的外包服務(wù)約束性差，政府在推動生態(tài)服務(wù)購買過程中隨意性較大，諸如一包了之、監(jiān)管不到位、尋租腐敗的現(xiàn)象時有發(fā)生[7]。以污水服務(wù)外包為例，由于建設(shè)污水處理廠周期較長，故污水處理外包合同期限一般是30年或更久，如果政府沒有做到跟蹤監(jiān)管，不具備詳細(xì)的政策規(guī)定，生態(tài)服務(wù)的驗收效果很有可能達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。與此同時，政府購買生態(tài)服務(wù)的專項立法工作也未能及時跟上，總體上看缺少上位階法律的支撐，影響并削弱了政策的權(quán)威性和支持力度。當(dāng)?shù)胤揭?guī)范性文件與法律法規(guī)產(chǎn)生分歧時，可能會被直接宣告無效，這使得地方性規(guī)章制度在指導(dǎo)生態(tài)服務(wù)購買時的公信力有所受損。

(三)政府間權(quán)責(zé)劃分不夠明晰，利益協(xié)調(diào)存在沖突

長期以來，中央與地方在生態(tài)文明建設(shè)過程中存在著責(zé)權(quán)劃分不明、權(quán)財不對稱的問題。2020年，中央財政收入占全國財政總收入的45.3%，而地方政府財政支出卻占到全國財政總支出的86%[8]，可以看出財政收入的重心在中央，而支出重心卻在地方，地方政府財力與事權(quán)責(zé)任的缺口漸漸增大，面臨需求增加與資金短缺的困境，這在很大程度上削弱了地方政府的自主決策權(quán)和財政可行能力[9]。譬如，一些自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理本應(yīng)是由中央政府負(fù)責(zé)，實際上中央政府往往只支付部分經(jīng)費進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，管理權(quán)則是交給地方政府，但地方政府缺乏相應(yīng)的資金支持，后續(xù)的建設(shè)和運營管理往往難以跟上，管理效率低下的問題比較突出。財政資源是有限的，生態(tài)服務(wù)的價值很難以貨幣的形式充分體現(xiàn)，在政績考核與地方競爭的雙重壓力之下，地方政府只能將重心放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來獲得更多的財政收入，對生態(tài)服務(wù)領(lǐng)域的投入必然減少。另外，重點生態(tài)建設(shè)區(qū)域往往是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，在進(jìn)行生態(tài)改善時需獲得上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付，但因為中央與地方的部門設(shè)置缺乏完善的規(guī)劃，部門重疊、部門間推諉責(zé)任的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致建設(shè)資金有被挪用、私吞的風(fēng)險，很大程度上削弱了公共財政對生態(tài)服務(wù)購買的支持力度[10]。

(四)生態(tài)服務(wù)購買方式“行政化”，購買程序“隨意化”

在生態(tài)服務(wù)供給的市場體系中，政府是唯一的購買主體，其強(qiáng)勢地位決定企業(yè)和社會組織往往處于被動和弱勢地位，不得不放棄那些機(jī)會成本更高的項目，易形成不對等的市場結(jié)構(gòu)。例如，某市政府在2003年與本市水務(wù)巨頭某公司聯(lián)手，簽約改擴(kuò)建污水處理項目，簽約后市政府又單方面要求公司降低價格，公司只能接受談判價格，導(dǎo)致購買成為一種單向度合作行為，由此可見，政府嚴(yán)格遵守契約精神是促進(jìn)生態(tài)服務(wù)供給市場化的必要前提。除此之外，實踐中，政府部門定向購買的做法較為普遍，政府常將部分項目直接交由下屬的企事業(yè)單位完成，其他企業(yè)、社會組織中標(biāo)難度大，這導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)購買面臨著嚴(yán)重的“內(nèi)部化”“裙帶關(guān)系”等困境，后續(xù)監(jiān)管與驗收環(huán)節(jié)中的“放水”現(xiàn)象更是時有發(fā)生[11]。不僅如此，生態(tài)服務(wù)購買中還面臨著購買程序“隨意化”的問題，從上述某市政府與某公司簽約改擴(kuò)建污水處理項目的例子不難看出，正是因為缺乏相關(guān)的法律文件，才導(dǎo)致政府與企業(yè)的合作約束性差，形成不對等的市場結(jié)構(gòu)，也正因為規(guī)范性文件的缺乏，地方政府對于生態(tài)服務(wù)購買的態(tài)度很大程度上受地方領(lǐng)導(dǎo)偏好之影響，此種現(xiàn)狀無疑給生態(tài)服務(wù)購買的前景增添了某種不確定性。

(五)生態(tài)服務(wù)購買績效考評薄弱，存在績效不彰現(xiàn)象

在生態(tài)服務(wù)供給過程中，公平、正義、公民滿意度等是政府追求的政策效果，生態(tài)服務(wù)項目的成本往往難以精準(zhǔn)核算，績效標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，績效結(jié)果難以科學(xué)量化，績效考評的權(quán)威性和有效性因此大打折扣。以甘肅省祁連山脈為例，黨中央、國務(wù)院在2013-2016年曾多次下達(dá)命令要求其進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，甘肅省雖然做了不少回應(yīng)性的舉措，但生態(tài)環(huán)境并沒有得到明顯改善。2017年，中央成立督查組就此展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)甘肅省相關(guān)部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)督與績效考核環(huán)節(jié)中存在諸多問題，并未真正將生態(tài)績效融入經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化的整體布局之中[12]。事實上，不僅是甘肅省等西部地區(qū)存在生態(tài)績效考評薄弱問題，其他東、中部地區(qū)亦不同程度上存在此類監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。此外，政府生態(tài)購買的客體“內(nèi)部化”現(xiàn)象屢見不鮮，政府向下屬企事業(yè)單位定向購買生態(tài)服務(wù)的情況層出不窮，合作過程隨意性較大，甚至伴隨合作方未能提供所購商品的細(xì)目與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。并且，政府也沒有將生態(tài)服務(wù)的交易價格等信息進(jìn)行公開披露，在后續(xù)的監(jiān)管與績效考評中也存在著“睜一只眼閉一只眼”的現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)購買績效不彰，削弱了生態(tài)績效評估的公信力。

三、推進(jìn)政府購買生態(tài)服務(wù)的應(yīng)對策略

(一)轉(zhuǎn)變生態(tài)治理理念，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)購買動力機(jī)制

轉(zhuǎn)變生態(tài)治理理念需要公共部門人員從內(nèi)在思維方式上進(jìn)行根本轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)的理念，把更好提供生態(tài)服務(wù)的任務(wù)放在首位，轉(zhuǎn)變企業(yè)發(fā)展方式，以生態(tài)為導(dǎo)向重新建構(gòu)更合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，從過去只重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)為人與自然和諧共生，切實認(rèn)識到保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)生產(chǎn)力，就是保護(hù)中華民族的根基和未來[13]。政府應(yīng)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化升級改造，大力培養(yǎng)新型環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提倡綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，制定并嚴(yán)格執(zhí)行綠色產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，通過生態(tài)管制倒逼企業(yè)減少其負(fù)外部性，自發(fā)改進(jìn)清潔能源技術(shù)，減少污染外排，淘汰污染性重的產(chǎn)品，促進(jìn)綠色產(chǎn)品迭代升級。同時，要充分認(rèn)識到政府能力的有限性，政府包辦生態(tài)服務(wù)供給顯然不切實際，生態(tài)文明建設(shè)實踐中迫切需要構(gòu)建多元供給生態(tài)服務(wù)的格局，發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，厘清政府責(zé)任的邊界，打造基于多元主體共同參與的新型格局。此外，政府還應(yīng)進(jìn)一步加大信息公開力度，及時將政府購買生態(tài)服務(wù)的相關(guān)信息及成效進(jìn)行公示，提高老百姓的參與感，并聯(lián)合環(huán)保部門、宣傳部門積極開展生態(tài)文明的宣傳教育，充分調(diào)動人民群眾參與環(huán)保的積極性和熱情，使“綠水青山就是金山銀山”的理念更加深入人心，形成全民參與環(huán)保的社會態(tài)勢。

(二)創(chuàng)新生態(tài)治理政策，夯實生態(tài)服務(wù)購買制度供給

在國家大力推動生態(tài)文明建設(shè)和倡導(dǎo)政府購買生態(tài)服務(wù)的背景下，加快專項立法工作步伐，為生態(tài)服務(wù)購買提供強(qiáng)有力的法制保障迫在眉睫。習(xí)近平總書記曾在2016年《關(guān)于做好生態(tài)文明的批示》中重點強(qiáng)調(diào)：“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明的‘四梁八柱’建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法制化軌道?！盵14]工欲善其事，必先利其器，制定規(guī)則，制度先行，不僅要制定國家層面的法律法規(guī)，也要完善地方性的政策文件，建構(gòu)專門針對政府購買生態(tài)服務(wù)的制度體系，為生態(tài)購買提供強(qiáng)有力的制度支撐。為此，首先是要切實完善既有的生態(tài)補(bǔ)償政策，建立健全以公平正義為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償制度并嚴(yán)格執(zhí)行。其次，要積極推動綠色稅收政策的出臺和落實。比如某企業(yè)將自身造成的環(huán)境污染影響內(nèi)部化，自己出資改善污水，那么政府應(yīng)該對此類“綠色”企業(yè)實施稅收減免政策，鼓勵更多的企業(yè)選擇綠色發(fā)展道路。最后，要健全生態(tài)服務(wù)購買的相關(guān)法律法規(guī)，包括生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境保護(hù)稅收制度、資源有償使用制度、綠色金融制度等，我們應(yīng)以生態(tài)環(huán)保理念為導(dǎo)向，建構(gòu)更完備的法律體系，完善生態(tài)文明的“四梁八柱”，強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)供給的制度保障和法律支持，為生態(tài)服務(wù)購買保駕護(hù)航[15]。

(三)厘清生態(tài)治理權(quán)責(zé)，加大生態(tài)服務(wù)購買支持力度

中央政府在制定生態(tài)服務(wù)購買相關(guān)政策時，應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重地方政府合理的利益訴求，那些本應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的財政支出，不要試圖推諉給地方政府來解決，否則，在執(zhí)行政府購買生態(tài)服務(wù)的相關(guān)政策時，可能會阻礙重重，效果差強(qiáng)人意。首先，全國性的生態(tài)服務(wù)應(yīng)由中央政府來負(fù)責(zé)提供，僅有某地方受益的區(qū)域性生態(tài)服務(wù)則由地方政府提供，跨地區(qū)、跨流域的生態(tài)服務(wù)可以通過中央政府主導(dǎo)、地方政府輔助配合的方式予以完成。同時，中央政府還應(yīng)努力提高財政補(bǔ)貼力度，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)擴(kuò)大地方財政的分成比例，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少中央與地方之間事權(quán)財權(quán)的差距，使地方政府有充足財力提供高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)，從財政上保障生態(tài)服務(wù)購買的能力與空間。其次，要想厘清生態(tài)治理權(quán)責(zé)，需要進(jìn)一步完善生態(tài)服務(wù)負(fù)面清單或正面清單的制定。2016年10月，國家發(fā)改委出臺《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實施辦法》，規(guī)定清單以外的生態(tài)服務(wù)可以外包給第三方企業(yè)完成[16]，2019年我國建立京津冀生態(tài)服務(wù)交易中心，打造政府購買生態(tài)服務(wù)的統(tǒng)一平臺，其職能之一就是負(fù)責(zé)制定京津冀地區(qū)政府購買生態(tài)服務(wù)的正面清單，以目錄的形式向社會進(jìn)行信息披露[17]，提高生態(tài)服務(wù)購買體系的信息透明度。最后，應(yīng)加快培育生態(tài)服務(wù)供給的市場主體，進(jìn)一步實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)供給體系的市場化。具體可通過稅收優(yōu)惠、土地流轉(zhuǎn)費用補(bǔ)貼、京津冀碳排放交易激勵、股份制生態(tài)購買、經(jīng)營性開發(fā)營林地等措施，真正讓市場在生態(tài)服務(wù)交易中起到基礎(chǔ)性的作用。

(四)積極鼓勵探索創(chuàng)新，靈活選擇生態(tài)服務(wù)購買方式

政府應(yīng)根據(jù)生態(tài)服務(wù)項目的具體情況，因地制宜地選擇最佳的生態(tài)服務(wù)購買方式。通過財政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營、合同外包等政策工具的形式，合力構(gòu)建有競爭性的生態(tài)服務(wù)多元供給機(jī)制[18]。具體來講，政府財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與特定區(qū)域農(nóng)民所受到的機(jī)會成本損失掛鉤；對于譬如污水處理類的準(zhǔn)公共服務(wù)，可以特許非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行承包，并向受益者收取一定的費用；對于已明確生態(tài)公共產(chǎn)品數(shù)量的項目，可以以合同外包的形式交由私營企業(yè)或是社會組織來完成，由政府出資并對其加以監(jiān)督和績效考評。另外，為滿足人民對于生態(tài)服務(wù)日益增長的需求，政府已然不能單純依賴購買來的公共服務(wù)，在整治情況嚴(yán)峻地區(qū)的生態(tài)環(huán)境時，可以先由政府集中治理，待污染情形有所改善后再交由企業(yè)來完成剩下的工作，這樣既可以提升生態(tài)服務(wù)的供給效率，也可以有效降低政府公共財政支出，形成政府機(jī)制與市場機(jī)制間的耦合作用。此外，還可以借助綠色金融的影響力，推動生態(tài)文明的建設(shè)。據(jù)中國銀行間市場交易商協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年我國共發(fā)行綠色債券6072.42億元，同比增長168.32%。今年，我國綠色債券行情依舊不減，僅一月份就發(fā)行了40只綠色債券[19]。當(dāng)前，我國綠色金融政策穩(wěn)步前進(jìn)，在信貸、債券、基金等領(lǐng)域發(fā)展態(tài)勢良好。因此，我們可以借助綠色金融的力量，加大信貸激勵政策的力度，促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品綠色轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)供給生態(tài)服務(wù)的動力。在此基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)市場化的多元籌集資金機(jī)制，以財政資金為杠桿，撬動社會資本，形成多元化的政府購買生態(tài)服務(wù)資金支持體系，靈活選擇生態(tài)服務(wù)購買方式，合力構(gòu)建有競爭性的生態(tài)服務(wù)多元供給機(jī)制。

(五)強(qiáng)化績效考評機(jī)制，努力提高生態(tài)服務(wù)購買績效

完善政府購買生態(tài)服務(wù)績效考評機(jī)制是改善生態(tài)環(huán)境、推動政府購買生態(tài)服務(wù)快速發(fā)展不可或缺的重要舉措，也是我們實現(xiàn)美麗中國的必由之路，為切實改進(jìn)和提升政府購買生態(tài)服務(wù)的效果，必須著力強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)的績效考評機(jī)制，充分調(diào)動生態(tài)服務(wù)購買中各責(zé)任主體的積極性，彰顯并強(qiáng)化政府生態(tài)監(jiān)管的權(quán)威性和公信力。為此，一要出臺專門的績效考評細(xì)則作為制度支撐。其次，要樹立正確的政績導(dǎo)向，政府應(yīng)以“綠色”為基本思想，切不可過度偏向經(jīng)濟(jì)利益標(biāo)準(zhǔn)來制定績效考評機(jī)制，應(yīng)該要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)利益之間努力尋求最佳的平衡，轉(zhuǎn)變之前重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)的考評習(xí)慣。三是要將生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)地融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、民生等領(lǐng)域，以公眾滿意度為中心，加大第三方對生態(tài)服務(wù)購買績效的考評比重，力求做到客觀、公平、公正，充分利用和發(fā)揮第三方評估的力量，提升政府購買生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量與效率[20]。要對提供生態(tài)服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行標(biāo)桿管理，參照那些較為成功的“明星績效者”，建立高度適用于公共部門績效管理的測度指標(biāo)體系[21]，遵循PDCA(Plan-Do-Check-Act)循環(huán)，前后銜接、持續(xù)改善、跟蹤管理，并為開始新的一輪標(biāo)桿管理做準(zhǔn)備，切實做到強(qiáng)化績效考評機(jī)制，努力提高生態(tài)服務(wù)購買績效。

實踐表明：作為一種新型的治理工具，政府購買生態(tài)服務(wù)在生態(tài)環(huán)境治理中已經(jīng)得到了越來越廣泛的應(yīng)用并產(chǎn)生了積極影響和顯著成效。但是，這一治理工具在實踐層面亦面臨著諸多的限制和挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步推進(jìn)政府購買生態(tài)服務(wù)，提升生態(tài)服務(wù)供給水平，改進(jìn)生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，我們立足于厘清政府購買生態(tài)服務(wù)所面臨的挑戰(zhàn)和限制，提出了富有針對性的治理對策，旨在從理念、制度和政策等方面加以完善和紓解，以期更好地利用和發(fā)揮政府購買生態(tài)服務(wù)的工具優(yōu)勢與效用，提高政府購買生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量與效率，助力美麗中國建設(shè)。展望未來，我們應(yīng)高舉新時代“五位一體”總體布局的大旗，打造高生態(tài)、高經(jīng)濟(jì)、高質(zhì)量發(fā)展的社會格局，發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化建設(shè)的耦合作用，全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。